Den Haag, 27 januari 2005
Bijdrage Kris Douma aan plenair debat Wet Toezicht Accountancy-organisaties (WTA)
Korte inhoud:
Het rijtje Enron, Tyco, Worldcom, Ahold, Parmalat is bijna een cliché geworden. Deze boekhoudschandalen hebben geleid tot een enorme publieke aandacht voor corporate governance in het algemeen en de postie van de accountant in het bijzonder. Gek genoeg lijkt het er in discussies over accountancy soms op alsof we die affaires al bijna weer zijn vergeten. Iets te gemakkelijk lijken accountantsorganisaties terug te keren naar een gevoel van bussinness as usual. Zelfs zien we accountantsorganisaties die eerst hun adviesactiviteiten afstootten en die nu bezig zijn die weer op te bouwen. Dat is een enorme valkuil. Wat betreft de PvdA wordt het niet weer bussinnes as usual, maar moeten er echt zaken fundamenteel veranderen
Enkele jaren geleden is begonnen met herziening van de Accountancywet vanuit het traject Mededinging en Wetgevingskwaliteit. Dat leidde tot een wetsvoorstel dat vorig jaar unaniem door de brancheorganisaties Nivra en Novaa (PBO en beroepsorganisatie in één), door MKB-NL en FNV en door de Kamer is afgewezen, mede op grond van het feit dat in die wet geen uitvoering wordt gegeven aan een kamerbrede motie over wettelijke verankering van het accountantsberoep en het onvoldoende inspelen op de nieuwe eisen die (na Ahold e.a.) aan de accountancy moet worden gesteld. Zalm trok het voorstel in. Ondertussen is er een nieuw voorstel.
Algemene beoordeling
IJkpunten in de beoordeling van het wetsvoorstel zijn voor de PvdA:
* wettelijke verankering van het totale accountantsberoep.
* vergroten van de onafhankelijkheid van de accountant in combinatie met meer verantwoordelijkheid voor de accountant om misstanden op te sporen en aan te kaarten
* onafhankelijk publiek toezicht.
Vanuit die uitgangspunten kunnen wij ons goed vinden in de hoofdlijn van de achtste richtlijn: publiek onafhankelijk toezicht op accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten en een verzwaard regime voor accountantsorganisaties die dat doen bij organisaties van openbaar belang. Bovendien steunen wij alsnog de motie Van Baalen die vraagt om wettelijke verankering van het acccountantsberoep.
Op grond van die uitgangspunten zou een volstrekt ander wetsvoorstel gepresenteerd moeten worden dan thans voorligt. Hoofdlijn van de kritiek is wat ons betreft dat het wetsvoorstel zaken probeert te regelen, te veranderen waar niemand op zit te wachten en tegelijk dat sommige zaken die juist wel moeten veranderen in het wetsvoorstel niet voorkomen. Belangrijk is ook te constateren dat het concept van de achtste richtlijn op sommige essentiële onderdelen niet in het wetsvoorstel zijn terug te vinden en dat geen uitvoering wordt gegeven aan de motie Van Baalen. Kortom, zoals het verhaal er nu ligt kan het niet.
Ik loop daarom een aantal kritiekpunten langs. Eerst een aantal die vooral te maken hebben met de achtste richtlijn: waarborgen voor onafhankelijkheid, reikwijdte van de OOB s, geheimhouding, meldingsplicht fraude en aansprakelijkheid, compatability met achtste EU-richtlijn en Sarbanes Oxley en taken AFM t.a.v. accountancy en controle jaarrekeningen
De achtste richtlijn
Waarborgen voor onafhankelijkheid
In het wetsvoorstel (en bestaande wetgeving en verordeningen door de PBO s) wordt op een aantal manieren bijgedragen aan versterking van de onafhankelijkheid: onafhankelijk publiek toezicht AFM, wisseling van de verantwoordelijke partner eens in de zeven jaar en (bestaand) de keuze voor het principe ( principle-based ) dat een accountant niet zichzelf controleert.
De PvdA vindt dat nog onvoldoende. Aanvullende opties zijn:
* verplichte wisseling van accountantsorganisatie (dus niet alleen van partner) wordt in de EU alleen nagestreefd door Italië. Het leidt tot verlies van noodzakelijke kennis en/of wisseling van partners tussen kantoren. Niet doen;
* scherpere scheiding van advies en controle (overeenkomstig rule based situatie in VS, Sarbanes Oxley). Het leek erop dat accountantsorganisaties die richting ook buiten de VS al op gingen, maar recent nemen ze toch weer adviseurs aan. Men zegt dat ze geen advieswerk doen bij controleklanten. De PvdA houdt nog steeds een zekere voorkeur voor een aantal wettelijke bepalingen op dit terrein. Daarom hebben we een amendement ingediend om te bewerkstelligen dat accountantsorganisaties geen advies- en andere zakelijke diensten leveren bij controlecliënten (alleen advieswerk dat natuurlijk onderdeel uitmaakt van de controle, geen overig advieswerk, geen financieel interim-management, geen administratieve ondersteuning etc.). Onduidelijk is overigens waarom de minister nu juist wel een strikte scheiding wil tussen accountancy en forensische accountancy
* overname van de bepaling uit de concept EU-richtlijn dat een OOB alleen voortijdig afstand kan doen van een accountantsorganisatie na een beargumenteerde melding bij de AFM. Zalm zegt dat als dat in de richtlijn komt (wat wil hij?), dan dit punt regelen in aparte wet? Ik zou zeggen nu regelen!
Reikwijdte OOB s
Voor de reikwijdte van de Organisaties van Openbaar Belang (OOB s) zijn er twee stromingen: zo veel mogelijk organisaties brengen onder de reikwijdte en zo min mogelijk. In het wetsvoorstel wil men dit regelen via een AMvB, maar kiest nu al wel voor: beursgenoteerde ondernemingen, financiële instellingen, energie- en nutsbedrijven en grote gemeenten.
De eisen aan een accountantsorganisatie om voor een OOB te werken zijn hoog. Slechts weinig AO s zullen daaraan kunnen voldoen (misschien alleen de big four ). Dat betekent dus een oligopolie. Dat is op zich al een probleem, waaraan we jammer genoeg niet veel kunnen doen.
Bovendien leidt aanwijzing als OOB tot administratieve lasten.
Ik zou dus zeggen: (1) beperk de reikwijdte van de OOB s tot beursgenoteerde ondernemingen en financiële instellingen (banken, verzekeringen etc.) en (2) versterk de onafhankelijkheid van het toezicht in het niet OOB-bereik (zie verderop).
Geheimhouding, meldingsplicht fraude en aansprakelijkheid
In het wetsvoorstel wordt nu met geen woord meer gerept over geheimhouding. Dat lijkt z n oorzaak te vinden in gedoe rond de parlementaire enquêtes en het werk van de Commissie Schutte etc. Toch schrijft de achtste richtlijn voor dat er een regeling tav geheimhouding moet zijn.
Tegelijk zijn er aanwijzingen dat accountants niet voldoende actief zijn geweest met het melden van fraude bij de KLPD (onderzoek RUL). Bovendien maken accountants zich in toenemende mate zorgen over hun aansprakelijkheid, zowel in NL, maar zeker in de VS.
Even voor de statistiek. Bij constatering van onjuistheden, vermoedens van fraude etc. is de volgorde der dingen: (1) melding bij de opdrachtgever, c.q. RvB en/of RvC, mogelijk zelfs tot en met de Alg. Vergadering van Aandeelhouders en (2) reageert het management niet adequaat: melding bij de KLPD. Bovendien (3) kan op grond van specifieke wetgeving openbaarheid van gegevens worden afgedwongen.
Mijn stelling zou zijn dat een goede balans kan worden gevonden door:
* opname van geheimhoudingsplicht in de wet;
* maatschappelijk belang bij openbaarheid vastleggen in uitzonderingsartikel op geheimhoudingspicht;
* aanscherpen van meldingsplicht bij fraude en versterken van aansprakelijkheid;
* vergroten vrijwaring van aansprakelijkheid bij tijdige melding.
Compatability met achtste EU-richtlijn en Sarbanes Oxley
Beursgenoteerde ondernemingen en accountantsorganisaties opereren in een internatioanle context. Zeker voor bedrijven die zowel in NL als in de VS werken zijn de Amerikaanse regels van groot belang. Hierbij speelt een rol dat de accountantsorganisaties ook erkend moeten worden door de PCAOB ( Peacaboo ) in de VS, immers een deel van de NL-OOB s heeft een Amerikaanse notering. Op dit moment is onduidelijk of met het wetsvoorstel wordt voldaan aan de eisen van EU-richtlijn (is nog niet rond) en PCAOB/Sarbanes-Oxley en het is onduidelijk of EU en NL-wetgeving Peacaboo -proof zijn. In de nota nav het verslag zegt de minister dat de NL regeling zoals voorgesteld nagenoeg Peacaboo-proof is, maar dat geen garanties van de VS krijgen voor 2007. Wat moet er inhoudelijk anders en waarom deze timing?
Taken AFM t.a.v. accountancy en controle jaarrekeningen
De AFM wordt zowel toezichthouder op de accountantsorganisaties als op de uitvoering van de wet op de jaarrekeningen. Met name het VNO/NCW hamert enorm op de noodzaak van chinese walls tussen deze twee taken van de AFM. Gegeven uit het ene dossier mogen geen rol spelen in het andere dossier. Het wetsvoorstel bevat daarvoor al allerlei waarborgen. Maar to be honest, ontgaat het mij waarom een publieke onafhankelijke toezichthouder aan dergelijke beperkingen moet worden onderworpen.
Tweede punt ten aanzien van de rol van de AFM. Volgens de achtste richtlijn moet het publiek onafhankelijk toezicht gebeuren door mensen van buiten de kring van de beroepsbeoefenaren. Ik kan in het wetsvoorstel niet terugvinden hoe aan die eis wordt voldaan?
De motie Van Baalen
Ten tweede een aantal zaken die voortvloeien uit het niet uitvoeren van de motie Van Baalen, zoals de wettelijke verankering accountantsberoep (motie Van Baalen), eenduidigheid over het publiek onafhankelijk toezicht over het totale accountantsberoep en het daarbij passende gerechtelijk traject , de scheiding publieke taak en belangenbehartiging Nivra en Novaa, wat restantjes marktwerking uit de MDW-geschiedenis van dit wetsvoorstel en wat losse puntjes.
Wettelijke verankering (motie Van Baalen)
Al meer dan 2 jaar geleden heeft de Kamer een motie aangenomen over de wettelijke verankering van het accountantsberoep. In het aanvankelijke voorstel leek het of via de achterdeur de begrippen RA en AA zouden verdwijnen en daarmee dus de brede wettelijke verankering. Die vrees lijkt nu weg. Maar in het huidige voorstel wordt wel onderscheid gemaakt tussen vier soorten activiteiten:
* domein A: de normale wettelijke controle
* domein B: specifieke wettelijke controle (o.b.v. een specifieke wet)
* domein C: RA- of AA-werk gericht op beoordeling financiële verantwoordingen en vrijwillige controles
* domein D: samenstellen van financiële verantwoordingen, due-dilligence, prospectussen, forensisch werk, waardebepalingen e.a.
De taken van de accountant in het domein D zijn niet wettelijk beschermd. Er komt een (apart wetsvoorstel) regeling om een privaatrechtelijke klachtenregeling mogelijk te maken. De markt gaat (verder) open voor andere financiële dienstverleners dan accountants.
Hier strijden twee afwegingen om de voorkeur: (1) geen onnodige beperking van de markt voor de diensten in domein D tot accountants, dus opengooien van die markt voor administratiekantoren, financieel adviseurs etc. en (2) bescherming van de belangen van gebruikers van die diensten door te verzekeren dat dergelijke diensten aan bepaalde publiekrechtelijke kwaliteitseisen voldoen en onder onafhankelijk publiek toezicht staan zodat aan deze diensten in het maatschappelijk verkeer het noodzakelijke, voldoende vertrouwen kan worden ontleend.
De PvdA kiest voor die laatste benadering. Dus samen met de fracties die steun gaven aan de motie Van Baalen pleiten wij voor een duidelijke wettelijke verankering van het totale accountantsberoep, inclusief de werkzaamheden in domein D, MITS!
Publiek toezicht en gerechtelijk traject
Dat MITS brengt me bij het volgende punt. De huidige situatie van zogenaamd onafhankelijk toezicht door de beroepsorganisaties zelf (zie verderop) is onvoldoende waarborg voor onafhankelijkheid en kwaliteit. Dat geldt ook voor de voorgestelde privatisering van de klachtenregeling. In het wetsvoorstel ontstaan drie soorten toezicht en drie gerechtelijke trajecten:
* domein A kent wettelijke regels en verordeningen door Nivra/Novaa, toezicht door Nivra/Novaa en AFM, bestuursrechtelijk instrumentarium tegen AO s voor AFM, beroep bij rechtbank Rotterdam en hoger beroep bij College van Beroep Bedrijfsleven (CBB), tuchtrechtelijk optreden tegen accountants bij nieuwe accountantskamer Zwolle en hoger beroep bij CBB;
* domein B en C kennen een goede wettelijke verankering, verordeningen door Nivra/Novaa, kwaliteitscontrole en toezicht door op afstand geplaatste toezichtcommissies van Nivra/Novaa en (via aangekondigd Wetsvoorstel Tuchtrechtspraak Accountants gewijzigde) tuchtrechtspraak door de accountantskamer Zwolle;
* in domein D zal er naast een privaatrechtelijke kwaliteitsborging een voorstel komen voor een soort via bovengenoemd wetsvoorstel gefaciliteerde tuchtrechtelijke aanpak van accountants die in domein D in de fout gaan en daarom ook uit de domeinen A, B en C geweerd moeten worden. Overigens geldt voor eventuele gedupeerden in domein D de normale gang naar de civiele rechter.
Het publieke toezicht is onvoldoende onafhankelijk in domein de domeinen B en C (zie verderop). Dat kan worden opgelost door ook hier de rol van de AFM te versterken. De AFM zou dan toezicht moeten houden op het door Nivra en Novaa gehanteerde systeem van kwaliteitscontrole en toezicht.
In domein D zijn, in het voorliggende wetsvoorstel, toezicht en het gerechtelijke traject in essentie privaatrechtelijk. Dat past logisch in de wet, maar moet worden aangepast als we kiezen voor wettelijke verankering van de diensten in domein D (dan kan het conform voorstel voor de domeinen B en C).
Scheiding publieke taak en belangenbehartiging Nivra en Novaa
Geen onderdeel van het wetsvoorstel, maar wel een belangrijk issue is de positie van Nivra (voor de registeraccountants) en Novaa (voor de accountant-administratieconsulent). Beide organisaties combineren (ieder voor hun eigen bereik) een publiekrechtelijke taak met taken uit hoofde van de belangenbehartiging van de beroepsgroep. Die publiekrechtelijke taken zijn o.a. verordeningen t.a.v. het beroep, rol richting de opleidingen, kwaliteitsborging, (op afstand geplaatst) toezicht e.a. Tegelijk zijn het belangenbehartigers voor de beroepsgroep.
Wettelijke verankering van de diensten vereist volgens mij een duidelijke scheiding tussen de publieke, publiekrechtelijke taken en de belangenbehartiging. Beide organisaties zien dat tot op zekere hoogte zelf in en hebben de toezichtorganen op enige afstand van de eigen organisatie geplaatst. Maar dat is m.i. onvoldoende. Ik zou willen pleiten voor:
* samenvoeging van Nivra en Novaa tot één nieuwe publiekrechtelijke beroepsorganisatie;
* behoud van de op afstand geplaatste toezichtorganen, maar aangevuld met een secundaire toezichtsrol door de AFM (systeemtoezicht);
* een eenduidige gerechtelijk traject voor alle wettelijk verankerde accountantsdiensten (al dan niet inclusief domein D);
* oprichting van een privaatrechtelijke beroeps/belangenorganisatie (initiatief natuurlijk gewoon bij de beroepsbeoefenaren).
Restantjes marktwerking
Het wetsvoorstel bevat de mogelijkheid om bij AMvB de eis van lidmaatschap Nivra/Novaa te laten vervallen voor zowel de RA als de AA. Onduidelijk is welk doel hier wordt beoogd en of een dergelijke AMvB zich verhoudt tot de kern van het wetsvoorstel?
Overige zaken
Eén punt vergt ten slotte even aandacht. Op tal van onderdelen zitten er in de wet mogelijkheden om zaken nader te regelen per AMvB. Dat geldt zelfs voor onderdelen van de achtste richtlijn, nadat die door de EU is vastgesteld, de aanwijzing van de OOB s, beëindiging van het closed shop karakter van het beroep e.a.. Bij die AMvB s horen nette voorhangprocedures.
Conclusie
De hele zaak overziend ontstaat het beeld van een beetje halfbakken wet. Aan de ene kant is duidelijk dat de vereisten van de achtste EU-richtlijn en de compatability-eisen vanuit Sarbanes Oxley niet goed zijn verwerkt. Het is op dat punt echt broddelwerk, een willekeurige greep uit de grabbelton.
Aan de andere kant is duidelijk dat de minister de uitspraak van de Kamer in de motie Van Baalen aan z n laars lapt. Het is volstrekt duidelijk dat niet wordt tegemoet gekomen aan de door de Kamer gevraagde wettelijke verankering van het accountantsberoep.
Ik hoop dat de minister zelf de conclusie trekt dat een deel van het huiswerk over moet worden gedaan. En liefst snel. Voordat we met nieuwe boekhoudschandalen worden geconfronteerd. De urgentie van twee jaar geleden, het dieptepunt van de Ahold-affaire wordt blijkbaar door de minister niet meer gevoeld. Wat betreft de PvdA is dat volstrekt onterecht. Er moet eindelijk en snel iets gebeuren.
Het thans voorliggende wetsvoorstel schiet tekort. Het is een bric-a-brac wetsvoorstel waaraan nog veel moet worden gerepareerd, vandaag, morgen en overmorgen. De vraag is, doet de minister dat zelf en komt hij met een aangepast voorstel, of moeten wij als Kamer dat doen?
Partij van de Arbeid