Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
logoocw
AAN
de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Den Haag Ons kenmerk
13 december 2004 MLB/M/2004/56.822
Onderwerp Bijlage(n)
Kabinetsvoornemen inzake dagbladconcentratie- - 1 -
regeling en wijziging crossownership-regeling
Algemeen
In de kabinetsreactie op de adviezen van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) en de
Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) over de relatie tussen media en politiek heeft het kabinet
aangegeven de door de RMO uitgesproken zorg over mediaconcentraties te delen1. In de brief is
aangegeven dat het kabinet van mening is dat naast de reguliere fusietoets door de NMa een
`pluriformiteitstoets' dient plaats te vinden bij de beoordeling van voorgenomen concentraties2. Over
de vormgeving zou nog nader beraad in het kabinet plaats vinden. De nu voorliggende brief is de
uitwerking van dat beraad. Daarmee wordt tevens invulling gegeven aan de motie Atsma en de motie
Wagenaar3.
Gezien het belang dat het kabinet hecht aan onafhankelijkheid en pluriformiteit van de nieuws- en
informatievoorziening achten wij de tijd aangebroken om nu zo spoedig mogelijk over te gaan tot een
specifieke concentratieregeling voor de dagbladmarkt. In het uw Kamer d.d. 1 september 2003
aangeboden rapport Mediaconcentratie in beeld. Concentratie en pluriformiteit van de Nederlandse
media 2002 en ook in de Mediaconcentratiemonitor 2003 (bijgevoegd) constateert het Commissariaat
voor de Media dat de zogenoemde `Wet van drie' nog steeds opgaat: dit betekent dat in de sectoren
dagbladen, televisie en kabel drie grote aanbieders de dienst uitmaken. Op grond van die constatering
doet het Commissariaat een aantal aanbevelingen, waaronder het vaststellen van een maximum
marktaandeel op de dagbladmarkt. De RMO adviseert, nog op basis van de rapportage van het
Commissariaat over 2002, een persfusieregeling die een maximum stelt aan de marktaandelen van
concerns.
Vanwege de grenzen die artikel 7 van de Grondwet stelt, ziet het kabinet af van een `inhoudelijke'
pluriformiteitstoets. Het kabinet kiest in plaats daarvan voor een eenduidige begrenzing van
marktaandelen. In deze brief doet het kabinet een voorstel voor een regeling om dagbladconcentraties
die leiden tot een marktaandeel van meer dan 35% te verbieden. Tegelijkertijd wil het kabinet de
bestaande crossownership-regeling in de Mediawet, waarin grenzen zijn gesteld voor dagbladuitgevers
aan de mate van zeggenschap in een commerciële omroep, versoepelen. Een eventuele
1 Kamerstukken II 2003-2004, 29692, nr. 1, pp. 6-7.
2 Eerder vermeld in de beantwoording van vragen gesteld door de leden Bakker en Dittrich (Aanhangsel
Handelingen II 2003/04, nr. 1020) en Vergeer (Aanhangsel Handelingen II 2003/04, nr. 1439).
3 Kamerstukken II, 2001-2002, 28000 VIII, nr. 29 en 31.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/5
concentratieregeling voor andere media wil het kabinet bekijken in de context van het nog te
verschijnen WRR-rapport over het mediabeleid, de discussie over de toekomstige positie van de
publieke omroep en de nieuwe inzichten inzake grondrechten in de informatiemaatschappij.
Pluriformiteit van de informatievoorziening
Het kabinet heeft meermaals gewezen op de cruciale rol die de media in de democratie vervullen ten
aanzien van publieke meningsvorming. Daarom hecht het aan goede garanties voor de
onafhankelijkheid, de pluriformiteit en de kwaliteit van de media. Het mediabeleid is van oudsher op
deze doelstellingen gericht.
Pluriformiteit houdt idealiter in dat de media ruimte bieden aan uiteenlopende invalshoeken,
standpunten, belangen en (politieke, levensbeschouwelijke) stromingen. Mediaconcentratie kan de
pluriformiteit op twee manieren bedreigen: in de vorm van eigendomsconcentratie en in de vorm van
titelconcentratie. Bij eigendomsconcentratie komt het bezit van media in handen van enkelen
bedrijven of personen. Deze verwerven daardoor grote potentiële opiniemacht. Te vergaande
eigendomsconcentratie van media is daarom ongewenst. De tweede vorm van mediaconcentratie
titelconcentratie doet zich voor wanneer het aantal afzonderlijke zenders, dagbladen of tijdschriften
daalt. Daarmee vermindert het aantal podia voor uiteenlopende stemmen en standpunten met een
nadelig effect voor de pluriforme meningsvorming. De praktijk wijst uit dat eigendomsconcentratie op
termijn vaak gevolgd wordt door titelconcentratie: om beoogde schaalvoordelen te realiseren, gaan er
titels redactioneel samenwerken, fuseren of verdwijnen.
Het gaat in alle gevallen uiteindelijk om de pluriformiteit van de redactionele inhoud, maar dat is voor
overheidsbeleid geen aanknopingspunt. Voorafgaande toetsing van inhoud door de overheid verdraagt
zich principieel niet met de in de Grondwet gegarandeerde vrijheid van meningsuiting. Daarbij is
overigens wel een onderscheid te maken tussen de pers, waar geen vergunningstelsel mag worden
gehanteerd, en omroep, waar dat onder bepaalde voorwaarden wel is toegestaan. Het onder bepaalde
voorwaarden verbieden van titelconcentraties raakt snel aan de grenzen die artikel 7 van de Grondwet
aan de overheid oplegt en achten wij daarom niet mogelijk. Een regeling die een te grote
eigendomsconcentratie wil voorkomen door het stellen van beperkingen aan het maximale
marktaandeel dat door concentratie mag worden behaald is echter wel mogelijk. Daarmee kan worden
voorkomen dat de opiniemacht in een zeer beperkt aantal handen komt.
Huidige regelingen
De Mededingingswet bevat een concentratieregeling die voor alle sectoren en ondernemingen geldt.
Een voorgenomen concentratie dient, met bepaalde uitzonderingen, gemeld te worden bij de NMa.
Deze beoordeelt vervolgens of als gevolg van de voorgenomen concentratie een economische
machtspositie zal ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat de daadwerkelijke mededinging
op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd. Indien de NMa
tot dat oordeel komt wordt toestemming voor de concentratie geweigerd. De NMa kan echter alleen
naar de (mogelijke) gevolgen voor de concurrentie kijken en niet naar de gevolgen voor de
opiniemacht.
De Mediawet bevat bepalingen inzake de crossownership van dagbladen en commerciële omroepen
(radio en televisie). De belangrijkste daarvan is de bepaling dat indien een dagbladuitgever 25% of
meer marktaandeel heeft op de totale dagbladmarkt er geen toestemming voor commerciële omroep
verkregen kan worden indien de uitgever (of daaraan verbonden partijen) 1/3 of meer zeggenschap
heeft in de desbetreffende omroeporganisatie. Voor de regeling maakt het niet uit of het marktaandeel
wordt behaald door een concentratie of door autonome groei. De definitie van de dagbladmarkt is in de
Mediawet vastgelegd (artikel 1, onderdeel tt)4.
4 Dagbladmarkt: de door het Bedrijfsfonds voor de pers vastgestelde gemiddelde betaalde oplage, in
een kalenderjaar, van persorganen die bestemd zijn voor het publiek in Nederland en ten minste zes
keer per week verschijnen.
blad 3/5
Dagbladen
Eind jaren 80, begin jaren 90 is in het kader van een voorgenomen persfusieregeling onderzocht welke
juridische mogelijkheden er waren voor een pluriformiteitstoets bij dagbladconcentraties5.
Een van de redenen om destijds geen specifieke persfusieregeling te treffen was de veronderstelling
dat concentratie van dagbladen niet tot een situatie zou leiden dat drie grote partijen gezamenlijk het
grootste deel van de markt zouden beheersen. Die situatie is inmiddels wel werkelijkheid geworden6.
Een andere overweging was dat het algemeen mededingingsrecht wel zou kunnen voorkomen dat er
door concentraties te grote machtsposities zouden ontstaan. Niet valt echter uit te sluiten dat op grond
van de mededingingstoets een concentratie wordt toegestaan, terwijl deze als consequentie heeft dat
de pluriformiteit wordt aangetast, bijvoorbeeld door het feitelijk doen ontstaan van twee
opiniemachtsblokken. Gegeven de huidige verhoudingen staat het kabinet nu voor de vraag om via een
specifieke regeling te bewerkstelligen dat er een (minimum)garantie wordt gegeven voor de spreiding
van opiniemacht of dat over te laten aan het algemeen mededingingstoezicht. Indien nu geen regeling
wordt getroffen verdwijnt de mogelijkheid om dat op een later tijdstip te doen achter de horizon.
Aanleiding om op dat latere tijdstip toch tot regeling over te gaan is waarschijnlijk de bekendmaking
dat er wederom een verdergaande concentratie van eigendom wordt voorbereid7. Die kan dan echter
niet meer worden teruggedraaid, tenzij de NMa toestemming zou weigeren vanuit
mededingingsoverwegingen.
Het kabinet acht het moment aangebroken om een signaal af te geven dat de grens (nagenoeg) is
bereikt om via concentraties het marktaandeel op de dagbladmarkt te vergroten. Dit voorkomt dat er te
grote opiniemacht in handen komt van slechts twee grote dagbladconcerns. Daarbij komt nog dat
eigendomsconcentratie een bedreiging vormt voor de titeldiversiteit: in de praktijk blijkt dat een
concentratie vaak enige tijd later wordt gevolgd door een redactionele samenvoeging van dagbladen.
Wij willen borgen dat voor dagbladen er tenminste drie grote spelers naast elkaar kunnen bestaan
waardoor opiniemacht gespreid blijft en er ook een geringere kans is dat redacties worden
samengevoegd.
Voorstel voor een regeling
In de regeling zal worden vastgelegd dat door concentraties op de dagbladmarkt een maximum
marktaandeel mag worden behaald van 35%. De bestaande marktaandelen worden als gegeven
beschouwd. Vaststellen van een lager percentage acht het kabinet derhalve ongewenst. Autonome
groei van een onderneming8 valt niet onder de regeling. Een hoger percentage (bv. 40%) acht het
kabinet ongewenst omdat er weliswaar plaats blijft voor ten minste drie verschillende ondernemingen,
maar deze niet alle drie op basis van gelijkwaardigheid met elkaar kunnen concurreren. Met het
vaststellen van het percentage op 35% blijft het voor alle ondernemingen mogelijk om door middel van
concentratie nog een (beperkte) uitbreiding van het marktaandeel te bewerkstelligen.
De bestaande crossownership-regeling in de Mediawet (artikelen 71b en 71c) wordt aangepast. Gezien
de regeling die geldt voor de radiomarkt (zie hierna) en gegeven de feitelijke situatie dat het merendeel
van de commerciële radiostations nagenoeg uitsluitend muziek uitzendt, acht het kabinet het niet
langer noodzakelijk de crossownership-regeling zich ook over radiostations te laten uitstrekken9. Het
kabinet is van mening dat de beperking van zeggenschap voor een dagbladuitgever in een commercieel
televisiestation gradueel moet oplopen. Het kabinet vindt het ongewenst om het percentage uit de
voorgestelde dagbladconcentratie-regeling als enige grens in de crossownership-regeling op te nemen.
Immers een dagbladuitgever met een marktaandeel onder de 35% op de dagbladmarkt kan dan,
5 Zie Kamerstukken II 1988-1993, 20984.
6 Marktaandelen bij dagbladen: Telegraaf 30,7% - PCM 30,6% - Wegener 28,7% (2002); met
meetellen van Metro en Spits: Telegraaf 33,5% - PCM 24% - Wegener 24,7% (2003).
7 Investeringsmaatschappij APAX heeft aangekondigd dat het zijn aandeel in PCM over enkele jaren
weer wil verkopen.
8 D.w.z. groei van het marktaandeel door middel van verhoging van de eigen oplage of groei van het
marktaandeel doordat een concurrerende titel verdwijnt.
9 Wel blijven de specifieke beperkingen gelden die voortvloeien uit de frequentie-uitgifte van 2003.
blad 4/5
afgezien van eventuele beperkingen die voortvloeien uit de Mededingingswet, een substantieel
marktaandeel op een andere relevante mediamarkt verwerven. Ook dat levert in de ogen van het
kabinet een te grote concentratie van (gecombineerde) opiniemacht op. Daarom stelt het kabinet voor
dat dagbladuitgevers met een marktaandeel tussen 25 en 35% op de dagbladmarkt niet meer dan 50%
zeggenschap mogen hebben in een commercieel televisiestation10. Indien een dagbladuitgever door
autonome groei, hij mag immers door concentratie niet meer dan 35% marktaandeel behalen, meer
dan 35% marktaandeel verwerft11 zal zijn belang in een commercieel televisiestation beperkt dienen te
blijven tot 33 1/3%. Ten opzichte van de huidige regelingen is dat nog steeds een verruiming van de
mogelijkheden voor dagbladuitgevers om belangen te nemen in televisie-ondernemingen.
De dagbladconcentratieregeling zal worden ondergebracht in de Mededingingswet en door de NMa
worden uitgevoerd naast de reguliere concentratietoetsing. Het overschrijden van het maximum
marktaandeel door de voorgenomen concentratie vormt een weigeringsgrond voor het verlenen van
vergunning. De concentratieregeling en de crossownership-regeling zullen op elkaar worden
afgestemd op het punt van de definitie van de dagbladmarkt. Zo heeft het Commissariaat in de monitor
over 2003 aangegeven de gratis bladen Metro en Spits als onderdeel van de dagbladmarkt te
beschouwen, terwijl de huidige definitie in de Mediawet beide bladen niet meetelt omdat die definitie
uitgaat van de betaalde oplage. Indien uw Kamer met de voorgestelde systematiek kan instemmen zal
het kabinet zo spoedig mogelijk een daartoe dienend wetsvoorstel, waarin een en ander nader wordt
uitgewerkt, indienen.
Omroep(distributie)
Het Commissariaat stelt voor om ook voor commerciële televisie een maximum marktaandeel op de
kijkersmarkt in wetgeving op te nemen. In de opvatting van het kabinet is de situatie op de
televisiemarkt echter een andere dan op de dagbladmarkt. Op de dagbladmarkt zijn immers alleen
marktpartijen actief, op de televisiemarkt is een belangrijke rol weggelegd voor de publieke omroep
met zijn eigen pluriformiteit. Zolang de publieke omroep in voldoende mate die belangrijke rol speelt
kunnen negatieve gevolgen van concentraties tussen commerciële televisiestations worden
gemitigeerd. Zoals hiervoor reeds aangegeven wil het kabinet een eventuele regeling voor televisie (of
andere media) in een breder kader plaatsen.
Het kabinet is van mening dat het niet nodig is nieuwe grenzen voor de eigendom van radiostations te
stellen. Die opvatting wordt door het Commissariaat gedeeld. Voor radio is het kunnen uitzenden via de
ether van wezenlijk belang. In 2003 heeft de uitgifte van frequenties plaats gevonden, waarbij er
gebruiksbeperkingen zijn verbonden aan het aantal frequentiekavels dat door één partij mag worden
gebruikt. Die gebruiksbeperkingen gelden tot 1 september 2011. Door die gebruiksbeperkingen en de
gehanteerde clausuleringen is de pluriformiteit in de radiomarkt gegarandeerd. Wij achten het niet
wenselijk daarbovenop op dit moment nog een andere regeling te plaatsen. Tegen die tijd zal moeten
worden bezien op welke wijze de overheid de pluriformiteit op de radiomarkt wil waarborgen of vorm
wil geven.
De constatering van het Commissariaat inzake de kabelmarkt betreft een andersoortige problematiek.
Het gaat hier om bepaalde waarborgen voor toegang van verschillende aanbieders tot de dominante
infrastructuur voor doorgifte van omroepsignalen en bescherming van de consument. In de Mediawet
zijn daartoe bepalingen opgenomen. Daarnaast is in de gewijzigde Telecommunicatiewet een
mogelijkheid voor de OPTA opgenomen in het geval er sprake is van een economische machtspositie
gepaste maatregelen te nemen. Wij zullen in het kabeldossier deze problematiek verder behandelen.
10 Is nu maximaal 1/3 zeggenschap.
11 Grens ligt nu bij 25% marktaandeel.
blad 5/5
Enkele buitenlandse voorbeelden12
In Engeland is enige tijd geleden de ´public interest´ toets voor mediaconcentraties aangepast. Er is
daarbij sprake van een mededingingstoets en boven de 25% marktaandeel kan ook een
pluriformiteitstoets worden uitgevoerd. Alhoewel dit een interessant voorbeeld voor regelgeving in
Nederland lijkt kan, gezien artikel 7 van de Grondwet, het Engelse systeem, waar op grond van deze
toets inhoudelijk naar de gevolgen voor de pluriformiteit wordt gekeken, niet worden gevolgd.
In Frankrijk worden beperkingen gesteld aan aandelenbezit van media-ondernemingen. Indien dit
voorbeeld in Nederland zou worden gevolgd zou dat betekenen dat in een aantal gevallen de huidige
eigenaren een (groot) gedeelte van de aandelen of zeggenschap zouden moeten afstoten. Dat acht het
kabinet onwenselijk. Bovendien worden in Frankrijk beperkingen gesteld aan het potentiële
publieksbereik dat een media-onderneming mag behalen. Dat betekent feitelijk een verbod op het
uitbrengen van meer titels of het opzetten van meer televisiestations en zegt bovendien niets over het
daadwerkelijke publieksbereik (gemeten in marktaandeel). Omdat het kabinet niet wil verbieden dat
door autonome groei of door het uitgeven van meer titels of het opzetten van meer televisiestations het
marktaandeel wordt vergroot kan de Franse regeling dan ook niet gevolgd worden.
Duitsland heeft een regeling voor televisiestations die bij het overschrijden van een marktaandeelgrens
maatregelen moeten nemen13. Daar ligt de grens bij 30% marktaandeel14 (door concentratie of
autonome groei). Wordt de grens overschreden dan moeten belangen worden afgestoten of andere
maatregelen worden genomen (bv. het ter beschikking stellen van zendtijd aan derden). Zoals het
Commissariaat adviseert zal dit voorbeeld (maar ook andere voorbeelden) worden betrokken bij een
mogelijke regeling voor de televisiemarkt.
Er zijn ook landen waar geen specifieke regeling is getroffen. Daarvoor zijn uiteenlopende redenen.
In Europees verband is begin dit jaar door het Europees parlement gepleit voor een Europese regeling.
In de Raad van Europa wordt vooral gekeken naar de grensoverschrijdende mediaconcentraties. Dat
laat onverlet dat lidstaten voor de eigen problematiek met eigen nationale oplossingen komen.
Tenslotte
Vorige week hebben PCM en Wegener aangekondigd dat zij serieus studie gaan doen naar een
mogelijke samenvoeging van een achttal krantentitels van beide concerns. Het kabinet gaat er van uit
dat hun concrete voorstel - aangekondigd voor eind maart 2005 - zal worden getoetst door de NMa.
Het kabinet is er zich van bewust dat de voorgestelde regeling geen garantie biedt dat het huidige
aantal dagbladtitels zal blijven bestaan. Dat wordt aan de markt zelf overgelaten. Wel wordt door de
regeling gegarandeerd dat concentraties er niet toe kunnen leiden dat de opiniemacht bij minder dan
drie onafhankelijk van elkaar opererende ondernemingen terecht komt. Het nadeel van een zekere
starheid in de beoordeling van voorgenomen dagbladconcentraties acht het kabinet acceptabel en
bovendien onvermijdelijk, gelet op de beperkingen die artikel van de 7 Grondwet stelt. Tevens schept
het helderheid voor alle betrokken marktpartijen. Wij menen op deze manier een duidelijk signaal af te
geven waar marktpartijen in hun bedrijfsvoering rekening mee kunnen houden zonder dat rechtstreeks
in die bedrijfsvoering wordt ingegrepen.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
(mr. Medy C. van der Laan)
12 Mede ontleend aan een in opdracht van het Commissariaat voor de Media verricht onderzoek: A
mapping study of media concentration and ownership in ten European countries (samenvatting
opgenomen in hoofdstuk 5 van de mediaconcentratiemonitor 2003).
13 De `Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich' (KEK) heeft als opdracht te
toetsen of op de televisiemarkt een onderneming `vorherrschende Meinungsmacht erlangt'.
14 Of 25% indien men op een `medienrelevanten verwandten Markt eine marktbeherrschende Stellung
hat'.
«Organisatie»
«Afdeling»
T.a.v. «Voorletters» «Achternaam»
«Adres»
«Postcode» «Woonplaats»
Den Haag Ons kenmerk
MLB/
Onderwerp Bijlage(n)
Kabinetsvoornemen inzake dagbladconcentratie- Mediaconcentratie in beeld Concentratie en
regeling en wijziging crossownership-regeling pluriformiteit van de Nederlandse media 2003
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
Contactpersoon: J.J.M. Stevens, T +31-70-4124251, E