De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Datum Uw kenmerk Ons kenmerk
BFB 2005 ? 619M
Onderwerp
Stabiliteits- en Groeipact
Hierbij doe ik u toekomen het rapport van de
Ecofin over de verbetering van de implementatie
van het Stabiliteits- en Groeipact, zoals dat op
20 maart jongstleden is afgerond en dat
inmiddels is bekrachtigd door de Europese Raad
op 22 maart. Ter toelichting het volgende.
Aanleiding
De aanleiding voor de discussie over de nadere
invulling van het Pact ligt voor een belangrijk
gedeelte in de gebeurtenissen van 25 november
2003. In de Ecofin Raad bleek geen
gekwalificeerde meerderheid te zijn voor formele
aanbevelingen aan Frankrijk en Duitsland op
basis van artikel 104.9 van het Verdrag. Wel nam
de Raad conclusies aan die de Europese
begrotingsregels de facto buitenspel zetten. De
Europese Commissie is tegen het besluit van de
Raad in beroep gegaan bij het Europese Hof van
Justitie. Het Hof heeft op 13 juli 2004 de
Raadsconclusies nietig verklaard, maar daarbij
geen uitspraak gedaan over het vervolg van de
procedures inzake Frankrijk en Duitsland.
Daardoor ontstond feitelijk een impasse.
Enerzijds constateerde het Hof dat de gevolgde
procedure niet correct was, anderzijds was er
geen meerderheid in de Raad om de procedure te
vervolgen met een aanbeveling volgens artikel
104.9 van het Verdrag.
Alle lidstaten en de Commissie meenden dat een
effectieve multilaterale surveillance en een
eenduidige voortzetting van de reeds lopende
buitensporigtekortprocedures waren gebaat bij
het wegnemen van de onduidelijkheden over de
interpretatie en toepassing van de regels van
het Pact. Daarbij waren er in hoofdzaak twee
kampen te onderscheiden. Aan de ene kant stond
een groep landen wier bezwaren voortvloeiden uit
de naar hun ogen te juridische toepassing van
het Pact, waarbij onvoldoende oog was voor de
economische omstandigheden van een land. Zij
stonden een benadering voor waarbij op ieder
moment van de buitensporigtekortprocedure een
algemene, kwalitatieve beoordeling van de
situatie werd gemaakt. Aan de andere kant stond
een groep landen die van mening was dat de
problemen met het Pact vooral voortvloeiden uit
het feit dat er in goede economische tijden te
weinig voortgang met begrotingsconsolidatie was
gemaakt.
Nog tijdens het Nederlands voorzitterschap is
een begin gemaakt met de besprekingen over het
Pact, voor de eerste keer tijdens de Informele
Ecofin van 10 en 11 september 2004 in
Scheveningen. De Kamer is van het verloop van
deze besprekingen uitvoerig op de hoogte
gesteld. Ondanks de goede voortgang die is
geboekt, bleek het echter niet mogelijk de
besprekingen af te ronden onder het Nederlandse
voorzitterschap. Het viel aan Luxemburg toe de
besprekingen af te ronden.
De Nederlandse kernpunten
De Nederlandse inzet is geweest niet te tornen
aan de bepalingen van het Verdrag en dat een
akkoord geen fundamentele aanpassingen van de
huidige begrotingsregels mocht betekenen. De 3%
en de 60% moesten hun ankerfunctie blijven
vervullen. Het ?rules-based? karakter van het
Pact moest behouden blijven, met het oog op een
gelijke behandeling van alle lidstaten en ook op
het behoud van het disciplinerende karakter van
het Pact (geen vrijblijvendheid). Van belang was
ook de positie van de Commissie als
initiatiefnemer en bewaker van de procedure te
beschermen. Verder zouden naar Nederlandse
optiek geen uitgavencategorieën mogen worden
uitgezonderd in de tekortberekening. De
besprekingen over het Pact boden de mogelijkheid
om twee specifieke Nederlandse aandachtspunten
onder de aandacht te brengen.
Ten eerste is steeds het belang benadrukt van
meer budgettaire discipline in goede tijden.
Daar ligt immers de kern van de huidige
problemen. Indien Frankrijk en Duitsland in de
goede economische tijden evenwicht of een
overschot op de begroting hadden gerealiseerd,
waren geen problemen ontstaan met de 3%-grens.
De regering heeft zich bij de
Grondwet-onderhandelingen ingezet voor een
verklaring waarin lidstaten zich committeren aan
meer budgettaire discipline in goede tijden en
het onderwerp tijdens het Nederlandse
voorzitterschap verder op de kaart gezet. De
nieuwe afspraken over het Pact dienden deze
afspraak te reflecteren.
Ten tweede heeft de Nederlandse regering zich de
afgelopen jaren consequent sterk gemaakt voor
meer aandacht voor de schuldposities van de
lidstaten en langetermijnhoudbaarheid van de
overheidsfinanciën in het licht van de
aankomende vergrijzing. Mede op Nederlandse
aandrang dienen de lidstaten tegenwoordig in hun
stabiliteitsprogramma te rapporteren over de
toekomstige vergrijzingslasten. De nieuwe
afspraken over het Pact dienden een grotere
plaats toe te kennen aan de beoordeling van
schuldontwikkelingen in landen.
In de besprekingen over de nadere invulling van
het Pact heeft de regering ervoor gezorgd dat de
resultaten op deze kernpunten hun plaats zouden
vinden in het akkoord.
De kernpunten van het akkoord
De kernpunten van het akkoord kunnen als volgt
worden weergegeven.
· Het recht van initiatief van de
Commissie blijft behouden. Vooruitlopend op de
directe waarschuwing uit de Grondwet, krijgt de
Commissie de mogelijkheid om reeds in goede
tijden beleidsadviezen te doen uitgaan aan
landen die onvoldoende voortgang maken met
budgettaire consolidatie.
· Lidstaten committeren zich aan sterkere
tekortreductie in economisch goede tijden. Zo
dient de budgettaire inspanning, geschoond voor
de stand van de conjunctuur en eventuele
eenmalige maatregelen, in goede tijden groter te
zijn dan 0,5% BBP. Tevens dienen lidstaten
onverwachte inkomstenmeevallers te gebruiken
voor tekort- en schuldreductie.
· Er wordt een onderscheid gemaakt tussen
lidstaten met hoge schuld en lidstaten met lage
schuld. De landen met een hoge schuld moeten
aansturen op een structureel evenwicht of
overschot op de begroting. Landen met lage
schuld kunnen volstaan met het nastreven van een
structureel tekort van 1%.
· Bevestigd is dat een land dat
onvoldoende tempo maakt met de daling van de
schuld in de buitensporigtekortprocedure kan
komen, dus ook als het tekort niet boven de 3%
is.
· Tegenover deze aanscherpingen staat dat
de regels wat meer flexibiliteit zullen bieden
in slechte tijden.
· Indien sprake is van een economische
krimp in een lidstaat, kan een tijdelijke en
kleine overschrijding van de 3% als niet
buitensporig worden aangemerkt. In de huidige
situatie ligt de grens bij een krimp van -2%
(met een grijs gebied tussen -0,75% en -2%).
· Een lidstaat kan bij de aanvang van de
procedure in de Raadsaanbeveling op basis van
artikel104.7 een jaar extra krijgen voor de
correctie van het buitensporige tekort om de
noodzakelijke aanpassingen te plegen. Als de
tekortdoelstellingen niet worden gerealiseerd
vanwege een tegenvallende economie, kan een
herhaalde aanbeveling op basis van artikel 104.7
volgen. Het land krijgt dan nog een extra jaar.
Niettegenstaande de verlenging van de termijnen
dienen lidstaten met een tekort groter dan 3%
echter een budgettaire inspanning van ten minste
0,5% BBP per jaar te verrichten.
· Onder de overkoepelende voorwaarde dat
een overschrijding van de 3% klein en tijdelijk
is, kan de Raad besluiten dat geen sprake is van
een buitensporig tekort in het geval van
bijzondere overwegingen (de zogenoemde ?other
relevant factors? uit het Verdrag). Daarbij zal
een algemene brede analyse worden gemaakt en zal
niet selectief naar één of twee factoren worden
gekeken. Indien de overschrijding van de
3%-grens niet klein en tijdelijk is, dient de
Raad hoe dan ook een buitensporig tekort vast te
stellen.
· De bijzondere overwegingen werken
symmetrisch. Lidstaten kunnen bijzondere
verzachtende omstandigheden aanvoeren, maar er
zal ook worden gelet op de mate van
schuldreductie en de budgettaire discipline in
eerdere jaren. Afgesproken is dat geen rekening
wordt gehouden met de bijzondere overwegingen
bij de beslissing over de beëindiging van de
procedure. Een land kan de
buitensporigtekortprocedure dus alleen verlaten
nadat het tekort onder de grens van 3% is
gebracht.
· Er worden geen uitgavencategorieën
uitgezonderd van de 3% grens.
De vergelijking tussen de kernpunten van dit
akkoord en de Nederlandse inzet, maakt dat de
regering het bereikte akkoord als goed
verdedigbaar beschouwt. Belangrijke overwegingen
daarbij zijn de overkoepelende voorwaarde van
?klein en tijdelijk? voor het in ogenschouw
nemen van de verzachtende omstandigheden en de
aanscherpingen van het Pact in de preventieve
fase. De Nederlandse inzet om zich constructief
in de discussie op te stellen, heeft ertoe
geleid dat met vele van de Nederlandse
overwegingen rekening is gehouden.
Consequenties van het akkoord
Ondanks dat het akkoord een aantal wijzigingen
in het Pact aanbrengt, is de invloed op de thans
lopende buitensporigtekortprocedures in Europa
beperkt. Dit is mede het gevolg van het feit dat
de grenzen uit het Verdrag van kracht blijven
als ankers voor de begrotingsdiscipline, het
?rules based?-karakter van het huidige systeem
gehandhaafd wordt en de Commissie haar
initiërende sleutelrol behoudt.
Een belangrijke noot is dat indien de nieuwe
interpretatie van de regels met terugwerkende
kracht zou zijn toegepast op Frankrijk en
Duitsland, beide landen evengoed in de
buitensporigtekortprocedure zouden zijn beland.
In beide landen was immers geen sprake van een
tijdelijke overschrijding van de 3%.
De procedures inzake Frankrijk en Duitsland
zullen pas beëindigd worden indien de landen
erin slagen het tekort beneden 3% te brengen.
Zoals aangeven spelen eventuele bijzondere
overwegingen geen rol bij de beslissing tot
abrogatie van de procedure. Op basis van het
akkoord is het wel mogelijk dat de Raad
Frankrijk en Duitsland een herhaalde aanbeveling
op basis van artikel 104.7 verstrekt indien het
missen van de doelstelling van een tekort
beneden 3% voortkomt uit een tegenvallende
economische groei, terwijl de in de
Raadsaanbeveling gevraagde beleidsinspanning wel
is geleverd.
Op basis van het nu bereikte akkoord zal de
Commissie voorstellen doen voor aanpassing van
het formele juridische kader van het
Stabiliteits- en Groeipact
(de verordeningen 1466/97 en 1467/97). De Raad
zal besluiten over deze voorstellen met
gekwalificeerde meerderheid (verordening 1466,
betreffende de preventieve fase),
respectievelijk unanimiteit (verordening 1467,
betreffende de correctieve fase). De regering
zal erop toezien dat de verwerking van het nu
bereikte akkoord in juridische teksten correct
zal geschieden. Het nieuwe Pact zal dan in
werking treden onmiddellijk na de aanneming door
de Raad.
Ondertussen zullen de Raad en de Commissie
nauwlettend toezicht blijven houden op de
begrotingsontwikkelingen in de lidstaten van de
Unie. In die gevallen waar het nu bereikte
akkoord geen aanpassingen van het juridische
kader vereist, maar een andere interpretatie,
heeft de Commissie aangegeven onmiddellijk de
nieuwe afspraken te kunnen toepassen. De
regering zal erop toezien dat dit zal geschieden
naar de letter en de geest van de gemaakte
afspraken.
Conclusie
Naar mening van de regering is sprake van een
goed verdedigbaar akkoord. De afspraken vormen
een balans tussen enerzijds meer budgettaire
discipline in goede economische tijden en
anderzijds de mogelijkheden om in het geval van
tegenvallende economische omstandigheden de
regels met enige flexibiliteit toe te passen.
Het akkoord bevat de door de regering
ingebrachte kernpunten en biedt nadrukkelijk
geen vrijbrief aan lidstaten die zich momenteel
in een buitensporigtekortprocedure bevinden. Het
Pact blijft een goed instrument ter bevordering
van de budgettaire discipline in de lidstaten en
voor het uitoefenen van ?peer pressure? daarbij.
De regering zal zich inzetten voor een ferme
implementatie van de gemaakte afspraken.
De minister van Financiën,
G. Zalm
Bijlage:
· Rapport van de Ecofin Raad ?Improving
the implementation of the Stability and Growth
Pact?
Ministerie van Financiën