ORET-programma
Kamerbrief nieuw ORET-programma
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Duurzame Economische Ontwikkeling
Afdeling Ondernemerschap en Bedrijfsontwikkeling
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
17 januari 2005
Behandeld
Dirk van Eijk
Kenmerk
DDE-0830a/2004
Telefoon
070 3486560
Blad
1/5
Fax
070 3485956
Bijlage(n)
Tekst nieuwe Oret-regeling
dirk-van.eijk@minbuza.nl
Betreft
Nieuw ORET-programma
Zoals ik reeds in maart van 2004 in het vooruitzicht heb gesteld treft
u hierbij mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken een
geheel herziene ORET-regeling aan. De regeling zal worden gepubliceerd
in de Staatscourant.
De regeling is totstandgekomen na uitvoerige consultaties met alle
belanghebbenden over de details van de uitvoeringspraktijk, die vaak
voor elke sector van activiteiten weer verschillend is. Het document
geniet dan ook brede instemming van diezelfde betrokkenen: het
bedrijfsleven, ambassades, de ministeries van Economische Zaken en
Financiën, exportkredietverzekeraar Atradius en de gemandateerd
uitvoerder van de regeling NIO Bank. De complexiteit van het werkveld
evenals wijzigingen in de afspraken die internationaal werden
doorgevoerd in het afgelopen jaar zijn er de oorzaak van dat de
uitwerking van de regeling langer heeft geduurd dan werd voorzien
tijdens de aankondiging op de conferentie bij VNO/NCW in het voorjaar.
Er waren meerdere redenen om de ORET-regeling te herzien en aan te
passen. Onderstaand worden de belangrijkste redenen aangeduid en
worden de voornaamste veranderingen die in dit kader zijn doorgevoerd
weergegeven.
Hernieuwde openstelling op de Minst Ontwikkelde Landen / Aanpassing
landenlijst
Naar aanleiding van de OESO aanbeveling om de hulp aan de Minst
Ontwikkelde Landen (MOL's) te ontbinden is het ORET loket voor de
MOL's in oktober 2001 volledig gesloten. Sindsdien is gebleken dat er
bepaalde projecten in MOL's niet langer of slechts met grote moeite
tot stand kwamen. Het betreft vooral overheidsinvesteringen in de
fysieke en sociale infrastructuur, waarbij de overheid bij het
projectontwerp wordt ondersteund door het internationale exporterende
bedrijfsleven. Te denken valt aan investeringen in de watersector, de
gezondheidszorg, afvalverwerking en het openbaar vervoer. Zowel vanuit
de overheden in de MOL's als vanuit het exporterende bedrijfsleven
rees dan ook de vraag of er mogelijkheden waren om dergelijke
projecten opnieuw mogelijk te maken.
In de nieuwe ORET-regeling worden projectvoorstellen in de MOL's weer
toegelaten. Dit geschiedt in volledig ongebonden vorm, wat betekent
dat aanvragers uit alle landen aanvragen kunnen indienen. Overheden in
ontwikkelingslanden hebben dus een volledig vrije keus bij wie ze
kapitaalgoederen, werken en/of diensten aanschaffen. Hierbij is het
aandeel transacties op MOL's gemaximeerd op 30% van het jaarlijks voor
ORET beschikbare budget. Aangegeven is dat dit percentage gedurende
het jaar kan worden aangepast. De ervaringen die met deze
gedeeltelijke ontbinding van ORET worden opgedaan kunnen dienen als
input voor verdere gedachtevorming over ontbinding van de hulp, zowel
nationaal als internationaal.
Naast de toevoeging van de MOL's aan de landenlijst zijn er nog enkele
landen aan de landenlijst toegevoegd en zijn enkele landen van de
lijst verdwenen. Dit in reactie op verzoeken van vanuit
ontwikkelingslanden, het Ministerie van Economische Zaken en het
bedrijfsleven enerzijds en toepassing van veranderde OESO-regels
anderzijds. In totaal staan nu 48 landen op de lijst voor de gebonden
ORET variant (was: 65 landen verspreid over een actieve en passieve
lijst) en 48 MOL's voor de ontbonden regeling.
Meer aandacht voor de watersector
Zoals ik in eerdere notities en debatten heb aangegeven is water één
van de speerpunten van het ontwikkelingsbeleid. Drinkwater en
sanitatie zijn essentieel voor de volksgezondheid en de toenemende
wereldwijde schaarste aan schoon drinkwater dient aangepakt te worden.
Geconstateerd is dat binnen ORET al ongeveer een kwart van de
transacties op de drinkwater- en sanitatiesector is gericht. Dit
percentage kan verder groeien wanneer de regelgeving op bepaalde
punten wordt aangepast. Zo is vooral gebleken dat bij veel potentiële
waterprojecten het standaard ORET-schenkingspercentage van 35%
onvoldoende is om het project geheel gefinancierd te krijgen: de
rentabiliteit van de investering is met een dergelijke schenking
dikwijls nog onvoldoende om een krediet voor de restfinanciering te
verkrijgen. Daarom is in de nieuwe regeling het schenkingspercentage
voor projecten in deze sectoren opgehoogd naar 50%. Ook is
geconstateerd dat de herkomst van de goederen problematisch kan zijn:
tegenwoordig kunnen steeds meer onderdelen lokaal worden aangeschaft
in plaats van dat zij moeten worden geïmporteerd. Binnen de nieuwe
regeling is het mogelijk geworden om tot 50% van de transactiewaarde
lokaal aan te schaffen. Deze laatste regel is overigens generiek van
toepassing verklaard: ook in andere sectoren kan nu tot 50% van de
transactiewaarde lokaal worden aangeschaft.
Vergroten van de duurzaamheid
De ervaring leert dat de afnemer van ORET-goederen in het
ontwikkelingsland af en toe meer aandacht zou kunnen geven aan
activiteiten die de duurzaamheid van de investering kunnen
bestendigen. Als voorbeeld kan gedacht worden aan de leverantie van
een sleepboot: binnen een standaard ORET-transactie wordt de afnemer
getraind in het gebruik van de boot. Regelmatig is er echter weinig
aandacht voor de institutionele verbetering van de havendienst die met
de sleepboot zal gaan varen: dat is door de afnemer dikwijls niet in
de specificaties van de leverantie opgenomen. Dit kan een negatief
effect hebben op de duurzaamheid van de transactie, die immers
afhankelijk is van de kwaliteit van de afnemer (bijv. een gemeente,
een beheerder van een nutsvoorziening of een havenbedrijf).
Binnen de oude ORET-procedure was er geen plaats om direct met de
afnemer in contact te treden: de contacten van NIO Bank liepen ofwel
via de centrale overheid, ofwel via de leverancier van de goederen.
Hierdoor was het moeilijk om vast te stellen wat de kwaliteit van de
afnemer was en in hoeverre extra investeringen in de capaciteit van de
afnemer gewenst waren. In de nieuwe regeling is bepaald dat NIO Bank
ook zelf actief in contact kan treden met de afnemer. Daarnaast wordt
het binnen de nieuwe regeling mogelijk meer vormen van technische
assistentie te subsidiëren en wordt voor de bovengeschetste categorie
technische assistentie ook een hoger schenkingspercentage in het
vooruitzicht gesteld. Hiermee wordt getracht de afnemer waar nodig
meer te laten investeren in zijn institutionele omgeving, waarmee de
duurzaamheid van het project kan worden versterkt.
Vereenvoudiging en flexibilisering van regelgeving
De ORET-regeling is niet eenvoudig. Het gaat immers om het
bijeenbrengen van verschillende partijen in verschillende landen,
waarbij voldaan moet worden aan diverse sets aan internationale
regelgeving vanuit de EU en de OESO, die ongewenste marktverstoring
moeten tegengaan. Daarnaast kunnen ORET-transacties een behoorlijke
financiële omvang hebben (tot EUR 45 mln.), wat een gedegen
beoordeling vooraf gewenst maakt.
Dat wil echter niet zeggen dat er geen vereenvoudiging mogelijk is.
Zonder te tornen aan de eisen met betrekking tot de
ontwikkelingsrelevantie van ORET is het mogelijk gebleken de regeling
op een aantal punten aan te passen. Dit moet ertoe leiden dat meer
bedrijven meer ORET-aanvragen zullen gaan indienen en dat procedures
sneller doorlopen zullen worden:
De tekst van de regeling is ingrijpend herzien, zodat nu een veel
leesbaarder document is ontstaan. Dit voorkomt onduidelijkheden bij
niet ingevoerde ORET-cliënten.
Schenkingspercentages voor financieringskosten en agentkosten zijn
verruimd, waarbij minder met exacte regels wordt gewerkt en er meer
wordt gekeken naar marktconformiteit. Dit is beter te administreren
voor de indiener van een aanvraag en kan beter worden uitgelegd aan de
afnemer in het ontwikkelingsland. Dit zal dan ook naar verwachting
leiden tot snellere doorlooptijden bij de afronding van aanvragen.
Tegelijk is ervoor gewaakt dat er meer risico's worden gelopen,
doordat wordt afgerekend op basis van daadwerkelijk gemaakte kosten.
De invulling van het begrip `gebonden hulp' in het gebonden deel van
de regeling is aangepast. In de oude regeling was bepaald dat 60% van
de transactie van Nederlandse origine diende te zijn. Deze regel kwam
niet overeen met de wijze waarop Atradius aanvragen voor een
exportkredietverzekering beoordeelde: hier wordt uitgegaan van de
regel dat 50% van de transactie van buitenlandse origine mag zijn, wat
in uitzonderingsgevallen kan oplopen tot 70%. Aangezien aan de meeste
ORET-transacties een commerciële lening is gekoppeld die bij Atradius
is herverzekerd zorgde dit voor verwarring. Daarnaast moet worden
geconstateerd dat het internationaliserende (Nederlandse)
bedrijfsleven binnen verschillende sectoren steeds vaker moeite heeft
om op een efficiënte wijze een ruime meerderheid van de
transactiewaarde in Nederland te produceren. In dit licht is ervoor
gekozen voor ORET in de nieuwe regeling de definitie van Atradius over
te nemen.
De `twee maanden regel' is vervallen. In de oude regeling konden
concurrenten van een aanvrager alleen binnen twee maanden na indiening
van de eerste aanvraag een concurrerende aanvraag indienen. Daarna
werden aanvragen voor dezelfde transactie niet langer in behandeling
genomen. Dit ter vermijding van procedurele obstructie door
concurrerende ondernemers. In ontwikkelingslanden werd deze regel
dikwijls niet goed begrepen: men dacht dat de Nederlandse regering één
leverancier wilde voortrekken voor een andere en dat de Nederlandse
overheid niet wilde meewerken aan een transparante lokale openbare
aanbesteding. In de nieuwe regeling is deze bepaling dan ook
geschrapt. In de plaats daarvoor is een versterkte dialoog van
ORET-uitvoerder NIO Bank met de afnemer opgenomen: de afnemer in het
ontwikkelingsland zal actiever moeten aangeven met wie hij een
bepaalde transactie tot stand wil brengen.
Corruptie, fraude en andere onregelmatigheden
Binnen ORET worden goederen, werken en diensten aangeboden aan
overheden in ontwikkelingslanden. Voor de verwerving van opdrachten
wordt dikwijls ingeschreven op openbare aanbestedingsprocedures, maar
het is ook mogelijk dat een bedrijf direct in onderhandeling treedt
met een overheid. Het moge duidelijk zijn dat bij dergelijke
transacties corruptie niet wordt getolereerd. Daarom is de
ORET-regeling op dit punt aangescherpt (zie par. 5.2). Hier wordt
aangegeven wat de in 2001 aangescherpte Nederlandse wet op dit terrein
dicteert en welke maatregelen getroffen zullen worden op het moment
dat wordt geconstateerd dat er onoirbaar is of wordt gehandeld. Ik wil
hierbij tevens verwijzen naar het afgelopen begrotingsdebat en de hier
ingediende en breed ondersteunde motie Herben-Wilders (TK 29 800 V,
nr. 30).
Verbetering van de uitgavenramingen
Bovenstaande wijzigingen zullen naar verwachting gaan leiden tot meer
ingediende voorstellen, die van een betere kwaliteit zijn en die
sneller tot besluitvorming door NIO Bank over subsidietoekenning
kunnen leiden. Daarmee is echter het probleem van het maken van een
goede en realistische uitgavenraming voor ORET nog niet geheel
opgelost. Immers, nadat NIO Bank heeft besloten een schenking voor een
bepaalde transactie toe te kennen dient de overheid van het
ontwikkelingsland nog aan te geven dat zij deze wil en kan ontvangen.
Hiertoe zal eerst aan bepaalde verplichtingen moeten worden voldaan,
zoals het ondertekenen van het definitieve contract tussen leverancier
en afnemer en het verkrijgen van zekerheid over de restfinanciering.
In de oude regeling was op enkele plaatsen geen heldere deadline
gesteld binnen welke een indiener, afnemer of centrale overheid aan
dergelijke verplichtingen diende te voldoen. Hierdoor kon bijvoorbeeld
een officieel ondertekende voorlopige schenkingsaanbieding zowel
binnen een week als binnen drie jaar worden geretourneerd bij NIO
Bank. Beide kwamen voor. In de nieuwe regeling zijn hier helderder
termijnen aan gesteld, zodat door NIO Bank goedgekeurde maar nog niet
actieve projectvoorstellen niet langer jarenlang de ramingen
vervuilen.
Met deze aanpassingen is een aantal knelpunten in de ORET-regeling
weggenomen. Onze verwachting, die wordt gedeeld door het Nederlandse
bedrijfsleven, is dan ook dat na publicatie van de nieuwe regeling
meer aanvragen zullen worden ingediend en dat het behandelingsproces
soepeler doorlopen zal worden. Dit zal gaan leiden tot een hogere
uitputting van het beschikbare budget en een betere raming van de
uitgaven. Hierbij moet wel nu alvast worden aangetekend dat deze
effecten pas in 2006 goed in de uitputting merkbaar zullen worden: het
beoordelingsproces van de ORET-regeling neemt 6 maanden in beslag en
daarna moet de ontvangende overheid nog instemmen met de financiering.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Bijlage 1 Tekst nieuwe Oret-regeling
Ministerie van Buitenlandse Zaken