D66

Voorzitter,

Verzet art. 137 GW zich ertegen dat wetsvoorstellen tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing na een tweede tussentijdse ontbinding door de Tweede Kamer in behandeling worden genomen? De Raad van State, de regering en de Tweede Kamer hebben deze vraag ontkennend beantwoord. De op zichzelf belangwekkende opmerkingen van de heer Jurgens namens de PvdA-fractie over de juistheid van deze conclusie verdienen in onze ogen een nadere beschouwing. Het gaat hier immers over een staatsrechtelijk belangrijke vraag naar de betekenis van een grondwettelijke bepaling. Het betreft bovendien een voorschrift dat rechtstreeks raakt aan de betekenis van de Grondwet: hoe gaat de wetgever om met grondwetswijzigingen? In de derde plaats staat deze constitutionele vraag uiteraard niet op zichzelf.

Er is nadrukkelijk sprake van een politiek-inhoudelijke context. Het antwoord op de vraag naar de constitutionaliteit van de thans aanhangige voorstellen tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing kan immers gevolgen hebben voor de voortgang van deze voorstellen.

De D66-fractie wil beginnen met een aantal algemene opmerkingen over de waarde van de Grondwet.

Onze Grondwet wordt geacht de fundamentele normen en beginselen te bevatten die als grondslag dienen voor de inrichting van de rechts- en gezagsverhoudingen in de staat. Daarbij kunnen twee relativerende kanttekeningen worden geplaatst.

De eerste is de niet vol te houden pretentie dat een rigide, statische en formele Grondwet onder alle omstandigheden kan blijven voldoen aan de eisen van een flexibele, dynamische en materiële constitutie.

Met de Rotterdamse constitutionalist Van der Tang, in zijn prachtige proefschrift Grondwetsbegrip en grondwetsidee, moet worden vastgesteld dat de Grondwet al enige tijd niet meer de codificatie bij uitstek is van de grondslagen, organisatie, bevoegdheden en verhoudingen van en in de staat.

De Grondwet is uiteindelijk niet meer, en kan ook niet meer zijn dan een momentopname van de materiële, echte constitutie als veranderlijke grootheid.

Een tweede relativerende kanttekening bij de betekenis van de Grondwet is de waarneming dat de Grondwet in debatten over moderniseringen binnen ons staatsbestel in toenemende mate als een strategisch strijdmiddel lijkt te fungeren.

Tegenstanders van bepaalde vernieuwingen hechten opeens zeer grote betekenis aan grondwettelijke voorschriften die daarvoor een belemmering zouden kunnen vormen.

Voorstanders van aanpassingen kunnen niet altijd weerstand bieden aan de verleiding grondwettelijke belemmeringen te relativeren met creatieve interpretaties.

Zonder de waarde en betekenis van de Grondwet te verabsoluteren meent mijn fractie dat de centrale constitutionele instellingen zouden moeten waken voor een ontwikkeling, die van de Grondwet een volgens de Leidse staatsfilosoof Hugo Krabbe hindernis uit het verleden of volgens de Amsterdamse staatsrechtgeleerde Van der Hoeven quantité négligéable zou maken.

Een Grondwet die niet meegroeit met, maar als een blokkade wordt gehanteerd voor een voortgaande politiek-bestuurlijke dynamiek en een zich verder ontwikkelend maatschappelijk rechtsbewustzijn, stelt zich bloot aan verder functieverlies.

Naast de algemeen erkende waarborgfunctie zou de Grondwet als normatieve basisregeling ook een ontwikkelingsperspectief moeten bieden.

Ik bedoel daarmee niet alleen het vastleggen, maar ook het levend houden van de principes van democratie en rechtsstaat die aan de inrichting en werking van de staat ten grondslag liggen.

Mijn fractie ontwaart een groeiende behoefte aan een ruimer grondwettelijke aanpassingsvermogen.

In die zin is mijn fractie verheugd dat de minister heeft aangekondigd met een notitie over de herzieningsprocedure te komen.

Met een verhoogd veranderingspotentieel om het eens in moderne bestuurskundige bewoordingen te zeggen kan de betekenis van de Grondwet worden versterkt, zonder dat dit leidt tot uitverkoop van de waarborgfunctie.

Ik kom nu op de concrete vraag die thans voorligt.

Is hier nu werkelijk sprake van een schending van de Grondwet?

Het betoog van de Raad van State over het sinds 1848 gewijzigde karakter van de grondwetsontbinding van art. 137 GW en het ontbindingsrecht van art. 64 GW heeft ook bij de PvdA-fractie geen tegenspraak opgeroepen.

Het fictieve karakter van de kiezersraadpleging wordt eveneens volledig onderkend.

In de kern gaat het nu als ik het goed zie - om de vraag in hoeverre de politiek-staatsrechtelijke ontwikkelingen mogen of moeten worden meegenomen bij de interpretatie van art 137, lid 4 GW.

De Raad van State heeft vastgesteld dat de tekst van die bepaling zich niet verzet tegen een uitleg volgens welke de nieuwe Tweede Kamer ook de Kamer kan zijn na een tweede ontbinding.

De Raad van State heeft daarin heeft meegewogen dat sinds 1983 de gewoonte voorstellen in tweede lezing direct na het bijeenkomen van de nieuwgekozen Kamer in te dienen is verwaterd.

Blijkens de brief van 11 juni aan de minister heeft deze nogal nuchter aandoende redenering de PvdA-fractie (c.q. heer Jurgens) aanleiding gegeven zich op een iets ander spoor te begeven.

Allereerst wordt de juistheid van de grammaticale interpretatie bestreden: zolang de tekst van art 137, lid 4 in de huidige bewoordingen in de Grondwet staat, kan de nieuwe Tweede Kamer alleen de Tweede Kamer zijn die na één ontbinding en verkiezing bijeenkomt.

Vervolgens wordt de Raad van State verweten dat niet gepoogd is op grond van een teleologische interpretatie de mogelijke bedoeling van de grondwetgever op te sporen om bewust een opening te bieden voor de huidige praktijk. Tenslotte wordt betoogd dat de door te Raad van State bij de interpretatie betrokken praktijk nimmer eerder is vastgesteld en op theoretisch onjuiste gronden is aangenomen.

Voor het aannemen van een conventie (in de betekenis van gewoonterecht) is immers nodig dat twee elementen kunnen worden vastgesteld: usus (bestendig gebruik) en een opinio necessitatis (een heersende overtuiging dat de regel staatsrechtelijk nodig is).

Mijn fractie heeft vooralsnog niet de neiging de heer Jurgens in zijn opvattingen te volgen.

Om te beginnen mag er ons inziens van worden uitgegaan dat de grondwetgever eenvoudigweg nooit aan het regelen van de huidige praktijk heeft gedacht.

Verder is het staatsrechtelijk geen ongebruikelijke vorm van grammaticale interpretatie om te concluderen dat als de Grondwet iets niet expliciet verbiedt, een bepaalde handelwijze in staatsrechtelijk opzicht niet onrechtmatig is.

Onze parlementaire geschiedenis staat bol van de voorbeelden van staatkundige gedragingen die volledig haaks staan op de tekst van de Grondwet, maar constitutioneelrechtelijk al of niet bewust en met overtuiging werden geaccepteerd.

In dat licht acht mijn fractie het niet zo vreemd dat de Raad van State vervolgens niet ook een teleologische uitleg heeft beproefd.

Ook voor mijn fractie lag het in dit geval meer voor de hand dat de Raad in plaats daarvan de tekst van de Grondwet in een politiek-bestuurlijke ambiance heeft geplaatst.

Het is niet zonder belang mee te wegen op welke wijze de centrale soevereiniteitsdragende instellingen sinds 1983 in de praktijk op dit punt met de Grondwet zijn omgegaan.

Wij zouden menen dat een dergelijke grammaticaal-contextuele interpretatiemethode aanvaardbaar is en zelfs de voorkeur verdient boven de bepleite grammaticaal-teleologische uitlegmethode.

Het verwijt dat de Raad van State op staatsrechtelijk-theoretische onjuiste gronden heeft vastgesteld dat er een conventie zou zijn ontstaan die het constitutioneel correct verklaard dat een nieuw gekozen Tweede Kamer tweede lezingvoorstellen niet afhandelt, kunnen wij niet volgen.

Wat ons betreft gaat de Raad niet verder dan het signaleren van een overigens terecht relevant geachte - praktijk, die sinds 1983 anders is dan de tot dan toe gevolgde gewoonte.

Nergens beweert de Raad van State dat deze gewoonte staatsrechtelijke als een rechtsregel moet worden beschouwd.

Aan een staatsrechtelijk-theoretische exercitie met betrekking tot de vraag, in hoeverre hier op grond van elementen als usus, opinio iuris en opinio necessitatis een rechtsregel is ontstaan, heeft de Raad van State zich dan ook terecht niet gewaagd.

In deze materie is cruciaal waar de grens tussen spelregel en rechtsregel, tussen gewoonte en gewoonterecht , tussen politiek en staatsrecht wordt getrokken.

Tot onrechtmatigheid kan slechts worden geconcludeerd in het geval van schending van staatsrechtelijke regels. Conventies zijn staatsrechtelijk zonder meer relevant.

Ze structureren de politiek-bestuurlijke dynamiek en de toepassing van het staatsrecht.

Dat maakt het afwijken van een gewoonte of het volgen van een nieuwe gewoonte in plaats van een oude gewoonte nog niet onrechtmatig.

Dat is hooguit al of niet verstandig.

Ik kom tot een afronding.

De fractie van D66 kan zich vinden in de conclusies van de Raad van State, de regering en de Tweede Kamer met betrekking tot de opgeworpen vraag naar de constitutionaliteit van de recente toepassing van art 137, lid 3 GW.

De ingediende wetsvoorstellen tot wijziging van de Grondwet kunnen, wat onze opinio necessitatis betreft zo spoedig mogelijk, tot afronding worden gebracht.

Wel zouden wij met de regering vinden dat het verstandig is vanaf nu dergelijke voorstellen weer in te dienen op de dag dat de nieuw verkozen Tweede Kamer voor het eerst samenkomt.

14-12-2004 14:37