van mijn reis naar Soedan
Kamerbrief inzake verslag van mijn reis naar Soedan
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Sub-Sahara Afrika
Afdeling Midden- en Oost-Afrika
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
3 februari 2005
Behandeld
Stella Kloth
Kenmerk
DAF/HA/54-05
Telefoon
070-3485045
Blad
1/9
Fax
070-3486607
Bijlage(n)
stella.kloth@minbuza.nl
Betreft
Verslag van mijn reis naar Soedan
Zeer geachte voorzitter,
Graag bied ik u hierbij het verslag aan van mijn reis naar Soedan van
17 tot en met 20 januari jl.
1. Inleiding
Doel van het bezoek was om, kort na de ondertekening van het
vredesakkoord op 9 januari jl. overleg te voeren met de regering in
Khartoem en de SPLM en tevens een Nederlands-Brits kantoor in Rumbek
te openen. Onderwerpen van gesprek waren de implementatie van het
vredesakkoord, wederopbouw, terugkeer van de ontheemden en
vluchtelingen, en de aanhoudende gewelddadigheden in Darfur. Het
bezoek vond plaats aan de vooravond van debatten in de
VN-Veiligheidsraad
- over het rapport van de Speciale VN-Vertegenwoordiger Jan
Pronk over de situatie in Darfur
- het onderzoeksrapport over genocide in Darfur van de
Internationale Onderzoekscommissie
- en het mandaat voor de VN-Vredesmacht UNMISUD,
alsmede van de voorbereidingen voor de donorconferentie die in april
in Oslo wordt gehouden. Een bezoek aan Darfur kon vanwege
veiligheidsoverwegingen niet worden afgelegd.
In Khartoem zijn gesprekken gevoerd met Vice-President Taha, minister
Ismael van Buitenlandse Zaken, minister Mahmoud van Humanitaire
Aangelegenheden, minister Takana van Internationale Samenwerking,
Speciale VN-Vertegenwoordiger Jan Pronk en met vertegenwoordigers van
de internationale donorgemeenschap. In Khartoem werd een
ontheemdenkamp bezocht.
In Rumbek, Zuid-Soedan, werden gesprekken gevoerd met de
SPLM-Vertegenwoordigers, met lokale en internationale NGO's en
VN-organisaties.
In Rumbek werd een meisjesschool, een streekziekenhuis en een
wegenbouwprogramma bezocht. Voorts heb ik in New Site, Zuid Soedan,
overleg gevoerd met SPLM-leider Dr. John Garang.
2. Kader van de reis
Met de ondertekening van het alomvattende vredesakkoord (CPA) op 9
januari jl. in Nairobi, Kenia door Vice-President Taha van de
Soedanese regering en SPLM/A-leider Dr. John Garang kwam een einde aan
bijna tweeënhalf jaar vredesonderhandelingen en ruim twintig jaar
burgeroorlog tussen Noord- en Zuid-Soedan. Nederland heeft als één van
de zogenoemde Getuigen het CPA mede ondertekend.
Het akkoord voorziet in het vestigen van een democratische
rechtsstaat, waarin scheiding tussen religie en staat in het
christelijke Zuiden wordt gegarandeerd en het recht op zelfbeschikking
voor Zuid-Soedan duidelijk is vastgelegd.
Er is een pre-interim periode voorzien van zes maanden en daarna een
interimperiode van zes jaar waarin één en ander definitief zijn beslag
moet krijgen. Aan het eind van deze interimperiode is een referendum
voorzien waarin de bevolking van Zuid Soedan de gelegenheid krijgt te
kiezen voor onafhankelijkheid.
Meer specifiek hebben de partijen de volgende afspraken gemaakt:
a) `power sharing':
De SPLM/A zal gaan deelnemen in de centrale regering, die gevormd zal
worden nadat de interim-grondwet is uitonderhandeld. Zuid Soedan
krijgt een eigen regering en verregaande autonomie. Voor de zgn
transitiegebieden Abyei, Zuid Kordofan, en Blue Nile State zijn in
aparte protocollen ook concrete afspraken over zelfbestuur vastgelegd,
die verder reiken dan de algemene bepalingen over decentraal bestuur,
die voor de rest van het land zullen gelden. Binnen zes weken zal een
interim-grondwet worden voorgelegd aan het parlement van het noorden
en, vooralsnog, het congres van de SPLM/A. Deze grondwet is op het
hele land van toepassing, maar het Zuiden zal vervolgens een eigen
grondwet formuleren. Als deze is aangenomen kan de regering van het
Zuiden gevormd worden. Garang wordt dan, naast Vice-President van
Soedan, tevens President van Zuid-Soedan.
b) `wealth sharing':
De opbrengsten van oliewinning zullen door Noord en Zuid gedeeld
worden. Het verdrag voorziet daarnaast in zeer gedetailleerde
afspraken ten aanzien van landgebruik, verkenning van natuurlijke
hulpbronnen en andere economisch relevante activiteiten om de
economische exploitatie van het Zuiden, zoals in het verleden
voorkwam, te voorkomen
c) geld- en bankzaken:
In het Noorden zal alleen islamitisch bankieren toegestaan worden. In
Zuid Soedan komt een aparte centrale bank en zal een normaal bancair
systeem worden geïntroduceerd. Het akkoord voorziet in de introductie
van een nieuwe munteenheid voor heel Soedan.
d) Veiligheid:
Het verdrag voorziet in zeer gedetailleerd internationaal toezicht op
de militaire kant van het vredesakkoord door de VN. Dit betreft
verificatie troepenomvang en hun precieze locaties; toezien op de
afgesproken terugtrekking en `redeployment'; toezien op de
ontwapening, demobilisatie en reïntegratie van de troepen in de
civiele maatschappij (DDR). Daarnaast hebben de partijen afgesproken
dat zij beiden de helft van in totaal 39.000 troepen zullen inbrengen
in zgn. joint integrated units die in gebieden zullen worden gelegerd
(bijv. Khartoem, Juba) die beide partijen te cruciaal vinden om alleen
aan de andere partij over te laten. Daarnaast zijn beide partijen
overeengekomen dat na het bereiken van een CPA een internationale VN
vredesmacht (UNMISUD) van ca. 10.000 troepen de vrede zal handhaven en
toe zal zien op de naleving van de akkoorden.
Het akkoord biedt Soedan kansen op vrede en democratie, maar de
situatie in Soedan blijft fragiel. De terugkeer van grote aantallen
ontheemden en vluchtelingen kan spanningen opleveren voor de lokale
gemeenschappen. Het is dan ook van groot belang dat beide partijen
overgaan tot spoedige en volledige uitvoering van deze akkoorden. De
bevolking verwacht dat de nieuwe regering het vredesdividend op korte
termijn zichtbaar maakt en dat met het proces van nationale verzoening
en wederopbouw nu snel een aanvang wordt gemaakt.
In Darfur echter, duurt het geweld voort en is de veiligheidssituatie
verder verslechterd. Grote druk op alle partijen blijft nodig om
onmiddellijk een einde te maken aan dit geweld en te werken aan een
politieke oplossing. Schendingen van het staakt-het-vuren worden zowel
door de regering als door de rebellen gepleegd. Uitzicht op een snelle
verbetering van de situatie ontbreekt. Er zijn aanwijzingen dat
elementen in het regeringskamp na het sluiten van het Noord-Zuid
akkoord in de veronderstelling zijn dat nu het moment is aangebroken
om de rebellen in Darfur een beslissende klap toe te brengen. De
rebellen lijken zich daarentegen door het Noord-Zuid akkoord verder
gemarginaliseerd te voelen en daardoor aangemoedigd om met wapens hun
doelen te bereiken.
Het politieke proces verkeert in een patstelling. De onderhandelingen
in Abuja zijn in december opgeschort. De rebellen weigeren nog langer
met de regering om de tafel te zitten zolang de aanvallen van de zijde
van de regering voortduren. Toch hebben alle partijen zich bij het
verdagen van de onderhandelingen gecommiteerd om te blijven werken aan
een vreedzame politieke oplossing.
President El-Bashir zei in Nairobi het CPA als een roadmap te
beschouwen voor de onderhandelingen met de twee rebellengroepen in
Darfur, de SLA en de JEM. Voorzien is dat de onderhandelingen in
februari weer worden hervat. Niet alleen de stagnatie in het politieke
proces en de veiligheidssituatie geven aanleiding tot grote zorg, ook
de humanitaire noden blijven alarmerend hoog. De Afrikaanse Unie is
met zijn protectiemacht nog steeds niet volledig ontplooid. De VN
spreekt van de grootste humanitaire ramp van dit moment. De toename
van humanitaire hulpverlening wordt teniet gedaan door een groeiend
aantal ontheemden, waardoor de "assistance gap" in Darfur groot
blijft. Het gevaar van de uitbreiding van de gewelddadigheden naar
aangrenzende gebieden, zoals de provincie Kordofan en het buurland
Tsjaad is reëel. Regelmatig worden hulpkonvooien en ander transport
tegengehouden. Het leiderschap van de SLA blijkt te verzwakken,
hetgeen niet alleen complicerend is voor de politieke
onderhandelingen, maar ook voor het naleven van het staakt-het-vuren
akkoord. Elders in het noorden en noordwesten van Soedan doen zich
eveneens gewapende ongeregeldheden voor. De JEM is als ideologische
rebellenbeweging zowel in Noord- als in Zuid-Soedan actief.
3. Bevindingen
3.1 Implementatie Comprehensive Peace Agreement (CPA)
Zowel in Khartoem als in Rumbek heerste een uitgelaten stemming
vanwege het langverwachte vredesakkoord. De Soedanese regering lijkt
ervan doordrongen dat het vredesproces onomkeerbaar is. De Keniaanse
bemiddelaar Generaal Sumbeyo kwam met de Engels- en Arabischtalige
kopieën van het CPA naar Khartoem om deze aan het parlement te
overhandigen. Parlementaire instemming met het CPA is op korte termijn
te verwachten. Tijdens de gesprekken met de regering en de SPLM/A heb
ik het CPA verwelkomd en benadrukt dat een spoedige en volledige
implementatie van groot belang is voor de stabiliteit in Soedan.
SPLM/A leider Garang gaf aan dat zijn beweging er alles aan doet om
het vredesakkoord naar de letter uit te voeren. Tevens geeft hij
prioriteit aan de transformatie van de SPLM/A van een militaire naar
een politieke organisatie. De SPLM/A zal zich evenals de
Zuid-Soedanese regering en het parlement voorlopig in Rumbek
vestigen. Zodra het Soedanese leger zich uit Juba heeft
teruggetrokken, wordt dit de hoofdstad van de Zuid-Soedanese regering
onder leiding van President Garang. Na de inauguratie van de nieuwe
regering in Khartoem zal Garang tevens Vice-President van deze nieuwe
regering zijn. Ten aanzien van de politieke stabiliteit van de huidige
en nieuwe regering gaf Garang uitgebreid een realistische visie op de
rollen en posities van verschillende politieke factoren in Khartoem.
Zowel de regering als SPLM/A gaven aan veel belang te hechten aan het
verbeteren van betrekkingen met de regeringen in de regio.
Minister Ismael meldde dat de regering voornemens is de contacten met
de Eritrese regering te herstellen. Garang noemde Oeganda en de DRC,
waarmee hij politieke en economische betrekkingen wilde realiseren.
Garang benadrukte dat gedurende de interim-periode een fundamentele
verandering van de situatie voor de bevolking plaats zal moeten
vinden.
Daadwerkelijke implementatie van het CPA kan essentiële verbeteringen
voor de bevolking teweegbrengen. Desgevraagd gaf hij aan in het
bijzonder de positie van vrouwen in politiek en maatschappelijk
opzicht te zullen verbeteren. Ik heb het belang van het uitvoeren van
zogenaamde quick impact programma's onderstreept, zoals deze door
beide partijen in april 2003 in de Noordwijk-conferentie zijn
uitgewerkt. Het vredesdividend mag voor de gemarginaliseerde bevolking
niet te lang op zich laten wachten.
3.2 Wederopbouw
In mijn gesprekken met de Soedanese regering en de SPLM/A heb ik
aangegeven dat de donorgemeenschap van mening is dat het voortduren
van de crisis in Darfur de geplande donorconferentie in Oslo in gevaar
kan brengen. Ten aanzien van de toegezegde EUR 100 miljoen voor
wederopbouw heb ik toegelicht dat deze eerst beschikbaar komen indien
de situatie in Darfur zich stabiliseert en dat het verlenen van
noodhulp aan de noodlijdende bevolking hier los van staat. In 2004 gaf
Nederland voor EUR 49 miljoen aan noodhulp, voor 2005 zal dit
tenminste EUR 23 miljoen bedragen. Nederland ondersteunt overigens een
aantal activiteiten gericht op de bevordering van het vredesproces en
de voorbereidingen voor de wederopbouw. Via een VN-fonds voor
capaciteitsopbouw in Zuid-Soedan worden nu reeds oud-strijders
getraind voor hun bestuurlijke en administratieve taken.
Zowel de SPLM/A als de regering geven prioriteit aan de opbouw van
infrastructuur en aan de opvang van de terugkerende ontheemden en
vluchtelingen. Tijdens mijn gesprekken met de vertegenwoordigers van
de VN-organisaties en NGO's in Rumbek kwam ik tot de conclusie dat de
voorbereidingen voor een adequate opvang en zorg voor de terugkeerders
nog onvoldoende op gang zijn gekomen. Ik heb mijn zorgen hierover
rechtstreeks aan de SRSGVN Jan Pronk overgebracht en daarbij tevens
aandacht gevraagd voor de coördinatie van de uitvoering van de quick
impact programma's en de voorbereidingen voor de wederopbouw.
In aanwezigheid van de SPLM/A VN-Vertegenwoordigers, NGO's en civil
society heb ik in Rumbek een Nederlands-Brits kantoor geopend. Dit
kantoor dient als verlengstuk in het Zuiden van de Nederlandse en
Britse ambassades in Khartoem en zal ten behoeve van de korte en lange
termijnprogramma's contacten met de partners in Zuid-Soedan
onderhouden.
Andere donoren zijn welkom om hun intrek in dit tijdelijke kantoor te
nemen. Zodra de Zuid-Soedanese regering zich in Juba vestigt, zal dit
kantoor zich eveneens in die stad vestigen.
3.3 Darfur
Ik heb al mijn gesprekspartners van de Soedanese regering opgeroepen
onmiddellijk een einde te maken aan het geweld in Darfur en actief mee
te werken aan het totstandkomen van een politieke oplossing voor
Darfur. Minister van Buitenlandse Zaken Ismael, gaf aan dat de
Soedanese regering pas bereid is zich militair terug te trekken uit
recent heroverde gebieden zodra de waarnemersmissie van de Afrikaanse
Unie (AU) in staat is effectief toe te zien dat de SLA/JEM deze
gebieden niet opnieuw in bezit nemen. Het beschermen van ontheemden
en het monitoren van de politie door de AU was volgens minister Ismael
onvoldoende. Hij benadrukte dat de regering de vredesbesprekingen in
Abuja serieus neemt. Vice-President Taha was onlangs benoemd tot
onderhandelaar namens de Soedanese regering voor de onderhandelingen
met de SLA/JEM. Volgens minister Ismael zal in februari een
marathonzitting worden gehouden met als doel een politieke oplossing
voor het conflict in Darfur.
Hij toonde zich optimistisch over de spoedige afloop van deze
besprekingen en over de beëindiging van het geweld in Darfur.
Vice-President Taha onderstreepte dat de internationale gemeenschap
een eenduidige boodschap aan de rebellen diende te geven. De
vredesbesprekingen worden volgens Taha bemoeilijkt door het ontbreken
van een politieke agenda en uniform leiderschap bij de rebellen.
Tevens gaf hij aan dat SPLM/A-leider Garang vanwege zijn contacten met
de rebellen en de regering een positieve rol in de vredesbesprekingen
over Darfur zou kunnen spelen. Taha bevestigde dat de besprekingen die
deze maand in Abuja van start zullen gaan niet onderbroken zouden
moeten worden voordat een politieke oplossing is bereikt. minister
Ismael gaf aan dat de Soedanese regering inmiddels een akkoord heeft
gesloten met de oppositiebeweging National Democratic Alliance (NDA)
en dat vóór 5 februari een akkoord wordt verwacht met het Beja
Congres, de rebellenbeweging die in Oost-Soedan gewapend verzet
pleegt.
In reactie daarop benadrukte ik hoe belangrijk het is dat deze ronde
succesvol is en herhaalde de boodschap dat de internationale
gemeenschap eerder voorgestelde maatregelen zal nemen indien de
partijen niet voldoen aan hun verplichtingen inzake Darfur.
Tijdens mijn gesprek met SPLM/A leider Garang heb ik hem verzocht een
actieve en constructieve rol te spelen in de onderhandelingen over
Darfur. Garang zei hiertoe bereid te zijn. Om partijen nader tot
elkaar te brengen is het volgens Garang noodzakelijk dat betrokkenen
hun intenties duidelijk maken.
De SPLM/A leider verwelkomde in dit verband de benoeming van
Vice-President Taha tot onderhandelaar.
Ik heb bij beide partijen benadrukt dat de AU een sleutelrol speelt in
de crisis in Darfur. Gezien de zorgwekkende veiligheidssituatie
zullen de troepen van de AU-waarnemingsmissie sneller ontplooid moeten
worden. VN-Speciaal vertegenwoordiger Jan Pronk gaf aan dat op korte
termijn meer AU-troepen nodig zijn, ook om het toenemend banditisme
het hoofd te kunnen bieden. UNMISUD, de toekomstige VN-Vredesmacht van
10.000 man zal volgens Pronk tevens waar mogelijk de AU-troepen dienen
te ondersteunen. Ondanks de verslechtering van de veiligheidssituatie
was Pronk van mening dat de politieke besprekingen in Abuja moeten
doorgaan. Volgens Pronk zou de Ceasefire Commission bindende
aanbevelingen kunnen opleggen. Voorts kwam het werk van de
International Commission on Inquiry (ICI) ter sprake. In mijn
gesprekken met de regering heb ik benadrukt veel waarde te hechten aan
de bevindingen van deze commissie en aan het oordeel van de VN VR
hierover. Vice-President Taha zei dat de regering alle medewerking aan
het onderzoek geeft en te verwachten dat de regering inzage krijgt in
het concept-rapport. Hij vond dat de ICI niet alleen de juridische
aspecten in beschouwing moet nemen, maar ook de sociale en politieke
dimensies in haar oordeel moet meewegen.
4. Naschrift
Kort na het bezoek maakten regering en rebellen zich wederom schuldig
aan schendingen van het staakt-het-vuren akkoord. Naar aanleiding
hiervan nam de RAZEB op 31 januari jl. een kritische verklaring aan.
Nederland pleitte voor het afdwingen van een no-fly zone. Op 1
februari verscheen het rapport van de VN-onderzoekscommissie (ICI),
naar de mensenrechtenschendingen in Darfur. De ICI concludeerde dat
tussen februari 2003 en medio januari 2005:
· niet-strijdende burgers opzettelijk en zonder onderscheid
werden aangevallen;
· deze aanvallen grootschalig en systematisch waren;
· zowel regeringstroepen als milities hieraan deelnamen,
danwel erbij waren betrokken;
· deze aanvallen tot op het huidige moment doorgaan;
· urgent actie moet worden ondernomen om deze aanvallen te
stoppen.
· ook de rebellen van het Sudanese Liberation Army (SLA) en de
Justice and Equality Movement (JEM) zich aan ernstige schendingen van
het internationale humanitaire recht en mensenrechten hebben schuldig
gemaakt.
De ICI acht niet bewezen dat genocide heeft plaatsgevonden. Het is
voor vaststelling van het delict genocide niet voldoende dat
grootschalig is gemoord, dan wel andere handelingen zijn verricht die
de fysieke vernietiging van een etnische groep tot gevolg kunnen
hebben. Er moet ook de intentie zijn dat te bereiken. Die intentie
acht de ICI niet bewezen. De ICI waarschuwt dat de conclusie dat
genocide niet is aangetoond niet mag afleiden van het feit dat zeer
ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht en van de
mensenrechten hebben plaatsgevonden. De Soedanese regering en de
Janjaweed worden verantwoordelijk gehouden voor zeer ernstige
misdaden, die kunnen worden gekwalificeerd als misdaden tegen de
menselijkheid. Rebellen van het SLA en de JEM zijn volgens het rapport
verantwoordelijk voor ernstige schendingen van internationale
mensenrechten, die kunnen worden gekwalificeerd als oorlogsmisdaden.
De ICI dringt aan op doorverwijzing door de Veiligheidsraad naar het
Internationale Strafhof, omdat de situatie een bedreiging van de
internationale vrede en veiligheid vormt en de begane misdaden
inhoudelijk onder de jurisdictie van het Hof vallen. Soedan is
overigens geen partij bij het Hof.
De krachtige bewoordingen in het ICI-rapport zijn opvallend. De
commissie geeft aan dat tegen straffeloosheid opgetreden dient te
worden, dat nationale rechtspleging in Soedan daartoe, gezien de
omstandigheden, geen geschikte optie is en dat voor internationale
berechting alleen het Internationale Strafhof het aangewezen orgaan
is. Andere opties voor internationale rechtspleging (ad hoc tribunalen
in verschillende varianten), worden door de ICI uitdrukkelijk
afgewezen. De VS is tegen een rol voor het ICC. Voorkomen moet worden
dat deze kwestie tot polarisatie en daardoor inertie van de
internationale gemeenschap leidt.
5. Samenvattend
Na het afsluiten van het vredesakkoord tussen het islamitische Noorden
en het christelijke Zuiden staan de Soedanese regering en de SPLM voor
de immense taak het uigestrekte land met zijn verarmde bevolking en
snel oprukkende milieu-degradatie op te bouwen, politiek en
bestuurlijk opnieuw in te richten en de diverse bevolkingsgroepen zich
met elkaar te laten verzoenen. Tegelijkertijd zal er ernst gemaakt
moeten worden met de stabiliteit in Darfur, opdat de ontheemden en
vluchtelingen kunnen terugkeren naar hun dorpen om hun bestaan weer op
te bouwen. Daarvoor is een politiek akkoord tussen de regering en de
JEM en de SLA nodig en het volledig respecteren van de eerder
afgesloten overeenkomsten, zoals het staakt-het-vuren. De aandacht van
de internationale gemeenschap voor Soedan en in het bijzonder Darfur
mag niet verslappen. Ik heb daarom de internationale collega's
opgeroepen eveneens en achtereenvolgens Soedan te bezoeken. De
internationale gemeenschap zal unaniem de druk op alle partijen moeten
opvoeren, waarbij maatregelen zoals een uitgebreider VN-Wapenembargo
een no-fly zone en visabeperkingen nu aan de orde moeten komen.
Vanzelfsprekend zullen de door het ICI geconstateerde ernstige
misdrijven gestraft moeten worden. Over de wijze waarop dit dient te
geschieden zal internationaal overeenstemming moeten zijn.
De AU-waarnemersmissie en beschermingsmacht zal verder ondersteund
moeten worden. Ter bevordering van de nationale wederopbouw en
verzoening zal de VN-vredesmacht zo snel mogelijk ontplooit dienen te
worden. Daarnaast zal onverminderd meer geld beschikbaar moeten worden
gesteld voor noodhulp in Darfur, de eerste opvang van ontheemden en
vluchtelingen in het Zuiden en quick impact programma's.
Het zal veel van de balanceerkunst van de internationale gemeenschap
vergen om enerzijds het momentum van het afgesloten vredesakkoord
tussen Noord en Zuid niet verloren te laten gaan en om anderzijds de
regering en de rebellen effectief onder druk te houden voor een veilig
en stabiel Darfur en recht en rechtvaardigheid te bevorderen.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Ministerie van Buitenlandse Zaken