Contactpersoon
-
Datum
15 maart 2005
Ons kenmerk
DGP/SPO/u.05.00560
Doorkiesnummer
-
Bijlage(n)
-
Uw kenmerk
-
Onderwerp
uitvoering overwegenbeleid
Geachte voorzitter,
In deze brief geef ik aanvullende informatie over de uitvoering van het
overwegenbeleid, zoals door mij toegezegd aan de Tweede Kamer tijdens het
Algemeen Overleg (AO) op 27 januari 2005 over de tweede kadernota
railveiligheid "Veiligheid op de rails" (TK 2004-2005, 29 893).
De hoofdlijnen van het overwegenbeleid in de tweede kadernota zijn:
het voorkomen van het ontstaan van "nieuwe" onveiligheid door en op
overwegen;
het verbeteren van de veiligheid op bestaande overwegen;
het voorkomen van overbodige barrièrewerking voor het langzaam en/of
recreatief verkeer (in lijn met de motie Duyvendak c.s);
het verbeteren van de veiligheid op overwegen met bijzonder spoorverkeer;
het vergroten van de betrokkenheid en het verantwoordelijkheidsgevoel van
wegbeheerders bij de overwegveiligheid;
het ontwikkelen van een breder spectrum aan in te zetten maatregelen.
De kwantitatieve doelstelling is 24 doden of minder in 2010. Het
overwegenbeleid gericht op reductie van het aantal doden draagt eveneens
bij aan:
het verminderen van catastrofale risico's voor reizigers, personeel en
omwonenden door ontsporingen en vervolgbotsingen (ook bij vervoer van
gevaarlijke stoffen);
het verminderen van (vaak langdurige) stremmingen van het treinverkeer als
gevolg van overwegbotsingen;
het verminderen van de hinder van overweginstallaties (lange
sluitingstijden voor het wegverkeer, hinder bij aanrijdingen en bij
technische storingen van de overweginstallatie);
het verminderen van de toegankelijkheid van de spoorbaan met positieve
effecten op het tegengaan van suïcides op het spoor en mogelijkheden voor
spoorvandalisme (circa 1800 keer per jaar zijn overweginstallaties
verstoord als gevolg van vandalisme);
verminderen van geluidshinder (door de belsignalen).
Zoals in de tweede kadernota staat, is de bereikte daling van het aantal
dodelijke overwegslachtoffers over laatste 15 jaar een direct resultaat van
het gevoerde beleid. Als deze trendmatige daling zich doorzet, kan de
kwantitatieve doelstelling voor 2010 van het aantal overwegdoden in 2006
reeds zijn bereikt.
De efficiënt (met directe veiligheidseffecten) te verbeteren typen
overwegen zijn in 2006 grotendeels allemaal aangepakt, mede dankzij de
versnelling die in 2001 mogelijk werd met 113,4 miljoen euro uit het extra
investeringsbudget overwegen (EIO). Voor de periode 2006 tot en met 2010
resteren de technisch en bestuurlijk complexere overwegsituaties. Dit
brengt ook met zich mee dat het nog lastig kan zijn na 2006 een verdere
trendmatige daling van het aantal overwegslachtoffers vast te houden.
Vanuit de politiek en de maatschappij is er in toenemende mate de vraag om
de maatregelen met betrekking tot de overwegveiligheid inzichtelijk te
baseren op de aanwezige risico's ter plekke. Door voort te gaan op de jaren
geleden ingeslagen weg van afsluiten en/of opheffen van overwegen kan het
spoor voor langzaam en recreatief verkeer een onnodige barrière vormen.
De bereikte resultaten, het hierboven aangegeven omslagpunt in 2006 en de
politiek-maatschappelijke vraag naar een minder stringent beleid in minder
risicovolle situaties heb ik beschouwd als de aangrijpingspunten om in de
tweede kadernota railveiligheid het overwegenbeleid te actualiseren en te
voeren naar meer op de specifieke situaties toegesneden maatwerk.
Maatwerk in de uitvoering van het overwegenbeleid
De onveiligheid op overwegen verschilt van plaats tot plaats. De kosten
voor verbetering en de plaatselijke prioriteiten en belangen verschillen
eveneens sterk per overweg. Daarom is de focus van het overwegenbeleid
steeds meer gericht op een integrale gebiedsgerichte benadering. Dit leidt
ertoe dat per wegbeheerder en/of per corridor de overwegsituaties worden
geanalyseerd. De spoorwegveiligheid, de wegverkeersveiligheid en de
onderlinge samenhang van meerdere overwegen in een gebied of corridor
worden zo integraal beschouwd. De criteria zijn:
of het een individueel ongevalgevoelige overweg betreft;
of het een ongevalgevoelig baanvak betreft;
de importantie van het baanvak voor het treinverkeer (bijvoorbeeld drukke
baanvakken tussen één of meer grote steden);
de verkeerscirculatie in het gebied;
de lokale prioriteiten en belangen;
een afweging van kosten op basis van life-cycle kosten;
de beschikbaarheid van middelen bij de betrokken beheerders.
Proportionaliteit
Er dient een duidelijke verhouding te komen tussen het gebruik en de
functie van de overweg, de (bestaande of nieuw ontstane) onveiligheid, de
mogelijke oplossingen daarvoor alsmede de beschikbaarheid van middelen. De
aanpak en de oplossingen worden met maatwerk in uitvoering gebracht. Dat
wil zeggen: ontwikkeld en toegesneden op het gebruik van de overweg, op
plaatsbepaalde risico-inschattingen en mogelijkheden. Dit leidt tot
differentiatie in de maatregelen per overweg, per baanvak en/of per
corridor: wat in de ene situatie een goede oplossing is, is dit niet per
definitie in de andere situatie ook. Van belang is wel de nadruk te leggen
op blijvend (duurzaam) effectieve maatregelen.
Mijn beleid is dat er in principe geen nieuwe gelijkvloerse overwegen bij
komen. Ter uitwerking van het streven naar meer maatwerk en het
inzichtelijk baseren van besluiten op de aanwezige risico's ter plekke
(proportionaliteit), heb ik in het beleid de mogelijkheid opgenomen dat de
Minister van Verkeer en Waterstaat in uitzonderlijke situaties kan afwijken
van het streven naar het voorkomen van de aanleg van nieuwe gelijkvloerse
kruisingen. Als criteria gelden daarbij risico-analyses van de onveiligheid
die de nieuwe overweg zal veroorzaken in verhouding tot de totale
onveiligheid voor weggebruikers en treinreizigers. Hierbij zal het toestaan
van de aanleg van nieuwe gelijkvloerse overwegen worden gewogen aan de te
behalen nationale doelstelling van het overwegenbeleid. Op de procedures
kom ik in deze brief terug.
Uitvoering motie Duyvendak c.s.
Proportionaliteit vormt ook de leidraad bij de uitvoering van de motie
Duyvendak c.s. (nr.93,2003). Indien het afsluiten van een overweg slechts
marginaal van invloed is op de spoor- en de verkeersveiligheid, bestaat de
mogelijkheid om een dergelijke overweg niet te sluiten dan wel speciale
voorzieningen te treffen voor langzaam verkeer (bijvoorbeeld gedeeltelijke
afsluiting). Het gaat hier veelal om de kleinere overwegen op wegen en
paden met een recreatieve functie voor wandelaars, fietsers en ruiters.
In het kader van het zoeken naar maatwerk zijn nog diverse aanvullende
initiatieven genomen. Zo wordt in 2005 bezien of er voor langzaam verkeer
en dan met name voor de recreatieve netwerken een goedkope standaardtunnel
kan worden ontwikkeld, die de concurrentie met de beveiliging met
automatische halve overwegbomen (AHOB) ook qua (lifecycle)kosten aan kan.
Tevens loopt een studie bij ProRail om tot een overwegconcept voor de
toekomst te komen. De doelstelling daarbij is om met op zijn minst gelijke
of betere beveiligingseigenschappen tot een verhoogde beschikbaarheid en
betrouwbaarheid te komen tegen lagere kosten.
Regionaal spoorvervoer
Tijdens het AO is ook aandacht gevraagd voor de uitwerking van het
overwegenbeleid voor regionaal spoorvervoer. Hier is het bezwaar ontstaan
dat compenserende maatregelen vaak erg duur zouden zijn en dat daarmee
regionaal vervoer en decentralisatie niet haalbaar zouden zijn. Het beleid
in deze is dat de initiatiefnemer door middel van een risico-analyse in
kaart brengt wat de veiligheidseffecten van de voorgenomen wijziging zijn
en aantoont hoe deze kunnen worden beheerst. Ook hier zijn de
plaatsgebonden situatie en omstandigheden, alsmede de effecten en de kosten
van de te nemen compenserende maatregelen van belang. De facto houdt dit in
dat er per situatie (initiatief/project) en per overweg maatwerk nodig is
om te bepalen of en zo ja welke maatregelen nodig zijn. Het instrumentarium
dat hierbij door decentrale overheden en initiatiefnemers van projecten kan
worden gehanteerd, is ontwikkeld en aangereikt in het Normdocument
Veiligheid Light Rail (V&W, 2003).
Ik beschouw het als de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid om in
dergelijke situaties de totstandkoming van oplossingen te faciliteren, dan
wel de bij het rijk aanwezige expertise beschikbaar te stellen voor de te
bereiken overwegveiligheid. Hierbij is ook een actieve rol en houding van
de decentrale overheden nodig. Met name zullen zij hun vervoerswensen
expliciet moeten benoemen en het initiatief moeten nemen om de veiligheid
te beheersen door een risico-analyse op te stellen ter onderbouwing van hun
initiatieven.
Rol van ProRail en wegbeheerders
Bij de uitvoering van het overwegenbeleid zijn doorgaans twee beheerders
betrokken: een wegbeheerder (gemeente, waterschap, provincie of rijk) en
een spoorweg- beheerder (ProRail). Daarnaast is er nog een beperkt aantal
overpaden met particuliere rechthebbenden (deze zijn in principe voor
derden niet toegankelijk).
Voor de overwegen waar het risico voor het treinverkeer hoog is, neemt
ProRail het initiatief om tot verbetering van de overwegveiligheid te
komen. Het initiatief kan ook liggen bij de regionale wegbeheerders als
verbeteringen voor het wegverkeer noodzakelijk worden geacht.
De beheerders overleggen onderling over de technische en financiële
haalbaarheid van hun plannen en zoeken naar mogelijkheden om tot goede
maatregelen te komen, zoals bijvoorbeeld een nieuwe ongelijkvloerse
kruising in relatie tot het opheffen van een of meerdere bestaande
overwegen. De wegbeheerder bewaakt de verkeerskundige consequenties voor
alle groepen weggebruikers en ziet erop toe dat de verhoogde veiligheid op
de spoorwegovergang(en) niet leidt tot hogere onveiligheid op het
onderliggende wegenstelsel. De wegbeheerder brengt daarbij de kennis en de
(lokale) belangen in van het wegvervoer en de omwonenden ter plaatse en de
spoorbeheerder die van het spoorvervoer en de spoorwegveiligheid voor
reizigers en personeel. Uit dit overleg volgt de meest geschikte
oplossingsrichting die is toegespitst op de lokale omstandigheden, binnen
de door het rijk vastgestelde kaders van beleid en middelen.
Voor de overwegen en -paden met een recreatieve functie voor wandelaars,
fietsers en ruiters voert ProRail regulier overleg met de
belangenverenigingen om tot inventarisatie en oplossingen van knelpunten te
komen.
Saneringsvoorstellen kunnen nooit eenzijdig door ProRail worden opgelegd
aan wegbeheerders maar zijn altijd het resultaat van overleg tussen ProRail
en de wegbeheerder, meestal de gemeente.
Voor alle initiatiefnemers geldt dat zij opereren binnen de vastgestelde
kaders van het beleid en de middelen, zoals die staan aangegeven in de
tweede kadernota.
Meerjarenprogramma (prioritering en budgettering)
De nadere uitwerking met betrekking tot de prioritering en de budgettering
ligt vast in het "Beleidskader Verbetering Veiligheid Overwegen" (BVVO) en
het "Programma Verbetering Veiligheid Overwegen" (PVVO). Deze zijn in maart
2002 naar de Tweede Kamer gestuurd (TK, 26699, nr. 4) en worden in 2005
geactualiseerd, zoals in de kadernota is aangekondigd. De Tweede Kamer
ontvangt deze geactualiseerde documenten zodra gereed (planning medio
2005).
In mijn antwoord op schriftelijke vragen betreffende het
Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 2005 (MIT) heb ik u
uitvoerig geïnformeerd over de uitvoering van het PVVO, alsmede over reeds
gepasseerde en toekomstige saneringen.
De hoofdlijnen van het geactualiseerde BVVO en PVVO zullen zijn:
|2006 |Alle resterende AKI's vervangen of opgeheven | |2008 |Alle gelijkvloerse kruisingen beter beveiligd | | |(uitgerust met VVO-maatregelen[2]) | |2001-2|Continue bewaking van mogelijkheden tot verbetering | |010 |van veiligheid op onbeveiligde en particuliere | | |overwegen | |2001-2|In overleg met wegbeheerders oplossen van bestaande en| |010 |nieuwe overweg veiligheids-knelpunten voor zover | | |realisatie kan en budget dit mogelijk maakt | |2010 |Ongelijkvloerse kruisingen bij meest onveilige | | |overwegen[3] |Voor de periode vanaf 2006 zal voor de aanpak van de overwegen die als relatief gevaarlijk zijn aan te merken een afzonderlijke prioritering gemaakt worden.
Het betreft hier over het algemeen stedelijke gebieden waar op plaatsen intensief wegverkeer en intensief spoorverkeer elkaar kruisen. Dit zijn situaties met weinig ruimte voor aanpassingen zonder een volledige herinrichting van het gebied eromheen. Dat betekent dat de besluitvorming voor deze overwegen langdurig is en de kosten vermoedelijk hoog zijn. Derhalve wordt eveneens bezien in welke mate co-financiering door de betrokken partijen mogelijk is. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is de AHOB-overweg op de Soestdijkseweg in De Bilt, de meest onveilige overweg op dit moment. Sinds 1975 hebben zich daar 23 botsingen voorgedaan. Besprekingen met de wegbeheerder over het ongelijkvloers maken van deze overweg zijn gaande.
Financiën overwegveiligheid
Tot 2010 is een jaarlijks budget van E 29,5 miljoen beschikbaar. In 2001 is eenmalig E 113,4 miljoen beschikbaar gesteld door middel van het extra investeringsbudget overwegen (EIO).
Daarnaast is een deel van de zogeheten Betuweroute meevaller ingezet voor het aanpakken van de onveiligheid op overwegen . Deze maatregel is nauw verbonden met de doelstelling van het kabinet om de treindienstaantastende onregelmatigheden (TAO's) te verminderen.
Procedures
Als de beheerders het eens worden over de maatregelen ligt het finale besluit tot het saneren van een overweg altijd bij de lokale bestuurder. Deze dient een wettelijk voorgeschreven procedure voor onttrekking van de weg te volgen. Daarnaast worden de uiteindelijke plannen en de wijze waarop de afwegingen zijn gemaakt, getoetst door de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW).
Een andere situatie ontstaat als de vervoerskundige wensen van wegbeheerders niet gehonoreerd kunnen worden omdat de veiligheid op overwegen daardoor negatief wordt beïnvloed of omdat de wensen de beschikbare middelen overstijgen.
In het geval van een impasse verwijst ProRail de betrokken wegbeheerder en/of initiatiefnemer dan naar de zogenaamde escalatieprocedure. De wegbeheerder dient contact op te nemen met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, i.c. de beleidsdirectie DGP en de IVW. Onder begeleiding van laatstgenoemde overheidsinstanties zal de initiatiefnemer door een gecertificeerd adviesbureau en volgens een gestandaardiseerde risico- analysemethode een onderzoek moeten laten uitvoeren naar de (veiligheids)consequenties van het gewenste project. Op basis van deze analyse adviseert de IVW de Minister die daarop besluit. De uitkomst wordt schriftelijk aan partijen medegedeeld
Voorts geldt dat een besluit terzake de aanleg van nieuwe gelijkvloerse overwegen alleen door de Minister van Verkeer en Waterstaat kan worden genomen, nadat deze advies heeft ingewonnen bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW).
Specifieke overwegkwesties
Tijdens het AO heeft de Kamer een aantal specifieke overwegkwesties onder mijn aandacht gebracht. Hierbij geef ik u de stand van zaken.
Leeuwarden-Harlingen
De heer Van Hijum (CDA) heeft gewezen op het feit dat grootschalige aanleg van ongelijkvloerse kruisingen zeer duur is en mogelijk ten koste kan gaan van de exploitatie van regionale spoorlijnen (met als voorbeeld Leeuwarden- Harlingen) en het regionale wegen- en fietsennetwerk. Deze kwestie is inmiddels naar tevredenheid van de betrokken partijen opgelost. Nadat gezamenlijk onderzoek van de Provincie Friesland en ProRail had aangetoond dat de aanleg van een nieuwe gelijkvloerse kruising een zeer kostbare aangelegenheid was die ook op termijn geen oplossing zou bieden voor toekomstige veiligheidsknelpunten, bleek dat er een goedkoper alternatief voorhanden was in de vorm van een viaduct.
Winsum-Roodeschool
Ook mevrouw Van Gent (GL) wees op het behoud en de promotie van wandel- en fietsroutes en in dit verband op de kwestie van de regionale lijn Winsum- Roodeschool. Op de lijn Winsum-Roodeschool gaat het om een tweetal particuliere overwegen (in de gemeenten Winsum en Eemsmond) waarover Staatsbosbeheer voornemens was een wandelroute uit te zetten. Een particulier overpad heeft niet de status van een overweg. Het is een recht van overpad voorbehouden aan bepaalde gebruikers (rechthebbenden) die geen andere mogelijkheid hebben terreinen te bereiken waar belangen gelegen zijn c.q. taken of functies moeten worden uitgeoefend. Deze rechthebbenden kennen het gevaar op het bewuste overpad en dienen ervoor te zorgen dat geen anderen dan zij van dit overpad gebruik kunnen maken. Het uitzetten en faciliteren van een wandelroute is dan ook niet in overeenstemming met de juridische status van particuliere overpaden.
Naarden-Bussum
Mevrouw Gerkens (SP) bracht onder mijn aandacht dat, naast de recreatieve en ecologische bezwaren, het minimaliseren van spoorwegovergangen ook een grondige wijziging van bestaande verkeersstromen met zich mee kan brengen. Zij wees in dit verband op Naarden-Bussum. Volgens de informatie die mij is aangereikt wordt in Naarden en Bussum al sedert enige jaren door ProRail met de gemeente overlegd om de overwegveiligheid en het lokale wegennet in samenhang te bezien. Dit heeft nog niet geleid tot een eindvisie van partijen. Zoals eerder is gesteld, is het de verantwoordelijkheid van de wegbeheerder om de belangen en de veiligheid van de weggebruikers te vertegenwoordigen.
Tenslotte
Een absoluut veilige overweg bestaat niet. Iedere overweg is in principe een gevaarpunt en bergt een botsingskans in zich. Waar het om gaat, is deze risico's te beheersen.
De in deze brief toegelichte (integrale) veiligheidsaanpak past in de bestuurlijke visie uit de tweede kadernota railveiligheid: de rijksoverheid normeert de eis (dat wil zeggen: het tenminste aanvaardbare veiligheidsniveau), niet de oplossing. Zo wordt gestimuleerd dat initiatiefnemers de veiligheidsaspecten op het vroegst mogelijke moment in de beschouwing betrekken en aantonen dat zij de risico's beheersen.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
Karla Peijs
-----------------------
DGP/WV/U04.03630, d.d. 9 december 2004, antwoord 54 en bijlage bedoeld worden de eenvoudige aanpassingen aan bestaande gelijkvloerse AHOB overwegen in het kader van het PVVO
afzonderlijke prioritering in voorbereiding
FEZ/2004/1530, d.d. 19 november 2004