CE
CE
Oplossingen voor
milieu, economie
en technologie
Oude Delft 180
2611 HH Delft
tel: 015 2 150 150
fax: 015 2 150 151
e-mail: ce@ce.nl
website: www.ce.nl
Besloten Vennootschap
website: www.ce.nl
KvK 27251086
en financiële stelsel
Mogelijkheden voor gemeenten
en provincies
Rapport
Delft, oktober 2004
Opgesteld door: M.J. (Martijn) Blom
R.A.A. (Ronald) Schillemans
B.H. (Bart) Boon
F.J. (Frans) Rooijers
Colofon
Bibliotheekgegevens rapport:
M.J. (Martijn) Blom, R.A.A. (Ronald) Schillemans, B.H. (Bart) Boon,
F.J. (Frans) Rooijers
Vergroening van het fiscale en financiële stelsel
Mogelijkheden voor gemeenten en provincies
Delft, CE, 2004
Publicatienummer: 04.7670.29
Alle CE-publicaties zijn verkrijgbaar via www.ce.nl
Opdrachtgever: Ministerie van VROM.
Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider
Martijn Blom.
© copyright, CE, Delft
CE
Oplossingen voor milieu, economie en technologie
CE is een onafhankelijk onderzoeks- en adviesbureau, gespecialiseerd in het ontwikkelen van
structurele en innovatieve oplossingen van milieuvraagstukken. Kenmerken van CE-
oplossingen zijn: beleidsmatig haalbaar, technisch onderbouwd, economisch verstandig maar
ook maatschappelijk rechtvaardig.
CE-Transform
Visies voor duurzame verandering
CE-Transform, een business unit van CE, adviseert en begeleidt bedrijven en overheden bij
veranderingen gericht op duurzame ontwikkeling.
De meest actuele informatie van CE is te vinden op de website: www.ce.nl
Dit rapport is gedrukt op 100% kringlooppapier.
Voorwoord
Inhoud
Management samenvatting 1
1 Inleiding 7
1.1 Aanleiding en achtergrond 7
1.2 Doel 7
1.3 Aanpak 8
1.4 Leeswijzer 10
2 Methodologisch kader 13
2.1 Afbakening en uitgangspunten 13
2.2 Redenen voor vergroening: externe effecten 15
2.3 Internalisering externe milieukosten 15
2.4 Het optimale beslissingsniveau 17
3 Opties voor vergroening 19
3.1 Inleiding 19
3.2 Verkeer en vervoer 19
3.2.1 Congestieheffing stad 20
3.2.2 Parkeerbelasting 21
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB 22
3.2.4 Differentiatie van haven- en kadegelden 22
3.2.5 Lokale bereikbaarheidsbelasting 23
3.2.6 Milieueisen in de OV-concessies 24
3.3 Energie en duurzaam bouwen 25
3.3.1 Differentiatie OZB naar energiegebruik 25
3.3.2 Statiegeldregeling gronduitgifte 26
3.3.3 Heffing op lozing van restwarmte 26
3.3.4 Differentiëren van bouwleges 27
3.4 Afval 27
3.4.1 Diftar 28
3.4.2 Rioolrechten naar watergebruik 29
3.5 Natuur, grond- en ruimtegebruik 30
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 31
3.5.2 Rood voor groen heffing 32
3.5.3 Baatbelasting 33
3.5.4 Concessieverlening voor ontgrondingen 33
3.6 Water en toerisme 34
3.6.1 Provinciale grondwaterheffing 34
3.6.2 Heffing op pleziervaartuigen 35
3.7 Leefbaarheid en overig 36
3.7.1 Vrijstelling overdrachtbelasting 36
3.7.2 Kapvergunning 37
3.8 Overzicht 37
4 Beoordeling 39
4.1 Beoordelingskader vergroening 39
4.2 Beoordeling milieueffecten 41
4.3 Beoordeling van uitvoering 42
4.4 Beoordeling draagvlak 47
4.5 Conclusie en advies 52
A Factsheets 59
B Contactpersonen 97
C Begeleidingscommissie 99
D Literatuurlijst 101
Management samenvatting
Aanleiding en doel
In de afgelopen 15 jaar heeft een belangrijke vergroening van het nationale be-
lastingstelsel plaatsgevonden. Dit is zowel gebeurd door het invoeren van belas-
tingen op milieugrondslag als het invoeren van positieve fiscale prikkels in be-
staande belastingen. Het aandeel groene belastingen bedraagt inmiddels ca. 14
procent van de totale belastinginkomsten (2004) met positieve effecten op het
gebruik van energie, water en het storten van afval. Vergeleken met de relatief
grote belangstelling voor vergroening op rijksniveau is de aandacht op decentraal
niveau minder groot geweest. Op deelterreinen heeft veel onderzoek plaatsge-
vonden, zoals over diftar in de afvalstoffenheffing, maar een integraal beeld van
vergroeningsmogelijkheden voor gemeenten en provincies ontbreekt. Dit onder-
zoek richt zich op het inventariseren van bestaande en nieuwe vergroeningsmo-
gelijkheden in het fiscale en financiële stelsel van lagere overheden. Doel is
aanbevelingen te geven voor praktisch realiseerbare en door gemeenten en pro-
vincies zelfstandig uit te voeren opties. Ook is onderzocht of aanpassing van na-
tionale wet- en regelgeving nodig is om uitvoering van de maatregelen door lage-
re overheden mogelijk te maken.
Wegwijzer
Dit onderzoek heeft een lijst met 22 vergroeningsopties opgeleverd die op bruik-
baarheid voor het lokale beleid zijn beoordeeld. De opties zijn ingedeeld in drie
groepen: kansrijk, niet kansrijk en nader te bestuderen. Deze beoordeling is ge-
maakt door de onderzoekers waarbij gebruik is gemaakt van de inbreng van ge-
meenten en provincies. De bruikbaarheid is beoordeeld op de volgende aspec-
ten:
· milieueffectiviteit;
· uitvoeringsaspecten;
· lokaal draagvlak voor invoering.
Deze beoordeling is een eerste schifting die nadrukkelijk niet als het definitief ad-
vies aan lagere overheden moet worden beschouwd. Het advies is meer te zien
als een wegwijzer die de brede waaier aan opties enigszins poogt te structure-
ren. Lagere overheden worden met verschillende milieuproblemen geconfron-
teerd, kennen verschillende beleidsprioriteiten en hebben een eigen afwegings-
kader. Het rapport heeft dan ook niet tot doel een weging aan te brengen in de
diverse milieuproblemen die met de vergroeningsopties kunnen worden opgelost.
De bijdrage aan het lokale milieubeleid en de daarvoor te brengen offers kunnen
dan ook het beste door individuele gemeenten en provincies zelf worden beoor-
deeld.
Opties in stelsel lagere overheden
Kansrijk
In dit onderzoek zijn we voor 4 maatregelen tot een positief advies zonder voor-
behoud gekomen. Differentiëren van de parkeertarieven naar grootte of
milieuklasse van de auto kan als een kansrijke lokale vergroeningsoptie gezien
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 1
oktober 2004
worden. Een effectieve bijdrage van deze maatregel kan verwacht worden aan
het ruimtegebruik en de stedelijke leefkwaliteit. Bij de uitvoering dient echter wel
rekening te worden gehouden met een aanpassing van parkeermeters die kost-
baar en tijdrovend kan zijn. Beperking tot de vergunninghouders is dan ook een
kansrijke eerste stap.
Zonder bovengenoemde differentiatie vormt betaald parkeren een effectief mid-
del om de parkeerdruk in een gebied te verlagen en meer ruimte te creëren voor
andere gebruikers van de openbare ruimte. De parkeerbelasting heeft aantoon-
bare effecten op de spreiding van verkeer en kan in een aantal gevallen tevens
bijdragen aan het afremmen van de groei in stedelijke gemotoriseerd vervoer.
Het invoeren van betaald parkeren leidt na verloop van enige tijd tot een betere
beschikbaarheid van parkeerplaatsen in een centrum. Hoewel betaald parkeren
nog steeds op veel maatschappelijke weerstand kan rekenen, kan een goede
verkeerskundige visie en het oormerken van de parkeeropbrengsten voor goede
(milieuvriendelijke) alternatieven het draagvlak voor de maatregel aanzienlijk ver-
beteren.
Diftar is bij een kwart van de Nederlandse gemeenten ingevoerd, vooral middel-
grote gemeenten. Op basis van deze ervaringen kan geconcludeerd worden dat
diftar leidt tot een daling van 15% tot 40% in het (rest)afvalaanbod afhankelijk
van het gehanteerde systeem. Belangrijke redenen om diftar in te voeren zijn het
terugdringen van de hoeveelheid restafval, het stimuleren van afvalpreventie en
gescheiden afvalinzameling en vermindering van de afvalbeheerskosten. Een
belangrijk aandachtspunt bij de invoering betreft het tegengaan van fraude en
ongewenst ontwijkgedrag.
In de openbare aanbesteding van het gemeentelijke en regionaal vervoer kan
milieu een belangrijke rol spelen door een milieuparagraaf in de ov-concessies
op te nemen. Het betreft hier een simpele maatregel die substantiële effecten
kan sorteren. Een mogelijkheid is om eisen op te nemen aan de emissies van
voertuigen die de lokale luchtkwaliteit aantasten (bijvoorbeeld roetfilters). Als al-
ternatief kan gedacht worden aan het verbeteren van aansluitingen van verschil-
lende vervoerswijzen door ketenmobiliteit. De verschillende opties hebben we
samengevat in tabel 1.
2 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
tabel 1 Beoordeling van de vergroeningsopties
Par. Milieueffecten Uitvoering Draagvlak Totale
beoorde-
ling
3.2.2 Parkeerbelasting + - + +
3.4.1 Diftar + - + +
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelas- + - + +
ting (1)
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelas- + - + +
ting (2)
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven + -- + +
3.2.6 Milieueisen in OV- conces- + - + +
sies
3.2.1 Congestieheffing + -- -/+
3.2.4 Differentiatie haventarieven + - -
3.6.2 Heffing pleziervaartuigen -/+ - -/+
3.3.2 Statiegeldregeling gronduit- -/+ - +
gifte
3.3.3 Heffing op lozen restwarmte -/+ --- +
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 2 + -- -
3.3.1 Differentiatie van de OZB -/+ - -
naar energieverbruik
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB - - - -
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 1 - -- - -
3.5.3 Baatbelasting - --- - -
3.7.2 Kapvergunning - - + -
3.2.5 Bereikbaarheidsbelasting - --- - -
3.3.4 Differentiatie van bouwleges - -- -/+ -
3.4.2 Rioolrechten naar waterver- - - + -
bruik
3.5.2 Rood voor groen heffing - - + -
3.6.1 Grondwaterheffing - - +/- -
Beoordeling milieueffecten Beoordeling uitvoering
+ = Positief - = de maatregel kent een aanvaardbare uitvoe-
- = niet positief ringslast
-/+ = nader onderzoek gewenst -- = aan de uitvoering kleven haken en ogen
--- = de maatregel is lastig uitvoerbaar
Beoordeling draagvlak Totale beoordeling
+ = gunstig + = kansrijk
- = lastig - = niet-kansrijk
-/+ = er kleven haken en ogen aan = nader onderzoek gewenst
Nader te bestuderen
Het onderzoek heeft tevens een lijst met vergroeningsopties opgeleverd die na-
dere bestudering waard zijn. Of de opties op een succesvolle manier kunnen bij-
dragen aan lokaal milieubeleid zal in zeer sterke mate afhangen van lokale om-
standigheden, vormgeving van de optie en/of inpassing van in het gevoerde be-
leid. Dit geldt voor:
· De (decentrale) congestieheffing is in meerdere Europese steden een ef-
fectief instrument gebleken in het terugdringen van de automobiliteit. Ook is
de publieke opinie opvallend snel omgeslagen van `fel tegen` tot `voorzichtig
optimistisch', nadat de eerste positieve effecten zich aftekenden. Belangrijke
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 3
oktober 2004
slaagfactoren bij de invoering van de congestieheffing zijn de beschikbaar-
heid van voldoende ov-alternatieven, de mogelijkheid om het heffingsgebied
goed te kunnen begrenzen, oormerken van de opbrengsten voor investerin-
gen in bereikbaarheid en ten slotte een goede communicatie over de invoe-
ring van het plan.
· Differentiatie van de haventarieven (binnen- en zeevaart) kan, zoals in
Zweden aangetoond is, een positief milieurendement hebben. Er zijn in dit
onderzoek vraagtekens gezet bij het draagvlak van deze maatregel, omdat
de hoogte van de haventarieven nu geen relatie heeft met milieuoverwegin-
gen maar volledig wordt gedomineerd door concurrentieverhoudingen. Diffe-
rentiatie betekent overigens dat lastenverzwaring voor vervuilende en
lastenverlichting voor schone schepen zal optreden, hetgeen precies de be-
doeling van de maatregel is. Per saldo zal dit niet leiden tot lastenverzwaring
voor de scheepvaartsector. Ook de opbrengsten uit de havengelden voor
gemeenten blijven constant bij een budgetneutrale differentiatie.
· Bij een heffing op pleziervaartuigen kan gedacht kan worden aan een stic-
ker- of vignettensysteem of een `ontheffingsvergunning'. De heffing kan als
financieringsmaatregel worden vormgegeven, maar ook is een vormgeving
denkbaar waarin door gedragsverandering de druk op kwetsbare ecosyste-
men wordt verkleind. Uitvoeringstechnische aspecten en draagvlak dienen
nader onderzocht te worden om goed te kunnen beoordelen of de milieuef-
fecten opwegen tegen de uitvoeringskosten.
· Over de effecten van de statiegeldregeling voor bedrijventerreinen is
momenteel weinig bekend. Ervaringen van gemeenten moeten in kaart
worden gebracht om de effectiviteit van dit instrument te kunnen beoordelen.
· De heffing op lozen van restwarmte is een instrument dat kansrijk lijkt uit
oogpunt van milieu, natuur en leveringszekerheid. Toepassing van rest-
warmte komt in de huidige geliberaliseerde energiemarkten nauwelijks van
de grond. Ten aanzien van de milieueffectiviteit en economische effecten is
echter te weinig bekend om een positief over de maatregel uit te brengen.
· De ruimtegebruiksheffing met een hoog tarief op grondwaarde en laag
tarief op waarde opstallen is uit oogpunt van vergroening een kansrijk in-
strument omdat de maatregel de waarde van de grond extra belast ten op-
zichte van de waarde van opstallen. Omdat deze variant in het bijzonder
aangrijpt bij de waarde van de grond, kan juist in stedelijk gebied een effec-
tieve stimulans worden gegeven tot hergebruik van onbenutte percelen. Wat
betreft draagvlak en uitvoering zijn er kanttekeningen bij de maatregel ge-
plaatst.
· Ten slotte de OZB op basis van energieprestatie. Over de effectiviteit van
de maatregel is weinig bekend. Vanaf 1 januari 2006 zal van elke woning
een energiecertificaat beschikbaar moeten zijn op transactiemomenten zoals
koop en huur (Europese building directive). Dit biedt aantrekkelijke aankno-
pingspunten voor differentiatie naar de energieprestatie van een woning.
Niet kansrijk
Over de resterende maatregelen hebben we een negatief advies uitgesproken:
differentiatie opcenten motorrijtuigenbelasting, ruimtegebruiksbelasting die aan-
grijpt bij het fysieke ruimtebeslag, baatbelasting, kapvergunning, bereikbaar-
4 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
heidsbelasting, differentiatie bouwleges, rioolrechten naar watergebruik, rood
voor groen heffing, en de grondwaterheffing. Het milieurendement in termen van
primaire regulering is beperkt en/ of de neveneffecten nemen disproportionele
verhoudingen aan ten opzichte van de beoogde effecten. Hiermee is overigens
niet gezegd dat deze maatregelen geen nuttige bijdrage aan het beleid van ge-
meenten en provincies kunnen hebben. De rood-voor-groen regeling, differentia-
tie van waterrechten naar gebruik, en de kapvergunning kunnen zeker bijdragen
aan de financiering van gemeentelijk beleid- en uitvoeringsplannen.
Opties in nationale stelsel
Een tweetal opties in het nationale belastingstelsel is onderzocht die een duidelij-
ke lokale impact hebben en waarvoor het initiatief door lagere overheden moet
worden genomen. Het betreft een vrijstelling van de overdrachtsbelasting
voor herstructurering van enerzijds stadswijken en anderzijds bedrijventerreinen.
Beide kunnen als een effectief instrument worden gezien om de (grootstedelijke)
herstructureringsopgave aan te pakken, omdat de overdrachtbelasting relatief
zwaar kan drukken op de (eerste fase) van herontwikkeling waarin een onroe-
rend zaak meerdere malen van eigenaar wisselt. Er is sprake van vergroening
als er een duidelijke milieudoelstelling aan de maatregel te koppelen is. Bijvoor-
beeld een betere benutting van bestaand stedelijk gebied en een vermindering
van de druk op landschap en natuur. Een vrijstelling van overdrachtsbelasting is
al wettelijk geregeld voor wijkontwikkelingsmaatschappijen die zich richten op
herstructurering van oude stadsdelen. Voor bedrijventerreinen is een dergelijke
vrijstelling eveneens zinvol en aangekondigd in het Belastingplan 2005. Belang-
rijkste nadeel is de derving van belastinginkomsten voor het rijk.
Par. Milieueffecten Uitvoering Draagvlak Totale
beoorde-
ling
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelas- + - + +
ting (stadswijken)
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelas- + - + +
ting (bedrijventerreinen)
Aanbevelingen nationale overheid
Een aantal vergroeningsmaatregelen kan door gemeenten en provincies worden
doorgevoerd zonder dat hiervoor een aanpassing van wet- en regelgeving vanuit
het Rijk noodzakelijk is. Voor andere opties is aanpassing wel vereist. Hieronder
geven we voor de categorie kansrijk en nader te onderzoeken aan of een aan-
passing van wet- en regelgeving van Rijkswege noodzakelijk is.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 5
oktober 2004
Par. Totale Provincie of Aanpassing wet-
beoordeling gemeente telijk
kader
3.2.2 Parkeerbelasting + G Nee
3.4.1 Diftar + G Nee
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven naar + G Ja:
milieukenmerken Gemeentewet
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven naar Nee
ruimtebeslag
3.2.6 Milieueisen in OV- concessies + P / G Nee
3.2.1 Congestieheffing P / G Ja
Tolheffing moge-
lijk maken
3.2.4 Differentiatie haventarieven G Nee
3.6.2 Heffing pleziervaartuigen P / G Ja
3.2.2 Statiegeldregeling gronduitgifte G Nee
3.3.3 Heffing op lozen restwarmte P / G Ja
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 2 P / G Ja:
Gemeente en
provinciewet
3.3.1 Differentiatie van de OZB naar G Ja / Nee
energieverbruik
De rijksoverheid kan verder ook een belangrijke ondersteuning bieden bij een
succesvolle introductie van enkele maatregelen:
· differentiatie havengelden: analoog aan het Zweedse initiatief kan ook de
nationale overheid het voortouw nemen voor een afspraak tussen rederijen
en havenbedrijven om invoering van differentiatie van havengelden door ge-
meentelijke havenbedrijven voor te bereiden. Hierbij is tevens inzet op een
Europese aanpak wenselijk vanwege de concurrentie tussen Europese ha-
vens.
· differentiatie parkeergelden: hierbij kan een aantal pilots ondersteund wor-
den om gemeenten ervaring te laten opdoen met het instrument.
· vrijstelling overdrachtbelasting voor herstructurering bedrijventerrei-
nen: de rijksoverheid kan een vergelijkbare verordening treffen zoals de be-
staande vrijstelling voor wijkontwikkelingsmaatschappijen.
6 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
1 Inleiding
1.1 Aanleiding en achtergrond
Uit het rapport 'Fiscale Vergroening' van de Werkgroep vergroening van het fis-
cale stelsel II kan geconcludeerd worden dat Nederland de afgelopen 15 jaar een
belangrijke vergroening van het nationale belastingstelsel heeft doorgevoerd.
Nederland behoort inmiddels tot de koplopers in Europa. In die periode zijn vele
nieuwe grondslagen voor een verdere vergroening ontwikkeld. Voorstellen hier-
toe kwamen onder andere uit de twee vergroeningscommissies1. Vergeleken met
de relatief grote aandacht voor vergroening op rijksniveau is de aandacht op de-
centraal niveau minder groot geweest. Op deelterreinen heeft veel onderzoek
plaatsgevonden, zoals over diftar in de afvalstoffenheffing, maar een integraal
beeld van vergroeningsmogelijkheden bij lagere overheden bestaat niet.
Hoewel de belastinginkomsten van lagere overheden bescheiden zijn, zijn er
belangrijke fiscale en financiële prikkels denkbaar die aangrijpen bij de lokale
milieuthema's. Aangrijpingspunten liggen onder andere in het gebruik van infra-
structuur, ruimtegebruik (bebouwing), afval, leefbaarheid en energie, maar ook in
de `positieve prikkels' die deel uit kunnen maken van de terugsluis van de belas-
tingopbrengsten.
In de beleidsagenda 2004 van het Ministerie van VROM is opgenomen dat in
2004 een lijst met decentrale vergroeningsmogelijkheden wordt opgesteld. Hier-
toe is extern een grondig en integraal onderzoek uitgezet naar de mogelijkheden
tot vergroening van belastingen voor gemeenten en provincies. Decentrale ver-
groening en de verdere vergroening van het nationale belastingstelsel worden
door de overheid als een belangrijk middel gezien om de externe kosten van
milieugebruik te internaliseren en daarmee uiteindelijk de eco-efficiëntie van de
economie te verbeteren2.
1.2 Doel
Het onderzoek zal zich richten op het inventariseren en evalueren van vergroe-
ningsmogelijkheden in het fiscale en financiële stelsel van provinciale en
gemeentelijke overheden.
1 Commissie Van der Vaart (I) en Commissie De Waard (II), beide vernoemd naar de voorzitters.
2 Zie Begroting VROM, 2004 en Strategisch Akkoord, Balkenende II.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 7
oktober 2004
Het doel van het project hebben we als volgt geformuleerd:
Aanbevelingen geven voor praktisch realiseerbare en door gemeenten en pro-
vincies zelfstandig uit te voeren opties voor vergroening van lokale belastingen
door:
1 Een grondige en integrale inventarisatie van bestaande en nieuwe vergroe-
ningsmogelijkheden.
2 Een beoordeling van deze opties aan de hand van duidelijke en geaccep-
teerde criteria.
3 Eventueel aan te geven welke aanpassing van nationale wet- en regelgeving
nodig is om uitvoering van de maatregelen door lagere overheden mogelijk te
maken.
1.3 Aanpak
De fasering van het project decentrale vergroening hebben we in figuur 1 weer-
gegeven. De laatste fase valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie
van VROM.
figuur 1 Fasering van het onderzoek naar decentrale vergroening
Fase 1 Inventarisatie
·Nationale en internationale literatuurstudie
·Interviews
·Categorisering met factsheets
Fase 2 Beoordeling en rapportage
·Vaststellen beoordelingskader
·Workshop gemeenten en provincies
·Rapportage
Fase 3 Verspreiding
Fase 1
De uitvoering van fase 1 bestaat uit twee invalshoeken (zie figuur 1). De eerste
invalshoek kijkt van boven naar beneden: wat zijn de fiscale en financiële in-
strumenten die gemeenten en provincies ter beschikking staan om het gewenste
gedrag te stimuleren. De gemeentelijke en provinciale belastingen worden
onderzocht op de aanknopingspunten voor financiële prikkels ten behoeve van
milieuvriendelijk gedrag. Het gehele instrumentarium gericht op burgers en be-
8 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
drijven wordt zo doorgelicht op de milieuaspecten. Hierbij kan gekeken worden
naar gemeentelijke en provinciale belastingen, gronduitgifte, rechten en leges.
De tweede invalshoek kijkt van beneden naar boven. Deze invalshoek neemt
het milieubeleid (duurzame ontwikkeling) en milieuvraagstukken op decentraal
niveau als uitgangspunt. Hierbij wordt gekeken naar mogelijkheden om de exter-
ne kosten van het gebruik van de milieugebruiksruimte te internaliseren in de
prijzen. Gekeken zal worden welke grondslagen voor internalisering wenselijk
zijn en hoe prijsinstrumenten vervolgens zodanig kunnen worden vormgegeven
dat deze prikkelen om de externe kosten te minimaliseren. Deze analyse is kwali-
tatief van aard en zal per beleidsthema (klimaat, lokale luchtkwaliteit, ruimtege-
bruik en ruimtelijke kwaliteit, verkeer en vervoer, leefbaarheid) de problematiek
op hoofdlijnen in kaart brengen. Aan de hand van lokale milieudoelen zoals
bijdrage aan het tegengaan van klimaatverandering, vermindering van geluids-
overlast, verbetering van lokale luchtkwaliteit (NOx en fijn stof) en reductie van
afvalstromen brengen we de belangrijkste externe kosten in beeld en zoeken we
naar mogelijke instrumenten om deze te internaliseren / verminderen.
Hiertoe worden de volgende stappen in het onderzoek gezet:
1 Literatuuranalyse: Een grondige analyse is gemaakt van nationale en inter-
nationale literatuurbronnen. Hierbij worden internationale ervaringen betrok-
ken vanuit onder meer Duitsland, Zwitserland en Denemarken, Londen en
Oslo (gebruik van infrastructuur).
2 Interviews: in totaal zijn 10 diepte-interviews met vertegenwoordigers van
gemeenten, provincies, Ministerie van Financiën, VNG en IPO en 20 telefoni-
sche interviews met internationale beleidsmakers afgenomen.
3 Categorisering met factsheets. De gevonden decentrale vergroeningsop-
ties zullen worden gecategoriseerd en worden gepresenteerd aan de hand
van factsheets (zie leeswijzer voor de opzet).
Fase 2
Fase 2 betreft de beoordeling van de in fase 1 gevonden vergroeningsopties. De
aanpak staat in figuur 2.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 9
oktober 2004
figuur 2 Beoordeling van vergroeningsopties
Vergroeningsoptie
Workshop
negatief
beoordelingskader
Andere
uitvoeringswijze?
positief ja
nee
Aanpassing wet- en regelgeving ?
nee ja
Rapportage
In deze fase beoordelen we de gevonden vergroeningsopties aan de hand van
beoordelingscriteria die we in samenwerking met decentrale overheden opstel-
len. Middels een afsluitende workshop zullen de opvattingen van decentrale
overheden worden betrokken bij de beoordeling van de gevonden vergroenings-
opties. Zie ook paragraaf 4.1 voor het beoordelingskader.
1.4 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt te lezen. Hoofdstuk 2 gaat in op methodologische aspec-
ten van vergroening. In hoofdstuk 3 geven we een beschrijving van de gevonden
vergroeningsmaatregelen. De opties die uit deze aanpak zijn voortgekomen
hebben wij ingedeeld naar beleidsvelden die voor gemeenten en provincies her-
kenbaar zijn (zie hoofdstuk 3). Hierbij zijn de volgende beleidsvelden onder-
scheiden:
· verkeer en vervoer (paragraaf 3.2);
· energie en duurzaam bouwen (paragraaf 3.3);
· afval (paragraaf 3.4);
· natuur, grond- en ruimtegebruik (paragraaf 3.5);
· water en toerisme3 (paragraaf 3.6);
· leefbaarheid / overig (paragraaf 3.7).
In hoofdstuk 4 komen we tot een beoordeling van deze opties aan de hand van
een drietal beoordelingscriteria.
De vergroeningsopties worden in de hoofdtekst beknopt beschreven en in bijlage
A aan de hand van factsheets uitgebreid gepresenteerd. Doel van deze facts-
heets is om zoveel mogelijk feitelijke informatie te presenteren ten aanzien van
enkele belangrijke criteria. De gepresenteerde criteria hebben een beschrijvend
karakter.
3 Voor zover dit valt onder water en toerisme.
10 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Factsheets
De volgende criteria zijn opgenomen in de factsheets:
· Naam en korte omschrijving: een korte beschrijving wordt gegeven van de bestaande heffing
of belasting en de mogelijkheden om deze te vergroenen.
· Grondslag en heffingsystematiek: hierbij wordt aangegeven bij welk object of subject de
optie aangrijpt. Tevens wordt aangeven welke mogelijkheden er zijn voor differentiatie / hoogte
van de tarieven.
· Milieueffecten: een globale typering wordt gegeven over de te verwachten milieueffecten in
relatie tot de beoogde grondslag en heffingssystematiek.
· Ondersteunend beleid: aandacht wordt besteed aan ontwikkelingen die relevant zijn voor de
invoering van de betreffende optie en mogelijke aanvullende beleidsmaatregelen die kunnen
worden getroffen om draagvlak te creëren en de problematiek effectiever aan te pakken.
· Alternatief beleid: hierbij wordt beschreven welke alternatieven denkbaar zijn voor de betref-
fende vergoeningsoptie.
· Administratieve lasten en transactiekosten: hierbij gaat het om een globale indicatie van de
uitvoeringskosten voor decentrale overheden om de betreffende vergroeningsmaatregel in te
voeren, te monitoren en te handhaven. Aangegeven zal worden of en zo ja hoe bij de bestaan-
de beleidspraktijk kan worden aangesloten.
· Verdelingseffecten / rechtvaardigheid: dit zijn de lusten en lasten die bij de verschillende
doelgroepen neerslaan als gevolg van invoering van de optie.
· Voorbeelden: enkele voorbeelden in binnenland of buitenland worden gepresenteerd waarin
vergelijkbare vergroeningsopties al zijn toegepast4.
· Referenties: afgesloten wordt met het geven van suggesties voor nadere informatie.
4 Ook wordt gemeld wanneer geen cases gevonden zijn.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 11
oktober 2004
12 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
2 Methodologisch kader
In dit hoofdstuk schetsen we het methodologische kader voor dit onderzoek.
2.1 Afbakening en uitgangspunten
Wat is decentrale vergroening?
Een eerste uitgangspunt bij belasting op milieugrondslag is dat de keuze van het
belastingobject en de grondslag van de belasting gebaseerd dienen te zijn op
milieuoverwegingen. Dit betekent dat er een relatie moet worden gelegd tussen
het te belasten object en een bepaald milieuprobleem (Vergroeningscommissie I,
1997). Hierbij kunnen twee invalshoeken worden onderscheiden5:
· De milieu invalshoek: aannemelijk moet worden gemaakt dat, in ieder geval
op langere termijn, een positieve bijdrage aan het lokale milieubeleid kan
worden geleverd. Milieueffecten kunnen zich voordoen op de korte en lange
termijn. Het kortetermijneffect manifesteert zich langs de weg van substitutie
en via een volume-effect. De omvang van het effect is afhankelijk van de
hoogte van het tarief, de mate van doorberekening van de belasting en de
elasticiteit van de vraag. Op langere termijn kan de vraagelasticiteit hoger
liggen. Dit pleit ervoor om zeker ook aandacht te besteden aan de eventuele
effecten op het milieu op langere termijn. Door de milieubelasting kan op lan-
gere termijn de factor milieu een grotere rol gaan spelen in het economische
proces en daarmee mede van invloed zijn op het gedrag van lokale partijen.
Belastingen op milieugrondslag kunnen bovendien een voortdurende prikkel
geven tot technologische innovatie.
· De budgettaire invalshoek: Op grond van budgettaire overwegingen kan er
een voorkeur bestaan voor een relatief laag tarief. Dit biedt althans voor de
korte termijn een redelijke garantie voor een stabiele belastingopbrengst,
omdat de regulerende effecten op die termijn naar verwachting beperkt zullen
zijn. Een relatief laag tarief zou verder de maatschappelijke acceptatie van de
belasting vergroten.
Bij het inventariseren van potentiële maatregelen hebben we gekeken naar fisca-
le mogelijkheden die aansluiten bij lokale doelstellingen. In tweede instantie heb-
ben we ook naar financieringsmaatregelen van milieubeleid gekeken, waarbij
milieueffecten aannemelijk of aantoonbaar zijn.
Het tweede uitgangspunt benadrukt het decentrale karakter van de vergroening.
Het moet gaan om milieuproblemen waarvoor de gemeente of provincie een be-
leidsmatige verantwoordelijkheid heeft. Tevens moeten er mogelijkheden in het
fiscale of financiële instrumentarium bestaan om de betreffende milieuproblemen
5 Dit duale karakter van vergroening kan betekenen dat beide invalshoeken met elkaar in conflict kunnen
komen. Een milieubelasting met een relatief laag tarief geeft een goede garantie voor een stabiele op-
brengst, maar op korte termijn zijn de milieueffecten bescheiden. Op wat langere termijn kan het reguleren-
de effect toenemen, waardoor uiteindelijk de grondslag voor de belasting versmald wordt en de opbreng-
sten zullen afnemen.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 13
oktober 2004
te beperken en zo bij te dragen aan gemeentelijke en provinciale beleidsdoelstel-
ling. Bij decentrale vergroening gaat het om opties die binnen het decentrale
belastinggebied kunnen worden ingevoerd. In dit onderzoek zullen we hierop één
uitzondering maken: vergroeningsopties in het nationale belastingstelsel met een
duidelijke lokale impact zullen eveneens in beschouwing worden genomen.
Het derde uitgangspunt is de keuze voor een ruime definitie van vergroening. In
het voorgaande hebben we het telkens gehad over lokale belastingen. In deze
studie zullen we hierbij de volgende opties in ogenschouw nemen:
· Financiële instrumenten zoals de gronduitgifteprijs of liggelden voor
havens. Hiervoor kan gezocht worden naar een milieugrondslag.
· Decentrale belastingen zoals de OZB en toeristenbelasting. Belangrijk ver-
schil met rechten is dat tegenover betaling van een belasting geen individueel
aanwijsbare tegenprestatie staat. De belastingopbrengsten kunnen worden
aangewend in het algemeen belang.
· Rechten waaronder heffingen en retributies vallen. Tegenover rechten staan
wel individueel aanwijsbare tegenprestaties door de lokale overheid. De in-
komsten uit rechten mogen niet meer dan kostendekkend zijn.
· Concessies en aanbesteding. Hierbij kan het gaan om aanbesteding van
openbaarvervoer of de winning van oppervlakte delfstoffen. Bij de aanbeste-
ding kunnen aanvullende milieueisen gesteld worden.
De Gemeentewet biedt de mogelijkheid om belastingen en rechten te heffen.
Gemeenten kunnen binnen bepaalde randvoorwaarden zelf invulling geven aan
de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor belastin-
gen en rechten. Het staat gemeenten vrij de heffingsmaatstaven op te nemen die
zich het beste verstaan met de gemeentelijke beleid en de praktijk van de belas-
tingheffing6. Expliciet wordt aangegeven dat milieuoverwegingen hierbij een rol
kunnen spelen. Een harde beperking wordt gevonden in het feit dat een gemeen-
telijk belasting niet afhankelijk gesteld mag worden van inkomen, winst of vermo-
gen7.
6 Memorie van Toelichting bij de Gemeentewet van 27 april 1994.
7 Uiteraard moet de gemeente toetsen of bij de keuze van heffingsmaatstaven rekening wordt gehouden met
algemene rechtbeginselen. De Gemeentewet geeft op dit punt geen uitputtende opsomming van rechten,
maar een algemene regel. Zie ook Andersson Elffers Felix, 1999.
14 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Enkele voorbeelden van vergroening
Bij bestaande en nieuwe milieubelasting gaat het om belastingen die specifiek met het oog op de
beperking van een milieueffect zijn of worden ingevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan de
milieubelastingen die zijn ingevoerd op grondwater en afval.
Bij vergroening wordt getracht bestaand belastingen te toetsen op hun milieueffecten om deze ver-
volgens te baseren op een milieugrondslag. Hierbij kan gedacht worden aan het energiegebruik
van een woning als basis voor de OZB, die thans alleen op de WOZ-waarde is gebaseerd.
Tenslotte kan worden gedacht aan het stimuleren van milieuvriendelijk gedrag door positieve finan-
ciële prikkels in het belastingstelsel te bouwen. Voorbeelden op nationaal niveau zijn de EIA en
VAMIL (fiscale voordelen). Op lokaal niveau kan een heffing op de grondprijs worden ingevoerd
waarbij een korting of vrijstelling geldt wanneer de panden duurzaam worden gebouwd. Deze rege-
ling is bij sommige gemeenten ingevoerd en staat bekend onder de naam statiegeldregeling.
2.2 Redenen voor vergroening: externe effecten
Er is sprake van een extern effect wanneer bij het menselijk handelen geen
rekening wordt gehouden met de gevolgen van dit handelen voor derden binnen
een bestaande marktcontext. Zo is de geluidsproductie van weggebruikers die
voor mensen in de omgeving overlast (geluidshinder, luchtverontreiniging) ver-
oorzaakt, een extern effect. Zodra de automobilisten in hun gedrag rekening
houden met hun negatieve effecten op de directe omgeving dan is de geluidshin-
der geïnternaliseerd. In hun gedrag houden de automobilisten rekening met de
schadekosten aan de direct omwonenden.
Op lokaal niveau kan sprake zijn van externe effecten wanneer open ruimte
wordt omgezet in een nieuw bedrijfsterrein of woongebied, waar geen rekening
wordt gehouden met de voorkeuren voor open ruimte van de huidige bewoners.
In de uitgifte van de grond en/of de verkoop van de woningen wordt geen reke-
ning gehouden met de schade die is ontstaan aan de open ruimte.
Waardering
Als er geen markt voor een bepaald goed bestaat, bijvoorbeeld landschap zonder
geluids- en zichthinder, kan men proberen de waarde ervan te bepalen door
mensen te vragen hoeveel ze ervoor willen betalen8. Hier is het uitgangspunt:
iets heeft economische waarde als men bereid is er iets voor te betalen of op te
offeren. Normaal gesproken blijkt de waardering uit de markt, maar men kan ook
via enquêtes vragen hoeveel men bereid zou zijn om te betalen als er wel een
markt voor was. Deze methode wordt Contigent Valuation Method (CVM) ge-
noemd.
2.3 Internalisering externe milieukosten
Bovenstaande voorbeelden zijn klassieke voorbeelden van situaties waarin de
markt niet leidt tot een maatschappelijk optimale oplossing en waarin aanvullend,
lokaal overheidsingrijpen gerechtvaardigd is. Een oplossing van dit probleem kan
zijn het internaliseren van externe milieueffecten in de prijzen. Met een heffing op
het bouwen van woningen in het buitengebied kan de schade worden verrekend
8 Willingness to pay vraagt naar wat men ervoor over heeft om van de positieve baten te genieten. Willing-
ness to accept vraagt naar wat men ervoor over heeft om de milieuschade te dragen.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 15
oktober 2004
in de prijzen van nieuwe woningen. Hierdoor ontstaan maatschappelijk correcte
prijzen voor het gebruik van ruimte.
Voor het vaststellen van de hoogte van een heffing die economisch efficiënt is,
zijn er twee routes op basis van:
· Het milieudoel: In deze benadering wordt gezocht naar een tarief dat nood-
zakelijk en voldoende is om de milieubelasting af te remmen tot een niveau
dat verenigbaar is met het lokale milieudoel. In het toetsingskader kan het zo
zijn dat het voorgestelde tarief voldoende is om een deel van de doelstelling
te bereiken; andere instrumenten zullen dan het verdere gat moeten opvullen.
In deze benadering is het niet zinvol om een hoger tarief voor te stellen dan
strikt noodzakelijk is voor het halen van de doelen. Op een milieuterrein waar
de gestelde doelen zijn bereikt, zou in deze benadering geen aanleiding zijn
tot het invoeren van een milieubelasting op de nog resterende vervuiling.
· De externe milieukosten: in deze benadering is een belasting op het milieu-
gebruik ter hoogte van de externe milieukosten een doel op zich. In deze be-
nadering moeten alle milieugebruikers naar evenredigheid van de veroor-
zaakte milieuschade betalen conform het internationaal erkende beginsel `de
verbruiker betaalt'. Dit is in de economische theorie en de praktijk de meest
efficiënte manier om een milieudoel te halen en er is bovendien een continue
prikkel om verantwoord met het schaarse milieu om te gaan (dynamische
efficiency). Het `gebruiker betaalt' principe kan gezien worden als rechtvaar-
dig.
Milieudoelstelling of gebruiker betaalt: Pigou of Baumol?
Het gebruiker betaalt principe kan vormgegeven worden via het opleggen van zogenaamde Pigou-
viaanse heffingen. Hierbij wordt elke eenheid van milieuvervuiling belast voor alle externe milieu-
schade voor de samenleving die aan de vervuiling kan worden toegeschreven.
In de praktijk is het echter moeilijk om de schade te waarderen om zo de hoogte van de heffing te
bepalen. De vraag naar de maatschappelijke waardering van landschap blijkt in de praktijk nog
moeilijk beantwoordbaar. In waarderingsvraagstukken wordt wel steeds meer vooruitgang geboekt.
Zie ook OEI richtlijn voor waardering natuur en milieu.
De tweede mogelijkheid staat bekend onder de naam heffing van Baumol. Hierbij wordt de hoogte
van de heffing afgeleid uit het gestelde lokale milieudoel. Uitgaande van gedragreactie per procent
prijsverhoging (elasticiteit) kunnen uit de gestelde lokale doelen heffingshoogtes worden afgeleid
en eventueel via trial and error worden bijgesteld.
Werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel, 1997
Verschillen in benadering
Het verschil in benadering kan van belang zijn voor het onderscheid tussen de
korte en lange termijn. Vanuit rechtvaardigheidsoogpunt kan op lange termijn ge-
kozen worden voor het principiële uitgangspunt dat de vervuilers zouden moeten
betalen naar evenredigheid van de door hen veroorzaakte milieuschade. Voor de
korte termijn kan men kiezen voor een benadering waarin primair wordt uitge-
gaan van doelbereiking. In de praktijk kunnen beide benaderingen materieel tot
dezelfde uitkomsten leiden, omdat maatschappelijke doelen in het algemeen een
duidelijke relatie zullen vertonen met de mate van maatschappelijke waardering
van de milieuschade. Dit onderzoek kiest een pragmatische werkwijze door beide
16 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
benaderingen als mogelijkheid te zien voor het bepalen van heffingshoogtes die
economisch efficiënt zijn.
Belonen of belasten?
Om terug te komen op het voorbeeld van de nieuwe woonwijk die in het landelijk
gebied wordt neergezet kan gekozen worden voor het belasten van nieuwbouw
ten koste van groen of het belonen van inbreiding in de stad. Negatieve prikkels
op ruimte-extensief gedrag of positieve prikkels op ruimte-intensieve bouw?
Een economisch nadeel van subsidie is dat deze verstorende effecten kan heb-
ben, bijvoorbeeld op het niveau van de totale bouwproductie. Wanneer de bouw-
productie - weliswaar in het stedelijke gebied - gesubsidieerd wordt, leidt dit tot
een groter aanbod aan woningen dan maatschappelijk wenselijk is. Een tweede
nadeel is dat van subsidies veel minder een continue prikkel uitgaat om het ruim-
tebeslag structureel terug te dringen of de ruimtelijke inpassing te verbeteren met
innovatieve bouwtechnieken.
De belangrijkste overweging is dat in een eindsituatie waarin alle milieuschade in
de prijzen uitgedrukt is, een beloning van milieuvriendelijk gedrag niet meer
nodig is. Toch kan het wenselijk zijn om in een proces van aanpassingen naar
zo'n eindsituatie milieuvriendelijk gedrag te belonen omdat belasten bijvoorbeeld
tot nadelige concurrentie-effecten met omliggende gemeenten of provincies kan
leiden.
De benadering die we in dit onderzoek kiezen is wederom een pragmatische. Bij
het vaststellen van de te verwachten effecten van de vergroeningsopties zullen
wij hoofdzakelijk kijken of het werkt zonder dat al te grote lokale lastenverschui-
vingen plaatsvinden. De voorkeur zal uitgaan naar de variant met de grootste
milieueffecten. Indien milieueffecten even groot zijn zal de voorkeur uitgaan naar
belasten vanwege de hierboven genoemde argumenten.
In de praktijk betekent dit dat de keuze voor belonen of belasten van geval tot
geval zal moeten worden gemaakt. Veelal zal de keuze onder meer afhangen
van de vraag in welk beleidspakket de betreffende vergroeningsoptie wordt op-
genomen9.
2.4 Het optimale beslissingsniveau
Externe milieukosten hangen nauw samen met het `optimale beslissingsniveau'.
Nobelprijswinnaar en econoom Jan Tinbergen introduceerde dit begrip en om-
schreef dit als `het laagste vlak waar alle belangen vertegenwoordigd zijn'. Als
alle belangen vertegenwoordigd zijn geldt er per definitie dat de externe kosten
geïnternaliseerd zijn. Op het optimale beslissingsvlak is waarschijnlijk de belang-
stelling voor en de kennis van het vraagstuk het grootst. In feite betreft dit het
principe van subsidiariteit. Het optimale beslissingsniveau verschilt natuurlijk per
type beslissing. In het tekstkader illustreren we dit met een voorbeeld.
9 In de presentatie van de vergroeningsopties hebben we hiervoor het criterium `flankerend beleid' opgeno-
men.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 17
oktober 2004
Subsidiariteit
In de provincie Vredig bestaat het voornemen om op een belangrijke provinciale weg tol te heffen
vanwege de maatschappelijke hinder van vooral de doorgang van veel vrachtverkeer. De vracht-
wagens moeten gaan betalen op grond van de uitstoot van schadelijke emissies en lawaai. Het
gevolg is dat de inwoners van provincie Vredig een stillere en schone leefomgeving krijgen en als
gevolg daarvan hun welvaart zien toenemen. Voor de provincie is dit dus een efficiënte maatregel.
De nieuwe tolweg was echter tegelijkertijd een belangrijke doorgaande weg voor het transitover-
keer naar het achterland. De provincie heeft bij het invoeren van de tol niet voldoende rekening
gehouden met de extra kosten en reistijd (vanwege omrijden) voor het vrachtvervoer dat een be-
langrijke economische functie heeft voor andere provincies in het achterland. De beslissing over
invoering en hoogte van de tol is op een te laag niveau genomen.
Het begrip optimaal beslissingsniveau is cruciaal voor decentrale vergroening.
Het brengt met zich mee dat vergroening alleen relevant is wanneer de proble-
matiek een duidelijk gemeentelijk of provinciaal karakter heeft en de gevolgen
van de optie niet sterk negatief uitpakken voor andere bestuurlijke eenheden. In
dat geval zegt de theorie van Tinbergen dat de beslissing op een hoger bestuur-
lijk niveau moet worden genomen. Bij het inventariseren van vergroeningsopties
zullen we het vizier richten op dit optimale beslissingsniveau en geven we aan
waar coördinatie op een hoger ruimtelijk niveau wenselijk is.
18 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
3 Opties voor vergroening
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geven we een beknopte beschrijving van vergroeningsopties in
het decentrale belastingstelsel gerangschikt naar beleidsvelden. Uitgebreide om-
schrijvingen aan de hand van de factsheets vindt u in bijlage A.
3.2 Verkeer en vervoer
De markt voor mobiliteit vertoont een belangrijk aantal imperfecties: een automo-
bilist veroorzaakt maatschappelijke kosten zonder daarvoor te betalen en vooral
regio's profiteren van nieuwe infrastructuur terwijl het Rijk voor de kosten op-
draait. Met heffingsinstrumenten zoals de kilometerheffing (gedifferentieerd naar
tijd en plaats), brandstofaccijnzen en de BPM kan de overheid de maatschappe-
lijke kosten van mobiliteit verhalen op de gebruiker van infrastructuur. Dit brengt
kosten en baten dichter bij elkaar, en komt dus zowel efficiëntie als rechtvaardig-
heid ten goede. Als kosten en baten bij elkaar liggen functioneert de markt beter
en verdwijnen imperfecties .
Efficiënte beprijzing houdt in de gebruikers alle maatschappelijke kosten van
mobiliteit in rekening te brengen. Het gaat dan om de kosten van slijtage aan
wegen, uitstoot, veiligheid, congestie et cetera. Deze kosten moeten dus op een
of andere wijze aan het gebruik van infrastructuur worden gerelateerd, en wel zo
dat de heffing zo dicht mogelijk bij de werkelijke kosten ligt. Alleen dan zal het
individu in zijn keuzes rekening houden met alle kosten die zijn gedrag veroor-
zaakt.
Een optimaal instrumentarium vraagt daarnaast om verschillende decentrale hef-
fingsvormen. Hiervoor zijn twee belangrijke redenen aan te voeren:
1 Met decentrale heffingen kunnen lokale en regionale overheden op dit niveau
de externe kosten van lokaal vervoer bestrijden. Te denken valt hier aan de
effecten op lokale luchtkwaliteit, het ruimtebeslag van parkeren in de stad,
geluidshinder en binnenstedelijke congestie.
2 Decentrale financiering en besluitvorming zorgen voor een efficiëntere aan-
wending van gemeenschapsgeld conform de lokale behoefte en voorkomt re-
gionale onrechtvaardigheid en rent-seeking door lagere overheden [NYFER,
2000].
In dit spectrum kunnen we twee belangrijke heffingen onderscheiden. Aan de
ene kant betreft dit de congestieheffing ter bestrijding van binnenstedelijke con-
gestie naar voorbeeld van de Londense Congestion charge. Anderzijds betreft dit
een financieringsinstrument, waarvoor de Franse versement transport als voor-
beeld kan dienen. In Frankrijk zijn gemeenten bevoegd een heffing op te leggen
ter financiering van transportinfrastructuur, waarna die gemeenten in regionale
transportautoriteiten overleggen over de aanwending van die middelen. Invoering
van een bereikbaarheidsheffing mag niet leiden tot een wildgroei aan instrumen-
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 19
oktober 2004
ten en ongebreidelde lastenverzwaring. Alleen wanneer een hoger investerings-
niveau wenselijk is, of als blijkt dat de maatschappelijke kosten in de huidige
situatie onvoldoende zijn beprijsd, leidt een economisch optimale heffingssyste-
matiek tot lastenverzwaring.
Hieronder worden de volgende vergroeningsopties voor verkeer en vervoer
beschouwd:
· stedelijke congestieheffing;
· parkeerbelasting;
· differentiatie opcenten MRB;
· differentiatie haven- en kadegelden;
· lokale bereikbaarheidsbelasting;
· milieu in OV-concessies.
3.2.1 Congestieheffing stad
Een congestieheffing is een heffing die de gebruikers van infrastructuur betalen
voor de toegang naar het stadscentrum en het gebruik van het onderliggend
wegennet. Gemeenten, provincies en zelfs waterschappen hebben de verant-
woordelijkheid over het beheer van het onderliggend wegennet. Bij een `cordon-
heffing' op gemeentelijk grondgebied zal de verantwoordelijkheid uitsluitend op
gemeentelijk niveau liggen. Bij meer intelligente congestieheffingssystemen zal
afstemming tussen bestuurslagen van gemeente, provincie en rijk noodzakelijk
zijn om tot invoering te komen.
Een congestieheffing kan men op zeer uiteenlopende manieren vorm geven,
afhankelijk van het gewenste doel. Primair doel is de regulering van het verkeer
door dit meer te spreiden naar tijd en plaats en andere alternatieven te stimule-
ren. Een tarief dat gedifferentieerd is naar tijd en plaats is hiervoor essentieel.
In verschillende Europese steden, waaronder London en Oslo, wordt dit instru-
ment ingezet om de bereikbaarheid van de stad te bevorderen. Het bekendste
voorbeeld is de Londense cordonheffing dat door de stad London is ingevoerd.
Iedere auto betaalt 7,50 (5 pond) om tussen 07.00 en 19.30 uur het stadcen-
trum binnen te komen, ongeacht het aantal ritten of de tijdsduur dat men zich in
het centrum bevindt. Het belangrijkste doel van de maatregel is het verminderen
van verkeerscongestie10.
Recent is een officiële evaluatie verschenen van (de eerste zes maanden) `Con-
gestion Charging'. De congestie binnen de zone is met dertig procent gedaald tot
een niveau dat sinds de jaren tachtig niet meer is bereikt terwijl er nauwelijks
extra verkeer buiten de zone wordt waargenomen.
Op dit moment staan wettelijke en juridische belemmeringen de invoering van
tolheffing op bestaande wegen van gemeenten, provincies en waterschappen in
de weg. Een nieuw wetsvoorstel is nodig om lokale overheden de mogelijkheid te
verschaffen om tolheffing te introduceren op het onderliggende weggennet, bij-
voorbeeld om sluipverkeer te ontmoedigen. Het Rijk zal erop toe moeten zien dat
tolheffing in de ene gemeente niet leidt tot mobiliteitsproblemen in de buurge-
10 Deze was zo ernstig toegenomen dat de huidige gemiddelde snelheid van het vervoer bovengronds verge-
lijkbaar was met de snelheid van het vervoer per koets in de Victoriaanse tijd.
20 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
meente. Tevens zal een toetsing moeten plaatsvinden van de noodzaak van een
heffing11.
3.2.2 Parkeerbelasting
In veel grote en middelgrote gemeenten in Nederland wordt het parkeren door
gemeenten belast. Bewoners in een bepaald gebied vragen een parkeervergun-
ning aan, terwijl bezoekers een uur- of dagtarief betalen. De parkeerbelasting
zoals die nu in deze gemeenten geldt, is gedifferentieerd naar tijd en plaats. Met
een differentiatie naar plaats wordt het benutten van de schaarse ruimte in de
binnenstad beprijsd. Aangezien in gemeenten hiermee inmiddels voldoende er-
varing mee is opgedaan, hebben we vooral gekeken naar een differentiatie naar
milieukenmerken en ruimtebeslag van voertuigen.
Uit evaluatieonderzoek van parkeermaatrege-
len blijkt dat invoering van betaald parkeren leidt tot gelijkmatiger spreiding van
parkeren, vermindering van autogebruik en parkeerbezetting, en een toename
van fiets- en OV-gebruik. Een algemene conclusie over de volume-effecten valt
niet te trekken op basis van deze studie. Dit hangt sterk van de locatie. Zo is Am-
sterdam er in geslaagd een significante daling van het autogebruik in de binnen-
stad te laten plaatsvinden sinds invoering in 1991.
Differentiatie parkeertarieven
Nadere differentiatie is in principe denkbaar naar twee kenmerken:
· naar motor- of emissiekarakteristieken van het voertuig. Een mogelijk aan-
grijpingspunt voor de vervuilingskenmerken van de auto betreft de euroklasse
of het type aandrijving (verbrandingsmotor of hybride / LPG, gas, diesel, ben-
zine). Hiermee kan vooral de lokale luchtkwaliteit worden verbeterd;
· naar ruimtebeslag van het voertuig. Hiermee kan voornamelijk de ruimtepro-
blematiek van auto's aangepakt worden.
Deze regulerende maatregel grijpt aan op auto's die relatief vervuilend zijn, dan
wel veel ruimte innemen, afhankelijk van de differentiatie. Tarieven kunnen zo-
danig worden vormgegeven dat grote of vervuilende auto's meer betalen dan
kleine of schone auto's. De mate van differentiatie zal van invloed zijn op de
effectiviteit ervan: hoe meer verfijning, hoe sterker de effecten die optreden.
Gevolg hiervan is dat de uitvoeringskosten zullen toenemen. In de factsheets
geven we aan dat door verschillende substitutie-effecten (gebruik boodschap-
penauto in de stad) een aannemelijk effect beredeneerbaar is.
Wanneer differentiatie van de parkeertarieven betrekking heeft op verschillende
prijzen voor parkeervergunningen die voor langere tijd worden uitgegeven, zijn
de perceptiekosten beperkt, zowel voor differentiatie naar oppervlakte als naar
aandrijving. Voor parkeerplaatsen met parkeermeters zal differentiatie moeilijker
zijn, omdat zowel de eigenaar als de handhaver informatie moet hebben over de
milieukenmerken van het voertuig. Ook moeten parkeermeters worden aange-
11 Groen Links overweegt om een dergelijk initiatiefwet in te voeren. De Tweedekamer staat niet afwijzend
tegenover deze initiatiefwet.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 21
oktober 2004
past. Differentiatie naar aandrijving is mogelijk, voorwaarde is wel dat aan de bui-
tenkant van het voertuig te zien is in welke categorie het voertuig valt. Hoe min-
der klassen van voertuigen (bijvoorbeeld hybride voertuigen gratis, voor overige
voertuigen één tarief) hoe minder kosten van aanpassing aan parkeermeters.
Een beperkt aantal vrijstellingen voor milieuvriendelijke auto's lijkt hiervoor een
goed uitvoerbare optie.
De Gemeentewet biedt de mogelijkheid om parkeertarieven te differentiëren naar
ruimtebeslag van het voertuig. Vrijstellingen en differentiatie naar milieukenmer-
ken van voertuigen is thans niet toegestaan12. Hiervoor zal een aanpassing van
de Gemeentewet moet worden voorbereid.
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB
Autobezitters betalen motorrijtuigenbelasting (MRB) aan het Rijk. De MRB hangt
af van soort voertuig, het gewicht en type brandstof. Iedere provincie heft boven-
op de MRB provinciale opcenten. Het tarief verschilt per provincie, en is door het
Rijk aan een maximum gebonden. Geen enkele provincie hanteert op dit moment
het maximum tarief. De door het Rijk aangebrachte differentiatie naar gewicht en
brandstof wordt door de provincie gevolgd.
Daarnaast kunnen de provincies de provinciale opcenten op de MRB differentië-
ren naar milieuklasse van het voertuig. Hierbij kan gedacht worden aan de Euro-
klasse van de motor of de CO2-uitstoot per kilometer. De brandstofaccijns die de
automobilist betaalt aan het Rijk kan men al beschouwen als een heffing op
broeikasgasemissies, omdat de uitstoot van CO2 vrij direct is gerelateerd aan het
aantal liters verbruikte brandstof. Dit geldt niet voor de uitstoot van stoffen die
onder de Euronorm vallen. Dit zou dan ook een logische basis voor differentiatie
van de opcenten kunnen vormen.
Het maximum aan te heffen opcenten wordt jaarlijks door het Rijk vastgesteld.
Een differentiatie, anders dan de door het Rijk gehanteerde, behoeft aanpassing
van de provinciale belastingwetgeving (artikel 222).
3.2.4 Differentiatie van haven- en kadegelden
Schepen die havens aandoen moeten betalen voor het gebruik van de haven
middels haven- en kadegelden. De gemeente of het gemeentelijk havenbedrijf int
deze heffing. Deze gelden kunnen worden gedifferentieerd naar de milieuken-
merken van het schip. Logische grondslag is de emissie van zwavel en of NOx
die sterk bijdraagt aan stedelijke vervuiling. Differentiatie van tarieven is bijvoor-
beeld denkbaar naar hoog- en laagzwavelige brandstoffen.
Naast de keuze voor verschillende tariefhoogtes, kan men ook kiezen schone
schepen een voorkeursbehandeling (denk aan een snellere afhandeling van be-
paalde havendiensten) te geven.
12 Gemeentewet artikel 225d: het tarief kan afhankelijk worden gesteld van de parkeerduur, de parkeertijd, de
ingenomen oppervlakte en de ligging.
22 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Voor de binnenvaart zijn er inmiddels emissie-eisen in de maak, zoals deze voor
het personen- en vrachtverkeer (Euronormen) over de weg gelden. Daarnaast
heeft de CCNR (Centrale Commissie voor de Navigatie van Rijnvaart)13 emissie-
normen ingevoerd in 2002. Deze emissiekarakteristieken (bijvoorbeeld met emis-
siecertificaten) van binnenvaartschepen kunnen de basis vormen voor de tarief-
differentiatie.
Een alternatief is het zogenaamde Green Award certificaat dat door de haven
van Rotterdam is ontwikkeld. Om voor een Green Award in aanmerking te komen
moeten schepen voldoen aan verschillende milieu- en veiligheidseisen. Een
Green Award stelt eisen aan de schepen op het gebied van milieu en veiligheid.
Veilig houdt onder meer in een verlaagd risico op olielekkages bij aanvaringen.
De milieueffecten van de maatregel kunnen substantieel zijn. Als gevolg van de
differentiatie van de havengelden en doorvaartgelden naar milieueffect hebben
ca. 40 schepen die Zweden regelmatig aandoen technische maatregelen geno-
men om de uitstoot van NOx terug te dringen, ook is een groot aantal schepen
(1.200) op laagzwavelige brandstof overgegaan. Op jaarbasis is er daarom in
Zweden sprake van een reductie van 36 kton NO2 en 50 kton SOx.
Tripartiete overeenkomst in Zweden
Ongeveer 20 havens in Zweden hebben milieugedifferentieerde haventarieven. Deze zijn geba-
seerd op maatregelen om NOx, zwavel en ozon reducties te realiseren. Hiertoe is een vrijwillige
afspraak gemaakt tussen de Zweedse Maritieme organisatie, de rederijen en de havens in 1996.
Doel is te komen tot een reductie van 75% van emissies van schepen in het begin van de volgende
eeuw. De partijen hebben besloten om naast haventarieven ook de heffingen voor vaarwegen te
differentiëren op basis van milieukenmerken.
In een memorie van toelichting (89-90 21.591 nr. 3) is beschreven dat haven-/lig-
en kadegelden gedifferentieerd kunnen worden naar de wijze van vervoer, de
soort en de hoeveelheid lading die wordt vervoerd.
3.2.5 Lokale bereikbaarheidsbelasting
In de introductie van paragraaf 3.2 hebben we gezien dat het economisch
efficiënt is alle kosten van mobiliteit en infrastructuur afzonderlijk te beprijzen, om
zo de kosten en baten bij elkaar te brengen. In het huidige instrumentarium ont-
breekt met name een instrument voor de financiering van nieuwe infrastructuur.
Het doel van de bereikbaarheidsbelasting is geld te verzamelen voor de aanleg
van nieuwe infrastructuur op regionaal en lokaal niveau. Dit is dus een wezenlijk
verschil met de beschreven congestieheffing, waar alleen de gebruikers van
infrastructuur betalen. Een tweede verschil is dat dit een financieringsinstrument
is, terwijl de beschreven congestieheffing in essentie een regulerend instrument
betreft.
13 Dit is een intergouvernementele organisatie waar de zes Rijnlanden bij zijn aangesloten. The CCNR bestaat
uit België, Frankrijk, Duitsland, Nederland en Zwitserland.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 23
oktober 2004
De lokale bereikbaarheidsbelasting, naar het voorbeeld van de versement trans-
port (VT) in Frankrijk, is een geoormerkte heffing waarmee lokale overheden in-
vesteringen in openbaar vervoer kunnen financieren.
Belangrijk is dat de opbrengsten uit de heffing lokaal en regionaal worden aan-
gewend. Het heffingsgebied moet overeenkomen met het gebied dat door de
nieuwe infrastructuur wordt bereikt, zodat kosten en baten dichter bij elkaar ko-
men.
De belasting kan geïnd worden werkgevers via de werkgeverslasten (zoals in
Frankrijk) door middel van een koppeling met het perceeloppervlak via de OZB.
De bereikbaarheidsbelasting zal een andere bestuurlijke invulling vragen, waarbij
ook de financiële verantwoordelijkheid voor het mobiliteitsbeleid moet worden
gedecentraliseerd. Dit komt overeen met bevindingen van de Raad voor Verkeer
en Waterstaat .
3.2.6 Milieueisen in de OV-concessies
De Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) introduceert de concessiesystematiek
in het openbaar vervoer. Dit betekent dat decentrale overheden zoals gemeen-
ten, provincies en stadsgewesten (de `OV-autoriteiten') concessies moeten
verlenen voor het openbaar vervoer. Het Programma van Eisen (PvE) van de
concessie biedt de mogelijkheid om milieueisen te stellen waaraan het uiteinde-
lijke vervoerplan van de concessiehouder moet voldoen. In de milieueisen zijn
ketenmobiliteit en emissie-eisen voor bussen belangrijke aspecten. Ketenmobili-
teit in concessiegebieden richt zich op optimalisering van deur-tot-
deurverplaatsing en aaneenschakeling van vervoerswijzen. Door Stichting Natuur
en Milieu en de 12 Milieufederaties is een kwaliteitswijzer opgesteld voor deze
ketenmobiliteit . Het is hierbij van groot belang om in de concessieverle-
ning consumentenorganisaties de mogelijkheid te geven invloed uit te oefenen
op het PvE. Gebruikers van OV zijn als geen ander in staat om te kunnen beoor-
delen waar goed openbaar vervoer als alternatief voor de auto aan moet vol-
doen. Zowel de milieueisen als de inspraakmogelijkheden voor consumenten
kunnen binnen de bestaande Wp2000 worden ingevoerd.
Gemeenten Haarlem en Leiden
De Gemeente Haarlem overweegt in de volgende aanbestedingsprocedure de eisen dusdanig te
stellen dat alleen bussen op aardgas in aanmerking komen.
In de Gemeente Leiden is in samenwerking met Novem en de Provincie Zuid-Holland een proefpro-
ject geweest met roetfilters. Inmiddels is in de concessie opgenomen dat tenminste 90% van de
bussen moet zijn uitgevoerd met roetfilters. In de praktijk ligt het percentage bussen met een roetfil-
ter iets lager.
Door de milieueisen in de vervoersconcessie kunnen vervoersmaatschappijen
gedwongen worden technische maatregelen te nemen die direct resulteren in
een verminderde milieubelasting (zoals in Leiden, waar de plaatsing van roetfil-
ters op bussen is vastgelegd). Een verbeterde ketenmobiliteit kan tot gevolg
hebben dat meer mensen gebruik maken van het openbaar vervoer en kan dan
24 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
leiden tot een verminderd autogebruik in de stad. Milieueffecten zijn daarom be-
redeneerbaar.
3.3 Energie en duurzaam bouwen
Het bevorderen van energiebesparing is economisch het meest efficiënt vorm te
geven met een nationale belasting op het energiegebruik, de huidige Energie
Belasting (EB). Alle lokale en regionale investeringen in energiebesparing in de
gebouwde omgeving of in de industrie zijn immers gebaseerd op deze energie-
prijzen en zullen logischerwijs in verhouding staan tot de mate waarin aan het
energiegebruik wordt bijdragen.
Gemeenten en provincies hebben een belangrijke politieke en beleidsmatige
verantwoordelijkheid voor energie onder andere in de gebouwde omgeving.
Instrumenten liggen primair in de sfeer van vergunningverlening, ruimtelijke or-
dening, gronduitgifte, convenanten, voorlichting, etc. Afgezet tegen de beleids-
matige taak- of doelstellingen kan dit instrumentarium tekortschieten.
Een beleidstekort dat decentraal optreedt, kan worden opgevangen door aanvul-
lende vergroeningsinstrumenten die aangrijpen bij de energie- en dubokenmer-
ken van onroerend goed en industriële installaties. Hierbij kan gedacht worden
aan:
· differentiatie OZB naar energiegebruik;
· statiegeldregeling gronduitgifte;
· heffing op lozing van restwarmte.
3.3.1 Differentiatie OZB naar energiegebruik
Nederland kent een aantal belastingen en heffingen op onroerend goed14. Deze
belastingen hebben de waarde van het onroerend bezit als grondslag. De waar-
dering van het onroerend goed is uniform gemaakt door de Wet onroerende
zaken (WOZ). De grondslag hiervoor is de waarde in het economische verkeer.
Het huidige kabinet hanteert de lijn dat veel waarde wordt gehecht aan een
objectieve grondslag voor de waardering op grond van WOZ. De discussie die bij
vergroening opduikt gaat over deze waarderingsmethode van de WOZ en de
(contraproductieve) effecten hiervan op milieu. Vaak wordt verondersteld dat de
huidige OZB milieuvriendelijk gedrag beboet. Door investeringen in bijvoorbeeld
bodemsanering en duurzame maatregelen stijgt immers de onroerende zaak en
betaalt men meer OZB.
Vergroening van de OZB kan plaatsvinden door de tarieven van de OZB te diffe-
rentiëren op grond van het daadwerkelijk energieverbruik of de energieprestatie
van de woning15. Hiervoor hoeft de heffingsgrondslag van de OZB, de waarde
van de onroerende zaak, niet te worden aangepast. De Gemeentewet biedt na-
14 Gemeenten heffen de onroerende zaakbelasting en de waterschapslasten en het rijk hanteert de inko-
mensbelasting over het eigen woning forfait. De onroerende zaakbelasting (OZB) is de belangrijkste bron
van eigen inkomsten van gemeenten. De OZB is een belasting. Tegenover een belasting staat geen indivi-
duele prestatie van de overheid. Er is sprake van een gebruikers OZB en een eigenaren OZB.
15 Een andere mogelijkheid tot differentiatie is het ruimtebeslag of de waarde van de grond. Hiervoor is aan-
passing van de gemeentewet wel noodzakelijk. Deze optie beschrijven we in paragraaf 3.5.1.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 25
oktober 2004
melijk de mogelijkheid delen van de WOZ-waarde vrij te stellen van de belasting
(artikel 220d i)16 zolang dit niet in strijd is met het zakelijk en objectieve karakter
van de OZB. Aan de aftrekmogelijkheden kunnen energetische kwaliteitseisen
aan de woning worden gesteld. Idealiter is de grondslag voor de aftrekmogelijk-
heid het energieverbruik van een woning zodat de OZB gerelateerd is aan het
werkelijke energieverbruik. Omdat deze grondslag niet eenvoudig te hanteren is,
is de energie-efficiency van een woning een eenvoudiger beschikbare grondslag.
Deze is voor gebouwde woningen vanaf 1995 beschikbaar via de EPC (energie
prestatie coëfficiënt) en voor oudere woning via de EPA. Een algemene verho-
ging van de OZB met ten dele compensatie door de aftrekmogelijkheid voor
energiezuinige woningen is een mogelijkheid tot vergroening.
De vergroening van OZB met behulp van kortingsmogelijkheden voor bepaalde
woningen is op deze wijze binnen de bestaande Gemeentewet vorm te geven.
Wanneer een systematiek gekozen wordt waarbij de tarieven volledig gekoppeld
wordt aan de energieprestatie per woning, is aanpassing van de Gemeentewet
wel noodzakelijk.
3.3.2 Statiegeldregeling gronduitgifte
Gemeenten kunnen bij het uitgeven van bouwgrond een statiegeld opleggen aan
nieuwe grondeigenaren. Dit is een constructie waarbij aan de koper een opslag
per kavel wordt gevraagd. Wanneer de opgeleverde onroerende goederen aan
van te voren vastgestelde normen op het gebied van energieprestatie, duur-
zaamheid of ruimtegebruik voldoen, wordt de opslag aan hem teruggegeven in
de vorm van een subsidie.
Tarieven van de statiegeldregeling worden gedifferentieerd naar de mate van de
totale milieubelasting- of ruimtebelasting van de kavel.
Er kunnen verschillende grondslagen gelden voor de statiegeldregeling. Een
gebruikelijke grondslag is de duurzaamheid van de bouwwijze, hierbij wordt het
statiegeld uitgekeerd als bepaalde duurzame maatregelen zijn getroffen, al dan
niet gekoppeld aan de Nationale pakketen duurzaam bouwen Woningbouw. Een
andere maatstaf is de energieprestatie van de woningen of utiliteitsgebouw,
vastgelegd in de EPC (energieprestatie coëfficiënt). Tenslotte zou in een meer
eenvoudige vorm het ruimtebeslag als grondslag kunnen dienen, zoals de ver-
houding bruto-netto oppervlakte. Om free-riderseffecten te voorkomen is het zin-
vol om de opslag op de grondprijs bovenop de marktconforme grondprijs te zet-
ten. De gangbare praktijk of de wettelijke norm (EPC=1) zal dan het basisniveau
zijn voor het ontwerp van de duurzaamheidseis.
De statiegeldregeling kan binnen de huidige wettelijke kaders worden ingezet en
wordt nu al door verschillende gemeenten, waaronder Apeldoorn op het bedrij-
venterrein Ecofactorij, toegepast.
3.3.3 Heffing op lozing van restwarmte
Afvalwarmte is nu een product zonder of met slechts een geringe waarde. Door
een heffing op de lozing van afvalwarmte te introduceren wordt inefficiënt gebruik
en onnodige verwarming van oppervlaktewater bestraft. Nuttige toepassingen
16 Diverse voorbeelden van vrijstellingen zijn hiervan bekend uit de wetsgeschiedenis.
26 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
worden hierdoor rendabeler. De optie is zowel door de Vergroeningscommissie II
als door CE in theorie als `kansrijk' bestempeld, waarbij de commissie aandringt
op nader onderzoek op de effecten, uitvoerbaarheid en administratieve lasten.
Omdat de effecten van de lozing van koelwater op lokaal niveau worden ervaren
en afhankelijk van de kwetsbaarheid van het betreffende water meer milieueffec-
ten met zich meebrengt, is het logisch de heffing lokaal vorm te geven.
De grondslag voor de heffing is de opwarming van de koelwaterstroom, hetgeen
een combinatie inhoud van debiet en temperatuursverschil tussen de ingaande
en uitgaande koelwaterstroom. Een andere grondslag zou het energierendement
van een installatie kunnen zijn. Een gesloten energieheffing gelegd op de inkoop
van fossiele brandstoffen, wordt teruggesluisd op basis van de nuttig gebruikte
energie. Hoe meer restwarmte via lucht en oppervlaktewater wordt geloosd, hoe
minder terugsluizing. Alle bedrijven betalen in dit geval een heffing en alle bedrij-
ven ontvangen een compensatie, per saldo wordt geen geld onttrokken aan de
industrie.
De lozing van koelwater, of beter gezegd: de lozing van warmte is vergunning-
plichtig op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) bij de wa-
terkwaliteitsbeheerder. Behalve Rijkswaterstaat zullen ook waterschappen een
rol moeten spelen in de vormgeving.
3.3.4 Differentiëren van bouwleges
Voor retributies en leges geldt de beperking dat hierop geen winst mag worden
gemaakt. Wel hoeven de rechten niet bij elke dienstverlening direct aan de kos-
ten daarvan te worden gerelateerd. Bouwleges moeten dus in totaal kostendek-
kend zijn, maar dat geldt niet per object. Dat biedt een mogelijkheid om vormen
van differentiatie toe te passen.
Het aanvragen van een bouwvergunning en de te betalen leges kunnen een
drempel vormen tot het doorvoeren van energiebesparende verbouwingen. Door
de leges voor duurzame bouwprojecten te verlagen of af te schaffen ten koste
van de hoogte van niet-duurzame projecten, kan een extra stimulans worden
gegeven. De milieueffecten zijn naar verwachting beperkt, aangezien het om
beperkte bedragen gaat. Wel kan het gemeentelijk beleid om duurzaam bouwen
te stimuleren met deze optie verder ondersteund worden.
3.4 Afval
Doelstelling van overheden ten aanzien van de afvalmarkt zijn het implementeren
van de voorkeursvolgorde (zie Wet milieubeheer), de waarborging van de conti-
nuïteit van definitieve verwijdering en minimalisatie van de kosten. Gemeenten
en provincies moeten, evenals het Rijk, rekening houden met deze voorkeurs-
volgorde omwille van de bescherming van het milieu. Preventie van afval staat
hierin centraal. Om deze doelstellingen te bereiken wordt regelgeving ingezet die
in toenemende mate ook Europees wordt bepaald.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 27
oktober 2004
Uit milieukundig oogpunt is het van belang om de afvalproductie zoveel mogelijk
te beperken en het scheiden van verschillende stromen te verbeteren. Bij de ver-
branding van (huishoudelijk) afval komen broeikasgassen vrij, bij de verbranding
van kunststoffen en kortcyclische CO2 bij GFT, papier en hout. Ondanks vele ini-
tiatieven neemt de afvalproductie in Nederland nog elk jaar toe.
De kosten van afvalinzameling en -verwerking kunnen bij huishoudens en bedrij-
ven in rekening worden gebracht door reinigingsheffingen (een reinigingsrecht of
een afvalstoffenheffing). Een toenemend aantal gemeenten koppelt het tarief aan
de hoeveelheid aangeboden afval (diftar)17.
3.4.1 Diftar18
Gemeenten kunnen de kosten van de afvalinzameling en- verwerking op twee
manieren aan huishoudens19 in rekening brengen: via een afvalstoffenheffing of
via een reinigingsrecht. Beide heffingen zijn bestemmingsheffingen. Dit betekent
dat de opbrengst moet worden gebruikt om de kosten te dekken van de afvalin-
zameling- en verwerking.
De vaste afvalstoffenheffing die de meeste gemeenten vragen voor huishoudelijk
afval vormt een belangrijk probleem in de huidige afvalmarkt. Hoewel soms
onderscheid wordt gemaakt tussen één- en meerpersoonshuishoudens, is de
heffing niet gerelateerd aan de hoeveelheid aangeboden afval. Hierdoor hebben
consumenten geen financiële prikkel om hun productie van restafval te verlagen
en komt een betere scheiding aan de bron van de voor hergebruik in aanmerking
komende deelstromen onvoldoende van de grond.
In plaats van een vast bedrag kan een gemeente ook een gedifferentieerde hef-
fing in voeren. De consument betaalt naar rato van de hoeveelheid aangeboden
afval, dus per kilo of per zak in plaats van per persoon. Er bestaan verschillende
varianten om diftar vorm te geven: de afvalstoffenheffing kan worden geheven op
basis van gewicht, containervolume en aanbodfrequentie. Ook zijn combinaties
mogelijk zoals gewicht-frequentie en volume-frequentie. Verder is er de systema-
tiek van de `dure huisvuilzak'.
Uit empirisch onderzoek komt naar voren dat afhankelijk van het
gekozen diftarsysteem een daling optreedt van de afvalhoeveelheid (gemeten in
kilo per persoon). Betalen per kilo of per vuilniszak levert globaal een daling van
50% voor restafval en 60% voor gft-afval. Betalen per keer dat de minicontainer
wordt aangeboden levert ongeveer 25% minder restafval en 45% minder gft-afval
op. Het vermijden van afval sluit aan bij de preventiedoelstelling van de overhe-
den. Opvallend is dat een `zakkensysteem' over het geheel genomen net zo ef-
fectief is als het veel duurdere `weegsysteem'. De meeste gemeenten hanteren
het volume-frequentiesysteem. Ook andere empirische studies [Allers et al.,
17 Coelo 2004.
18 GeDIFferentieerde TARieven.
19 Zie bijlage rapportage gemeentelijke belastingen van Ministerie BIZA; huishoudens betalen afvalstoffenhef-
fing; bedrijven een reinigingsrecht.
28 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
1999; KPMG, 1999] constateren dat de productie van restafval met gemiddeld
30% verminderde na invoering diftar.
Een betere scheiding van afvalstromen kan bereikt worden door een lager (of
gratis) tarief voor organisch afval en een hoger tarief voor restafval. De meeste
Nederlandse gemeenten hebben gekozen voor een gelijk tarief. Landen als
België, Denemarken en Zwitserland hebben gekozen voor een lager of nul tarief
(Zwitserland) voor organisch afval. In alle gevallen zijn de scheidingspercentages
van organisch afval toegenomen.
Neveneffect van diftarsystemen is dat het een aanmoediging kan zijn voor het
illegaal storten van afval in de openbare ruimte of het meenemen van afval naar
een niet-diftar-gemeente om het daar in een inzamelmiddel te deponeren (afval-
toerisme). Ook kan vervuiling optreden van gescheiden fracties (glasbakken,
papierbakken e.d.). Gemeenten die tariefdifferentiatie hebben ingevoerd, rappor-
teren echter geen significante toename in zwerfafval. De kosten voor de verwij-
dering van het diftar-gerelateerde zwerfafval staan in geen verhouding tot de
besparingen die bij invoering van diftar worden gerealiseerd20. Wel zal naar ver-
wachting het ontwijkgedrag in verstedelijkte gemeenten met relatief veel traditio-
nele inwoners substantieel hoger zijn dan in plattelandsgemeenten met meer
milieubewuste consumenten. In grote steden is er dan ook een grote kans op
vervuiling van het organisch afval.
Via sorteeranalyses kan het restafval op zijn samenstelling worden geanalyseerd
en kan gericht worden gecommuniceerd over de voor hergebruik in aanmerking
komende deelstromen.
Verreweg de meeste gemeenten hebben gekozen voor de afvalstoffenheffing. Bij
de afvalstoffenheffing hoeft een gemeente niet aan te tonen dat een burger ge-
bruikt maakt van de inzameldienst in tegenstelling tot het reinigingsrecht21.
3.4.2 Rioolrechten naar watergebruik
Gemeenten kunnen de kosten van het beheren en instandhouden van het riool-
stelsel verhalen door rioolrecht te heffen. Vaak gaat het om een vast bedrag dat
onafhankelijk is van het daadwerkelijke gebruik. Betalen naar gebruik kan wor-
den ingevoerd door bedragen te koppelen aan de huishoudensomvang (als
benadering het waterverbruik) of preciezer naar het totale watergebruik van de
woning22.
20 Cijfermatig kan het ontwijkgedrag niet worden onderbouwd omdat er nauwelijks monitoring plaatsvindt.
21 Bij het toepassen van een reinigingsrecht brengt de gemeente kosten in rekening voor verleende diensten
of prestaties. Dit betekent dat een reinigingsrecht alleen kan worden opgelegd wanneer werkelijk gebruik is
gemaakt van de inzameldiensten door, of in opdracht van, de gemeente.
Bij de afvalstoffenheffing brengt de gemeente kosten in rekening vanwege het feit dat een burger de feitelij-
ke gebruiker is van een perceel waarvan, gelet op de afvalstoffenverordening, als gevolg van artikel 10.21
van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
22 De opbrengst mag alleen aangewend worden voor onderhoud en beheer van het rioolstelsel en de begrote
opbrengst mag de begrote kosten niet overschrijden. Enkele tientallen gemeenten kennen geen rioolrecht.
Zij bekostigen de riolering via de OZB. Rioolrecht kan zowel van de eigenaar (aansluitrechten) als van de
gebruiker (afvoerrecht) van de woning worden geheven.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 29
oktober 2004
Naar verwachting zullen hiervan beperkte effecten uitgaan op een verminderde
milieubelasting van de rioolwaterzuivering en vermindering van het waterver-
bruik. Uit onderzoek blijkt dat het waterverbruik minder ge-
voelig is voor prijsprikkels dan het afvalaanbod. De optie kan dan ook eerder
worden gezien als een efficiënte en eerlijke financiering van kosten van beheren
en instandhouden van riolering, dan dat er een regulerende werking van uit gaat.
3.5 Natuur, grond- en ruimtegebruik
Externe effecten ruimtegebruik
Het gebruik van ruimte wordt in Nederland niet belast. Het gebruik van de publie-
ke ruimte wordt geregeld via de ruimtelijke ordening (bijvoorbeeld streek- en be-
stemmingsplannen). Via het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium wordt redelijk
nauwkeurig vastgelegd in welke mate ruimte mag worden gebruikt (Werkgroep
Vergroening II). Toch bestaat er ook na de bepaling van de bestemming van een
perceel nog enige vrijheid om de bestemming in te vullen. De wijze waarop dit
gebeurt, is van betekenis voor de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving. Dit ex-
terne effect kan reden zijn voor nadere regulering, bijvoorbeeld in de vorm van
een heffing per m3 op het feitelijke ruimtegebruik.
Het gaat hierbij om het welvaartseconomische argument dat velen worden ge-
schaad door het verlies van open ruimte en `slechts' een enkeling (degene die de
ruimte gaat gebruiken) hiervan profiteert. Aanwending van de grond kan gepaard
gaan met externe effecten zoals aantasting van waardevolle gebieden en nabij-
gelegen functies. Mede vanwege deze externe effecten wordt de grondmarkt ge-
typeerd door een sterke overheidsregulering.
Rol gemeente en provincie
Heffingen op het gebruik van de ruimte kunnen nationaal of regionaal worden
vormgegeven. In de nationale variant kan een dergelijke heffing bijdragen aan
het nationale ruimtelijke ordeningsbeleid om de open ruimte te beschermen. Bij
de uitvoering en inning van de heffing is hierbij een rol weggelegd voor de ge-
meente. Van een landelijke invoering heeft de overheid afgezien.
Het onderzoek van Kolpron / NEI geeft anderzijds aan dat het lokale karakter van
ruimtebeleid en de inzichten die hier leven bij bijvoorbeeld het bouwtoezicht een
belangrijke overweging kunnen zijn om de heffing decentraal vorm te geven. De
maatschappelijke waarde van open ruimte is bij uitstek regionaal bepaald. Ver-
wacht mag worden dat deze bijvoorbeeld in het westen hoger is dan in het noor-
den. Uit het bovengenoemde onderzoek van Kolpron / NEI wordt het alternatief
voor een rijksheffing, te weten het mogelijk maken van een decentrale heffing
voor gemeenten en provincies, mogelijk geacht. De in de volgende paragraaf be-
schreven ruimtegebruiksbelasting is hiervan een voorbeeld. In de Gemeente
en/of Provinciewet moeten hiervoor extra randvoorwaarden worden opgenomen.
30 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Vormgeving
Een decentrale heffing kan op verschillende manieren worden vormgegeven:
· Een heffing op het ontrekken van open ruimte. Deze wordt ook wel openruim-
teheffing genoemd. Het gaat hier over een eenmalige heffing bij bestem-
mingswijziging van de grond. Vier doelen van een dergelijk heffingsinstru-
ment kunnen worden onderscheiden :
1 Internaliseren van externe effecten.
2 Het afromen van de waardestijging door bestemmingswijzigingen.
3 Sturing van het grondgebruik.
4 Het generen van opbrengsten.
· Het belasten van het permanente ruimtegebruik. Hierbij gaat het om een jaar-
lijkse belasting op basis van het feitelijke ruimtegebruik van het perceel,
bijvoorbeeld in termen van oppervlakte of inhoud (bijvoorbeeld de ruimtege-
bruiksbelasting). Een voorbeeld van deze variant is de `ruimtegebruiksheffing'
in paragraaf 3.5.1.
· `Vereveningsheffingen' in de privaatrechtelijke sfeer (bijvoorbeeld rood voor
groen heffing). Hoewel deze geen fiscaaljuridische basis kent, kan de `heffing'
via grondovereenkomsten door gemeenten ingevorderd worden bij project-
ontwikkelaars. Het is goed denkbaar om de opbrengsten hiervan onder te
brengen in een landschapsfonds. Een voorbeeld is de `rood voor groen hef-
fing' in paragraaf 3.5.2.
Het onderzoek van Kolpron / NEI geeft aan dat de eerste twee varianten tech-
nisch mogelijk zijn en in principe inpasbaar in het fiscale systeem. Wel behoeft
het wetskader aanpassing. De derde variant is simpel op te nemen in de ge-
meentelijke grondexploitatieovereenkomst.
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing
De Werkgroep Vergroening van het Fiscale Stelsel II is met het idee gekomen
van een jaarlijkse belasting op het ruimtegebruik. De belasting moet het spaar-
zaam omgaan met stedelijke ruimte bevorderen (regulering en internalisering).
De ruimtegebruiksheffing (RGB) betreft een jaarlijkse heffing per m3 (of m2) op
het feitelijke ruimtegebruik van een gebouw. De belastingplichtige is in dit geval
de gebruiker van de onroerende zaak of de grond, geldig voor zowel bestaande
en toekomstige gebruikers. Er zijn twee redenen om opnieuw naar een dergelijke
belasting te kijken:
1 Een ruimtegebruiksheffing kan niet alleen op nationaal niveau worden inge-
voerd ook een decentrale vormgeving behoort tot de mogelijkheden.
2 Sinds de Werkgroep haar advies heeft uitgebracht zijn er nieuwe inzichten
over alternatieve vormgeving (VS).
We maken onderscheid in een variant (1) die aangrijpt bij m3 van het ruimtege-
bruik en een variant (2) die aangrijpt bij de waarde van de grond. De heffingsme-
thodiek zou bij voorkeur moeten aansluiten bij die van de OZB.
Variant 1 grijpt aan bij het totale ruimtegebruik, geoperationaliseerd in de vorm
van inhoud. Gelet op de doelstellingen van de RGB kan het wenselijk zijn heffing
te differentiëren naar de aard van het gebruik. Hierbij is te onderscheiden naar
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 31
oktober 2004
woningbouw, kantoren of industrie. Een andere mogelijkheid vormt de locatie
(binnen of buiten de bebouwde kom). De optimale hoogte van de belasting hangt
in beginsel samen met het externe effect, dat wil zeggen de negatieve gevolgen
van de bebouwing per m3 voor de omgeving. Deze zullen hoger zijn in gebieden
waar ruimte schaars is en lager waar ruimte in overvloed is. Een indicatie voor de
schaduwprijs van ruimte is het prijsverschil tussen bebouwde en onbebouwde
grond in de regio.
Variant 2 maakt het onderscheid tussen opstalwaarde en grondwaarde. Door op
de grondwaarde een hoger tarief te heffen dan de opstalwaarde geeft de belas-
ting een stimulans om vrij liggende percelen binnen stedelijk gebied om te zetten
in bebouwing. Ook hier is een differentiatie denkbaar in verschillende functies
van grond (binnen en buiten bebouwd gebied). Een belangrijk voordeel van deze
laatste regeling is dat het instrument tevens kan bijdragen aan een versnelling
van de bouwproductie, omdat ten opzichte van de huidige situatie het braak laten
liggen van grond wordt ontmoedigd.
Uit de studie van Kolpron blijkt dat door de geringe prijselasticiteit in ge-
bouwde voorraad variant 1 niet bijzonder effectief is. De gehele gebouwenvoor-
raad is namelijk zeer ongevoelig voor prijsveranderingen door een heffing. Via de
nieuwbouw zijn grotere effecten te verwachten, zij het dat forse heffingen nodig
zijn om de autonome toename van het ruimtegebruik substantieel af te remmen.
Tenslotte merken we op dat de heffing kan zorgen voor een verlaging van de on-
roerend goed prijzen waardoor bepaalde nieuwbouwprojecten onrendabel wor-
den. De ervaring leert namelijk dat veel binnenstedelijke projecten naar tekorten
neigen en dat uitbreidingen in de open ruimte vaak een residuele winst kennen.
Verwacht kan worden dat de heffing het aandeel van ontwikkelingen in de open
ruimte eerder zal toenemen. Variant 2 kent deze nadelen minder. Door vooral de
dure grond in stedelijk gebied te belasten, wordt er een effectieve stimulans ge-
geven tot compact bouwen in de stad en wordt het braak laten liggen van kavels
afgeremd. In de VS heeft deze variant sterk bijgedragen aan beter benutten van
het stedelijk gebied.
3.5.2 Rood voor groen heffing
Een rood voor groen heffing is een heffing die projectontwikkelaars betalen op
basis van het vloeroppervlak of de inhoud van nieuwbouw buiten de bebouwde
kom. Hierbij kan de rood voor groen heffing worden toegepast op alle bedrijven-
terreinen en woonwijken die in het open gebied worden gebouwd. Het verschil
met de eerste heffing is dat het hier gaat om een eenmalige heffing die aangrijpt
bij de bouw in plaats van het gebruik van het pand. Een tweede verschil is dat dit
instrument geen fiscaal maar in feite een privaatrechtelijk instrument is.
Van een fiscale heffingssystematiek is dan ook feitelijk geen sprake. In een
grondexploitatieovereenkomst spreekt de gemeente met de projectontwikkelaar
af dat voor elke m2 of m3 bebouwing buiten de bebouwde kom een bijdrage van
een paar euro's wordt gestort in een landschapsfonds. Het landschapsfonds
wordt aangewend om natuur bijvoorbeeld in directe omgeving van de bouwloca-
32 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
tie te ontwikkelen of te beheren. De koppeling van natuur aan de bouwlocatie kan
het zowel voor de gemeente, de projectontwikkelaar als de nieuwe huiseigenaren
aantrekkelijk maken.
De rood voor groen heffing kan zonder aanpassing van de Gemeentewet door
gemeenten worden ingezet binnen het grondbeleid. Eigendom van de grond en
een actief en sturend grondbeleid zijn daarbij belangrijke randvoorwaarden. De
Gemeente Amersfoort past een soortgelijke kostenvereveningsconstructies toe in
gronduitgifte.
3.5.3 Baatbelasting
Gemeenten kunnen een baatbelasting heffen van onroerende zaken die gebaat
zijn bij bepaalde gemeentelijke voorzieningen. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan
om het aanleggen van groenstroken, rioleringen en verlichting. De baatbelasting
zou tevens kunnen worden ingezet om een energiezuinige infrastructuur (stads-
verwarmingssysteem) of groenvoorzieningen te financieren.
De gemeente mag zelf de heffingsmaatstaf bepalen. Dit kan bijvoorbeeld de op-
pervlakte van het object zijn, of de breedte van het pand dat aan de heringerichte
winkelstraat grenst. Er moet wel een duidelijk verband zijn tussen de heffings-
maatstaf en de mate van gebaatheid. Het te betalen bedrag kan ineens worden
geheven, of uitgespreid over maximaal dertig jaar.
Wil een gemeente baatbelasting kunnen heffen, dan moet voordat met de aanleg
van de voorziening wordt begonnen een bekostigingsbesluit worden genomen.
Hierin staat welk gebied bij de voorziening is gebaat en in welke mate de kosten
zullen worden verhaald. Dit laatste mag hooguit honderd procent zijn. In veel ge-
vallen wordt geprobeerd met de eigenaren van de gebate objecten tot privaat-
rechtelijke overeenkomsten te komen om de kosten te verhalen. Er moet dan
eerst een exploitatieverordening worden vastgesteld, op basis waarvan - op vrij-
willige basis - exploitatieovereenkomsten kunnen worden aangegaan.
In veel gevallen is het moeilijk aan te tonen dat een object bij de betreffende
voorziening is gebaat. Ook is soms lastig aannemelijk te maken dat de voorzie-
ning in aanmerking komt voor het heffen van baatbelasting. Het risico op onver-
bindendheid is groot. Dit pleit voor het, waar mogelijk, inschakelen van het in-
strument van de exploitatieovereenkomst, waarbij eventueel een baatbelasting
als `stok achter de deur' kan worden gehanteerd.
3.5.4 Concessieverlening voor ontgrondingen
Ontgronden is een proces dat aanzienlijke invloed uitoefent op het landschap.
Zorgvuldig ontgronden minimaliseert de gevolgen voor de omgeving en/of draagt
er zorg voor dat het voorgestelde herinrichtingsplan wordt doorgevoerd. De
invloed op de lokale omgeving is groot. Op dit moment speelt de provincie als
vergunningverlener een belangrijke rol in de kwaliteit van het ontgronden. Nu de
overheid heeft besloten zich op termijn terug te trekken uit de provinciale taak-
stellingen voor ontgronden, wordt de invloed van provincies vergroot.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 33
oktober 2004
Vanuit de concessieverlener gaat een stimulerende werking uit naar functioneel
ontgronden, wat een positief effect heeft op het landschap. Dit geldt vooral ten
opzichte van gevallen waarin er geen voorwaarden voor herinrichting zijn opge-
nomen in de ontgrondingsvergunning. Het effect op het bevorderen van alterna-
tieven, zoals de toepassing van secundaire grondstoffen, door de prijsverhoging
van primaire grondstoffen zal naar verwachting gering zijn . Wel
kan er bij substantiële schaarste een verschuiving naar de winning van zeezand
optreden23.
Uit het project Grensmaas blijkt dat voor verlening van concessies voor omvang-
rijke winningen rekening moet worden gehouden met Europese regels voor
openbare aanbesteding. Zonder concessie of duidelijke aanvullende milieueisen
zou dit tot gevolg kunnen hebben dat er minder milieuvriendelijk wordt ontgrond.
3.6 Water en toerisme
3.6.1 Provinciale grondwaterheffing
Sinds 1995 heft het Rijk grondwaterbelasting. Grondwaterbelasting is verschul-
digd voor het ontrekken van grondwater door middel van een inrichting. De
grondslag voor de heffing is het aantal kubieke meters grondwater. De opbrengst
van deze belasting (in 2000 172 miljoen) is bestemd voor de algemene midde-
len. Daarnaast bestaat er de door provincies uitgevoerde grondwaterheffing. Dit
is een zogenaamde bestemmingsheffing: de opbrengst van de heffing dient
vooral ter dekking van de provinciale kosten voor onderzoek en advies in het ka-
der van het grondwaterbeheer. Vergroening van de provinciale grondwaterheffing
is onder meer mogelijk door het tarief te verhogen en / of te differentiëren naar de
mate van verdroging per gebied. Hiervoor lijkt een grotere rol voor de provincies
in het vaststellen van de heffingen noodzakelijk, mogelijk ondersteund door een
overheveling van een (deel van de) belasting van Rijk naar provincies. De belas-
ting sluit uitstekend aan bij het takenpakket van de provincie op het gebied van
waterbeheer. Differentiatie naar mate verdroging, rekening houdend met de ex-
terne effecten van grondwateronttrekking, vraagt tevens om het loslaten van het
`bestemmingskarakter' van de heffing.
Dit betekent dat er een aanpassing dient plaats te vinden op de Grondwaterwet
artikel 48.
De effecten van een grondwaterheffing zullen naar verwachting gering zijn omdat
alternatieven zoals verplaatsing van de bedrijfsvestiging niet voor de hand liggen.
Op eindgebruikerniveau is bekend dat de prijselasticiteit voor water gering is
(-0,2 tot -0,42). Een hogere grondwaterheffing stimuleert wel alternatieven, bij-
voorbeeld bij grondwaterverbruik voor koeling. Mogelijkheden in dit verband zijn
onder andere gebruik van oppervlaktewater, hergebruik van grondwater, lucht-
koeling, rechtstreekse benutting van de restwarmte, etc. Hiervan kan een be-
scheiden positief milieueffect uitgaan.
23 Opgemerkt dient te worden dat er nu al schaarste bestaat voor sommige bouwgrondstoffen en er wordt
uitgeweken naar buitenlandse locaties.
34 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
3.6.2 Heffing op pleziervaartuigen
De waterrecreatie groeit in Nederland met ongeveer 2% per jaar. Vooral in na-
tuurgevoelige gebieden (Biesbosch, Waddenzee, Zeeuwse Delta, Friese Meren)
kan een forse toename belangrijke negatieve gevolgen hebben voor de flora en
fauna. Voor de waterrecreatiesector is bovendien sprake van een langzame ver-
schuiving van de waterrecreatie naar de grotere wateren (Noordzee, Wadden-
zee, IJsselmeer, Deltawateren). Hiermee samenhangend worden de boten groter
en technisch volwaardiger uitgerust. Door een restrictief beleid daalt het recrea-
tiegebruik van kwetsbare gebieden (zoals de Biesbosch). Restricties bestaan
onder andere uit het beperkt beschikbaar stellen van ligplaatsen, afsluiten van
bepaalde vaarwegen voor motorvaartuigen en het instellen van vaarvergunnin-
gen voor bepaalde gebieden.
De provincie, als beheerder van vaarwegen en bestuurlijke initiatiefnemer op dit
beleidsterrein, kan door middel van een regulerende vaarbelasting binnen dit to-
tale beleidspakket een extra prikkel geven tot consolidatie van de groei in kwets-
bare vaargebieden. Verschillende varianten zijn hierbij denkbaar. Aangezien de
permanente ligplaatsen veelal via regulering en concentratie van het totale aantal
vaste ligplaatsen plaatsvindt, ligt het voor de hand met een prijsinstrument vooral
het aantal tijdelijke passanten meer te beïnvloeden. Een differentiatie van de hef-
fing zou kunnen worden doorgevoerd naar het milieueffect van het vaartuig24 en
naar de kwetsbaarheid van de vaarweg.
De vaarbelasting is eerder onderzocht in de vorm van een nieuwe rijksbelasting
door de Commissie Kamminga. Betrekking van de belasting op de beroepsbin-
nenvaart is in strijd met de Akte van Mannheim en het Scheldetraktraat, welke
bepalen dat de beroepsvaart op geen enkele wijze mag worden belemmerd in
een vrij gebruik van de grote rivieren en haar zijarmen25. De beroepsvaart kan
dus niet in een nieuwe algemene belasting of heffing betrokken worden. Voor
een algemene rijksbelasting is hier dus sprake van onevenwichtige grondslag
wanneer deze beperkt zou blijven tot de pleziervaart.
Echter, heffingen in beperkte vorm kennen deze internationale bezwaren niet.
Een mogelijkheid wordt gevormd door een watersportbijdrage bijvoorbeeld in
sticker- of vignetvorm die onder verantwoordelijkheid valt van het Ministerie van
LNV. Binnen een op te zetten inningstructuur kunnen de gemeenten en provin-
cies een rol spelen. Een tweede, meer decentrale opgezette mogelijkheid wordt
gevormd door vignetten te koppelen aan specifieke vaargebieden. De huidige
vaarvergunningen worden verstrekt door gemeenten, waterschappen of provin-
cies die het bevoegde gezag hebben toegewezen gekregen voor handhaving van
de Scheepvaartverkeerswet voor een bepaald vaarwater. Middels een ingesteld
vaarverbod en de hieraan verbonden ontheffingen, int men met de vaarvergun-
ning fondsen. Indien het bevoegde gezag meer wordt gecentraliseerd kan een
vaarvergunning met bijpassende differentiatie naar vaartuigtype/afmeting voor
een groter gebied worden verstrekt.
24 Een indeling in tariefklassen naar motorvermogen en bootlengte is representatief voor de milieueffecten.
25 Gezien de Europese wens op terugdringing van emissies, streeft men wel naar wijziging van de bestaande
belemmeringen.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 35
oktober 2004
Met de `ontheffingsvariant' kan men stimuleren dat kwetsbare gebieden minder
worden bevaren. Dit heeft naar verwachting een vermindering van het vaarver-
keer tot gevolg.
3.7 Leefbaarheid en overig
3.7.1 Vrijstelling overdrachtbelasting
In Nederland is sprake van een omvangrijke herontwikkelingsopgave. Ca. 10
duizend hectare bedrijventerreinen is verouderd, ongeveer 17 % van de totale
voorraad. Ook in stedelijke gebieden is de opgave voor herontwikkeling van klei-
ne bedrijven en winkels een omvangrijke taak. Deze opgave situeert zich voor
een belangrijk deel in de 30 gemeenten waarop het Grotenstedenbeleid (GSB)
van toepassing is. Herstructurering is een instrument om een aantal fysieke en
sociaal-economische problemen te doorbreken. Reden voor deze bemoeienis
zijn de economische en sociale baten van herstructurering, zoals nieuwe vesti-
gingsvoorwaarden en een verbeterde leefbaarheid van het gebied. Milieubaten
staan op de tweede plaats.
Herontwikkeling van de bestaande voorraad kan door verschillende fiscale in-
strumenten worden gestimuleerd. Uit een studie van PriceWaterhouseCoopers
(2003) blijkt dat een vrijstelling van de overdrachtbelasting een zeer effectieve
fiscale stimulans biedt in vergelijking met andere instrumenten. Dit komt doordat
de overdrachtbelasting zwaar drukt in de eerste fase van een
(her)ontwikkelingsproject26. In deze fase van het project bestaat in de regel een
hoge weerstand tegen het maken van kosten en zijn de risico's voor partijen
groot. Andere belangrijke financiële knelpunten zijn kapitaalvernietiging van het
voortijdig moeten slopen van gebouwen, de kosten van verplichte bodemsane-
ring en kosten van een gedwongen verhuizing. Positieve milieueffecten betreffen
in geringe mate de effecten op bodem (bodemsanering). Daarnaast kan herstruc-
turering behoefte aan stedelijke uitbreidingslocaties verminderen en zo de druk
op natuur en landschap te verkleinen.
Binnen het huidige wetskader is het mogelijk om een vrijstelling van overdrachts-
belasting te verkrijgen voor wijkontwikkelingsmaatschappijen die zich richten op
herstructurering van oude stadsdelen. In deze wijkontwikkelingsmaatschappijen
werken gemeenten, corporaties en projectontwikkelaars samen. De Minister van
VROM bepaalt welke projecten voor vrijstelling in aanmerking komen27.
26 De overdrachtsbelasting is meermaals verschuldigd als vastgoed in het kader van een herontwikkelingspro-
ces meerdere malen wordt overgedragen, bijvoorbeeld van huidige gebruiker naar een (her)ontwikkelaar en
vervolgens naar een volgende gebruiker.
27 Deze beslist of er sprake is van een herstructureringsplan dat past binnen de Wet Stedelijke Vernieuwing.
36 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Vrijstelling overdrachtbelasting bedrijventerreinen
Analoog aan de situatie van binnenstedelijke herstructurering is het mogelijk dat
ook bij de herontwikkeling van bedrijventerreinen de overdrachtsbelasting, in
combinatie met hoge aanloopkosten en bodemsanering, een belemmering vormt.
Wanneer wordt gekomen tot een vorm van herverkaveling van het terrein waarbij
panden van meerdere malen van eigenaren verwisselen, kan een vrijstelling een
effectief instrument vormen. Ook bij herverkaveling in landelijk gebied op grond
van de Landinrichtingswet is er overigens geen sprake van overdrachtsbelasting.
Het verdient aanbeveling om deze optie als aanvulling op de reeds bestaande
regeling voor herstructurering van oude wijken nader te onderzoeken.
OZB vrijstelling
Op dit moment is vanuit de Gemeente Rotterdam verzocht om OZB differentiatie
voor bedrijven/bedrijfszones. Deze mogelijkheid wordt momenteel door het rijk
onderzocht op mogelijkheid en wenselijkheid.
3.7.2 Kapvergunning
Voor het kappen van bomen binnen de bebouwde kom, ook in tuinen, is een ver-
gunning nodig. Burgemeester en Wethouders verlenen deze op basis van de
gemeentelijke kapverordening. Het doel van de gemeentelijke kapverordening is
handhaving van bomen en de hoeveelheid bos. Voor elke gekapte boom wordt
dan herbeplanting of compensatie gevraagd.
De heffingssystematiek is een compensatieregeling ter vervanging van de
boomwaarde wanneer deze wordt gekapt. De compensatie bestaat uit aanplant
van bomen met een gelijke tegenwaarde of storting van de boomwaarde in het
gemeentelijke groenfonds. De waardering hiervan wordt bepaald aan de hand
van de landelijk erkende methode Raad, welke als belangrijkste basis de stam-
doorsnede van de boom heeft.
3.8 Overzicht
De inventarisatie heeft ruim 20 vergroeningsopties in het decentrale belasting-
stelsel geleid. Het bijlagenrapport bevat tevens enkele kleinere maatregelen die
bijdragen aan vergroening op lokaal niveau. In tabel 2 presenteren we een over-
zicht van deze opties gerangschikt naar verantwoordelijk bestuursorgaan en
toets aan het wettelijke kader.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 37
oktober 2004
tabel 2 Overzicht decentrale vergroeningsopties
Par. Optie P/G* Aanpassing wettelijk kader
3.2.1 Congestieheffing P / G Ja
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven G Nee
naar ruimtebeslag
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven G Ja:
naar milieukenmerken Gemeentewet
3.2.2 Parkeerbelasting G Nee
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB P Ja:
Provinciewet
3.2.4 Differentiatie havengelden G Nee
3.2.5 Bereikbaarheidsbelasting P / G Ja:
Gemeentewet
3.2.6 Milieueisen in OV- concessies P / G Nee
3.3.1 Differentiatie van de OZB naar G Nee
energieverbruik
3.3.2 Statiegeldregeling gronduitgifte G Nee
3.3.3 Heffing op lozen restwarmte P / G Ja
(Rijkswaterstaat)
3.3.4 Differentiatie van bouwleges G Nee
3.4.1 Diftar G Nee
3.4.2 Rioolrechten naar waterverbruik G Nee
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 128 P / G Ja:
Gemeentewet en Provinciewet
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 229 P / G Ja:
Gemeentewet en Provinciewet
3.5.2 Rood voor groen heffing G Nee
3.5.3 Baatbelasting G Nee
3.6.2 Heffing pleziervaartuigen P Ja
3.6.1 Grondwaterheffing P Ja
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting G Nee
voor oude wijken
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting G Ja
bedrijventerreinen Belastingwet
3.7.2 Kapvergunning G Nee
* Optie op Gemeentelijk (G) of Provinciaal (P) niveau.
28 Variant 1: opsplitsing WOZ-waarde.
29 Variant 2: grondslag inhoud of oppervlakte.
38 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
4 Beoordeling
4.1 Beoordelingskader vergroening
De inventarisatie heeft tot vele ideeën geleid voor vergroening van het decentrale
belastingstelsel. Om tot bruikbare en door gemeenten en provincies zelfstandig
uit te voeren opties voor vergroening te komen is een strikt afwegingskader
nodig. Daarbij hebben we gebruik gemaakt van de toetsingskaders uit Vergroe-
ningscommissies I en II. Het belangrijkste criterium in de eerste Vergroenings-
commissie was het te bereiken milieueffect. In de tweede Vergroeningscommis-
sie is hiermee soepeler omgesprongen door in totaal vier subkaders op te
nemen. Deze subkaders bevatten criteria zoals draagvlak en technische uitvoer-
baarheid. In de tweede Commissie is bovendien meer gekeken naar de lange-
termijneffecten. Ook is het uitgangspunt losgelaten dat het milieueffect van een
maatregel kwantificeerbaar moet zijn. Dit is vervangen door het criterium dat het
effect beredeneerbaar moet zijn.
In het toetsingskader voor decentrale vergroening zullen we in belangrijke mate
aansluiten bij de beoordeling zoals die in de tweede Commissie is uitgevoerd. De
milieueffecten spelen hierin een doorslaggevende rol. In het toetsingskader zijn
de volgende drie criteria opgenomen:
1 Milieueffecten en bijdrage aan het lokale beleidsdoel.
2 Draagvlak.
3 Technische uitvoerbaarheid en administratieve lasten.
Ad 1 Milieueffecten
Hierbij gaat het om de mate waarin sprake is van positieve effecten op het milieu
en de bijdrage aan het lokale milieukwaliteit. Dit is immers de belangrijkste reden
voor decentrale overheden om de optie door te voeren. Positieve effecten moe-
ten in ieder geval beredeneerbaar en/of aangetoond zijn. Aantoonbaar wil zeg-
gen dat uit (internationaal) evaluatieonderzoek een positief effect op het milieu
blijkt. Hierbij kan gedacht worden aan buitenlandse ervaringen met de maatregel,
zoals bijvoorbeeld de congestieheffing in London. Een effect is beredeneerbaar
wanneer dit uit ex-ante onderzoek blijkt, of aannemelijk kan worden gemaakt op
basis van een logisch redenatie. Onder milieueffecten verstaan we niet alleen de
effecten op lucht, water en bodem, maar ook de effecten op natuur en landschap.
Belangrijkste basis voor de beoordeling op dit criterium is de literatuurstudie,
nationale en internationale ervaringen met vergelijkbare maatregelen. In alle ge-
vallen gaat het om de primaire regulerende effecten als gevolg van de maatregel
en niet om de effecten die met eventuele opbrengsten van de maatregel kunnen
worden bereikt. Om tot een positieve beoordeling op dit criterium is het recht
doen aan het principe `de vervuiler betaalt' dus niet voldoende. Wil een maatre-
gel een positief advies krijgen dan moet een direct effect op het milieu berede-
neerbaar of aantoonbaar zijn door middel van erkend evaluatieonderzoek. Maat-
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 39
oktober 2004
regelen die bijdragen aan internalisering, maar geen positieve effecten sorteren,
vallen af30.
Ad 2 Draagvlak
Bij draagvlak onderscheiden we twee belangrijke componenten: het draagvlak
voor invoering van de maatregel op decentraal niveau en de wens om vanuit het
Rijk een dergelijke invoering te ondersteunen en wettelijk mogelijk te maken31.
Het gaat bij de beoordeling van dit criterium alleen om het draagvlak op lokaal
niveau om de optie in te voeren en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan
het principe `de vervuiler betaalt'. De vraag of voor de vergroeningsoptie het wet-
telijke kader moet worden aangepast vereist een beleidsmatige en politieke af-
weging die niet in het beoordelingskader van dit onderzoek is bestudeerd. Het
onderzoek zal zich beperken tot het aangeven van de vraag of het wettelijk kader
moet worden aangepast en niet ingaan op de wenselijkheid hiervan. Lokaal
draagvlak hebben we opgevat als het bestuurlijk en politieke draagvlak om de
maatregel als onderdeel van het milieubeleid in te voeren.
Ad 3 Technische uitvoerbaarheid
Ten slotte wordt de technische uitvoerbaarheid beoordeeld. Hierin onderscheiden
we vier subcriteria:
· transparantie van regelgeving; is het duidelijk waarvoor en wanneer wordt
betaald?
· eenvoud van regelgeving: gebruikt de optie bestaande structuren of is een
nieuwe structuur vereist?
· handhaving: hoe moeilijk is de maatregel te handhaven?
· uitvoeringskosten: wat zijn investerings- (kosten van de heffingstechnologie)
en exploitatiekosten (kosten van administratie en inning) van de maatregel?
De beoordeling van de criteria uitvoerbaarheid en draagvlak is gebaseerd op de
input die is geleverd tijdens de workshop met provincies en gemeenten op 15
juni. Op basis van deze drie criteria komen we tot een beoordeling van opties in
drie klassen. In tabel 3 geven we de criteria voor de indeling.
30 Dit wil niet zeggen dat een dergelijke maatregel als zodanig ongewenst is. Immers de optie kan vanuit een
financieringsdoelstelling of het principe `de gebruiker betaalt' een positieve bijdrage hebben aan het milieu-
beleid.
31 Zo kan een vergroeningsoptie in strijd zijn met het nationale beleid om de financiële lasten van nieuw beleid
voor burgers en bedrijven verder te beperken of met het gelijkheidsbeginsel.
40 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
tabel 3 Criteria indeling vergroeningsmaatregelen
Kansrijk Niet-kansrijk Nader te onderzoeken
Symbool + -
Criteria Een maatregel moet op elk van Niet-kansrijk zijn de maatre- Tot deze categorie behoren
de drie criteria (overwegend) gelen waarvan niet kan wor- de maatregelen waarvan de
positief worden beoordeeld om den aangetoond dat er posi- milieugevolgen onzeker of
tot de categorie `kansrijk' te beho- tieve milieugevolgen bestaan gering zijn.
ren. of waarvan `uitvoerbaarheid' Tot de categorie behoren
èn draagvlak een knelpunt ook de maatregelen met
vormen. positieve milieugevolgen,
terwijl kantekeningen gel-
den ten aanzien van uit-
voerbaarheid of draagvlak.
Aanbevelingen Deze maatregelen hebben aan- Uit oogpunt van vergroening Gemeenten en provincies
decentrale getoond te werken en kunnen zo verdient het geen aanbeve- zullen eerst zelf moeten
overheden een belangrijke bijdrage leveren ling deze maatregelen in te onderzoeken of deze maat-
aan lokale milieukwaliteit en het voeren. De bijdrage aan regelen op een verstandige
behalen van lokale milieudoelen. lokale beleidsdoelen is te wijze kunnen bijdragen aan
gering en/of de neveneffec- hun milieubeleid.
ten te groot in verhouding tot
de milieueffecten.
Wel kunnen de maatregelen
bijdragen aan financiering
van milieubeleid of uit oog-
punt van het (rechtvaardig-
heids)principe `de vervuiler
betaalt' wenselijk zijn.
4.2 Beoordeling milieueffecten
De beoordeling van de milieueffecten is opgenomen in tabel 4 en is gebaseerd
op de analyse in het vorige hoofdstuk.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 41
oktober 2004
tabel 4 Beoordeling milieueffecten vergroeningsopties
Par. Optie Milieueffecten Totaal
Hardheid Omvang oordeel
(onder- milieuef-
bouwing) fect
3.2.1 Congestieheffing +++ ++ +
3.2.2 Parkeerbelasting +++ ++ +
3.4.1 Diftar +++ +++ +
3.2.4 Differentiatie haventarieven +++ ++ +
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting (1) +++ ++ +
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting (2) +++ ++ +
3.6.2 Heffing pleziervaartuigen ++ + -/+
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven ++ ++ +
3.2.6 Milieueisen in OV- concessies ++ ++ +
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 2 ++ ++ +
3.3.1 Differentiatie van de OZB naar energie- + Onbekend -/+
verbruik
3.3.2 Statiegeldregeling gronduitgifte + Onbekend -/+
3.3.3 Heffing op lozen restwarmte + Onbekend -/+
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB ++ + -
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 1 ++ + -
3.5.3 Baatbelasting + + -
3.7.2 Kapvergunning + + -
3.2.5 Bereikbaarheidsbelasting + + -
3.3.4 Differentiatie van bouwleges + + -
3.4.2 Rioolrechten naar waterverbruik + + -
3.5.2 Rood voor groen heffing + + -
3.6.1 Grondwaterheffing + + -
Hardheid effecten
+++ = positieve effecten aantoonbaar
++ = positieve effecten beredeneerbaar
+ = geen betrouwbaar onderzoek naar omvang effecten, noch zijn effecten logisch berede-
neerbaar
Omvang effecten
+++ = substantiële effecten
++ = gemiddelde effecten
+ = beperkte of geen effecten
Totale beoordeling
Is gebaseerd op de optelsom van kolom 2 en 3
+ = Positief ( > 4 +)
- = niet positief (
-/+ = nader onderzoek gewenst
4.3 Beoordeling van uitvoering
In tabel 5 hebben we de beoordeling van de uitvoering opgenomen. De beoorde-
ling is gebaseerd op vier subcriteria, te weten transparantie en eenvoud van
regelgeving, handhaving en uitvoeringskosten (investering en exploitatie).
42 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
tabel 5 Beoordeling uitvoeringsaspecten van de vergroeningsopties
Par. Beoordeling uit-
voerbaarheid
3.2.2 Parkeerbelasting -
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting (1) -
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting (2) -
3.2.6 Milieueisen in OV- concessies -
3.7.2 Kapvergunning -
3.5.2 Rood voor groen heffing -
3.4.2 Rioolrechten naar waterverbruik -
3.3.2 Statiegeldregeling gronduitgifte -
3.4.1 Diftar -
3.2.4 Differentiatie haventarieven -
3.6.2 Heffing pleziervaartuigen -
3.6.1 Grondwaterheffing -
3.3.1 Differentiatie van de OZB naar energieverbruik -
3.3.4 Differentiatie van bouwleges --
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 1 --
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 2 --
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven --
3.2.1 Congestieheffing --
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB ---
3.2.5 Bereikbaarheidsbelasting ---
3.3.3 Heffing op lozen restwarmte ---
3.5.3 Baatbelasting ---
Beoordeling uitvoerbaarheid
- = de maatregel kent een aanvaardbare uitvoeringslast
-- = aan de uitvoering kleven haken en ogen
--- = de maatregel is lastig uitvoerbaar
De parkeerbelasting kent een gunstige beoordeling van uitvoerbaarheid. Om
het strafrechtelijk apparaat te ontlasten is het systeem van strafrechtelijke
parkeerboetes sinds 1994 gefiscaliseerd. Zodoende hebben gemeenten de mo-
gelijkheid parkeertarieven te differentiëren en de handhaving van het betaald
parkeren in eigen hand nemen (parkeerbeheer). In 2000 hadden 151 gemeenten
van de 537 Nederlandse gemeenten een parkeerbelasting. Differentiatie van de
parkeerbelasting naar milieukenmerken van de auto is een optie die op verschil-
lende manieren kan worden vormgegeven. Een eenvoudige variant is de keuze
voor een beperkt aantal vrijstellingen (hybride-auto's of elektrische auto's) voor
het parkeren zelf en de vergunning om te parkeren. Hierbij kan eenvoudig
worden aangesloten bij de structuur voor de bestaande parkeermeters en par-
keervergunningen. Volledige tariefdifferentiatie voor zowel parkeermeters als
voor vergunninghouders zal de uitvoering van de maatregel sterk bemoeilijken,
omdat parkeermeters grootschalig moeten worden aangepast. Wanneer tariefdif-
ferentiatie beperkt blijft tot vergunninghouders kan deze wel eenvoudig en met
beperkte extra perceptiekosten worden ingevoerd, omdat hiervoor al handha-
vings- en inningstructuren bestaan.
De vrijstelling overdrachtbelasting voor stedelijke herstructurering is een een-
voudig te treffen maatregel. Bij de voordracht door het college van burgemeester
en wethouders tot aanwijzing van een lichaam als wijkontwikkelingsmaatschappij
moet aan een aantal eisen worden voldaan: een herstructureringsplan dat goed-
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 43
oktober 2004
gekeurd is door de gemeenteraad, afbakening van grenzen met geografische
kaart, oprichtingsakte van een wijkontwikkelingsmaatschappij, en een verklaring
van B&W dat de maatschappij daadwerkelijk is belast met de beoogde heront-
wikkeling.
De maatregel milieu in de OV-consessies zal slechts in zeer beperkte mate tot
extra uitvoeringskosten leiden aangezien de milieuparagraaf kan worden toege-
voegd aan het bestek van de OV-concessie. Het opnemen van technische maat-
regelen in de aanbestedingsrichtlijnen zal behoudens een beknopt vooronder-
zoek niet tot extra uitvoeringslasten leiden. Om een impuls aan ketenmobiliteit en
de kwaliteit van de dienstverlening te bieden, is het zinvol om inspraakrondes
met consumentenorganisaties te houden. Hiermee kan een aantrekkelijk alterna-
tief voor de auto worden geboden.
De compensatieregeling voor kapvergunning is een eenvoudig in te voeren
systematiek die naadloos in de bestaande uitvoeringspraktijk van kapvergunnin-
gen kan worden ingepast. Ook de waarderingsystematiek voor groen die hiervoor
kan worden gebruikt, is een reeds bestaande systematiek.
Differentiatie van bouwleges veronderstelt een extra administratieve handeling
ten behoeve van afgeven van vergunningen van duurzame bouwobjecten ten
opzichte van de bestaande uitvoeringspraktijk. Vooral in de controle en handha-
ving zullen extra activiteiten noodzakelijk zijn.
De rood voor groen heffing is in feite een verlengstuk van de huidige exploita-
tieovereenkomst en kan eenvoudig worden toegepast in woningbouwprojecten.
De statiegeldregeling is een regeling die technisch vrij eenvoudig is in te voeren
en ook in de bestaande handhavingpraktijk van het Bouwbesluit kan worden in-
gepast. Desalniettemin geven veel gemeentelijke grondbedrijven te kennen dat
invoering van de statiegeldregeling veel tijd en energie kost (zie RUG, 2002).
Respondenten uit deze enquête die de regeling niet hebben ingevoerd geven als
grootste nadeel de handhaving en controle ervan.
De invoering van diftar brengt kosten met zich mee door wijzingen in de inza-
melstructuur, personele bezetting, facturering en inzamelmiddelen. De hoogte
van de kosten is afhankelijk van het soort systeem. De `dure vuilniszak' is de
meest eenvoudige variant en ook simpel te handhaven. Hier bestaat het gevaar
op vervuiling van de GFT-stroom.
Uitvoeringsvarianten van diftar die gebaseerd zijn op gewicht, volume of frequen-
tie stellen hogere eisen aan een gedegen administratie en nauwkeurige identifi-
catie van de afvalcontainer. Voor de aanduiding en herkenning van containers
bestaan betrouwbare systemen, maar één van de problemen is dat er geen een-
duidige normen bestaan. Dit is lastig voor inzamelaars die in meerdere gemeen-
ten werkzaam zijn en verwarrend voor gemeenten die de keuze voor een speci-
fiek systeem nog moeten maken32. Een belangrijk aandachtspunt in de uitvoering
is de handhaving van misbruik en fraude, zoals afvaltoerisme, illegale dumpingen
32 De EU bereidt op dit punt een nieuwe norm voor.
44 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
en vervuiling van afvalstromen. Over dit ontwijkgedrag is weinig statistisch mate-
riaal beschikbaar. Al met al is er bij afvalinzamelaars en gemeenten voldoende
ervaring opgedaan met diftar-systemen en kan de uitvoerbaarheid als gemiddeld
worden beoordeeld.
Differentiatie van haventarieven is in principe technisch uitvoerbaar aangezien
in de beroepsscheepvaart in toenemende mate normen aan emissies van
scheepsmotoren worden gesteld en deze dus steeds vaker gecertificeerd dienen
te zijn. De CCNR heeft in 2002 emissienormen opgesteld en de EC heeft thans
eigen normen opgesteld. Aansluiting van de haventarieven bij deze EU-normen
levert een eenvoudig heffingssystematiek op. Wat betreft de handhaving is een
geringe versterking van het controleapparaat noodzakelijk. De beoordeling van
uitvoerbaarheid over de hele linie is dan ook positief.
Een heffing op pleziervaartuigen kent eveneens verschillende uitvoeringsvari-
anten. Het Kabinet stelde in 2001 de nationale vaarbelasting voor. De Commis-
sie-Kamminga concludeerde destijds dat de registratie- en inningskosten one-
venredig hoog zijn. Wij richten ons hier op de ontheffingsvariant, waarbij de aan-
schaf van een vaarvignet toegang verschaft tot een afgebakend vaargebied en/
of tot recreatieve voorzieningen. Ook hier geldt dat uitvoeringsaspecten vooral
liggen in de sfeer van handhaving en inning. Echter, de ontheffingsvariant is niet
te vergelijken met de landelijke vaarbelasting. De vignetten kunnen worden aan-
gekocht bij sluizen, havens, en beheerders van de waterwegen, en zijn voor een
beperkte duur en vaargebied geldig.
De ruimtegebruiksheffing (1) sluit aan bij de huidige waardering van onroerend
goed. Er is sprake van een uniforme heffingsmaatstaf, namelijk een inhouds- of
oppervlaktemaatstaf. Deze kan vaak op basis van de nu reeds beschikbare in-
formatie over onroerend goed worden opgenomen WOZ-administratie.
Voor de provinciale opcenten van de grondwaterheffing is reeds een heffing-
structuur aanwezig. Om deze meer te kunnen differentiëren naar droogteken-
merken van de gebieden zal een droogtekaart moeten worden opgesteld en op
basis daarvan een nieuwe heffingsstructuur moeten worden ontworpen.
De ruimtegebruiksheffing (2) is een optie die aan kan sluiten bij de huidige
OZB-waarderingssystematiek en waarderingsmodellen die door gemeenten hier-
voor worden gebruikt. In de waardering zal een onderscheid moeten worden
gemaakt tussen de waarde van de opstallen en de waarde van de grond. Nu
moeten de gemeenten reeds een WOZ-administratie bijhouden, objecten taxe-
ren, alle veranderingen van onroerende zaken bijhouden en bezwaarschriften
afhandelen. De extra werkzaamheden zitten naar verwachting met name in het
afhandelen van meer bezwaarschriften als gevolg van de waardering van de
grond. Met een standaard waarderingsmethodiek kan uniformiteit in de waarde-
taxatie worden aangebracht. Wij schatten in dat dit een gemiddelde extra uitvoe-
ringslast met zich meebrengt.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 45
oktober 2004
De OZB gedifferentieerd naar energiegebruik zal naar verwachting vanaf 2006
zonder extra uitvoeringslasten kunnen worden ingevoerd. Vanaf 1 januari 2006 is
men bij koop/verkoop en huurmutatie van gebouwen verplicht om een energie-
certificaat te overleggen33. Momenteel wordt een woningenergielabel ontwikkeld
en eind dit jaar geïntroduceerd. Het label kent een klassenindeling A t/m G en is
in vormgeving vergelijkbaar met het energielabel voor huishoudelijke apparatuur
en het brandstoflabel voor auto's. Het woningenergielabel zal vanaf 2006 over-
gaan in het energiecertificaat. Het zal gaan gelden voor zowel nieuwbouw als
bestaande bouw, daarnaast zal ook voor de utiliteitsbouw een zelfde vormgeving
voor een energiecertificaat worden gehanteerd. De uitvoering is als gemiddeld
beoordeeld.
De bereikbaarheidsbelasting is een maatregel die moeilijk binnen het Neder-
landse stelsel van financiering van het gemeentelijke en provinciale wegennet
past. In Frankrijk hebben de regio's veel zeggenschap en bevoegdheden in aan-
leg van infrastructuur. Binnen de huidige verdeling van bevoegdheden tussen
Rijk en decentrale overheden in Nederland is een dergelijke optie in principe on-
denkbaar.
De uitvoeringslast van de congestieheffing is sterk afhankelijk van de wijze van
vormgeving. Voor de Londense congestieheffing bedragen de uitvoeringskosten
op dit moment ruim 95 miljoen pond per jaar, tegen 165 miljoen pond aan bruto
revenuen (2003/2004). Hierbij is gekozen voor een systematiek met een netwerk
van 203 camera's rond invalswegen en een centraal register dat alle betalingen
en inkomende ritten in de zone bijhoudt. Voor eenvoudigere varianten waarbij
wegen afgesloten worden met een `poller' kan volstaan worden met minimale
uitvoeringskosten. Hiertussen zijn allerlei combinaties van camera's, pollers en
parkeerwachten denkbaar. Omdat invoering van de maatregel in een van de
grote Nederlandse steden een grondige voorbereiding vereist en een investering
in heffingstechnologie, uitvoeringsorganisatie en een handhavingsapparaat nood-
zakelijk is, hebben we de uitvoerbaarheid als `gemiddeld' ingeschat. Hiermee ge-
ven we aan dat we de congestieheffing in Nederland als een uitvoerbare regeling
beoordelen.
Differentiatie van de (provinciale opcenten van) MRB is technisch uitvoerbaar
op basis van de huidige euro-indeling van voertuigen. De aan de Euro-normen
gekoppelde tarieven zullen in de centrale registratie van de RDW moeten worden
opgenomen.
De heffing op het lozen van restwarmte is lastiger vorm te geven omdat hier-
voor een heffingstructuur ontbreekt, in tegen stelling tot de maatregelen die bij de
WOZ aangrijpen. Wel is via de milieuvergunning of het energiebesparingsplan
ten behoeve van MJA2 inzicht in de energiebalansen van ondernemingen be-
schikbaar. Vanwege de nieuwe te creëren heffingsstructuur, hebben we de uit-
voerbaarheid van de maatregel met `lastig' beoordeeld.
33 Het Ministerie van VROM is verantwoordelijk voor de implementatie ervan en heeft in december 2003 be-
sloten dat het energiecertificaat zal worden gebaseerd op de EI (Energie-Index) uit de EPA en de EPC uit
de EPN.
46 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
De baatbelasting kan niet als een kansrijke maatregel worden gezien uit oog-
punt van de uitvoering. In het algemeen zijn gemeenten zeer terughoudend om
de baatbelasting door te berekenen naar baathebbers, omdat onomstotelijk moet
worden aangetoond dat de perceeleigenaar direct profiteert van de voorziening.
Wel kan de maatregel als een `stok achter de deur' worden ingezet - ook op het
gebied van de energievoorziening - in het sluiten van een exploitatieovereen-
komst met scherpe energiedoelen.
De rioolrechten naar watergebruik worden nu al door een aantal gemeenten in
rekening gebracht. Volstaan kan worden met een koppeling met de gemeentelij-
ke waternota (energiebedrijf).
4.4 Beoordeling draagvlak
De beoordeling van het draagvlak van de vergroeningsmaatregelen is opgeno-
men in tabel 6. De vrijstelling van de overdrachtsbelasting voor oude stads-
wijken en voor bedrijventerreinen is een maatregel die op een gunstig draagvlak
kan rekenen, aangezien de positieve effecten lokaal neerslaan en de lasten
nationaal worden gedragen in vorm van verminderde belastinginkomsten.
De verscherpte milieueisen aan concessies voor OV is een maatregel die
eenvoudig door te voeren is, concrete effecten sorteert en dus op maatschappe-
lijke steun zal mogen rekenen, zeker wanneer consumentenvertegenwoordigers
meer invloed uit kunnen oefenen op de kwaliteit, routes en dienstschema's van
het aan te besteden openbaarvervoer als concurrerend alternatief voor de auto.
De compensatieregeling in de kapvergunning is een simpele maatregel die
naar verwachting op steun en begrip van burgers kan rekenen. Duidelijk is dat
het te betalen bedrag een groene bestemming zal vinden als compensatie voor
de aangebrachte schade aan groen. In plattelandsgemeenten met veel groen zal
er overigens veel minder begrip bestaan voor een dergelijke vergroeningsmaat-
regel.
De rood voor groen heffing is een maatregel die binnen de exploitatie voor de
ontwikkeling van een gebied een plaats kan krijgen. Uit diverse studies blijkt dat
woonconsumenten bereid zijn 10-15% extra te betalen indien de woning in een
groene omgeving gelegen is. De concrete betalingsbereidheid is vanzelfsprekend
afhankelijk van de precieze situatie op de woningmarkt ter plaatse. Dat biedt wel
mogelijkheden om hier vanuit de gemeente als opdrachtgever en/of grondeige-
naar op te anticiperen. Voor nieuwe bewoners zal een duidelijke relatie met het
`nieuwe groen' in de omgeving worden gelegd.
Het draagvlak voor de (provinciale) grondwaterheffing is niet onverdeeld gun-
stig . De koppeling met droogtekenmerken van een gebied ligt voor de hand en is
goed beargumenteerbaar. Invoering kan worden vereenvoudig omdat er aange-
sloten kan worden bij een bestaande heffings- en inningstructuur. Echter, weer-
stand vanuit grondwatergebruikers zal er zeker ontstaan omdat ontwijkmogelijk-
heden in het algemeen beperkt zijn, aangezien verhuizen geen of een dure optie
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 47
oktober 2004
is. Voor het gebruik van grondwater ten behoeve van koeling zijn overigens vaak
wel alternatieven voorhanden.
Hoewel de maatschappelijke weerstand tegen invoering van een parkeerbelas-
ting nog altijd groot is, wordt de maatregel in veel gemeenten inmiddels gezien
als noodzakelijk kwaad om de overlast van parkeren enigszins in te perken en de
automobiliteit terug te dringen. Parkeerbelasting als instrument om de schaarse
ruimte ten behoeve van verkeer in de binnenstad te beprijzen, kan in veel geval-
len de toets der kritiek doorstaan. Een goede analyse en een zorgvuldige ste-
denbouwkundige en verkeerskundige visie leiden ertoe dat een parkeerbelasting
een grote kans van slagen heeft 34. Een goede
timing en een zorgvuldige gekozen tijdpad zijn daarbij ook van groot belang. Ook
hier geldt het draagvlak aanzienlijk verbeterd kan worden door helder te commu-
niceren over de bestemming van de belastingopbrengsten. Oormerking van op-
brengsten voor verbetering van de bereikbaarheid, verbetering van parkeervoor-
ziening en openbaarvervoer zal bijdragen aan vermindering van de maatschap-
pelijke weerstand. Differentiatie naar milieukenmerken en ruimtebeslag ligt voor
de hand vanuit het `principe de vervuiler / gebruiker betaalt' en kan bijdragen aan
een verbetering van de stedelijke leefbaarheid. Tariefdifferentiatie wordt nu in
ruime mate ingezet naar parkeerduur, tijd en plaats. Verwacht mag worden dat
differentiatie van een bestaande belasting op veel minder weerstand zal stuiten
dan introductie van een nieuwe parkeerbelasting, zeker als goede argumenten
kunnen worden gegeven om bepaalde voertuigen in de stad te ontmoedigen dan
wel te stimuleren met prikkelende tarieven.
Ook de statiegeldregeling voor gronduitgifte is een maatregel waar in ver-
schillende gemeente reeds ervaring mee is opgedaan. In de betreffende ge-
meenten wordt geen melding gemaakt van draagvlakproblemen. Uit oogpunt van
draagvlak biedt de regeling (ten opzichte van een heffing) het voordeel dat de
opslag op de grondslag teruggeven wordt indien de perceeleigenaar maatregelen
neemt in de sfeer van duurzaam bouwen.
In Nederland hebben inmiddels 131 gemeenten diftar geïntroduceerd. De ver-
wachting is dat diftar verder zal uitbreiden . Het terug-
dringen van de hoeveelheid afval wordt als een zeer belangrijk gemeentelijk
beleidsonderwerp zien. Gemeenten willen dat het nuttig herbruikbare afval beter
gescheiden wordt, dat de hoeveelheid restafval wordt teruggedrongen en dat
preventie en scheiding door burgers wordt bevorderd. Belangrijk is ook dat de
openbare ruimte schoon is. Behoud van draagvlak, goede voorlichting aan bur-
gers en het tegengaan van zwerfvuil en ontwijkgedrag door burgers zijn belang-
rijke aandachtspunten bij de invoering. Niettemin wijst de praktijk tot nu toe uit
dat bestuurders met de nodige politieke weerstand worden geconfronteerd. De
diftar-maatregel hebben we gegeven deze ervaringen beoordeeld met een
gemiddeld draagvlak.
34 Ingrepen in parkeren leiden over het algemeen echter niet tot negatieve economische effecten voor de mid-
denstand in de gemeente. Vaak zal na een eerste terugval de omzet naar verloop van tijd weer toenemen.
48 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
In Nederland blijkt er tot op heden weinig draagvlak te zijn voor prijsbeleid in het
verkeer in het algemeen en een congestieheffing in het bijzonder. Verkeers-
kundigen en economen zijn het vrijwel unaniem eens dat prijsbeleid voor een
aantal grote verkeersproblemen een belangrijk deel van de oplossing kan zijn.
De maatschappelijke weerstand is echter groot en de hoofdoorzaken lijken
eerder sociologisch, psychologisch en bestuurlijk te zijn dan technisch of econo-
misch. Het meest in het oog springend is natuurlijk de kilometerheffing die door
achtereenvolgende kabinetten is ondersteund en uiteindelijk, toen de test-
tolpoorten er al stonden, ten onder is gegaan. Een aantal maatschappelijke or-
ganisaties en politieke partijen heeft nu het verzet tegen de heffing opgegeven en
het maatschappelijke klimaat is inmiddels aanzienlijk verbeterd35. De congestie-
heffing in Londen laat zien dat door bestuurlijke durf, een goede communicatie
over besteding van de opbrengsten en de verwachte resultaten de maatschappe-
lijke opinie snel kan omslaan. De lessen uit Londen kunnen echter niet één op
één vertaald worden naar Nederland. De effectiviteit en het draagvlak hangen
sterk af van (1) volwaardige alternatieven voor de autorit en (2) de mate waarin
het heffingsgebied (`charging zone') kan worden begrensd. Het metronetwerk
van Londen vormt dankzij sterke netwerkvoordelen een aantrekkelijk alternatief
voor de auto. In de perceptie van de Nederlandse automobilist is dit beduidend
minder het geval ten aanzien van Nederlands openbaar vervoer. Gegeven deze
overwegingen zijn we tot een `gemiddelde beoordeling' gekomen.
De heffing op restwarmte kent een gemiddelde acceptatiegraad. Op de eerste
plaats kan er sprake zijn van aantasting van concurrentieverhouding van grote
warmte-intensieve bedrijven en energieproducenten door een decentrale heffing,
omdat deze kostenverhogend werkt. Hiertegenover staat dat restwarmtetoepas-
sing nu maar beperkt van de grond komt en het onbenutte regionale potentieel
omvangrijk kan zijn (zie Rijnmond). Toepassing van restwarmte kan bijdragen
aan leveringzekerheid (denk aan de alarmfases voor de lozing van koelwater bij
elektriciteitscentrales) en efficiencyverbetering van energieopwekking.
Het draagvlak voor `vergroening van de rioolrechten' is goed te noemen. De
gebruiker betaalt is door vrijwel iedereen een geaccepteerd criterium, in toene-
mende mate bij het watergebruik.
Bij de differentiatie van bouwleges zal dit lastiger liggen, omdat de aanvrager
toch verwacht te betalen voor de geleverde dienst door de gemeente en niet zo-
zeer rekent op een extra bijdrage voor een niet-duurzaam bouwproject. Hier staat
natuurlijk een korting tegenover voor aanvragen van duurzame bouwvergunnin-
gen. Een duidelijke voorlichting richting doelgroepen van het bouwbeleid is dan
ook een nuttige aanbeveling.
Differentiatie van haventarieven (binnen- en zeehavens) is een maatregel die
gevoelig ligt in de transportsector. De hoogte van het binnenhaven- en vooral het
zeehavengeld wordt in toenemende mate bepaald door concurrentieoverwegin-
gen. De hoogte van de gelden is vaak onderwerp van onderhandeling, waarbij
35 Zelfs organisaties als de ANWB en RAI-Bovag hebben zich als voorstanders van kilometerheffingen uitge-
sproken.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 49
oktober 2004
kortingen tot 50% geen uitzondering zijn. Milieuoverwegingen spelen hierbij op
dit moment nauwelijks een rol. Hierbij kan men zich afvragen of de houding van
de transportsector terecht is, immers de gemiddelde lasten voor de sector gaan
niet omhoog als gevolg van tariefdifferentiatie en lastenverzwaring treft alleen de
schepen met vervuilende emissies (hetgeen juist het beoogde effect is). Een mo-
gelijkheid om invoering te vergemakkelijken is een vrijwillige overeenkomst te
sluiten tussen rederijen en de Nederlandse havens om tot differentiatie te komen
(zie tripartiete overeenkomst Zweden). Hiervoor kan de Rijksoverheid het initiatief
nemen. Een alternatieve mogelijkheid om het draagvlak te verbeteren is het be-
lonen van schepen die aan bepaalde (gecertificeerde) milieueisen voldoen in de
vorm van een voorkeursbehandeling door loodsen en bij het laden en lossen.
De heffing op pleziervaartuigen kent een lastig draagvlak, vanwege de `moei-
zame' geschiedenis van de nationale vaarbelasting. In 2001 had het kabinet de
vaarbelasting opgenomen in de begroting ter vergroening van het fiscaal stelsel.
In het creëren van draagvlak speelt de aanwending van potentiële opbrengsten
een belangrijke rol. Het Ministerie van Financiën wilde destijds geen garantie ge-
ven dat het betaalde geld terugvloeit naar de recreatievaart (bestemmingshef-
fing) in de vorm van een fonds voor verduurzaming van de recreatievaart, met als
gevolg dat het draagvlak bij de sector snel verdampte. De provinciale heffing op
pleziervaartuigen is op een andere wijze vormgegeven (bijvoorbeeld door middel
van vignetten of de ontheffingsvariant). De mogelijkheid bestaat om deze vorm te
geven als een bestemmingsheffing. Het argument van de relatieve hoge innings-
en registratiekosten, dat bijgedragen heeft aan het beperkte draagvlak voor een
nationale vaarbelasting, vervalt in de decentrale uitvoeringsvariant.
Het draagvlak voor beide ruimtegebruiksheffingen is moeizaam. Een van de
risico's van een ruimteheffing is dat alleen nog de hoge inkomens zich een
nieuwe woning kunnen veroorloven. Voor de lagere inkomens wordt het wonen
buiten de stad moeilijker gemaakt (variant 1). Een ander mogelijk risico van de
heffing is dat de sterke daling van de woningbouwproductie op uitbreidingsloca-
ties lang niet gecompenseerd zal kunnen worden door een hogere productie bin-
nen de steden en de dorpen.
Differentiatie van de OZB naar energieprestatie van de woning is een maatre-
gel die op de nodige weerstand binnen een gemeente kan rekenen. Discussies
over de OZB liggen gevoelig, zeker wanneer met kortingmogelijkheden de belas-
tingbasis versmald wordt en lastenverschuivingen plaatsvinden tussen verschil-
lende groepen inwoners. Bijkomend bezwaar is dat de systematiek van EPC
(nieuwbouw) en EI (bestaande bouw) de oude en minder energiezuinige (lagere
inkomens) woningen benadeeld ten opzichte van de nieuwe, duurzame wonin-
gen. Al met al zal het draagvlak lastig zijn voor deze maatregel.
De acceptatiegraad van MRB-differentiatie is lastig. In afwachting van invoering
van een landelijke kilometerheffing zullen provincies in dit dossier geen initiatie-
ven willen ontplooien die het toekomstig rijksbeleid kunnen doorkruisen. De be-
stuurlijk animo hiervoor lijkt dan ook gering.
50 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
De baatbelasting wordt ook binnen gemeenten gezien als een heikel instrument
dat selectief moet worden toegepast. Van brede toepassing zal geen sprake zijn.
Wel kunnen gemeenten er voor zorgen dat zaken als energie-infrastructuur en
duurzame energieopties als standaard norm worden meegenomen in de exploita-
tie van een gebiedsontwikkeling. Hiervoor kan zogenaamde energievisie worden
opgesteld.
tabel 6 Beoordeling draagvlak van de vergroeningsopties
Par. Beoordeling draag-
vlak
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting (1) +
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelasting (2) +
3.2.6 Milieueisen in OV- concessies +
3.7.2 Kapvergunning +
3.5.2 Rood voor groen heffing +
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven +
3.2.2 Parkeerbelasting +
3.3.2 Statiegeldregeling gronduitgifte +
3.4.1 Diftar +
3.2.1 Congestieheffing +
3.3.3 Heffing op lozen restwarmte +
3.4.2 Rioolrechten naar waterverbruik +
3.6.1 Grondwaterheffing -/+
3.3.4 Differentiatie van bouwleges -/+
3.6.2 Heffing pleziervaartuigen -/+
3.2.5 Bereikbaarheidsbelasting -
3.2.4 Differentiatie haventarieven -
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 1 -
3.3.1 Differentiatie van de OZB naar energieverbruik -
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 2 -
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB -
3.5.3 Baatbelasting -
Beoordeling draagvlak
+ = gunstig
- = lastig
-/+ = er kleven haken en ogen aan
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 51
oktober 2004
4.5 Conclusie en advies
tabel 7 Beoordeling milieueffecten vergroeningsopties
Par. Milieueffecten Uitvoering Draagvlak Totaal
3.2.2 Parkeerbelasting + - + +
3.4.1 Diftar + - + +
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelas- + - + +
ting (1)
3.7.1 Vrijstelling overdrachtsbelas- + - + +
ting (2)
3.2.2 Differentiatie parkeertarieven + -- + +
3.2.6 Milieueisen in OV- concessies + - + +
3.2.1 Congestieheffing + -- -/+
3.2.4 Differentiatie haventarieven + - -
3.6.2 Heffing pleziervaartuigen + - -/+
3.3.2 Statiegeldregeling gronduitgifte -/+ - +
3.3.3 Heffing op lozen restwarmte -/+ --- +
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 2 + -- -
3.3.1 Differentiatie van de OZB naar -/+ - -
energieverbruik
3.2.3 Differentiatie opcenten MRB - - - -
3.5.1 Ruimtegebruiksheffing 1 - -- - -
3.5.3 Baatbelasting - --- - -
3.7.2 Kapvergunning - - + -
3.2.5 Bereikbaarheidsbelasting - --- - -
3.3.4 Differentiatie van bouwleges - -- -/+ -
3.4.2 Rioolrechten naar waterver- - - + -
bruik
3.5.2 Rood voor groen heffing - - + -
3.6.1 Grondwaterheffing - - +/- -
Kansrijk
+ = kansrijk
- = niet-kansrijk
= nader onderzoek gewenst
Kansrijk
In dit onderzoek zijn we voor vijf maatregelen tot een positief advies zonder voor-
behoud gekomen. Betaald parkeren is een effectief middel om de parkeerdruk
in een gebied te verlagen en meer ruimte te creëren voor andere gebruikers van
de openbare ruimte. De parkeerbelasting heeft aantoonbare effecten op de
spreiding van verkeer en kan in een aantal gevallen tevens bijdragen aan het af-
remmen van de groei in stedelijke gemotoriseerde vervoer. Het invoeren van
betaald parkeren leidt na verloop van enige tijd tot een betere beschikbaarheid
van parkeerplaatsen in een centrum. In de praktijk zetten gemeenten altijd meer-
dere instrumenten naast elkaar in om het parkeren en de stedelijke mobiliteit te
reguleren. Het is de kunst om parkeermaatregelen zó met elkaar te combineren
dat de effecten van de afzonderlijke maatregelen elkaar versterken. Hoewel be-
taald parkeren nog steeds op veel weerstand kan rekenen, kan een goede ver-
keerskundige visie en het (gedeeltelijk) oormerken van de parkeeropbrengsten
voor bereikbaarheid het draagvlak voor de maatregel aanzienlijk verbeteren. Dif-
ferentiëren van de parkeertarieven naar ruimtebeslag of milieuklasse van de
auto kan als een kansrijke lokale vergroeningsoptie gezien worden. Bij de uitvoe-
52 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
ring dient echter wel rekening te worden gehouden dat aanpassing van parkeer-
meters kostbaar en tijdrovend is. Beperking tot de vergunninghouders is dan ook
een interessante eerste stap.
Diftar is tevens een kansrijke lokale optie. Momenteel brengt een kwart van de
gemeenten in Nederland een afvalstoffenheffing in rekening die afhankelijk is van
het afvalaanbod. Op basis van deze ervaringen kan geconcludeerd worden dat
diftar afhankelijk van het gekozen systeem tot 15% tot 40% daling van het aan-
bod van restafval leidt36. Belangrijke redenen om diftar in te voeren zijn het
terugdringen van de hoeveelheid restafval, het stimuleren van afvalpreventie en
gescheiden afvalinzameling en vermindering van de afvalbeheerskosten. Een
belangrijk aandachtspunt bij de invoering betreft het tegengaan van fraude en
ongewenst ontwijkgedrag. Met name in achterstandswijken van verstedelijkte
gebieden komt dit gedrag relatief veel voor.
De vrijstelling van de overdrachtsbelasting is feitelijk geen lokale vergroening,
omdat de overdrachtsbelasting een nationale belasting is. Vanwege de sterk lo-
kale uitwerking van de effecten en het lokale initiatief dat nodig is om in aanmer-
king te komen, hebben we deze maatregel toch als lokale vergroening be-
schouwd. De maatregel kan als een effectief instrument worden gezien om de
grote stedelijke herstructureringsopgave aan te pakken, omdat de overdrachtbe-
lasting relatief zwaar drukt op de (eerste fase) van een herontwikkelingsproject
waarin onroerend zaak vaak meerdere malen van eigenaar wisselt. Een vrijstel-
ling van overdrachtsbelasting is wettelijk geregeld voor wijkontwikkelingsmaat-
schappijen die zich richten op herstructurering van oude stadsdelen. Voor bedrij-
venterreinen is een dergelijke vrijstelling eveneens zinvol en opgenomen in het
Belastingplan 2005. Beide maatregelen dragen bij aan een betere benutting van
bestaand stedelijk gebied en verminderen de druk op het landschap en de
natuur. Belangrijkst nadeel betreft de derving van belastinginkomsten van het
Rijk.
In de openbare aanbesteding van het gemeentelijke en regionaal vervoer kan
milieu een belangrijke rol spelen. Dit is mogelijk door een milieuparagraaf in de
OV-concessies op te nemen. Het betreft hier een simpele maatregel die sub-
stantiële effecten kan sorteren. Een mogelijkheid is om eisen op te nemen aan
de emissies van voertuigen die de lokale luchtkwaliteit aantasten, zoals de ver-
plichting om een bepaald percentage van de bussen uit te voeren met roetfilters.
Als alternatief kan gedacht worden aan het verbeteren van aansluitingen van
verschillende vervoerswijzen door ketenmobiliteit. Een effectieve manier is hier
om consumentenorganisaties inspraak te geven in het bestek van de aanbeste-
ding, zodat het openbaar vervoer (van deur-tot-deur) een volwaardig alternatief
kan vormen voor een autorit.
Nader te bestuderen
Het onderzoek heeft tevens een lijst met vergroeningsopties opgeleverd die na-
dere bestudering waard zijn. Of de opties op een succesvolle manier kunnen bij-
36 Het is niet duidelijk waar het afvalaanbod blijft. Mogelijkheden hiervoor zijn preventie, thuiscompostering, en
ongewenst ontwijkgedrag.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 53
oktober 2004
dragen aan lokaal milieubeleid zal in zeer sterke mate afhangen van lokale om-
standigheden, vormgeving van de optie en/of inpassing van in het gevoerde be-
leid. Dit geldt voor:
· De congestieheffing is in meerdere Europese een effectief instrument ge-
bleken in het terugdringen van de automobiliteit. Ook is de publieke opinie
opvallend snel omgeslagen van `fel tegen` tot `voorzichtig optimistisch', nadat
de eerste positieve effecten zich aftekenden. Belangrijke slaagfactoren bij de
invoering van de congestieheffing zijn de beschikbaarheid van voldoende
ov-alternatieven, de mogelijkheid om het heffingsgebied goed te kunnen be-
grenzen, oormerken van de opbrengsten voor investeringen in bereikbaar-
heid en ten slotte een goede communicatie over de invoering van het plan.
Om lokale tolheffing op het onderliggend wegennet in te kunnen voeren,
moet van rijkswege een nieuwe wet worden voorbereid;
· Differentiatie van de haventarieven kan, zoals in de Zweedse havens
aangetoond is, een positief milieurendement hebben. Er zijn in dit onderzoek
vraagtekens gezet bij het draagvlak van deze maatregel, omdat de hoogte
van de haven- en kadetarieven nu geen relatie heeft met milieuoverwegin-
gen maar volledig wordt gedomineerd door concurrentieverhoudingen. De
vraag is of dit voorbehoud van de transportsector terecht is, immers de ge-
middelde lasten voor de sector gaan niet omhoog als gevolg van tariefdiffe-
rentiatie en lastenverzwaring treft alleen de schepen met vervuilende emis-
sies. Dit is precies het beoogde effect van de maatregel. Analoog aan de
Zweedse tripartiete overeenkomst kan ook de Nederlandse overheid het
initiatief nemen voor een afspraak tussen rederijen en havenbedrijven om
invoering van tariefdifferentiatie van havengelden door gemeentelijke
havenbedrijven voor te bereiden. Hierbij zal ook ingezet moeten worden op
een gezamenlijke Europese aanpak door middel van financiële instrumenten
voor haven en vaarwegengebruik. Een alternatief is de het creëren van posi-
tieve prikkels, zoals het geven van een voorkeursbehandeling voor schone
schepen (Rotterdam).
· De heffing op pleziervaartuigen is een vergroeningsmaatregel die volgens
verschillende varianten kan worden vormgegeven. Gedacht kan worden aan
een sticker- of vignettensysteem of een `ontheffingsvergunning'. De heffing
kan als financieringsmaatregel worden vormgegeven, maar ook is een
vormgeving denkbaar waarin door gedragsverandering de druk op kwetsba-
re ecosystemen wordt verkleind. Uitvoeringstechnische aspecten en draag-
vlak dienen nader onderzocht te worden om goed te kunnen beoordelen of
de milieueffecten opwegen tegen de uitvoeringskosten.
· Over de effecten van de statiegeldregeling voor bedrijventerreinen is
momenteel weinig bekend. Ervaringen van gemeenten moeten in kaart wor-
den gebracht om de effectiviteit van dit instrument te kunnen beoordelen.
· De heffing op restwarmte is een instrument dat kansrijk lijkt uit oogpunt
van milieu, natuur en leveringszekerheid. Toepassing van restwarmte komt
in de huidige geliberaliseerde energiemarkten nauwelijks van de grond. Ten
aanzien van de milieueffectiviteit en economische effecten is echter te wei-
nig bekend om een positief over de maatregel uit te brengen.
· De ruimtegebruiksheffing met een hoog tarief op de grondwaarde en laag
tarief op de opstalwaarde is uit oogpunt van vergroening een kansrijk in-
54 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
strument omdat de maatregel de waarde van de grond extra belast ten op-
zichte van de waarde van opstallen. Omdat deze variant aangrijpt bij de
waarde van de grond, kan juist in stedelijk gebied een effectieve stimulans
worden gegeven tot hergebruik van onbenutte percelen. Wat betreft draag-
vlak en uitvoering zijn er kanttekeningen bij de maatregel geplaatst. Hiervoor
is aanpassing van de Gemeentewet noodzakelijk.
· Ten slotte de OZB op basis van energieprestatie. Over de effectiviteit van
de maatregel is weinig bekend. Vanaf 1 januari 2006 zal van elke woning
een energiecertificaat beschikbaar moeten zijn op transactiemomenten zoals
koop en huur (Europese building directive). Dit biedt aantrekkelijke aankno-
pingspunten voor een decentrale heffingssystematiek die hierbij aansluit.
Niet kansrijk
Over de resterende maatregelen hebben we een negatief advies uitgesproken:
differentiatie opcenten MRB, ruimtegebruiksbelasting gebaseerd op fysiek ruim-
tebeslag van de onroerend zaak, baatbelasting, kapvergunning, bereikbaar-
heidsbelasting, differentiatie bouwleges, rioolrechten naar watergebruik, rood
voor groen heffing, en de grondwaterheffing. De bijdrage aan het lokale milieube-
leid is beperkt en/ of de neveneffecten nemen disproportionele verhoudingen aan
ten opzichte van de beoogde effecten. Hiermee is overigens niet gezegd dat
deze maatregelen geen nuttige bijdrage aan het beleid van gemeenten en pro-
vincies kunnen hebben. De rood-voor-groen regeling, differentiatie van water-
rechten naar gebruik, en de kapvergunning kunnen zeker bijdragen aan de finan-
ciering van gemeentelijk beleid- en uitvoeringsplannen.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 55
oktober 2004
56 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
CE
Oplossingen voor
CE
Oplossingen voor
milieu, economie
milen technologie
ieu, economie
en technologie
Oude Delft 180
Oude Delft 180
2611 HH Delft
tel: 015 2 150 150
2611 HH Delft
fax: 015 2 150 1510
tel: 015 2 150 15
e-mail: ce@ce.nl
fax: 015 2 150 151
website: www.ce.nl
e-mail: ce@ce.nl
Besloten Vennootschap
website: www.ce.nl
KvK 27251086
Besloten Vennootschap
KvK 27251086 Bijlagen
58 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
A Factsheets
A.1 Verkeer en vervoer
Congestieheffing stad
Beschrijving Dit betreft het beprijzen van het gebruik van lokale infrastructuur. In verschillende
Europese steden wordt dit instrument al ingezet om de bereikbaarheid van de
stad te bevorderen. In Nederland gebeurt dit nog niet.
Grondslag en Een congestieheffing kan men op zeer uiteenlopende manieren vorm geven, af-
heffingsystema- hankelijk van het gewenste doel. Primair is regulering van het verkeer. De conge-
tiek stieheffing is een heffing die gebruikers van infrastructuur betalen voor de toe-
gang naar het stadscentrum en het gebruik van het onderliggende wegennet.
Wil men het verkeer beter spreiden over de dag, dan is differentiatie van tarieven
naar tijd en plaats essentieel. De tariefhoogte moet worden vastgesteld op basis
van het niveau van het bereikbaarheidsprobleem en/of het gewenste resultaat37.
Milieueffecten Een congestieheffing beïnvloedt de congestie via verschillende mechanismen.
Ten eerste zal men efficiënter gebruik maken van infrastructuur (combineren van
ritten) en laadruimte. Een deel van de eerder gemaakte ritten verdwijnt door
vraaguitval. De ritten met de hoogste toegevoegde waarde zullen nog steeds
worden gemaakt. Als derde helpt een gedifferentieerd tarief (plaats en tijd) ritten
ruimtelijk en in tijd te spreiden. Tenslotte kan substitutie plaatsvinden. In London
was het substitutie-effect het belangrijkst. De mate waarin substitutie naar ande-
ren vervoersmiddelen zal plaatsvinden is in zeer belangrijke mate afhankelijk van
de dichtheid, capaciteit en kwaliteit van het OV-aanbod van en naar de stad.
De gevolgen zijn een verbeterde bereikbaarheid en doorstroming van het ver-
keer. Daarnaast verbetert de betrouwbaarheid, men kan beter inschatten hoe
lang een rit zal duren. Door betere doorstroming en afname van het aantal ritten
zal uitstoot van schadelijke stoffen in de stad verbeteren. In stadkernen kan de
leefbaarheid verbeteren.
37 Groen Links heeft begin 2004 aangekondigd met een initiatiefwet te willen komen die het provincies en
gemeenten mogelijk moet maken tol te heffen op het eigen wegennet. Op dit moment is dat nog niet moge-
lijk.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 59
oktober 2004
Congestieheffing stad
Ondersteunend Een congestieheffing kan worden gecombineerd met aanbod van gratis openbaar
beleid vervoer en het inrichten van transferia om automobilisten een goed alternatief te
bieden. Hiermee kan het draagvlak voor invoering van een congestieheffing wor-
den verbeterd. Op het transferium aan de buitenrand van de stad, kunnen auto-
mobilisten tegen sterk gereduceerd tarief (of gratis) parkeren38. Ook kunnen ze
hier overstappen op (aantrekkelijk geprijsd) openbaar vervoer naar het centrum.
Ten opzichte van de geldende congestieheffing (of parkeertarief) dient dit aan-
zienlijk goedkoper te zijn.
De opbrengst van de heffing kan worden geoormerkt om te investeren in OV om
draagvlak te creëren. Een systeem van ontheffingen voor groepen die minder
makkelijk kunnen uitwijken naar andere modaliteiten, zoals gehandicapten,
draagt ook bij aan het draagvlak.
Het tegelijkertijd voeren van een streng parkeerbeleid met hoge tarieven zal
waarschijnlijk op weinig draagvlak kunnen rekenen. Dit kan de automobilist het
idee geven meerdere keren voor hetzelfde te betalen.
Alternatief Het instellen van een autovrije binnenstad (regulering) of parkeerbelasting (prijs-
beleid instrument).
Administratieve De administratieve lasten zijn sterk afhankelijk van de wijze van invoering. Voor
lasten en de Londense congestieheffing bedragen deze op dit moment negentig miljoen
transactiekos- pond per jaar. Voor het Britse plaatsje Durham waar de weg wordt afgesloten met
ten een `poller', zijn de kosten minimaal.
De transactiekosten voor het Londense systeem vallen mee. Per SMS of telefoon
kan men betalen, tot tien uur 's avonds op de dag dat men gebruik heeft gemaakt
van het centrum. Ook kan men bij lokale winkels terecht.
Verdelingsef- Partijen die veel gebruik maken van het stadscentrum worden zwaarder aange-
fecten / Recht- slagen. Men moet oppassen dat verschuiving van de vervoersvraag geen pro-
vaardigheid blemen elders (op onbeprijsde infrastructuur of in het openbaar vervoer) veroor-
zaakt.
38 Op dit moment zijn er in Nederland negen transferia als proef ingericht (proefproject gestart in 1995) waar-
onder de Amsterdam Arena. Transferia bieden ten opzichte van P+R terreinen meer: veiligheid, comfort,
frequent openbaar vervoer, service en een goede bereikbaarheid vanaf het hoofdwegennet.
60 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Congestieheffing stad
Voorbeelden Een jaar na invoering blijkt de congestieheffing in Londen een onverwachts suc-
ces, afgemeten aan de afname van het autoverkeer. Tussen 07.00 en 19.30 uur
moet in de `çharging zone' maandag tot een met vrijdag een bedrag van 7,50
(5 pond) worden betaald. Uit een recente evaluatie blijkt dat dit heeft geleid tot
30% minder congestie en een substantiële verhoging van de gemiddelde snel-
heid in het centrum. Tijdens de uren dat betaald dient te worden is er 15% minder
verkeer in de `charging zone' en 18% minder verkeer dat de zone inrijdt. In een
vroeg stadium heeft men met alle betrokken partijen overlegd om draagvlak te
creëren. Dit heeft geleid tot een aantal ontheffingen. Het is overigens de vraag of
de Londense congestieheffing de juiste oplossing is voor de Nederlandse bereik-
baarheidsproblemen, die zich met name buiten het stadscentrum en in de spits
voordoen. In Nederland is afstemming tussen verschillende bestuurslagen nood-
zakelijk om tot een effectieve aanpak te komen.
Een ander voorbeeld is het Britse dorpje Durham, waar verkeer in het centrum
voor veel overlast zorgde voor winkelende toeristen. Aan het eind van de éénrich-
tingsweg in het centrum heeft men nu een `poller' geplaatst, zoals deze ook aan
de randen van voetgangersgebieden in Nederlandse centra zijn te vinden. Met
een tarief van 2 pond is hier een forse afname van het verkeer en een substantië-
le verhoging van de leefbaarheid bereikt.
In Noorwegen zijn verschillende steden met heffingen in het stadscentrum, ook in
Rome heeft men iets dergelijks ingevoerd. Daarnaast werkt men in Stockholm
aan een proef met een milieuheffing. Ook hier betreft het slechts een klein deel
van het stadscentrum, bovendien heeft men bepaalde voertuigen vrijgesteld van
heffing, waaronder milieuvriendelijke voertuigen zoals elektrische en voertuigen
met biogas of ethanol als brandstof. Men streeft een reductie na van 10-15% op
de meest intensief gebruikte routes en een reductie van 33% met betrekking tot
verkeer dat de zonegrens passeert. De proef zal naar verwachting starten in de
zomer van 2005.
Bronnen ECMT Conference `Managing transport demand through user charges: experi-
ences to date', januari 2004. Link naar presentaties: www.oecd.org/cem.
Verhoef, E., Lessen uit Londen, ESB 23-1-2004.
Transport for London, Congestion Charging, 6 months on, 2003.
www.transportforlondon.gov.uk/tfl/.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 61
oktober 2004
Parkeerbelasting
Beschrijving Gemeenten mogen sinds 1 januari 1991 parkeerbelasting heffen. Hiermee wordt
het benutten van de schaarse ruimte in de binnenstad beprijsd. De tarieven zijn
naar plaats en tijdstip gedifferentieerd.
Grondslag en De heffingssystematiek sluit aan bij het gebruik van parkeerruimte (een parkeer-
heffingssystema- plaats). Bewoners in een bepaald gebied vragen een parkeervergunning aan,
tiek terwijl bezoekers een uur- of dagtarief betalen.
Milieueffecten Invoering van betaald parkeren leidt tot gelijkmatiger spreiding van parkeren,
vermindering van autogebruik en parkeerbezetting, toename van fiets- en OV-
gebruik, een kortere loopafstand voor kortparkeerders en een langere loopaf-
stand voor langparkeerders. Een algemene conclusie over de volume-effecten
valt niet te trekken op basis van de huidige literatuur.
In Amsterdam is sinds 1991, toen betaald parkeren werd ingevoerd, het autover-
keer van en naar het centrum met 19% afgenomen. Dit ondanks het feit dat het
autoverkeer van en naar de omgeving van Amsterdam in diezelfde periode met
28& is toegenomen. Met name het niet-noodzakelijke (dus `vermijdbare') auto-
verkeer is sinds de invoering van betaald parkeren flink teruggedrongen uit de
binnenstad van Amsterdam ten gunste van het gebruik van fiets en openbaar
vervoer.
Ondersteunend Er zijn in een aantal gevallen duidelijke negatieve bijeffecten op de mobiliteit,
beleid zoals een slechtere autobereikbaarheid en de toename van de parkeerdruk in de
schil om het centrum. De combinatie met andere circulatiemaatregelen kan lei-
den tot een langere gewenningsperiode, die soms goed uitpakt en soms niet.
Een zorgvuldige stedenbouwkundige/verkeerskundige visie op autovrij/-luw ma-
ken van een centrum die in een goed plan is vertaald, heeft een grote kans van
slagen. Differentiatie naar tijdstip en centrale ligging van de parkeerplaats vindt
reeds plaats. De benutting van de middelen in betere parkeervoorzieningen en/of
openbaar vervoer is in de regel niet gewaarborgd.
Parkeren buiten het centrum wordt bevorderd door laag-geprijsde alternatieven
te bieden met aansluiting op openbaar vervoer (transferia en P&R plaatsen).
Alternatief beleid Het instellen van een autovrije binnenstad of het introduceren van een cordon-
heffing (zie congestieheffing, voorbeeld Durnham).
Administratieve Administratieve lasten en transactiekosten worden voornamelijk bepaald door
lasten en transac- investering in parkeerautomaten en de handhaving. Voor een stad als Amster-
tiekosten dam vormen de totale handhavingskosten en uitvoeringskosten 50 miljoen,
circa de helft van de totale bruto parkeeropbrengsten.
Verdelingseffec- Zie congestieheffing.
ten / Rechtvaar-
digheid
62 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Parkeerbelasting
Voorbeelden (o.a. Amsterdam kent drie parkeertarieven. Voor tariefgebied A (de binnenstad en
draagvlak) Museumkwartier) 3,20 per uur, in tariefgebied B (ongeveer tot de Ring) 1,90
per uur, in tariefgebied C (buiten de Ring) 1 per uur. De bruto parkeeropbreng-
sten - dag(deel)kaarten, parkeermeter, vergunningen en boetes bedroegen in
2003 zo'n 100 miljoen. Als daarop de kosten voor de handhaving van het par-
keerbeleid in mindering worden gebracht, blijft er nog ongeveer 50 miljoen
over. Met de parkeeropbrengst worden zogeheten black spots (gevaarlijke ono-
verzichtelijke verkeerspunten) heringericht, nieuwe parkeergarages gebouwd, is
de Fietsflat bij CS gebouwd, worden 30 km zones ingericht, veilige schoolroutes
aangelegd en is het parkeerverwijssysteem opgezet en uitgebouwd.
Bronnen www.bereikbaaramsterdam.nl.
Nyfer, Bereikbaarheid belast, oktober 2000.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 63
oktober 2004
Differentiatie parkeertarieven
Beschrijving Parkeertarieven zijn een effectief instrument om personenwagens uit het cen-
trum van de stad te weren en aldus de leefbaarheid in het centrum te verho-
gen. Veel grote en middelgrote steden in Nederland maken hier al gebruik van.
Een differentiatie van parkeertarieven naar brandstof / aandrijving / euroklasse
van de auto dan wel naar het ruimtebeslag van de geparkeerde auto kan daar-
naast helpen relatief vuile auto's dan wel grote auto's uit het centrum te weren.
Immers, wanneer men minder hoeft te betalen voor het parkeren van schonere
en kleinere voertuigen, dan wel met deze voertuigen meer mogelijkheden heeft
om te parkeren, geeft dit een extra stimulans om deze voertuigen aan te schaf-
fen.
Grondslag en Deze regulerende maatregel grijpt aan op auto's die relatief vervuilend zijn,
heffingsystema- dan wel veel ruimte innemen, afhankelijk van de differentiatie. Tarieven kunnen
tiek zodanig worden vormgegeven dat grote en/ of vervuilende auto's meer betalen
dan kleine en/of schone auto's.
Een mogelijk aangrijpingspunt voor de vervuilingskenmerken van de auto be-
treft de euroklasse of het type aandrijving (verbrandingsmotor of hybride / LPG,
gas, diesel, benzine).
Tevens kan worden gedacht aan het ruimtebeslag van de auto door de tarief-
hoogte afhankelijk te stellen van de omvang.
Milieueffecten Wanneer men tariefdifferentiatie invoert, met een laag tarief voor hybride auto's
en auto's op aardgas, en een hoog tarief voor overige wagens, kan dit leiden
tot een verandering in de brandstofmix van autobezitters. Een tweede effect is
dat bezitters van meerdere auto's de schoonste zullen kiezen om de stad in te
gaan.
Beide effecten kunnen ervoor zorgen dat er in de stad relatief meer schone en
kleine auto's rondrijden. De lokale luchtkwaliteit verbetert hierdoor. Een diffe-
rentiatie in de prijs van een parkeervergunning kan leiden tot kleinere auto's en
minder ruimtebeslag.
Ondersteunend Differentiatie naar ruimtebeslag is al toegestaan (art. 225 van de Gemeente-
beleid wet), naar type aandrijving nog niet. Dit vereist dus een wijziging van de Ge-
meentewet. Parkeertarieven worden al in veel gemeentes gebruikt. Het kan
deel uitmaken van een lokaal beleid gericht op een schoner wagenpark in de
stad. De nationale overheid heeft ook invloed op de brandstofmix door middel
van brandstofaccijnzen, MRB en BPM-tarieven die verschillen naar gelang de
brandstofsoort. Zie voor ondersteunend beleid ook de congestieheffing.
Alternatief beleid -
64 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Differentiatie parkeertarieven
Administratieve Wanneer de differentiatie van de parkeertarieven betrekking heeft op verschil-
lasten en trans- lende prijzen voor parkeervergunningen die voor langere tijd worden uitgege-
actiekosten ven, zijn de administratieve lasten relatief gering, zowel voor differentiatie naar
oppervlakte als naar aandrijving. Voor parkeerplaatsen met parkeermeters zal
differentiatie naar oppervlakte erg moeilijk zijn, omdat zowel de eigenaar als de
handhaver informatie moet hebben over het ruimtebeslag van het voertuig.
Ook moeten parkeermeters worden aangepast. Differentiatie naar aandrijving
is mogelijk, voorwaarde is wel dat aan de buitenkant van het voertuig te zien is
in welke categorie het voertuig valt. Hoe minder klassen van voertuigen (bij-
voorbeeld hybride gratis, voor overige wagens één tarief) hoe minder kosten
van aanpassing aan parkeermeters.
Verdelingseffec- Voor het parkeren van schonere en kleinere voertuigen betaalt men minder.
ten / Rechtvaar- Grote en vuile voertuigen die meer externe effecten veroorzaken betalen meer.
digheid Dit is een kleine stap in de internalisatie van externe effecten en ligt in lijn met
het `De vervuiler betaalt'-principe.
Voorbeelden Voorbeelden van differentiatie van parkeertarieven van personenwagens naar
oppervlak zijn niet bekend. Differentiatie naar type aandrijving is nog niet toe-
gestaan.
Bronnen Gemeentewet: http://www.vernieuwingsimpuls.nl/wetgeving/gemeentewet/.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 65
oktober 2004
Differentiatie opcenten MRB
Beschrijving Autobezitters betalen motorrijtuigenbelasting (MRB) aan het Rijk. Hoeveel men
moet betalen hangt af van een aantal factoren, zoals het soort motorrijtuig, het
gewicht en het soort brandstof. Iedere provincie heft bovenop de MRB provin-
ciale opcenten. Het tarief verschilt per provincie, en is door het Rijk aan een
maximum gebonden. Geen enkele provincie hanteert het maximum tarief. De
door het Rijk aangebrachte differentiatie naar gewicht en brandstof wordt door
de provincie gevolgd.
Daarnaast zouden provincies de provinciale opcenten op de MRB kunnen dif-
ferentiëren naar milieuklasse van het voertuig. Hierbij kan gedacht worden aan
de Euroklasse van de motor of de CO2-uitstoot per kilometer.
Grondslag en Het tarief zou kunnen worden gedifferentieerd naar Euroklasse van het voer-
heffingssystema- tuig of de CO2-uitstoot per kilometer. In het eerste geval zouden bezitters van
tiek een voertuig met een hogere Euronorm minder betalen dan bezitters van een
voertuig met bijvoorbeeld Euronorm 1. De Euronorm stelt eisen aan de uitstoot
van koolmonoxide, stikstofoxides, deeltjes, vluchtige organische stoffen en
roet.
In het tweede geval betalen eigenaren van zuinige auto's een lager tarief. De
hoogte van de tarieven kunnen worden gerelateerd aan de maatschappelijke
kosten van de emissies van het voertuig. De totale uitstoot is echter afhankelijk
van het aantal afgelegde kilometers.
Milieueffecten Door de MRB te differentiëren naar Euroklasse heeft de automobilist een extra
stimulans om een schoner voertuig te kopen, dan wel om de oude auto eerder
te vervangen. Differentiatie van de MRB naar autogewicht blijkt te leiden tot
een lager gemiddeld gewicht van de nieuw verkochte auto's. Daarnaast zorgt
een groter verschil tussen de houderschapsbelasting voor dieselauto's en die
voor benzineauto's voor een lager aandeel dieselauto's in de nieuwverkopen.
Dit blijkt uit een internationale vergelijking tussen acht Europese landen
.
Ondersteunend De opcenten op de MRB dienen voor de algemene middelen. Milieuoverwe-
beleid gingen spelen op dit moment geen rol in de bepaling van het tarief. De brand-
stofaccijns die de automobilist betaalt aan het Rijk kan men al beschouwen als
een heffing op broeikasgasemissies, omdat de uitstoot van CO2 vrij direct is
gerelateerd aan het aantal liters verbruikte brandstof. Dit geldt niet voor de
uitstoot van stoffen die onder de Euronorm vallen.
Alternatief beleid Invoeren van een kilometerheffing met provinciale opcenten.
Administratieve Op dit moment worden al provinciale opcenten geheven. Differentiatie naar
lasten en trans- andere klassen dan gehanteerd voor de MRB zal extra werk geven en gepaard
actiekosten gaan met extra administratiekosten. Differentiatie naar Euroklasse zal naar
verwachting eenvoudiger zijn dan naar CO2-uitstoot.
Verdelingseffec- Op dit moment zijn de verschillende heffingen (MRB, BPM, accijnzen) onvol-
ten / Rechtvaar- doende om de externe kosten van mobiliteit goed te maken. Differentiatie van
digheid de opcenten is niet optimaal, maar vormt wel een stap in de richting van het
principe `de verbruiker betaalt'. Een differentiatie naar broeikasgasemissie
overlapt met de accijnsheffing en kan als onrechtvaardig worden opgevat.
Voorbeelden
Bronnen CE, Hebben autobelastingen en accijnzen effect, 2001
66 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Differentiatie van haven- en kadegelden
Beschrijving Schepen die havens aandoen moeten betalen voor het gebruik van de haven
middels haven-/lig- en kadegelden. De gemeente int deze heffing. Deze gelden
zouden kunnen worden gedifferentieerd naar de milieuklasse van het schip.
Naast de keuze voor verschillende tariefhoogtes, kan men er ook voor kiezen
schepen die relatief milieuvriendelijk zijn een voorkeursbehandeling te geven.
Grondslag en Schepen die zijn uitgerust met `schone' motoren kunnen in aanmerking komen
heffingssystema- voor een lager haventarief dan schepen die hier niet aan voldoen. Gekozen kan
tiek worden voor het aangrijpen bij verschillende milieueisen. Voor de binnenvaart
zijn er inmiddels EC emissie-eisen in de maak, zoals het geval is voor het perso-
nen- en vrachtverkeer over de weg. Daarnaast heeft de CCNR (Centrale Com-
missie voor de Navigatie van Rijnvaart)39 emissienormen ingevoerd in 2002.
Deze emissiekarakteristieken (bijvoorbeeld met emissiecertificaten) van binnen-
vaartschepen kunnen de basis vormen voor de tariefdifferentiatie.
Een alternatief is het zogenaamde Green Award certificaat dat door de haven
van Rotterdam is ontwikkeld. Om voor een Green Award in aanmerking te ko-
men moeten schepen voldoen aan verschillende milieu- en veiligheidseisen. Een
Green Award stelt eisen aan de schepen op het gebied van milieu en veiligheid.
Veilig houdt onder meer in een verlaagd risico op olielekkages bij aanvaringen.
Milieueffecten De verwachting is dat een differentiatie van de havengelden een prikkel geeft om
met schonere schepen en een schonere brandstof te varen. Een vermindering
van de uitstoot van NOx en zwavel betekent een verbetering van de lokale lucht-
kwaliteit. Als gevolg van de differentiatie van de havengelden en doorvaartgel-
den naar milieueffect hebben ca. 40 schepen die Zweden regelmatig aandoen
technische maatregelen genomen om de uitstoot van NOx terug te dringen, ook
is een groot aantal schepen (1.200) op laagzwavelige brandstof overgegaan. Op
jaarbasis is er daarom in Zweden sprake van een reductie van 36 kton NO2 en
50 kton SOx.
Ondersteunend Internationale erkenning en invoering zodat gemaakte kosten niet de concurren-
beleid tiepositie van de schipper negatief beïnvloeden (gelijk speelveld).
Alternatief beleid -
Administratieve Voor de klassebepaling van een schip is een eenmalige controle nodig. Dit geldt
lasten en trans- ook voor de Green Award-certificering. Wanneer deze data gecentraliseerd be-
actiekosten schikbaar worden gesteld, zijn de kosten hiervan gering in vergelijking met de
maatschappelijke baten. Omgedraaide bewijslast, waarbij geen kortingen wor-
den verleend totdat de eigenaar van het schip heeft aangetoond hier recht op te
hebben, is een denkbaar alternatief. In het kader van de bovengenoemde emis-
sie-eisen zullen de emissiekarakteristieken van scheepsmotoren in toenemende
mate gecertificeerd worden.
Verdelingseffec- Een differentiatie van havengelden op basis van milieuprestatie past in het beleid
ten / Rechtvaar- van `de vervuiler betaalt.' Vervuilende schepen krijgen zo hogere kosten of een
digheid minder snelle afhandeling van de vracht.
39 Dit is een intergouvernementele organisatie waar de zes Rijnlanden bij zijn aangesloten. The CCNR bestaat
uit België, Frankrijk, Duitsland, Nederland en Zwitserland.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 67
oktober 2004
Differentiatie van haven- en kadegelden
Voorbeelden In Zweden zijn gedifferentieerde havengelden in 1998 geïntroduceerd (zie be-
schrijving milieueffecten). In de haven van Mariehamm in Finland worden de
havengelden ook gedifferentieerd op basis van NOx en zwaveluitstoot.
In Noorwegen is de `tonnage belasting' afhankelijk van de score op zeven ver-
schillende milieuparameters.
De Green Award is een initiatief van de haven van Rotterdam en enkele havens
in Portugal, Spanje, de UK en Zuid-Afrika. Inmiddels doen meer partijen hier aan
mee, en geeft bijvoorbeeld de AVR ook korting aan schepen met een Green
Award. De Green Award houdt in dat de scheepseigenaar milieu- en veiligheids
bewustzijn moet aantonen op een aantal gebieden. Deze omvatten onderhouds-
systemen, olielek preventie, bilge water behandeling, restafvalbeheer en verbran-
dingsemissies.
Bronnen www.greenaward.nl.
CE, Prijsbeleid binnenvaart, lopend.
Swedish Maritime Organisation, Stephan Lemieszewski.
68 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Lokale bereikbaarheidsbelasting
Beschrijving De lokale bereikbaarheidsbelasting, naar voorbeeld van de `versement transport'
in Frankrijk, is een geoormerkte heffing waarmee lokale overheden investerin-
gen in openbaar vervoer kunnen financieren. Omdat niet alleen de gebruikers
profiteren van de verbeterde bereikbaarheid, worden bij de bereikbaarheidsbe-
lasting de kosten door meer partijen gedragen. Zo kan men denken aan een
koppeling met de werkgeverslasten (zoals in Frankrijk) of een koppeling met het
perceeloppervlak via de OZB. Dit is dus een wezenlijk verschil met de beschre-
ven congestieheffing, waar alleen de gebruikers van infrastructuur betalen. Een
tweede verschil is dat dit een financieringsinstrument is, terwijl de beschreven
congestieheffing in essentie een regulerend instrument betreft.
Grondslag en Dit is een financieringsinstrument. De hoogte van de heffing zou afhankelijk
heffingssystema- moeten zijn van de begrote investeringen in het openbaar vervoer die men er-
tiek mee wil financieren.
De grondslag van de heffing zou, bij koppeling met de werkgeverslasten, het
aantal werknemers van een bedrijf kunnen zijn. Een alternatief is koppeling met
het perceeloppervlak via de OZB.
Milieueffecten Dit financieringsinstrument levert geen directe milieubaten op. Door het open-
baar vervoer deels te financieren uit de bereikbaarheidsbelasting kunnen de
tarieven relatief laag blijven. Het wordt aantrekkelijker om gebruik te maken van
het openbaar vervoer. Meer mensen zullen het openbaar vervoer verkiezen bo-
ven de auto, en dit leidt tot minder emissies. Dit geeft een verbeterde lokale
luchtkwaliteit en minder broeikasgaseffect.
Daarnaast leidt een verbeterd openbaar vervoer tot een betere bereikbaarheid,
wat weer een positieve uitstraling op de leefbaarheid van een stad kan hebben.
Ondersteunend Regio's krijgen zo een instrument om naar behoefte meer of minder te investe-
beleid ren in infrastructuur. Tegelijkertijd is het een prikkel tot efficiëntere investeringen
en een prikkel tot een gematigd wensenlijstje voor lokale overheden.
De bereikbaarheidsbelasting is een geoormerkte heffing. De opbrengst moet
besteed worden aan OV en wegen. Het is te overwegen de eventuele opbreng-
sten uit congestieheffing, kilometerheffing en parkeerbelasting door dezelfde
autoriteit te laten besteden. De heffing zou gepaard moeten gaan met een belas-
tingverlaging op Rijksniveau, bijvoorbeeld een afschaffing of verlaging van de
BPM. Lokale overheden krijgen vervolgens minder uitgekeerd via het Gemeen-
te- en Provinciefonds.
Alternatief beleid -
Administratieve Indien voor de heffing gebruik kan worden gemaakt van het bestaande apparaat
lasten en trans- dat belast is met de heffing van OZB kunnen de administratieve lasten beperkt
actiekosten blijven. De kavelgroottes vormen al onderdeel van het WOZ-bestand, dus dit
behoort zeker tot de mogelijkheden.
In Frankrijk, waar een koppeling met de werkgeverslasten is gemaakt, zijn de
administratieve lasten voor werkgevers beperkt door alleen bedrijven met meer
dan 9 werknemers aan te slaan.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 69
oktober 2004
Lokale bereikbaarheidsbelasting
Verdelingseffec- De baten van verbeterde bereikbaarheid komen niet alleen terecht bij de gebrui-
ten / Rechtvaar- kers van OV. Uiteindelijk komt het tot uiting in de grondprijzen, omdat beter be-
digheid reikbare locaties meer waard zijn. Meeliften met het perceeloppervlak via het
eigenarendeel van de OZB is derhalve niet onrechtvaardig.
Voorbeelden De Gemeente Amsterdam heeft in 2000 een onderzoek laten uitvoeren door het
Nyfer naar een bereikbaarheidsbelasting geschoeid op de Franse leest. Onder-
deel van dit onderzoek was een enquête onder het Amsterdamse bedrijfsleven.
Hieruit bleek dat men als belangrijkste bedreigingen voor Amsterdam als vesti-
gingslocatie zowel files als parkeerbeleid en rekeningrijden zag. Zowel het pro-
bleem (bereikbaarheid / files) als de oplossing (rekeningrijden) zag men dus als
bedreiging.
Bronnen Nyfer, Bereikbaarheid belast, 2000.
70 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Milieueisen in OV-concessies
Beschrijving Met de inwerkingtreding van de Wp2000 wordt voor het openbaar vervoer de
concessiesystematiek geïntroduceerd. Dit betekent dat alle OV-autoriteiten con-
cessies moeten gaan verlenen. Hierbij is het mogelijk om aanvullende eisen te
stellen aan de geluidsbelasting en emissies van bussen en aan de ketenmobili-
teit.
Grondslag en Een concessie is het recht voor een vervoerder om met uitsluiting van anderen
heffingssystema- openbaar vervoer te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaald
tiek tijdvak. De eerste jaren heeft de OV-autoriteit de keuze om de concessies al dan
niet na een procedure van aanbesteding te verlenen.
De concessieverlener heeft de mogelijkheid met aanvullende voorschriften in het
Programma van Eisen van de concessie milieueisen te stellen aan het vervoer .
Deze kunnen de vorm hebben van middelvoorschriften zoals 'negentig procent
van de bussen moet zijn uitgevoerd met een roetfilter'. Een alternatief is doel-
voorschriften waarin beperkingen worden gesteld aan de emissies per kilometer.
De vervoersmaatschappij heeft dan meer vrijheid en mogelijkheden om te vol-
doen aan de eis, waardoor de kosten in het algemeen lager komen te liggen.
Naast concrete eisen kan men ook prikkels inbouwen in het beloningssysteem.
De vergoeding per voertuigkilometer of passagierkilometer kan afhankelijk wor-
den gemaakt van de milieuprestatie van het voertuig. Het voordeel hiervan is
dat, in combinatie met gelijke prikkels op andere terreinen, de gemeente betaalt
voor maatregelen waar ze het goedkoopste zijn om te nemen. Een nadeel hierbij
is wel dat de gemeente relatief veel informatie nodig heeft om de beloningstarie-
ven vast te stellen. Ook is het onzeker is of het beoogde milieueffect wordt be-
reikt.
Mogelijke voorschriften in het Programma van Eisen kunnen zijn:
· emissies per kilometer (Euroklasse van het voertuig);
· absolute geluidsbelasting;
· milieumaatregelen als katalysatoren en roetfilters;
· type brandstof of type aandrijving (waterstof en brandstofcel);
· ketenmobiliteit.
Milieueffecten Openbaar vervoer in de stad draagt voor een aanzienlijk deel bij aan de stedelij-
ke milieubelasting. Door eisen te stellen in de concessieverlening, kan de ge-
luidsbelasting en luchtverontreiniging effectief worden aangepakt. Afhankelijk
van het type voorschriften zijn er verschillende effecten mogelijk op het gebied
van lokale luchtkwaliteit, geluidsoverlast en leefbaarheid.
Ondersteunend Om de lokale luchtkwaliteit te verbeteren, is het zinvol om de uitstoot van het
beleid overige verkeer te beperken. Een autoluwe binnenstad, congestieheffing, het
parkeerregime en indirect bereikbaarheidsbelasting en differentiatie van opcen-
ten op de MRB kunnen hier allemaal aan bijdragen. Ook gratis OV en het bou-
wen van transferia kunnen hier aan bijdragen.
Alternatief beleid Algemene aanscherping emissie- en geluidsnormen voor transportmiddelen.
Administratieve Het is mogelijk om zonder veel extra administratieve lasten de milieueffecten te
lasten en trans- bereiken, omdat de eisen in de bestaande aanbestedingsprocedures kunnen
actiekosten worden meegenomen. Door Stichting Natuur en Milieu en de 12 Milieufederaties
is een kwaliteitswijzer opgesteld.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 71
oktober 2004
Milieueisen in OV-concessies
Verdelingseffec- -
ten / Rechtvaar-
digheid
Voorbeelden De Gemeente Haarlem overweegt in de volgende aanbestedingsprocedure de
eisen dusdanig te stellen dat alleen bussen op aardgas in aanmerking komen.
In de Gemeente Leiden is in samenwerking met Novem en de Provincie Zuid-
Holland een proefproject geweest met roetfilters. Inmiddels is in de concessie
opgenomen dat tenminste 90 procent van de bussen moet zijn uitgevoerd met
roetfilters. In de praktijk ligt het percentage bussen met een roetfilter iets lager.
Bronnen Gemeente Leiden, de heer Rotteveel.
CE, Een schoner en stiller stads- en streekvervoer via concessieverlening, 1999.
Gemeente Haarlem, de heer Tromp.
Stichting Natuur en Milieu, Concessie aan de keten, 2003.
72 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
A.2 Energie en duurzaam bouwen
Differentiatie van de OZB naar energieverbruik
Beschrijving De Onroerend Zaakbelasting (OZB) is de belangrijkste bron van eigen inkom-
sten van gemeenten. De OZB is een belasting. Tegenover een belasting staat
geen individuele prestatie van de overheid. Er is sprake van een gebruikers OZB
en een eigenaren OZB.
Vergroening van de OZB kan plaatsvinden door de tarieven van de OZB te diffe-
rentiëren op grond van het daadwerkelijke energieverbruik of de energieprestatie
van de woning.
Grondslag en De heffingsgrondslag van de OZB is de waarde van de onroerende zaak (WOZ-
heffingssystema- waarde). Deze waarde wordt elke vier jaar opnieuw vastgesteld conform de Wet
tiek waardering onroerende zaken (WOZ). Tot 2005 geldt de waarde in peiljaar
1999. Het tarief is gelijk voor elke volle eenheden van 2.268 economische
waarde, met alleen onderscheid naar bewoning en niet-bewoning. Wel biedt de
Gemeentewet de mogelijkheid aftrekmogelijkheden op de WOZ-waarde en is
een verhoging van het tarief mogelijk.
Een algemene verhoging van de OZB met ten dele compensatie door de aftrek-
mogelijkheid voor woningen die aan bepaalde energetische kwaliteitseisen
voldoen is een mogelijkheid tot vergroening. Idealiter is de grondslag voor de
aftrekmogelijkheid het energieverbruik van een woning zodat de OZB gerela-
teerd is aan het werkelijke energieverbruik. Omdat deze grondslag niet eenvou-
dig te hanteren is, is de energie-efficiency van een woning een eenvoudiger
beschikbare grondslag. Deze is voor recent gebouwde woningen beschikbaar
via de EPC (energie prestatie coëfficiënt).
Milieueffecten Eventuele differentiatie zou aanzienlijk moeten zijn om effect op het milieu te
sorteren doordat er een regulerende werking vanuit gaat naar meer energiezui-
nige woningen. Gegenereerde opbrengsten kunnen aangewend worden voor
milieu-investeringen.
Ondersteunend In de Hoofdlijnenbrief van het kabinet van 19 december 2003 wordt aangekon-
beleid digd dat de gebruikersheffing van de OZB op woningen in 2005 wordt afge-
schaft. De resterende OZB-tarieven worden aan een maximum gebonden. De
status van deze plannen is thans nog onbekend. Deze plannen staan een ver-
groening van de OZB echter niet in de weg, aangezien binnen de maximale
tariefiëring ruimte tot differentiatie op basis van energie- of ruimtekenmerken
mogelijk is.
Voor nieuwbouw bestaat er een indicator voor de energieprestatie van een wo-
ning (EPC), waarvan de normstelling vastligt in het Bouwbesluit. Voor bestaande
bouw is er de EI (Energie Index) welke niet is vastgesteld voor elke bestaande
woning, maar welke aan de hand van het type woning en het bouwjaar wel ge-
schat kan worden. Veel gemeenten hebben de energiekenmerken van hun tota-
le woningvoorraad in kaart gebracht.
Door een Energie Prestatie Advies (EPA) kan de EI voor een specifieke woning
worden vastgesteld. De kosten voor de EPA zouden kunnen worden terugver-
diend met korting op de OZB.
Alternatief beleid -
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 73
oktober 2004
Differentiatie van de OZB naar energieverbruik
Administratieve De administratieve lasten zijn aanzienlijk indien differentiatie plaatsvindt naar
lasten en trans- werkelijk energieverbruik. Het energieverbruik van woningen zou dan beschik-
actiekosten baar moeten worden gemaakt. De energieprestatie van nieuwbouwwoningen is
door de EPC bekend binnen gemeenten voor woningen vanaf 1995. De ener-
gieprestatie van oudere woningen kan middels de energie index (EI) geschat
worden of werkelijk bepaald middels een EPA (energie prestatie advies). De EU
vereist middels de Building Directive dat lidstaten uiterlijk 4 januari 2006 voor elk
gebouw dat wordt gebouwd, verkocht of verhuurd een energie certificaat wordt
afgegeven. Dit zou een meer bruikbare basis kunnen vormen voor grondslag op
basis van energieprestatie.
Verdelingseffec- Investeringen in isolatie, zonneboilers, zonnepanelen en dergelijke verhogen de
ten / Rechtvaar- waarde van het onroerende goed. Dit betekent dat de eigenaar volgens de hui-
digheid dige grondslag meer OZB moet betalen, een straf op gewenst gedrag. Met de
nieuwe grondslag wordt dit nadeel omgebogen in een voordeel.
Een nadeel is dat eigenaren van nieuwbouw met de groene OZB worden be-
loond voor een gunstige energieprestatie zonder dat zij daarvoor iets doen.
Eigenaren van oude vooroorlogse panden worden benadeeld.
Voorbeelden Er zijn geen voorbeelden van vergroening van de OZB. De op handen zijnde
(o.a. draagvlak) wijzigingen in de OZB bieden wellicht mogelijkheden voor inbreng van alterna-
tieve grondslagen.
Bronnen Andersson Elffers Felix Een prikkelend milieubeleid: sturen met tarieven, voor-
jaar 1999.
COELO, Financiële gevolgen van maximering van de OZ-tarieven, februari
2004.
Duurzaamheidbank Brabant, februari 2003.
Directive 2002/91/EC of 16 december 2002 on the energy performance of
buildings.
COELO, Belastingoverzicht grote gemeenten 2004.
CE, Referentiewoningen bestaande bouw, 2001.
74 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Statiegeldregeling gronduitgifte
Beschrijving Gemeenten kunnen bij het uitgeven van bouwgrond een statiegeld opleggen aan
nieuwe grondeigenaren. Dit is een constructie waarbij aan de koper een opslag
per kavel wordt gevraagd. Wanneer de opgeleverde onroerende goederen aan
van te voren vastgestelde normen op het gebied van energieprestatie, duur-
zaamheid of ruimtegebruik voldoen, wordt de opslag aan hem teruggegeven in
de vorm van een subsidie.
Grondslag en Tarieven van de statiegeldregeling worden gedifferentieerd naar de mate van de
heffingssystema- totale milieubelasting- of ruimtebelasting van de kavel.
tiek Er kunnen verschillende grondslagen gelden voor de statiegeldregeling. Een
gebruikelijke grondslag is de duurzaamheid van de bouwwijze, hierbij wordt het
statiegeld uitgekeerd als bepaalde duurzame maatregelen zijn getroffen. Maat-
regelen zijn een selectie uit het Nationaal pakket duurzaam bouwen Woning-
bouw. Een andere grondslag is de energieprestatie van de woning, vastgelegd in
de EPC (energieprestatie coëfficiënt). Tenslotte zou in een meer eenvoudige
vorm het ruimtebeslag als grondslag kunnen dienen, zoals de verhouding bruto-
netto oppervlakte.
Om free-riderseffecten te voorkomen is het zinvol om de opslag op de grondprijs
bovenop de marktconforme grondprijs te zetten. De gangbare praktijk of de wet-
telijke norm (EPC=1) zal dan het basisniveau zijn voor het ontwerp van de duur-
zaamheidseis.
Milieueffecten Tot op heden zijn er geen evaluaties bekend van de regulerende effecten van
statiegeldregelingen. Statiegeld op grondoppervlakte zal pas een sturend effect
hebben bij aanzienlijke differentiaties. Wanneer het statiegeld niet wordt uitge-
keerd is in enige mate sprake van internalisering van externe milieukosten.
Ondersteunend De statiegeldregeling grijpt aan op nieuwbouw. Flankerend beleid voor bestaan-
beleid de woningbouw (onder andere EPA) grijpt aan op een grotere doelgroep.
Afstemming dient plaats te vinden om free-riders op andere klimaatsubsidies te
voorkomen.
Alternatief beleid Subsidies op duurzame bouwmaatregelen.
Administratieve Gecontroleerd dient te worden of de energieprestatie gehaald is, de maatregelen
lasten en trans- van duurzaam bouwen zijn uitgevoerd en/of de ruimte-efficiency is gerealiseerd.
actiekosten Dit betekent een geringe uitbreiding van de bestaande werkzaamheden die in
het kader van de inspectie van het Bouwbesluit al worden uitgevoerd.
Verdelingseffec- Kopers die duurzame en/of energiebesparende en/of ruimtebesparende maatre-
ten / Rechtvaar- gelen treffen, worden beloond voor hun milieuvriendelijk gedrag. Nieuwbouw
digheid kent middels de EPC-norm sinds 1995 een eis voor energiezuinig bouwen (hui-
dige eis is een EPC van 1,0). Uit oogpunt van evenredigheid moeten de meer-
kosten van maatregelen om het statiegeld terug te krijgen in overeenstemming
zijn met de bestaande bouw.
Voorbeelden Deze constructie is inmiddels in circa twintig gemeenten toegepast en blijkt goed
(o.a. draagvlak) te werken. De bijdrage is doorgaans zo'n 2,50 per m2. Bij een gemiddelde ka-
velgrootte van 500 m2 en een deelnemerspercentage van 80%, bedraagt de
subsidie ongeveer 2.000 per woning. Op bedrijventerreinen en kantoorlocaties,
waar de kavels veel groter zijn, worden logischerwijze veel hogere bedragen per
gebouw uitgekeerd.
Een voorbeeld van een duurzaam bedrijventerrein is de Ecofactorij in Apeldoorn.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 75
oktober 2004
Statiegeldregeling gronduitgifte
In het vestigingspakket staat aan welke voorwaarden de bedrijven moeten vol-
doen om zich op de Ecofactorij te kunnen vestigen. Voorbeelden zijn de verplich-
te afname van duurzame energie, het zoveel mogelijk hergebruiken van water
en grondstoffen en vervoersmanagement. In het pluspakket staan maatregelen
die een extra impuls geven aan duurzaamheid, doordat bedrijven proces- en
productinnovatie doorvoeren. De statiegeldregeling is gekoppeld aan het uitvoe-
ren van deze maatregelen. Bedrijven kunnen daarmee zogenaamde milieupun-
ten behalen die, na realisering van de maatregelen, leiden tot een korting op de
grondprijs.
Referenties RuG, Dafne Kuipers `Bouwen aan duurzaamheid' juli 2002.
76 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Diffentiëren leges bouwvergunningen
Beschrijving Het aanvragen van een bouwvergunning en de te betalen leges kunnen een
drempel zijn tot het doorvoeren van energiebesparende verbouwingen, zoals
een zonnecollector. Door de leges voor energiebesparende middelen te verla-
gen of af te schaffen ten koste van de hoogte van niet energiebesparende ver-
bouwingen, verdwijnt deze perverse prikkel.
Grondslag en De grondslag voor differentiatie is de milieubijdrage van de te ondernemen
heffingssystema- bouwactiviteit. Hoe groter de milieuwinst, hoe lager de af te dragen leges voor
tiek de bouwvergunning.
Milieueffecten Gezien het feit dat leges alleen mogen worden geheven op werkelijk gemaakte
kosten van vergunningverlening en deze gering zijn, zal ook de regulerende
werking gering zijn. Wel kan het bestaande pakket van maatregelen om duur-
zaam bouwen te stimuleren ondersteunen.
Ondersteunend- -
beleid
Alternatief beleid -
Administratieve Administratieve lasten worden verhaald op de indiener. Het gaat hier om een
lasten en trans- voorgestelde herverdeling van de lasten van aanvragen van milieuvriendelijke
actiekosten bouwactiviteiten naar aanvragen van minder milieuvriendelijke bouwactiviteiten.
Dit vergt enige toegenomen administratieve inspanning.
Verdelingseffec- -
ten / Rechtvaar-
digheid
Voorbeelden De Gemeente Leiden was hier heel ver mee, en had het helemaal uitgewerkt.
(o.a. draagvlak) Op het laatste moment bleken er toch belemmeringen te zijn.
Bronnen Gemeente Leiden, Mirte van Dalen.
Overige opties energie
Differentiatie van reclamebelasting naar energieverbruik
In het tarief van de reclamebelasting kan een differentiatie worden aangebracht
voor lichtreclame, en mogelijk voor het recht om deze 's nachts ook aan te heb-
ben met een differentiatie naar geïnstalleerd vermogen. Reclamebelasting wordt
geheven voor het hebben van reclame die vanaf de openbare weg zichtbaar is.
Daaronder wordt niet begrepen reclame die aanwezig is in etalages. Soms be-
staat in een gemeente geen afzonderlijke reclamebelastingsverordening, maar is
deze opgenomen in de precariobelastingsverordening.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 77
oktober 2004
A.3 Afval
Diftar afvalstoffenheffing / reinigingsrecht
Beschrijving Diftar wil zeggen dat de consument betaalt naar rato van de hoeveelheid aange-
boden afval in plaats van een vast bedrag. In een dergelijk systeem betaalt de
consument een heffing die afhangt van de hoeveelheid afval, dus per kilo of per
zak in plaats van per persoon.
Gemeenten kunnen de kosten van de afvalinzameling en- verwerking op twee
manieren aan huishoudens in rekening brengen: via een reinigingsrecht of (zo-
als meestal) via een afvalstoffenheffing. Beide heffingen zijn bestemmingshef-
fingen. Dit wil zeggen dat de opbrengst moet worden gebruikt om de kosten te
dekken van de afvalinzameling- en verwerking.
Grondslag en In diftar bestaan verschillende varianten: heffen op grond van aangeboden kilo's
heffingssystema- afval, aangeboden volume, extra beprijzen van vuilniszakken, betalen op grond
tiek van de ophaalfrequentie van het afval.
Daarnaast kan een systeem met verschillende tarieven voor rest- (hoog tarief)
en organisch afval (laag of nihil-tarief), gebaseerd op de marginale verwerkings-
kosten, een prikkel bieden voor meer afvalscheiding.
Er zijn verschillende uitvoeringsvarianten denkbaar: met behulp van identificatie
van afvalcontainers en door huishoudens te verplichten hun afval in speciaal
daarvoor verkochte zakken aan te bieden. Door de zakken extra te beprijzen,
bepaalt men de heffinghoogte.
Milieueffecten Gemiddeld wordt slechts 45% van al het huishoudelijke afval gerecycled of ge-
composteerd, de overige 55% wordt voornamelijk verbrand. Aangezien huishou-
delijk restafval voor ruim 75% bestaat uit recyclebaar materiaal, is dit een on-
wenselijke situatie. Uit recent onderzoek komt naar voren dat af-
hankelijk van het gekozen diftarsysteem een daling optreedt van de afvalhoe-
veelheid (gemeten in kilo per persoon). Het vermijden van afval sluit aan bij de
preventiedoelstelling van de overheden.
Betalen per kilo of per vuilniszak levert globaal een daling van 50% voor restaf-
val en 60% voor gft-afval. Betalen per keer dat de vuilnisbak wordt geleegd, le-
vert ongeveer 25% minder restafval en 35% minder gft-afval op. Opvallend is dat
een zakkensysteem over het geheel genomen net zo effectief is als het veel
duurdere weegsysteem.
Uit nadere analyse van verschillende systemen blijkt dat een systeem met ver-
schillende tarieven voor rest en organisch afval tot 30% minder scheiding kan
leiden. In Denemarken, België en Zwitserland heeft men een dergelijk verlaagd
tarief voor organisch afval.
Neveneffect van diftarsystemen is dat het een aanmoediging kan zijn voor ille-
gaal storten in buurgemeenten (afvaltoerisme) of in de openbare ruimte. Ook
kan vervuiling optreden van gescheiden fracties (glasbakken, papierbakken e.d.
Zonder aanvullende maatregelen kan dit uitwijkgedrag substantieel zijn.
Ondersteunend Een toename van zwerfafval/afvaltoerisme dient zo veel mogelijk voorkomen te
beleid worden door voorlichting, communicatie en handhaving. Handhaving met be-
stuurlijke boetes, waarvan de opbrengsten ten gunste komen aan de gemeen-
ten, zou lokale handhaving stimuleren. Deze bestuurlijke boetes vloeien nu nog
terug naar het Rijk.
78 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Diftar afvalstoffenheffing / reinigingsrecht
Ook dient er aandacht besteed te worden aan monitoring van afvalstromen,
waardoor er gecontroleerd kan worden of bijvoorbeeld het aandeel restafval in
het gft-afval of in overige te scheiden fracties (papier en glas) niet te sterk op-
loopt.
Alternatief beleid Het heffen van statiegeld op belangrijke restfracties als blikjes.
Administratieve In gemeenten waar diftar is ingevoerd zijn de afvalbeheerskosten lager dan ge-
lasten en trans- meenten waar dit niet geldt, mede veroorzaakt door het lagere afvalaanbod. Ten
actiekosten opzichte van gemeenten zonder tariefdifferentiatie liggen de kosten ruim 10%
lager.
Door invoering van diftar treedt reductie op van het afvalaanbod. Indien het af-
valaanbod lager is dan waarmee rekening is gehouden, worden de vaste kosten
niet gedekt. In dit geval moet het variabele tarief worden bijgesteld. Dit noemt
men wel de paradox van diftar, naarmate de resultaten beter zijn dan waarmee
rekening is gehouden, moet het variabele tarief naar boven worden bijgesteld.
De financiering en regulerende werking van het instrument zitten elkaar in de
weg.
Verdelingseffec- Met diftar vindt differentiatie plaats naar werkelijk geproduceerd afval. De vervui-
ten / Rechtvaar- ler betaalt, in plaats van dat er een vast tarief per huishouden geldt. De heffing
digheid heeft niet plaats naar draagkracht, maar heeft wel een sterke relatie met con-
sumptieve besteding.
Voorbeelden Sinds begin jaren negentig is het aantal gemeenten dat diftar had ingevoerd
(o.a. draagvlak) gegroeid tot 140 gemeenten met ruim 1,3 miljoen huishoudens. De gemeenten
met een diftar-systeem hebben veelal stedelijkheidsklasse 4 of 5 (500-1.000
omgevingsadressen/km2). Geen enkele gemeente uit stedelijkheidsklasse 1
(>2.500 omgevingsadressen/km2) en slechts 5 gemeenten uit stedelijkheids-
klasse 2 (1.500-2.500 omgevingsadressen/km2) hebben een diftar-systeem. Op
een enkele uitzondering na liggen alle gemeenten buiten de Randstad. Nijme-
gen en Maastricht hebben dure afvalzakken ingevoerd. Nijmegen deed dit al in
1995 en combineerde dit destijds met gratis goed geoutilleerde milieustraten en
vergroting van het aantal glas-, papier- en textielbakken. Toen er in 1998 voor
de milieustraat betaald moest worden daalde de hoeveelheid ingezameld afval
met meer dan 50% en is de maatregel teruggedraaid.
In België is ca. 35% van de huishoudens aangesloten bij een diftar-system
(veelal een `dure zak').
In Zwitserland is ongeveer 70% van de huishoudens aangesloten bij een diftar-
systeem, waarbij organisch afval gratis wordt opgehaald.
Bronnen Afval Overleg Orgaan Gemeentelijke afvalstoffenheffingen in 2003.
COELO Belastingoverzicht grote gemeenten 2004.
René Didde Afvaltoerisme lijkt bottle-neck, Diftar bevordert afvalscheiding Afval-
forum april 2000.
Afval Overleg Orgaan Eerste hulp bij discussie over DIFTAR maart 2004.
APE, H. Bartelings e.a. De groenbak ontgroend, ESB 14-5-2004.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 79
oktober 2004
Rioolrechten naar waterverbruik
Beschrijving Gemeenten kunnen de kosten van het beheren en instandhouden van het riool-
stelsel verhalen door rioolrecht te heffen. Vaak gaat het om een vast bedrag dat
onafhankelijk is van het daadwerkelijke gebruik. Betalen naar gebruik kan wor-
den ingevoerd door bedragen te koppelen aan de huishoudensomvang (als be-
nadering het waterverbruik) of preciezer naar het totale watergebruik40.
Grondslag en De grondslag voor het rioolrecht is het totale waterverbruik per woning. Per m3
heffingssystema- verbruikt water wordt een heffing geheven. Als benadering hiervoor kan de huis-
tiek houdensomvang worden gehanteerd.
Milieueffecten Naar verwachting zullen hiervan beperkte effecten uitgaan op een verminderde
milieubelasting van de rioolwaterzuivering en vermindering van het waterver-
bruik. Uit onderzoek blijkt dat het waterverbruik minder
gevoelig is voor prijsprikkels dan het afvalaanbod. De optie kan dan ook eerder
worden gezien als een efficiënte en eerlijke financiering van kosten van beheren
en instandhouden van riolering, dan dat er een regulerende werking van uit gaat.
Ondersteunend Naar aanleiding van het IBO Bekostiging van het regionale waterbeheer stelt het
beleid kabinet in een brief aan de Tweede Kamer op 16 februari 2004 voor om de drie
bestaande gemeentelijke heffingen voor riolering, drinkwater en zuivering samen
te voegen tot een zogenoemde waterketenbelasting. De zogeheten `waternota'
moet gaan bestaan uit een vast deel en een variabel deel, gebaseerd op de le-
vering van drinkwater. Dit moet in 3-5 jaar zijn beslag krijgen.
Alternatief beleid VNG wil het bestaande rioolrecht verbreden tot een gemeentelijke heffing waar-
mee behalve de investeringen voor afvalwater ook de investeringen in het GRP
(gemeentelijke rioleringsplan) voor grondwater- en regenwaterbeleid bekostigd
kunnen worden.
Administratieve Ten opzichte van een vaste heffing zijn de administratieve lasten voor gediffe-
lasten en trans- rentieerde tarieven hoger, doordat gegevens moeten worden gebruikt en gekop-
actiekosten peld omtrent het waterverbruik. Indien watermeters zijn geplaatst zijn deze ge-
gevens eenvoudig beschikbaar via het waterbedrijf. Momenteel heeft ruim 96%
van de huishoudens een watermeter.
Verdelingseffec- Betalen naar gebruik kan men opvatten als rechtvaardig.
ten / Rechtvaar- Enkele tientallen gemeenten kennen geen rioolrecht, zij bekostigen de riolering
digheid via de OZB. Bewoners die niet aangesloten zijn op het riool betalen in het laatste
geval ten onrechte mee. Amsterdam heeft een degressief tarief voor grote lo-
zers. Vanuit beïnvloeding van milieurelevant gedrag is hier duidelijk sprake van
een pervers effect. Het tarief voor grootlozers is zo'n factor 20 lager dan voor de
kleinverbruiker.
Voorbeelden 13% van de gemeenten heft een rioolrecht naar waterverbruik, zoals de
(o.a. draagvlak) Gemeente IJsselstein, met een gevraagde bijdrage van 0,40 per m3 waterver-
bruik.
40 De opbrengst mag alleen aangewend worden voor onderhoud en beheer van het rioolstelsel en de begrote
opbrengst mag de begrote kosten niet overschrijden. Enkele tientallen gemeenten kennen geen rioolrecht.
Zij bekostigen de riolering via de OZB. Rioolrecht kan zowel van de eigenaar (aansluitrechten) als van de
gebruiker (afvoerrecht) van de woning worden geheven.
80 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Rioolrechten naar waterverbruik
Bronnen Andersson Elfers Felix (A'dam), Een prikkelend milieubeleid: sturen met tarie-
ven, voorjaar 1999.
COELO Belastingoverzicht grote gemeenten 2004.
Kabinetsstandpunt d.d. 16-2-2004.
VNG Baas in eigen buis nota februari 2004.
P. Kooreman, De prijsgevoeligheid van huishoudelijk watergebruik, ESB 24
februari 1993.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 81
oktober 2004
A.4 Ruimte, grond en natuur
Ruimtegebruiksheffing / grondwaardebelasting
Beschrijving De Werkgroep Vergroening van het Fiscale Stelsel II is met het idee gekomen
van een jaarlijkse belasting op het ruimtegebruik. De belasting moet het spaar-
zaam omgaan met stedelijke ruimte bevorderen (regulering en internalisering).
De ruimtegebruiksheffing (RGB) betreft een heffing per m3 (of m2) op het feitelij-
ke ruimtegebruik van een gebouw. Omdat ruimtegebruik een continu proces is,
gaat het hier niet om een eenmalige heffing, maar een `permanente heffing'. De
belastingplichtige is in dit geval de gebruiker van de onroerende zaak of de
grond, voor bestaande en nieuwe gebruikers van onroerend goed.
Er zijn twee redenen om opnieuw naar een dergelijke belasting te kijken:
1 Een ruimtegebruiksheffing kan niet alleen op nationaal niveau worden inge-
voerd ook een decentrale vormgeving behoort tot de mogelijkheden.
2 Sinds de Werkgroep haar advies heeft uitgebracht zijn er nieuwe inzichten
over alternatieve vormgeving (VS).
We maken onderscheid in een variant (1) die aangrijpt bij de m3 en een variant
(2) die aangrijpt bij de waarde van de grond. Deze laatste variant vereist een
opsplitsing van de WOZ-waarde in de waarde van de opstallen op een perceel
en de waarde van de grond. Hierbij kan de waarde op de grond meer belast
worden dan de opstalwaarde.
Grondslag en De heffingsmethodiek zou bij voorkeur moeten aansluiten bij die van de OZB.
heffingssystema- Variant 1 grijpt aan bij het totale ruimtegebruik, geoperationaliseerd in de vorm
tiek van inhoud. Gelet op de doelstellingen van de RGB kan het wenselijk zijn de
heffing te differentiëren naar de aard van het gebruik. Hierbij is te onderscheiden
naar woningbouw, kantoren of industrie. Een andere mogelijkheid vormt de loca-
tie (binnen of buiten de bebouwde kom). De optimale hoogte van de belasting
hangt in beginsel samen met het externe effect, dat wil zeggen de negatieve
gevolgen van de bebouwing per m3 voor de omgeving. Deze zullen hoger zijn in
gebieden waar ruimte schaars is en lager waar ruimte in overvloed is. Een indi-
catie voor de schaduwprijs van ruimte is het prijsverschil tussen bebouwde en
onbebouwde grond in de regio.
Variant 2 maakt het onderscheid tussen opstalwaarde en grondwaarde. Door op
de grondwaarde een hoger tarief te heffen dan de opstalwaarde geeft de belas-
ting een stimulans om vrij liggende percelen binnen stedelijk gebied tijdig om te
zetten in bebouwing. Ook hier is een differentiatie denkbaar in verschillende
functies van grond (binnen en buiten bebouwd gebied).
Milieueffecten Uit de studie van Kolpron (2001) blijkt dat door de geringe prijselasticiteit in ge-
bouwde voorraad variant 1 niet bijzonder effectief is. De gehele gebouwenvoor-
raad is namelijk zeer ongevoelig voor prijsveranderingen door een heffing. Hier-
door zijn wel hoge opbrengsten mogelijk. Via de nieuwbouw zijn grotere effecten
te verwachten, zij het dat forse heffingen nodig zijn om de autonome toename
van het ruimtegebruik substantieel af te remmen. Omdat de heffing niet direct
aangrijpt bij het energiegebruik in gebouwen, is deze ook wat betreft beperking
van milieuemissies weinig effectief. Tenslotte merken we op dat de heffing kan
zorgen voor een verlaging van de onroerend goed prijzen waardoor bepaalde
nieuwbouwprojecten onrendabel worden. De ervaring leert namelijk dat veel
binnenstedelijke projecten naar tekorten neigen en dat uitbreidingen in de open
ruimte vaak een residuele winst kennen. Verwacht kan worden dat de heffing het
82 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Ruimtegebruiksheffing / grondwaardebelasting
aandeel van ontwikkelingen in de open ruimte eerder zal toenemen. De heffing
is eerder contraproductief op dit effect.
Variant 2 kent deze nadelen minder. Door vooral de dure grond in stedelijk ge-
bied te belasten, wordt er een effectieve stimulans gegeven tot compact bouwen
in de stad en wordt het braak laten liggen van kavels afgeremd. In de VS heeft
deze variant sterk bijgedragen aan beter benutten van het stedelijk gebied.
Ondersteunend Flankerend beleid kan worden gevoerd door de gronduitgifte dat stuurt op ruim-
beleid telijke kwaliteit en compact bouwen.
Administratieve Het invoeren van een ruimtegebruiksbelasting lijkt bij een eerste beschouwing
lasten en trans- goed uitvoerbaar. Gegevens over de grondslag zijn voor een groot deel al be-
actiekosten kend uit de waardevaststelling ten behoeve van de OZB. Elke gemeente (artikel
16 WOZ) heeft de gehele gemeente ingedeeld in WOZ-objecten. Van deze
WOZ-objecten wordt veelal ook de inhoud geregistreerd. De gegevens zijn dus
in de regel voorhanden. Het vaststellen van de inhoud (of oppervlakte) van
(nieuwe) panden is betrekkelijk eenvoudig. Via de WOZ-administratie worden
ook alle mutaties bijgehouden die alleen tot stand kunnen komen na vernieuwing
/ aanpassing van de bouwvergunning.
Variant 2 zal met zich meebrengen dat een aparte registratie van de grondwaar-
de per WOZ-object zal moeten worden bijgehouden. Aansluiting kan gezocht
worden bij de systematiek van erfpacht. Om de uitvoeringskosten te beperken is
het aan te bevelen om de waarderingsinstructie zo eenvoudig mogelijk op te
stellen. De administratieve lasten zullen al met al hoger zijn dan in de eerste
variant.
Verdelingseffec- Vanuit het principe `de gebruiker betaalt' kan de eerste variant worden gezien
ten / Rechtvaar- als rechtvaardig. Objecten met meer externe effecten betalen een hogere OZB.
digheid De tweede variant zal vooral grondeigenaren met een hoge grondportefeuille
treffen. Het is een politieke beslissing om deze grondwaarde `af te romen'.
Voorbeelden Duitsland kent de Grundsteuer, welke vergelijkbaar is met onze OZB. Op dit
(o.a. draagvlak) moment wordt op landelijk niveau gediscussieerd over een alternatief. De zoge-
naamde Flachenbenutzungssteuer ofwel ruimtegebruiksheffing met een differen-
tiatie naar gebruik van de grond (in verschillende tarieven, open grond, land-
bouw/bos, vrije natuur, bebouwd etc.), is hierbij een van de kansrijke opties.
In Vlaanderen kent met de planbaten. Dit is een bedrag dat men dient af te dra-
gen indien de bestemming verandert naar woningbouw. Het bedrag is 9 /m2
met een differentiatie naar aard van de oude en nieuwe bestemming en de loca-
tie van de grond. De baten worden gestort in een grondfonds. Hoewel dit wette-
lijk is vastgelegd in 1999 zijn er nog geen planbaten geïnd, omdat het moet gaan
om wisseling van bestemming vanuit door de gemeente opgestelde Ruimtelijke
Uitvoeringsplannen, hetgeen nog nauwelijks van de grond is gekomen.
Bronnen Kolpron /NEI, Heffingen op grond, 2001.
Werkgroep fiscale vergroening II, Een verkenning van de fiscale mogelijkheden
om het milieu te ontlasten, 2000.
VVSG (Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten), Xavier Buijs.
Fifo Keulen (Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut), Michael Thone.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 83
oktober 2004
Rood voor groen heffing
Beschrijving Een rood voor groen heffing is een heffing die projectontwikkelaars betalen op
basis van het vloeroppervlak of de inhoud van nieuwbouwwoningen buiten de
bebouwde kom. De opbrengsten van de heffing kunnen worden ondergebracht
in een lokaal landschapsfonds. Het verschil met de eerste heffing is dat het hier
gaat om een eenmalige heffing die aangrijpt bij de bouw in plaats van het ge-
bruik van het pand. Een tweede verschil is dat dit instrument geen fiscaal maar
in feite een privaatrechtelijk instrument is.
Grondslag en Van een heffingssystematiek is feitelijk geen sprake. In een grondexploitatie-
heffingssystema- overeenkomst spreekt de gemeente met de projectontwikkelaar af dat voor elke
tiek m2 of m3 bebouwing buiten de bebouwde kom een bijdrage van een paar euro-
centen wordt gestort in een landschapsfonds. Het landschapsfonds wordt aan-
gewend om natuur bijvoorbeeld in directe omgeving van de bouwlocatie te ont-
wikkelen of te beheren. De koppeling van natuur aan de bouwlocatie kan het
zowel voor de gemeente, de projectontwikkelaar als de nieuwe huiseigenaren
aantrekkelijk maken.
Milieueffecten Over de effecten van een dergelijke constructie is niets bekend. Er zal in ieder
geval nauwelijks effect op het betreffende bouwproject, aangezien op het mo-
ment dat de exploitatieovereenkomst wordt getekend de bouw vaststaat. In die
zin is er meer sprake van een financieringsmaatregel.
Flankerend Wanneer de gemeente de grond in eigendom heeft, is het mogelijk om meer
beleid druk op een projectontwikkelaar te zetten en de constructie af te dwingen.
Administratieve De constructie zal nauwelijks tot extra administratieve lasten leiden.
lasten en trans-
actiekosten
Verdelingseffec- Het is niet onredelijk om de gebate partijen te laten meebetalen voor natuur en
ten / Rechtvaar- landschap. Uit onderzoek (o.a. KPMG) blijkt dat de waarde van woningen 5% tot
digheid 20% hoger ligt in groene gebieden.
Voorbeelden In de Gemeente Amersfoort worden de kosten van groen in het plangebied De
(o.a. draagvlak) Wieken opgenomen in de grondexploitatie. Dat betekent dat rood voor
groen wordt verevend via de grondexploitatie. Een dergelijke kostenverevening
kan evenwel alleen als de gemeente over alle gronden de beschikking heeft. Dat
vereist dus een actief grondbeleid.
Bronnen -
84 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Baatbelasting
Beschrijving Gemeenten kunnen een baatbelasting heffen van onroerende zaken die gebaat
zijn bij bepaalde gemeentelijke voorzieningen. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan
om het aanleggen van groenstroken, rioleringen, en verlichting. De baatbelasting
zou tevens kunnen worden ingezet om een energiezuinige infrastructuur (stads-
verwarmingssysteem) of groenvoorzieningen te financieren.
Grondslag en De gemeente mag zelf de heffingsmaatstaf bepalen. Dit kan bijvoorbeeld de
heffingssystema- oppervlakte van het object zijn, of de breedte van het pand dat aan de heringe-
tiek richte winkelstraat grenst. Er moet wel een duidelijk verband zijn tussen de hef-
fingsmaatstaf en de mate van gebaatheid. Het te betalen bedrag kan ineens
worden geheven, of uitgespreid over maximaal dertig jaar.
Wil een gemeente baatbelasting kunnen heffen, dan moet voordat met de aan-
leg van de voorziening wordt begonnen een bekostigingsbesluit worden geno-
men. Hierin staat welk gebied bij de voorziening is gebaat en in welke mate de
kosten zullen worden verhaald. Dit laatste mag hooguit honderd procent zijn. In
veel gevallen wordt geprobeerd met de eigenaren van de gebate objecten tot
privaatrechtelijke overeenkomsten te komen om de kosten te verhalen. Er moet
dan eerst een exploitatieverordening worden vastgesteld, op basis waarvan - op
vrijwillige basis - exploitatieovereenkomsten kunnen worden aangegaan. Wie
een exploitatieovereenkomst sluit koopt hiermee de baatbelasting af. De baatbe-
lasting fungeert dan als stok achter de deur en wordt alleen geheven in de geval-
len waarin het niet mogelijk bleek een overeenkomst te sluiten. In de baatbelas-
tingverordening staat vermeld welke voorzieningen met opbrengst worden be-
kostigd en wie belastingplichtig is.
Milieueffecten Baatbelasting kan voor de gemeente een stimulerend effect hebben op aanleg
van milieuvriendelijke voorzieningen.
Ondersteunend -
beleid
Alternatief beleid Exploitatieheffing en kostenverevening via de grondexploitatie (1).
Administratieve In veel gevallen is het moeilijk aan te tonen dat een object bij de betreffende
lasten en trans- voorziening is gebaat. Ook is soms lastig aannemelijk te maken dat de voorzie-
actiekosten ning in aanmerking komt voor het heffen van baatbelasting. Het risico op onver-
bindendheid is groot. Dit pleit voor het waar mogelijk inschakelen van het in-
strument van de exploitatieovereenkomst. Doordat dit een vrijwillige basis heeft,
is de weerstand doorgaans kleiner. Een bijkomend voordeel is dat exploitatie-
overeenkomsten kunnen worden afgesloten voordat de betrokken voorziening
wordt aangelegd, zodat de gemeente eerder over geld beschikt.
Verdelingseffec- Baatbelasting wordt geheven van degenen die het genot hebben krachtens
ten / Rechtvaar- eigendom, bezit of een beperkt recht. Dit criterium houdt automatisch in dat
digheid slechts baathebbenden worden belast.
Voorbeelden Geen voorbeelden bekend.
(o.a. draagvlak)
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 85
oktober 2004
Baatbelasting
Bronnen Coelo, Belastingoverzicht Grote Gemeenten 2004.
Overwater, Naar een sturend (gemeentelijk) grondbeleid, 2002.
(1) De baatbelasting wordt vaak gebruikt als `stok achter de deur' voor een exploitatieovereen-
komst of samenwerkingsovereenkomst waarin wordt vastgelegd onder welke voorwaarden de
gemeente medewerking zal verlenen aan de exploitatie van gronden, die in de naaste toekomst
voor bebouwing in aanmerking komen. Hierbij gaat de samenwerkingsovereenkomst verder dan
de exploitatieovereenkomst welke alleen is gebaseerd op de exploitatieverordening. In beide
vormen van overeenkomst kan een exploitatieheffing overeen worden gekomen.
86 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Concessieverlening voor ontgrondingen
Beschrijving Via concessieverlening voor ontgrondingen kunnen eisen worden gesteld aan
hoe de ontgronder het gebied achterlaat. Hiervoor is de provincie het bevoegde
gezag.
Grondslag en De grondslag voor de concessieverlening wordt gevormd door de beschreven
heffingssystema- voorwaarden van ontgronding waarbij nadrukkelijk rekening wordt gehouden met
tiek de ecologische gevolgen.
De ontgronder zal door de verscherpte eisen in de concessie een hogere prijs
moeten vragen voor de bouwstoffen die op de markt worden aangeboden.
Milieueffecten Vanuit de concessieverlener gaat een stimulerende werking uit naar functioneel
ontgronden, waarbij winning wordt gecombineerd met natuurontwikkeling,
woningbouw of waterberging. Dit heeft een positief effect op het landschap. Het
geldt vooral ten opzichte van gevallen waarin er geen voorwaarden op dit gebied
zijn opgenomen in de ontgrondingsvergunning.
De prijsverhoging voor primaire grondstoffen bevordert het ontwikkelen van al-
ternatieven zoals de toepassing van secundaire grondstoffen en zeezand. Uit
studie is gebleken dat de elasticiteit voor gebruik van secundaire grondstoffen
gering is en dat de substitutie door zeezand niet onverdeeld positief is voor het
milieu.
Ondersteunend Binnen de nationale wetgeving is er sprake van aanpassing van de Ontgrondin-
beleid genwet. De taakstellingen voor de provincies vanuit de overheid worden opge-
heven (na 2008) en vraag en aanbod wordt overgelaten aan de ontgronders en
betrokken overheden: provincies, gemeenten en Rijkswaterstaat.
Alternatief beleid In de huidige wetgeving is de provincie vergunningverlener voor ontgrondingen,
hierbij houdt zij rekening met de wensen van de gemeente, ook ten aanzien van
het herinrichtingsplan na ontgronden.
Op dit moment kan de provincie middels de ontgrondingenwet heffingen opleg-
gen die zij stort in een fonds voor regionale doeleinden.
Er zou sprake van zijn dat ontgrondingen worden ondergebracht in de Wet
milieubeheer.
Administratieve De administratieve lasteen en transactiekosten zijn gering of treden op als ver-
lasten en trans- vanging van de huidige administratieve inspanningen die gepleegd dienen te
actiekosten worden bij de vergunningaanvraag.
Verdelingseffec- Marktwerking stimuleert het bedrijfsleven projecten op te zetten die maatschap-
ten / Rechtvaar- pelijk acceptabel zijn. Maatschappelijk verantwoord zijn vooral die projecten die
digheid meerdere functies in zich verenigen, zoals de combinatie van grondstoffenwin-
ning met woningbouw, natuurontwikkeling of waterberging.
Voorbeelden Sinds 1 april 2003 wordt in GB een heffing gehanteerd op delfstoffen (`aggegra-
(o.a. draagvlak) tes tax') voor bouw en wegenbouw van circa 2,25 per ton. Doel is het herge-
bruik van sloopafval te bevorderen. Dit heeft tot nu toe niet het gewenste resul-
taat. Het gebruik van `illegale' materialen is toegenomen alsook het aantal illega-
le winplaatsen.
In Nederland is in het project Grensmaas de centrale overheid (initiatiefnemer)
verrast door de eis tot Europese openbare aanbesteding. Dit maakt het moeilij-
ker om het project integraal te ontwikkelen. De eis tot openbare aanbesteding
lijkt door de transacties van aanzienlijke sommen geld, zelfs te bestaan bij ver-
gunningaanvraag op een grond in eigendom.
Op dit moment is er een schaarste aan ontgrondingen, waardoor er in toene-
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 87
oktober 2004
Concessieverlening voor ontgrondingen
mende mate wordt uitgeweken naar buitenlandse locaties, onder andere Noor-
wegen. Dit is een niet wenselijke ontwikkeling vanwege probleemexport.
Bronnen Ministerie van V&W, Special Bouwgrondstoffen, december 2003.
88 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
A.5 Water en toerisme
Heffing op pleziervaartuigen
Beschrijving Recreatieve gebruikers van de Nederlandse vaarwegen en recreatieve voorzie-
ningen betalen voor het gebruik hiervan. Deze heffing kan gedifferentieerd naar
het milieueffect van het pleziervaartuig en naar locatie. Aangezien de provincie
de belangrijkste beheerder is van de vaarwegen, lijkt dit de aangewezen instantie
voor deze heffing. Aansluitend bij de huidige wetgeving (Scheepvaart verkeers-
wet) zou dat middels een vaarverbod en een betaalde `ontheffingsvariant' kunnen
plaatsvinden.
Grondslag en Een differentiatie naar bootlengte of bootoppervlakte is de meest simpele grond-
heffingssyste- slag. Hierbij kan een uitzondering worden gemaakt voor jetski's en kleine boten
matiek met een grote motor (maximum snelheid meer dan 20 km/u) en ook voor boten
met een milieuvriendelijke voortstuwing (o.a. elektrisch). Een heffing die rekening
houdt met de tijdsduur van het verblijf op het water creëert de gelegenheid ook
buitenlandse gasten in de heffing te betrekken.
Een differentiatie naar locatie biedt de mogelijkheid om kwetsbare gebieden beter
te beschermen en onderhouden.
Milieueffecten Door te differentiëren naar locatie gaat er een stimulerende werking uit om
kwetsbare gebieden te mijden en extra opbrengsten te genereren voor onder-
houd en bescherming. Met de `ontheffingsvariant' kan men stimuleren dat kwets-
bare gebieden minder worden bevaren. Dit heeft naar verwachting een verminde-
ring van het vaarverkeer tot gevolg, analoog aan de congestieheffing.
Door te differentiëren naar bootlengte of bootoppervlakte gaat er een stimulans
uit naar de aanschaf van kleinere en zuinige boten met een geringer milieueffect.
Dit heeft betrekking op geluidshinder, emissie naar de lucht en (in mindere mate)
voor vervuiling van oppervlaktewater en waterbodems. Als we dit vergelijken met
de stimulerende werking van MRB bij voertuigen, zal de invloed op het aankoop-
gedrag gering zijn.
Ondersteunend De pleziervaart in Nederland wordt al geconfronteerd met een aantal heffingen en
beleid retributies, waaronder sluis- en bruggelden, vaarvergunningen voor alle boten en
specifiek voor snelle boten in een bepaald vaargebied, toeristenbelasting en
doorvaartgelden. De heffingen worden geïnd door verschillende instanties (Wa-
terschappen, provincies en gemeenten). Een bundeling en deels afschaffen van
de verschillende heffingen naar een heffing op provinciaal niveau is meer eendui-
dig.
Alternatief beleid Vaarverboden voor gebieden of beperking van het aantal ligplaatsen.
Administratieve De bundeling en deels afschaffing van bestaande heffingen werkt naar verwach-
lasten en trans- ting kostenbesparend ten opzichte van de huidige heffingsstructuur. In gebieden
actiekosten
waar van heffing nog geen sprake is, heeft men geringe uitvoeringskosten.
Verdelingseffec- Eigenaren van een groot vaartuig of van een vaartuig met een zware motor wor-
ten / Rechtvaar- den zwaarder belast. Dit is rechtvaardig, niet alleen omdat de motor meer zou
digheid emitteren, maar ook omdat mensen op dergelijke grote vaartuigen langer verblij-
ven en grotere afstanden afleggen met als gevolg een groter milieueffect.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 89
oktober 2004
Heffing op pleziervaartuigen
Voorbeelden In 2001 is door de toenmalige regering na uitvoering van onderzoek (werkgroep
(o.a. draagvlak) Vaarbelasting onder voorzitterschap van Kamminga), besloten de vaarbelasting,
als nieuwe rijksbelasting niet in te voeren. Eerder werden in 1991 en 1993 wets-
voorstellen op dit gebied aan de Raad van State gezonden en afgekeurd. De
belangrijkste reden om in 2001 van verdere stappen af te zien was dat de contro-
le en juridische opzet problematisch zou zijn. Dit heeft vooral te maken met de
noodzakelijke uitzondering van de beroepsvaart vanwege onder andere de Akte
van Mannheim en het Scheldetraktaat, welke bepalen dat de beroepsvaart op
geen enkele wijze mag worden belemmerd in een vrij gebruik van de grote rivie-
ren en haar zijarmen. De beroepsvaart veroorzaakt eveneens schade aan het
milieu en een beperking tot de pleziervaart zou dan in strijd zijn met het gelijk-
heidsbeginsel.
Locale heffingen in de vorm van een vaarvergunning zijn al gebruikelijk. Zo heeft
het Hoogheemraadschap Rijnland een vergunningplicht voor kwetsbare wateren
voor gemotoriseerde boten. Er bestaat de mogelijkheid tot een jaarvergunning of
een vignet voor 6 weken met voor de jaarvergunning een tweedeling naar motor-
vermogen.
In België kent men het waterwegenvignet dat jaarlijks wordt hernieuwd en op de
achtersteven aan bakboord gekleefd dient te worden. De prijs hangt af van de
lengte, de snelheid en de periode waarvoor het vignet geldig is.
In Frankrijk is eveneens een vaarvignet verplicht om te varen op alle openbare
binnenwateren (dus niet op meren), met een boot groter dan 5 meter en/of een
motorvermogen van meer dan 9,9 pk. Het soort vignet is afhankelijk van de grote
van de boot en de periode dat men in Frankrijk verblijft.
Bronnen Werkgroep Kamminga, Rapport van de werkgroep Vaarbelasting, 1999.
www.rijnland.net.
Wijziging van belastingwetten - Belastingplan 2002 III-Natuur, milieu en vervoer.
CE, Hebben autobelastingen en accijnzen effect?, 2001.
90 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Grondwaterheffing
Beschrijving Bedrijven (ook waterleidingbedrijven) die water onttrekken aan de bodem, beta-
len daarvoor de zogenaamde grondwaterheffing. Deze wordt sinds 1986 gehe-
ven door de provincies. De opbrengst van de heffing dient vooral ter dekking van
de provinciale kosten voor onderzoek en advies in het kader van het grondwa-
terbeheer.
Het Rijk heft een grondwaterbelasting op het ontrekken van grondwater, deze is
niet gedifferentieerd naar locale verdrogingstatus en aanzienlijk hoger dan de
provinciale grondwaterheffing.
Het idee is de grondwaterheffing te verhogen (mogelijk bij een gelijktijdige verla-
ging van de rijks grondwaterbelasting), zodat de provincie een grotere bijdrage
kan leveren aan droogtebestrijding. Deze verhogingen kunnen bovendien wor-
den gedifferentieerd naar locatie, zodat de mate van verdroging een rol kan spe-
len.
Grondslag en De grondslag is het aantal kubieke meters onttrokken grondwater met een diffe-
heffingssystema- rentiatie naar verdrogingstatus van het betreffende gebied. De huidige grondslag
tiek bestaat uitsluitend uit het aantal kubieke meters onttrokken grondwater, boven-
dien is de heffing lager.
Milieueffecten Van de grondwaterheffing gaat in beperkte mate een stimulerend effect uit naar
minder grondwateronttrekking. Een hogere grondwaterheffing stimuleert alterna-
tieven, zowel wat betreft waterwinning als vestigingsplaats. Dit heeft een positie-
ve uitwerking op de mate van verdroging. Grondwateronttrekkingen voor drink-
water, industriewater en beregening veroorzaken 30% van de verdroging.
Ondersteunend Grondwateronttrekkingen door bedrijven en particulieren zijn, afhankelijk van de
beleid omvang meldings- registratie- of vergunningplichtig. Iedere provincie heeft daar-
voor een eigen beleid vastgelegd in het provinciale waterhuishoudingsplan.
De Europese Kaderrichtlijn Water bepaalt dat lidstaten duurzaam watergebruik
moet bevorderen op basis van bescherming van beschikbare waterbronnen op
lange termijn. Om dit te bereiken moet in 2015 een evenwicht zijn bereikt tussen
onttrekking en aanvulling van grondwater.
Het Rijk heeft in de vierde Nota waterhuishouding vastgelegd dat de provincies
uiterlijk in 2002 de gewenste grondwatersituatie in 2025 moeten vaststellen.
Omdat het grondwater niet los kan worden gezien van het oppervlaktewater -
samen vormen ze een dynamisch systeem - is de term `gewenste grondwatersi-
tuatie' gewijzigd in het `gewenst grond- en oppervlaktewaterregime'(GGOR).
GGOR is ook van belang bij de implementatie van de Kaderrichtlijn Water.
Informatie die de waterbeheerders in het kader van GGOR verzamelen, zal wor-
den gebruikt voor de beschrijving van de oorzaken en effecten van (structurele)
verlaging van de grondwaterstand.
In het concept-Nationaal Bestuursakkoord Water staat dat in 2010 de GGOR's
door de waterschappen moeten zijn vastgesteld en door de provincies goedge-
keurd.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 91
oktober 2004
Grondwaterheffing
Alternatief beleid Alternatief (huidig) beleid legt het zwaartepunt bij de centraal geïnde milieubelas-
ting op water met verdeling van gelden naar diverse projecten voor verdroging-
bestrijding.
Administratieve Uit de verdrogingskaart kan afgeleid worden welke gebieden verdroogd zijn,
lasten en trans- hieruit kan een verhogende factor worden afgeleid. De afrekenstructuur richting
actiekosten eindgebruikers is al bestaand en heeft in totaal dus nauwelijks een verhoging
van administratieve lasten of transactiekosten tot gevolg.
Verdelingseffec- De provincie heeft een belangrijke rol in de droogtebestrijding. Het is vanuit het
ten / Rechtvaar- principe `de vervuiler betaalt' rechtvaardig om deze kosten door te rekenen aan
digheid de locale grondwateronttrekkers.
Voorbeelden De grondwaterheffing bestaat al, de systematiek lijkt sterk op de provinciale
(o.a. draagvlak) opcenten MRB. Met het verschil dat de opcenten MRB ten goede komen aan de
algemene middelen. Dit is met de grondwaterheffing niet het geval.
Bronnen www.waterinbeeld.nl.
CBS Thema De andere kant van water mei 1999.
IPO, Financiële slagkracht van de provincies, 2002.
92 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
A.6 Leefbaarheid en overig
Kapvergunning
Beschrijving Voor het kappen van bomen binnen de bebouwde kom, ook in tuinen, is een
vergunning nodig. Burgemeester en Wethouders verlenen deze op basis van de
gemeentelijke kapverordening. Het doel van de gemeentelijke kapverordening is
handhaving van bomen en de hoeveelheid bos. Voor elke gekapte boom wordt
dan herplanting of compensatie gevraagd.
Grondslag en De heffingssystematiek is een compensatieregeling ter vervanging van de
heffingssystema- boomwaarde wanneer deze wordt gekapt. De compensatie bestaat uit aanplant
tiek van bomen met een gelijke tegenwaarde of storting van de boomwaarde in het
gemeentelijke herplantfonds. Dit wordt bepaald aan de hand van de landelijk
erkende methode Raad, welke als belangrijkste basis de stamdoorsnede van de
boom heeft.
Milieueffecten Behoud van groen in woonwijken.
Ondersteunend De Boswet biedt bescherming aan bosgebieden buiten de bebouwde kom en
beleid heeft de instandhouding van het Nederlandse bosareaal en houtopstanden tot
doel. De verplichting tot herplant van bomen speelt in deze wet een centrale rol,
waardoor de omvang van het bos in stand blijft.
Alternatief beleid -
Administratieve De administratieve lasten en transactiekosten zijn naar verwachting hoog, omdat
lasten en trans- het aanvragen van een kapvergunning en het berekenen van de boomwaarde
actiekosten maatwerk is. Het innen van de schadevergoeding is bovendien niet gestandaar-
diseerd en vereist ook weer een specifieke afhandeling.
Verdelingseffec- In het model boomverordening-APV (Algemene Plaatselijke Verordening) zijn
ten / Rechtvaar- een aantal uitzonderingen aangegeven, waarvoor geen vergunning nodig is. Dit
digheid voorkomt onredelijke kosten.
Voorbeelden Steeds meer gemeenten hebben een gemeentelijk groen- of bomenbeleidsplan.
(o.a. draagvlak) Vaak verkeert dit plan nog in de inventarisatiefase van het groenbestand. Menig
gemeente heeft een kapverordening, echter de intentie hiervan is meestentijds
dat een kapvergunning moet worden verstrekt, tenzij er zwaarwegende bezwa-
ren zijn.
Bronnen www.milieuhulp.nl, www.tuinfo.nl.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 93
oktober 2004
Open haard belasting
Het stoken van een open haard gaat gepaard met lokale emissies van koolmo-
noxide (CO), polycyclische aromatische koolwaterstoffen, kortweg aangeduid als
PAK's en dioxines. Ook gaat er fijn stof en roet de lucht in. Deze emissies dragen
bij aan de klimaat problematiek en verslechteren de lokale luchtkwaliteit. Een
open haard belasting zou kunnen worden geïntroduceerd die een jaarlijks bedrag
heft voor de externe kosten tengevolge van het stoken van de open haard. De
aanwezigheid van een open haard wordt vastgelegd in een register. Indien een
huishouden aangeeft de open haard niet te gebruiken, kan een verzegeling wor-
den aangebracht, bijvoorbeeld een papieren zegel aan de binnenwand van de
schoorsteen. Blijkt bij controle dat dit zegel is verbrand, dan is de schoorsteen
gebruikt en dient men opnieuw belasting te gaan betalen.
Huidige maatregelen om verontreiniging door het stoken van een open haard te
verminderen bestaan uit een verplichte typekeuring voor houtkachels op grond
van art. 13 Wet Luchtverontreiniging, ingesteld sinds 1997 en moet de schoor-
steen voldoen aan het Bouwbesluit, uitgedrukt in het KOMO-keur.
Vrijstelling Overdrachtsbelasting
Met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2003 is een vrijstelling van over-
drachtsbelasting opgenomen voor verkrijgingen van onroerende zaken die de
bevordering van stedelijke herstructurering ten doel hebben. Voor deze vrijstel-
ling worden echter wel voorwaarden gesteld, die door de overheid worden vast-
gesteld.
Wijkontwikkelingsmaatschappijen die stedelijke herstructurering tot doel hebben
kunnen in aanmerking komen voor deze vrijstelling van overdrachtsbelasting.
Een wijkontwikkelingsmaatschappij is een samenwerkingsverband van bijvoor-
beeld gemeenten, woningcorporaties en/of projectontwikkelaars.
De voorwaarden voor de toepassing van de vrijstelling houden in de eerste
plaats in dat een wijkontwikkelingsmaatschappij als zodanig moet zijn aangewe-
zen door het Ministerie van VROM. Deze beslist of er sprake is van een herstruc-
tureringsplan dat past binnen de Wet stedelijke vernieuwing, zodat er sprake is
van vrijstelling van overdrachtsbelasting.
Als het plan is afgerond worden de onroerende zaken toegedeeld of overgedra-
gen aan de participanten. Bij deze overdracht wordt wel overdrachtsbelasting
geheven.
Scheepsafvalstoffen
Op 9 september 1996 werd te Straatsburg het Scheepsafvalstoffenverdrag (SAV)
overeengekomen, officieel heet dit verdrag het Verdrag inzake de inzameling,
afgifte en inname van afval van de Rijn- en binnenvaart. Het SAV regelt internati-
onaal eenduidig hoe er om moet worden gegaan met de verschillende stromen
scheepsafvalstoffen. Niet alleen het stimuleren van preventie, de wijze van afgifte
en de verrekening van de kosten, maar ook een doelmatige en efficiënte wijze
van ontvangen en verwerken van afval maakt onderdeel uit van het verdrag. Een
onderdeel is de verrekening van kosten van de inzameling en verwerking van
olie- en vethoudend afval via het plakken van zegeltjes als een toeslag bij de in-
94 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
koop van gasolie. Deze regeling voldoet niet geheel aan het principe de vervuiler
betaalt, omdat er geen verband bestaat tussen gasoliegebruik en de afgifte van
bilgewater, oliën en vetten. In Nederland is er inmiddels een alternatief afreken-
systeem gecreëerd, de zogenaamde `bilgekaart'. Door de schippers wordt
20 /ton bilgewater bijgedragen aan inzameling en verwerking (ongeveer 25%
van de totale kosten). Nederland en Duitsland hebben Nationale Instituten opge-
richt die zorg gaan dragen voor de administratie en afhandeling van het SAV.
Het Verdrag wacht nog op ratificering van België en Frankrijk.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 95
oktober 2004
96 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
B Contactpersonen
Nationale interviews
Maarten Koenis VNG
Cindy Hagenstein VNG
Hugo van der Baan IPO
Ronald Frederiks IPO
Erik de Rijk IPO
Jan de Vries Stichting Natuur en Milieu
Kees-Jan Hoogelander SenterNovem
Carel Eijgenraam CPB
Herman Stolwijk CPB
Pascal van Velzen Ministerie van Financiën
Aldo Looijenga Ministerie van Financiën
Olaf Merk Ministerie van Financiën
Hermans Snijders Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij
Arjan Lam Gemeente Amersfoort
Mirte van Daalen Gemeente Leiden
Dhr. Rotteveel Gemeente Leiden
Internationale interviews
Michael Thone FIFO Keulen
Jeroen van Laer Vlaamse Milieu Maatschappij
Ian Skinner IEEP, UK
Xavier Buijs Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten
Raf Bormans Administratie Milieu,- Natuur-, Land- en Waterbe-
heer
Stephan Lemieszewski Swedish Maritime Administration
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 97
oktober 2004
98 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
C Begeleidingscommissie
Pieter Hamelink Ministerie van VROM (voorzitter)
Coen Peelen Ministerie van VROM
Serife Güvec-Gök Ministerie van Binnenlandse Zaken
Eric de Rijk Interprovinciaal Overlegorgaan
Maarten Koenis Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Olaf Merk Ministerie van Financiën
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 99
oktober 2004
100 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
D Literatuurlijst
Afval Overleg Orgaan (AOO), Gemeentelijke afvalstoffenheffingen in 2003.
Afval Overleg Orgaan (AOO), Eerste hulp bij discussie over diftar, maart 2004.
M.A. Allers, P. Kooreman, V. Linderhof en D. Wiersma, Betalen per kilo remt af-
valaanbod, 'B&G, april 1999. blz. 25-26.
Andersson Elffers Felix Een prikkelend milieubeleid: sturen met tarieven, voorjaar
1999.
APE, H. Bartelings e.a., De groenbak ontgroend, in ESB 14-5-2004.
CBS Thema De andere kant van water mei 1999.
CE, Een schoner en stiller stads- en streekvervoer via concessieverlening, 1999.
CE, Belasting op oppervlaktedelfstoffen, onderzoek naar effecten op natuur,
milieu en economie in Nederland, 2000.
CE, Hebben autobelastingen en accijnzen effect?, 2001.
CE, Referentiewoningen bestaande bouw, 2001.
CE, Prijsbeleid binnenvaart, lopend.
COELO, Belastingoverzicht grote gemeenten, 2004.
COELO, Financiële gevolgen van maximering van de OZ-tarieven, februari 2004.
D&P onderzoek en advies, Effecten van parkeermaatregelen, oktober 2002.
Didde, René Afvaltoerisme lijkt bottle-neck, diftar bevordert afvalscheiding, Afval-
forum april 2000.
Directive 2002/91/EC of 16 december 2002 on the energy performance of build-
ings.
Duurzaamheidbank Brabant, februari 2003.
European Commission DGTREN, Fair and efficiënt pricing in transport the role
of charges and taxes, april 2000.
IPO, Financiële slagkracht van de provincies, 2002.
Kolpron, NEI, Deloitte & Touche, Heffingen op grond, november 2001.
7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel 101
oktober 2004
Kooreman, P., De prijsgevoeligheid van huishoudelijk watergebruik, ESB 24 fe-
bruari 1993.
KPMG, Tariefdifferentiatie en gedragseffecten: onderzoek naar de feiten, 1999.
Ministerie van V&W, Special Bouwgrondstoffen, december 2003.
NYFER, Bereikbaarheid belast, oktober 2000.
Overwater, Naar een sturend (gemeentelijk) grondbeleid, 2002.
Raad voor Verkeer en Waterstaat, Meer markt, andere overheid, 2000.
RuG, D. Kuipers, Bouwen aan duurzaamheid, een onderzoek onder Nederlandse
gemeenten naar de invoering van de statiegeldregeling voor duurzaam bouwen
op vrije kavels, juli 2002.
Stichting Natuur en Milieu, Concessie aan de keten, 2003.
Swedisch Maritime Administration, Environmental differentiated fairway and port
dues.
Transport for London, Congestion charging 6 months on, oktober 2003.
Verhoef, E., Lessen uit Londen, ESB 23-1-2004.
VNG, Baas in eigen buis nota februari, 2004.
Werkgroep Vaarbelasting (commissie Kamminga), Rapport van de werkgroep
Vaarbelasting, 1999.
Werkgroep Vergroening II, Fiscale vergroening een verkenning van fiscale
mogelijkheden om het milieu te ontlasten, mei 2000.
102 7.670.1/Vergroening van het decentrale belastingstelsel
oktober 2004
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer