GroenLinks Heerlen
Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg: naar de Wgr-plus?
Notitie over de documenten "doorontwikkeling regionale agenda / Wgr-plusprocedure / tussentijdse benutting van de huidige Wgr" en "beleidsplan 2005: via de Wgr naar de Wgr-plus".
Inleiding
Momenteel stagneert de behandeling van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen - Plus (Wgr+). Ook heeft "Den Haag" al te kennen gegeven dat de Gemeenschappelijke Regeling Parkstad Limburg (PsL), niet zijnde een Kaderwetgebied, vooralsnog niet in aanmerking komt voor de Wgr+ - status. Desondanks werken het dagelijks bestuur (db) en het algemeen bestuur (ab) van PsL hier nog steeds met veel voortvarendheid aan. Het positieve aspect van deze vertraging is dan ook dat de voorbereiding en de aanvraag van de Wgr+ - status beter kunnen worden onderbouwd dan momenteel het geval is.
Dit opstel omvat een aantal aandachtspunten waarover die onderbouwing en noodzakelijke duidelijkheid nog moeten worden gegeven. Daarmee wordt overigens niet gepretendeerd volledig te zijn. Maar deze notitie moet wel een duidelijk signaal geven dat men eerst nog eens heel goed moet nadenken of de Wgr+ wel de gewenste oplossing is.
Tevens heeft de Heerlense raadscommissie Regionale en euregionale zaken, cultuur en beeldvorming (RCB) op woensdag 12 januari 2005 de Wgr+ - status en Tripool geagendeerd. Deze notitie kan dienen als onderlegger voor de dan te voeren discussie. Daarbij zal worden voorgesteld om deze notities ook vanuit "Heerlen" ter verdere uitwerking aan te bieden aan het db van PsL.
Tijdens deze bijeenkomst hebben burgemeester Toine Gresel en Roel Wever, voorzitter en directeur van PsL toegezegd om deze hieronder opgesomde punten ook mee te wegen in de verdere voorbereiding. Daarvoor is er een aparte stuurgroep ingesteld.
Op woensdag 19 januari vindt er voor alle gemeenteraadsleden een bijeenkomst over dit onderwerp plaats. Mede ter informatie voor deze bijeenkomst worden deze notitie ook gestuurd naar de leden van de gemeenteraden van de PsL - vormende gemeenten en naar de leden van het ab en db van PsL.
De doelstellingen van Parkstad Limburg
Bijna ieder rapport van PsL start met een opsomming van de problemen en negatieve aspecten van de huidige regio; zaken waarover geen verschil van mening bestaat. Daarbij wordt als de doelstelling ofwel de te bereiken doelen van PsL genoemd dat dit gebied minimaal op het gemiddeld nationaal niveau moet gaan presteren. Centraal staat hierbij de "regionale structuurversterking". Op zich is dit vanzelfsprekend nastrevenswaardig, maar de volgende essentiële zaken ontbreken (grotendeels):
1. er wordt onvoldoende geanalyseerd welke doelstellingen specifiek onder de invloedsfeer van de gemeenschappelijke regeling PsL liggen.
2. Hoewel PsL veel (uitwerkings)plannen heeft, wordt amper inzichtelijk gemaakt hoe de doelstellingen worden omgezet in concrete producten. Daardoor zullen de resultaten en effecten van het (overheids)handelen vanuit deze organisatie ook moeilijk zichtbaar en/of meetbaar zijn.
3. Er wordt een onvoldoende beschrijving gegeven van de beschikbare instrumenten en de (financiële) middelen waarmee de doelen kunnen worden bereikt.
4. Hoewel de huidige Wgr PsL een aantal zaken (beleidsmatig) in gang heeft gezet en ook al projecten heeft afgerond, kan er (nog) geen relatie worden gelegd tussen de bereikte resultaten en de gestelde doelstellingen.
Onlangs zijn de 18 kerntaken gewijzigd in 4 peilers met 11 taken die grotendeels bestaan uit de gebundelde en geïntegreerde oude kerntaken. Deze "doorontwikkeling van de regionale agenda" is hoofdzakelijk te kenschetsen als een herkenbare (omdat dit onderscheid op meer plaatsen wordt gebruikt; zie het Grote stedenbeleid en Urban 2 - programma) maar vooral ook cosmetische aanpassing. De aandachtspunten voor PsL blijven vooralsnog dezelfde, met als belangrijkste wijziging de verminderde aandacht voor bemoeizorg.
Deze doorontwikkelde agenda biedt ook (nog) geen zicht op een oplossing voor de scheve verhoudingen in de beschikbaarheid van financiën voor de verschillende peilers en taken. De aankondiging dat de doorontwikkeling vooralsnog niet leidt tot een hogere bijdrage van de gemeenten aan het Parkstad Limburgfonds houdt de organisatie vooralsnog armlastig en zal daarom alleen al weinig kunnen bewerkstelligen. Ook een aangekondigde herverdeling van de middelen binnen de "compactere agenda" (compact wil niet zeggen minder taken) wordt een herverdeling van de armoede.
Deze hergroepering is overigens ook geen duidelijke aansporing of pleidooi voor de Wgr+ PsL.
Waarom zal de Wgr+ PsL het gegarandeerd beter doen dan de gemeenten en de provincie?
Het zijn vooral kwalitatieve argumenten waarmee het streven naar Wgr+ wordt onderbouwd. Enkele worden hier van kanttekeningen voorzien:
1. De keuze voor Wgr+ lijkt al bestuurlijk gemaakt te zijn, voordat er een analyse is gemaakt van welke taken het best door een Wgr+ - organisatie kunnen worden uitgevoerd en welke binnen de huidige structuur. In principe dient het subsidiariteitsbeginsel op regionaal niveau te worden toegepast. Dit zou eigenlijk los moeten staan van de vele sentimenten die er momenteel spelen.
2. Regionale structuurversterking is niet alleen een zaak van de Wgr+. Samenwerken is ook met een Wgr+ even vanzelfsprekend als in de huidige situatie. En samenwerken is het meest eenvoudig met gelijke doelenstellingen. Bijvoorbeeld het streven naar structuurversterking, goede infrastructuur, beschikbaarheid van bedrijventerreinen en economische impulsen en het bevorderen van de werkgelegenheid zijn gemeenschappelijke doelen waar we het met zijn allen grotendeels over eens zijn. De overheidsstructuur waar deze aspecten mee worden behandeld, is daarbij van ondergeschikt belang. Van belang voor de keuze van de structuur is waarschijnlijk vraag of de Wgr+ dé oplossing biedt voor de vraagstukken waarvoor er meningsverschillen bestaan (tussen de verschillende gemeenten).
3. Een belangrijk argument is dat er stevigere bestuurlijke afspraken mogelijk zijn die met de Wgr+ afdwingbaar zullen zijn in de richting van de afzonderlijke gemeenten. Over het algemeen streeft men naar de rol van regisseur die bindende kaders stelt. Eigenlijk zijn hierover in de huidige gemeenschappelijke regeling voldoende heldere afspraken over gemaakt. Geconstateerd moet worden dat de provincie zijn regisseurrol onvoldoende waarmaakt en dat de gemeentebesturen zich niet altijd gebonden voelen aan de in PsL - verband gemaakt afspraken.
Vier vragen blijven hierbij open: zou de huidige rolverdeling van de huidige gemeenschappelijke regeling PsL wel kunnen functioneren als iedereen zich wel aan de afspraken zou houden? Rechtvaardigt dit argument een grote taakverschuiving naar een nog onvolwassen organisatie? En hoe wordt beter aannemelijk gemaakt dat deze kleine Wgr+ organisatie het een en ander wel klaarspeelt wat de "grote" overheden niet lukt? En zou een goede dialoog tussen Heerlen en Kerkrade niet veel eenvoudiger zijn? Er zijn al tekenen in de richting, bijvoorbeeld op het terrein van openbare orde en veiligheid dat Kerkrade meer volwaardiger meedoet.
4. Men verwacht van het dagelijks bestuur van Wgr+ PsL meer bestuurlijke daadkracht dan van de momenteel afzonderlijke gemeenten. Hierbij dient men zich wel te realiseren dat het dagelijks bestuur van PsL bestaat uit deeltijdwethouders, die verbonden zijn aan de afzonderlijke gemeenten. Hierbij wordt op de wethouders een groot beslag gelegd om het gemeenschappelijke beleid voor te bereiden en uit te voeren. Dit vergt zowel kwantitatief en kwalitatief bestuurders die horen bij een stedelijk complex gebied met zo'n 250.000 inwoners. En dat terwijl het primair lokale wethouders zijn met de bijbehorende taken die voor het belangrijkste deel op het "eenvoudige" niveau van de gemeente liggen.
5. De toekomstige rol en functie van het algemeen bestuur zijn nog sterk onderbelicht. Voorlopig wordt de Wgr+ gekoppeld aan de huidige bestuurlijke structuur met een ab dat wordt bemenst door raadsleden van de afzonderlijke gemeenten. Ondanks de zware toebedachte taken (eigenlijk met een hogere verantwoordelijkheid dan die van de gemeenten) acht men het geen bezwaar dat vooralsnog geen sprake is van een hoogwaardig democratisch gelegitimeerd bestuur. Waarschijnlijk worden het zelfs benoemde raadsleden waarbij waarschijnlijk per gemeente het zwaartepunt komt te liggen bij de grootste partijen, waardoor ook de pluriformiteit onder druk komt. Daarbij zal ook de extra werklast voor de meestal toch al zwaar belaste raadsleden (deeltijdpolitici) een belemmering gaan vormen voor een goed functioneren. (Maar het kan ook de achterliggende bedoeling zijn dan het krachtige dagelijks bestuur weinig last heeft van een mak ab.)
6. Maar los van het praktische functioneren en de noodzakelijke inhoudelijke kwaliteit van de bestuursleden. Er moeten ook politieke keuzes worden gemaakt. En als er inhoudelijke meningsverschillen zijn, dan kunnen andere zaken de doorslag geven dan bijvoorbeeld de algemeen maatschappelijk "beste" oplossing. Een ab dat uiteindelijk deelbelangen laat prevaleren of buurtbelangen gemeentebelangen boven regionale eenheid, is ook in een Wgr+ een risicofactor. Dit kan in het bijzonder spelen bij "grootstedelijke problemen".
7. Het algemeen bestuur gaat met zijn besluitvorming losser staan van de gemeenteraden. De gemeentelijke fracties laten zich nu bij de meeste belangrijke besluiten nog leiden door standpunten die in de betreffende gemeenteraad zijn genomen. En ze leggen ook verantwoording af naar de eigen gemeenteraad. In de Wgr+ is het ab veel zelfstandiger, want PsL bepaalt wat de gemeentes moeten uitvoeren. Daardoor lijkt ook het fenomeen "gemeentelijke fractie" overboord gezet, er moeten immers politieke besluiten worden genomen. Er kan dus meer volgens herkenbare lijnen van politieke partijen worden gewerkt, wellicht zelfs op basis van een programma (voorlopig als onderdeel van het gemeentelijk partijprogramma, maar wel per partij voor heel PsL gelijk?). Dit laatste, maar ook de totale ingrijpendheid van de keuze voor de Wgr+, pleit voor het nemen van het definitieve besluit na de volgende gemeenteraadsverkiezingen.
8. De (ambtelijke) organisatie dient een hoogwaardige projectorganisatie te worden, waarschijnlijk ook nog compact. Projectorganisatie duidt op het uitvoeren van projecten. Echter, een Wgr+ organisatie zal waarschijnlijk primair beleidsvormend moeten zijn, waarbij de uitvoering (projecten) aan de gemeenten is. Daarbij is ook nog in het geheel niet inzichtelijk welke werkzaamheden en ambtelijke menskracht / organisatie nodig zijn om de doelstellingen te bereiken.
9. Er wordt ook nog geen inzicht gegeven in de financiële omvang van deze operatie. En vooral de afdwingbaarheid van het beschikbaar krijgen van de noodzakelijke menskracht en middelen. Een algemene wijsheid is: "wie betaalt, die bepaalt". Wat voor een toverformule kan worden bedacht dat de Wgr+ PsL bepaalt en dat de gemeenten braaf blijven betalen (en zonder zeggenschap belasting blijven heffen)?
10. Het streven naar de regiefunctie uit zich het meest op de terreinen van de ruimtelijke ordening. Inhoudelijk lijkt het erop dat men hier eerder rol en taken wenst over te nemen van de provincie. De Wgr+ regio wordt ook wel eens "provincieloze regio" genoemd. De nu ter discussie staande rapporten tenderen wat woordkeuze betreft (opstellen regionale structuurvisie, vergelijkbaar met provinciaal omgevingsplan POL, het nemen van Concrete beleidsbeslissingen) naar het invullen van de provinciale taak. Er zal minder sprake zijn van de bepleite "bevoegdhedenoverdracht van het lokale naar het regionale niveau" maar van de provincie naar de regio. Hier zal meer duidelijkheid moeten komen. Men kan een "ertussenin - organisatie" niet verantwoordelijk maken voor zowel de gemeentelijke als de provinciale taken en bevoegdheden.
11. In het verlengde hiervan lijkt het er sterk op dat nog nauwelijks is nagedacht over de relaties met de bevolking (anders dan overleg met maatschappelijke actoren in het PsL Ontwikkelingsbedrijf en maatschappelijk middenveld). PsL dreigt verder van de burger te komen te staan dan gemeente of provincie. Het lijkt daarmee vooral een technocratisch bestuur te worden. Voor algemeen beleid op diverse terreinen is dat onvoldoende. Voor de vaststelling van besluiten dienen er brede communicatietrajecten te worden opgesteld en formele inspraak-, bezwaar en beroepsprocedures te komen. De instrumenten uit de Algemene wet bestuursrecht en de Wet ruimtelijke ordening zijn hiervoor geschikt, maar hun reikwijdte naar de Wgr+ is nog amper doordacht.
12. Een van de belangrijkste redenen die voor de Wgr+ wordt aangevoerd is het grotere gewicht dat de regio in de schaal kan leggen in de richting van provincie / rijk / europa bij het verwerven van subsidies. Het lijkt een valide argument maar het moet wel nog aannemelijk worden gemaakt, vooral dat de Wgr+ substantieel (> 250 %?!) meer oplevert dan nu het geval is. Want er bestaat ook een risico dat met name de wel verkregen subsidies moeten worden verdeeld, waardoor de effectiviteit verwatert. Daarbij kan worden gewezen op de wel al bewezen succesvolle subsidieverwerving van Heerlen via bijvoorbeeld het Grote stedenbeleid, veiligheidsbeleid en maatschappelijke opvang (Operatie Hartslag), Urban 2, Waterbeheer 21e eeuw en Brede doeluitkering infrastructuur.
13. Over een buitenring zouden we het hier eigenlijk niet hoeven te hebben want dat is een provinciale verantwoordelijkheid. We mogen aannemen dat de provincie van voldoende bestuurlijke omvang is om hier rechtstreeks subsidies te verwerven. Al is het goed mogelijk dat de noodzaak voor de provincie zich daar sterk voor in te zetten wellicht minder groot is omdat zij al bij het db van PsL een 50 % cofinanciering hebben bedongen en daarmee hun externe financieringstaakstelling al gerealiseerd. Daarnaast is het naarmate PsL meer één eenheid gaat vormen voor de provincie minder vanzelfsprekend om verantwoordelijkheid te nemen voor het verbindende regionale wegennet. Wgr+ zou er zelfs toe kunnen leiden dat PsL er dan een fors probleem bij krijgt.
14. Vanuit de 5e Nota ruimtelijke ordening wordt het samenwerkingsverband van de Netwerkstad Zuid-Limburg voorgesteld. De colleges van B&W van Maastricht, Sittard - Geleen en Heerlen hebben inmiddels dit spoor (terecht) als "Tripool" omarmd. De Netwerkstad geeft, zeker ingekaderd in MAHHL voor de internationale / euregionale samenwerking, goede mogelijkheden om samen en in een goede onderlinge afstemming voldoende gewicht in de schaal te leggen op tal van (gemeenschappelijke, stedelijke) beleidsterreinen. Tripool kan daarbij ook de contramal zijn voor het samenwerkingsverband Vitaal Platteland (zie de ontwikkeling in Maastricht en Mergelland). En Tripool kan het instrument worden richting provincie en landelijke overheid. Echter, Tripool staat nog maar in de kinderschoenen met als enige concrete afspraak een intentieovereenkomst. Heerlen zal omwille van de eenduidigheid naar partners toe moet kiezen tussen PsL en Tripool. Of kan PsL Heerlen vervangen in Tripool (al heeft naar verluid burgemeester Leers van Maastricht weinig zin in het vooruitzicht niet de grootste te zijn)?
15. Het streven naar één loket, vooral voor het bedrijfsleven. Hoewel het waarschijnlijk voor de individuele bedrijven slechts een gedeeltelijke verplaatsing van het éne loket wordt, waarbij even waarschijnlijk er voor diezelfde bedrijven eerder twee loketten ontstaan (omdat veel uitvoerende taken bij de gemeente zullen blijven). Daarbij blijven Heerlen en PsL ook hinken op twee gedachten. Enerzijds heeft Heerlen regelmatig een netwerkoverleg met de belangrijkste maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven. Anderzijds doet PsL ook zijn best via de PsL Ontwikkelingsmaatschappij, een Regionaal Platform Arbeidsmarktbeleid en mogelijk zelfs nog een regionale Sociaal-economische raad.
In ieder geval zullen voor de talrijke praktische aangelegenheden waarvoor PsL zich ook verantwoordelijk voelt en waarvoor ook vaak een plaatselijke uitvoering dient te gebeuren (bv. beheer, ontwikkeling en revitalisering bedrijventerreinen / bedrijventerreinenmanagement / acquisitie van bedrijven / marketing / kavels voor ondernemers / regionaal grondbedrijf dat zelf grond gaat kopen / World Trade Centre / regionale infrastructuur en openbaar vervoer / cultuurgebouwen oprichten) stuk voor stuk goede werkafspraken te moeten maken.
Inmiddels is duidelijk geworden dat ook sleutelfiguren vanuit PsL deelnemen aan het Grote werkgeversoverleg, te weten wethouder P. Thomas van Kerkrade en tevens portefeuillehouder economie en wethouder H. Bosch, eveneens wethouder van Kerkrade en voorzitter van het Werkvoorzieningschap. Hier vindt dus al meer afstemming plaats dan ook burgemeester Meijers van Onderbanken, tevens voorzitter van de Ontwikkelingsmaatschappij PsL en trekker van de Wgr+ zich liet ontvallen in de pers. Ook is al toegezegd dat op het gebied van acquisitie er meer samenwerking zal plaatsvinden tussen Heerlen en PsL. Op zich zijn dit goede ontwikkelingen, maar als de afstemming zo goed functioneert, is deze geen zwaarwegend argument meer voor de Wgr+.
Conclusies:
"It's a long way to Echternach" is de pakkende subtitel van het beleidsplan 2005. Enige humor kan hierbij niet worden ontzegd. ? Maar moeten we zo'n moeizame Echternach - processie wel doelbewust opzoeken? En nog belangrijker: moeten we wel naar Echternach? Naar Echternach is eerder een omweg naar je buren, naar Maastricht, Den Haag en/of Brussel. Er leiden meer wegen naar..
Dus eerst de juiste doelstellingen formuleren + het best daarbij horende instrumentarium. En dan een goede route plannen voordat de Wgr+ als beste / enig begaanbare weg wordt geproclameerd. Want uit het voorgaande blijkt dat PsL nog niet gereed is met de inhoudelijke en organisatorische voorbereiding voor de Wgr+. Daarbij lijkt het er sterk op dat het dagelijks bestuur van PsL de mogelijke oplossingen van de vele problemen onderschat en zijn eigen kunnen overschat. En dat het vooral ernaar streeft om met vooral richting gevende bestuursuitspraken enkele "krenten uit de bestuurlijke pap" te halen en de uitvoering aan de gemeenten over te laten.
Er moet nog een serieuze verdiepingsslag worden gemaakt van het idee Wgr+ naar een SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) omschreven programma en de daarvoor benodigde (bestuurlijke en ambtelijke) organisatie. Met andere woorden: Maak het idee eerst tot een concreet onderbouwd plan. Het is nu echt nog (veel) te vroeg om concluderen dat PsL een Wgr+ - regio moet worden.
Dit is inmiddels toegezegd. In het bijzonder zal er nu eerst een opsomming van concrete taken en opdrachten voor de Wgr+ worden gemaakt. Dit in afstemming met de gemeenten en de provincie, en zodanig dat er niet een continue competentiestrijd uitbarst tussen de verschillende overheden (zoals op dit moment tussen gemeenteraad en deelraden in Amsterdam en Rotterdam).
Harrie Winteraeken
(fractievoorzitter GroenLinks gemeenteraad Heerlen)
hwinteraeken@heerlen.nl
7 januari 2005 en aangepast op 16 januari 2005
ps.: Op blz. 10 van de notitie "Koers- en procesdocument doorontwikkeling regionale agenda" staat bij 19 november 2004: "Algemeen bestuur: .. vaststelling van de bestuurlijke opdracht voor nader uitwerking van het Wgr+ model voor Parkstad Limburg". Deze bijeenkomst in kasteel Erenstein met een ver van volledig aanwezig algemeen bestuur werd echter gepresenteerd als zijnde informeel en informatief. Van besluitvorming was geen sprake! Is deze voorbarige woordkeuze illustratief?
---- --