Speech staatssecretaris Van Geel tijdens de publieksbijeenkomst Wie is
verantwoordelijk voor veiligheid? van het Nederlands Gesprek Centrum
op 22 januari in Den Haag.
Dames en heren,
Risk is a joy of life, zo wordt wel eens gekscherend gezegd onder
risicodeskundigen. Toch is dit meer dan een relativering onder
vakgenoten. Het raakt wat mij betreft namelijk de kern van waar het
bij risicobeleid om gaat.
Totale zekerheid over de toekomst zou ons eigenlijk elke vorm van
vrijheid ontnemen. Ledenpoppen van het lot zouden we zijn, meer robot
dan mens. Wat zou nog de waarde van het leven zijn als we alleen maar
het voor ons gebaande pad zouden aflopen? Zonder gevaren en risicos
misschien, maar dus ook zonder kansen en keuzes. Ik denk dat slechts
weinigen dat zullen nastreven. De mens wil immers vrijheid,
verantwoordelijkheid en autonomie; allemaal begrippen die hun inhoud
juist ontlenen aan diezelfde onzekerheid, mét risicos dus.
Voor sommigen echter betekent het begrip risico slechts een kwade
kans. Terwijl risico volgens mij beter te omschrijven is als een reeks
van één of meer onzekere toekomstige gebeurtenissen, waarvan er
tenminste één onaangenaam is. Goede en kwade kansen gaan dus samen;
door een risico te nemen, en een gevaar te trotseren, kan een gewenst
doel worden bereikt. Soms moét dat zelfs, en is risico een voorwaarde
om doelen überhaupt binnen handbereik te kunnen brengen. Zo kan je
alleen winst maken op de beurs, als je ook de kans op verlies
aanvaardt. Hierin ligt wat mij betreft de kern vervat van wat ook wel
de risicosamenleving wordt genoemd.
Onzekerheid legt de weg naar verschillende toekomsten open, de
gunstige én minder gunstige varianten ervan. Alles wat we doen in ons
bestaan, alle keuzes die we bewust en onbewust maken, heeft mooie en
minder mooie effecten.
Wat leert dit inzicht ons nu voor het algemene overheidsbeleid voor
risicos, en meer in het bijzonder natuurlijk; wat betekent dit voor
het omgaan met risicos binnen het milieubeleid, mijn
verantwoordelijkheid als staatssecretaris van VROM? En wat zijn de
gevolgen voor de verantwoordelijkheden van overheid, bedrijven en
burgers? Twee overwegingen legitimeren naar mijn idee
overheidshandelen bij risicovolle activiteiten. Het gaat dan om
overwegingen die te maken hebben met normen en waarden, en met
utiliteitsoverwegingen.
Er zijn menselijke activiteiten of handelingen die risicos met zich
meebrengen, die geen enkele waarde hebben of zelfs verwerpelijk zijn.
De houding van de overheid die daar bij past, is er één van zero
tolerance. Neem bijvoorbeeld criminaliteitsbestrijding of de aanpak
van terreur. Handelen tegen het wetboek van strafrecht wordt namelijk
niet getolereerd, zo simpel is dat. De overheid moet dan aan de slag,
en dat is ook wat de burger terecht van de overheid verwacht. Wat dan
vanzelfsprekend uit den boze is, is afwegen wat mogelijk acceptabele
risicos zijn; een afweging tussen kosten en baten dus. Wél kan de
vraag spelen wélke overheidsmiddelen nodig zijn om een bepaald
resultaat te bereiken.
Dit ligt allemaal wat anders bij activiteiten die wél van waarde
worden geacht, maar die bijvoorbeeld bepaalde consequenties hebben
voor het milieu. Zon handeling heeft dus wel een maatschappelijk of
persoonlijk nut. Om die reden mag het in beginsel ook risicos met zich
meebrengen. Maatregelen om de zogeheten externe effecten te
verminderen, zoals dus bijvoorbeeld effecten op het milieu, kosten
geld. Utiliteitsoverwegingen, of anders gezegd; de kosten, baten en
voor wiens rekening die vervolgens zijn, bepalen in hoeverre bepaalde
risicos te aanvaarden zijn en in hoeverre de overheid zich daarmee
moet bemoeien.
In de persoonlijke levenssfeer zijn veel mensen bereid grote risicos
te nemen. Bergbeklimmen, bungy jumpen, dat soort bezigheden, u kent
het wellicht wel. Bij dit soort activiteiten zijn de lasten en lusten
voor één en dezelfde persoon. Het risico valt onder de eigen
verantwoordelijkheid. Het ligt dan niet erg voor de hand dat de
overheid in dit soort situaties zal ingrijpen. Of hoogstens met
voorlichting.
Iets anders is het als de lusten die vastzitten aan een activiteit aan
één partij toevallen, terwijl de lasten ervan, de risicos dus, worden
afgewenteld op andere groepen in de samenleving. Dan is een sturende
hand van de overheid natuurlijk wel nodig om een erg onevenwichtige
verdeling van de kosten en baten te voorkomen.
Risicos die spelen in het milieubeleid, worden vaak in meer of
mindere mate afgewenteld. Denk bijvoorbeeld aan de risicos van de
opslag en het vervoer van gevaarlijke stoffen. Of aan de blootstelling
aan bepaalde stoffen die in het milieu worden gebracht.
De sturende rol van de overheid heeft van oudsher vorm gekregen door
het zogeheten acceptabele risiconiveau van 106 per jaar. Dit houdt in
dat opgelegde risicos in beginsel acceptabel zijn als de kans op
overlijden door die risicovolle activiteit niet groter is dan één op
de miljoen per jaar.
Het adagium van het risicobeleid uit de jaren tachtig van de vorige
eeuw is dat, ongeacht de bron van het risico, de effecten op mens en
milieu uniform moeten worden beoordeeld. De keuze destijds voor een
beschermingsniveau van 10 6 per jaar, heeft het weliswaar makkelijker
gemaakt om risicobeleid uit te voeren, maar heeft ook een belangrijke
keerzijde. Met zoveel uniformiteit wordt namelijk weinig recht gedaan
aan de pluriforme, maatschappelijke werkelijkheid. Het risicobeleid
kreeg daardoor iets van starheid en rigiditeit. Zo leidde vasthouden
aan dit adagium bij een aantal dossiers tot onevenredig hoge kosten of
onmogelijke operaties om de norm te halen. In andere gevallen kwamen
bepaalde dossiers volgens deze norm juist niet eens in beeld als
zijnde risicovol, terwijl veel mensen daar juist anders over dachten;
neem bijvoorbeeld chloortransporten.
Naar mijn idee was een meer nuchtere benadering van risicos nodig om
iets aan deze spagaat te veranderen. Nuchter omgaan met risicos dus, u
heeft er vast al van gehoord. Het moet het beleid wat leniger maken,
om zo beter om te kunnen gaan met verschillen en dynamiek. Het moet
duidelijk zijn waar de overheid op mag worden aangesproken en wat
precies de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven is.
De oude uitgangspunten voor het beleid lijken niet meer adequaat voor
de huidige tijd. Het laat bovendien veel onduidelijkheid over wie aan
de lat staat om problemen op te lossen. Daarbij komt ook nog eens dat
de overheid zelf ook niet altijd even transparant is in de
besluitvorming.
Voldoende reden dus voor mij om op basis van het RIVM-rapport Nuchter
omgaan met risicos uit 2003 een nieuwe brede visie op het omgaan met
risicos neer te zetten. Die visie is, zoals u misschien weet,
vervolgens concreet toegepast op drie hardnekkige themas,: radon,
hoogspanningslijnen en basisstations. Ik zal u daar een andere keer
graag uitgebreid over vertellen.
Nuchter omgaan met risicos omvat voor mij een aantal zaken.
Om te beginnen moeten we beseffen dat we in een risicomaatschappij
leven. Totale veiligheid is een illusie, en de overheid moet daar
duidelijk in zijn. De overheid moet helder aangeven waarom zij
bepaalde prioriteiten stelt. Dat hele politieke besluitvormingsproces
moet voor burgers te volgen zijn. Want burgers moeten de besluiten
niet alleen kunnen volgen, maar daar ook over mee kunnen praten. Al
was het maar omdat ze ook zelf verantwoordelijk zijn voor hun
veiligheid, in ieder geval als zij invloed op de risicos hebben.
Kortom: De verantwoordelijkheden van de overheid, het bedrijfsleven en
burgers moeten dus glashelder zijn.
Vanzelfsprekend zorgt de overheid voor adequaat toezicht en handhaving
daar waar regels, wetten en normen het speelveld bepalen. De overheid
formuleert vooral einddoelen. Het bedrijfsleven krijgt zoveel mogelijk
ruimte om naar eigen inzicht de instrumenten te kiezen die haar het
best passen, en die ervoor zorgen dat die einddoelen ook gehaald
worden. Minder regelgeving dus, maar niet minder bescherming van mens
en milieu.
Ook de burger heeft soms een eigen verantwoordelijkheid, vooral
natuurlijk als zijn gedrag het risicogehalte bepaalt. Natuurlijk
kunnen burgers die verantwoordelijkheid alleen maar waarmaken als ze
goed zijn geïnformeerd over de problemen en de oplossingen.
Belangrijk kernpunt voor het nuchter omgaan met risicos is dat de
gevaren worden afgewogen tegen de maatschappelijke kosten en baten. Je
kunt bijvoorbeeld niet alle woningen in Nederland slopen omdat
radongas gevaarlijk is. Omgekeerd zijn niet alle maatregelen uit den
boze, puur omdat ze geld kosten. Het wegen van kosten en baten van
activiteiten versus de risicos ervan, geeft wat houvast als er
beslissingen moeten worden genomen. In plaats van één uniforme norm,
geldt dus 10-6, tenzij.
Waar wij ook meer rekening mee moeten houden, is dat risicos zich op
sommige plaatsen opstapelen. En zo zijn er nog een paar belangrijke
zaken die voor mij de nieuwe kaders voor beleid vormen. Zo speelt ook
de aard van de risicos mee en de gezondheidseffecten ervan op de lange
termijn, concreet aangegeven in het aantal statistisch berekende
doden. Dat is te meten aan de hand van het aantal jaren dat iemand
korter leeft; twintig mensen die bijvoorbeeld ieder 3,5 jaar eerder
komen te overlijden door aan bepaalde risicos bloot te staan, vormen
samen één dode. Deze doden zijn natuurlijk niet te vergelijken met de
mensen die om het leven komen bij een ramp en in de media een naam en
een gezicht krijgen.
Nog een kernpunt. Risicos worden niet alleen door de risicobron zelf
bepaald, maar ook door de oprukkende bebouwing in de omgeving van
risicovolle activiteiten. Wat mij betreft moet daarom naast de
discussie over de vervuiler betaalt, ook worden gepraat over de
veroorzaker betaalt. Volgens mij neemt het draagvlak om vergaand te
investeren in risicovermindering af als de risicos aantoonbaar zijn
verhoogd door bouwactiviteiten.
Niemand mag risicos op anderen afwentelen. Altijd moet het maximale
gedaan worden om de risicos zoveel mogelijk te beperken, maar wel na
een redelijke afweging tussen de kosten van de maatregelen en de
baten. Risicos, restrisicos dus, blijven onvermijdelijk bestaan. Daar
moeten wij eerlijk en open over zijn.
Risicos zijn vaak te vangen in een getal. Dit rationaliseren van
risicos zorgt in ieder geval voor een gemeenschappelijke taal tussen
deskundigen. Dat is handig als er besluiten moeten worden genomen. De
burger echter heeft minder boodschap aan dit getallenspel. Risicos
betekenen voor de burger emotie, en zeker geen cijferbrij.
In dat verband is het ook belangrijk te weten hoe belanghebbenden de
risicos ervaren. Zeker als mensen te maken hebben met onvrijwillige
risicos, want die risicos worden het slechtst geaccepteerd. Mensen
zijn doorgaans veel milder over risicos die het gevolg zijn van iets
waar zij zelf voor gekozen hebben. En ook met dat soort zaken heeft de
politiek te maken.
Nuchter omgaan met risicos gelijk staat voor mij aan politiek
beslissen, na wikken en wegen van ongelijksoortige aspecten, met
gevoel voor onzekerheden.
Ik zal u nu niet verder vermoeien met hoe dit allemaal precies uitpakt
in beleid. Ik wil u vandaag de boodschap overbrengen dat risicobeleid
nooit slechts bestaat uit simpele oneliners. Simpele oplossingen voor
complexe problemen bestaan gewoonweg niet. Helaas. Dat brengt mij
terug bij het begin van mijn v erhaal.Ikbegrijpderelativeringvan
risicodeskundigen wel, in al zijn eenvoud: Risk is a joy of life.
Ik dank u wel.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer