Ministerie van Financiën

Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018
2500 EA 'S-GRAVENHAGE

Datum Uw brief (Kenmerk) Ons kenmerk 10 december 2004 AFP 2004-1067 U Onderwerp
Ontwikkeling lokale lasten

Op 3 november jl. hebben de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en ik met diverse organisaties overleg gevoerd over de ontwikkeling van lokale lasten. Hierbij licht ik u, mede namens de Minister van BZK, in over de uitkomsten van dit overleg. Bij dit overleg waren vertegenwoordigers aanwezig van VNG, IPO, Unie van Waterschappen, VNO/NCW, MKB Nederland en het CBS. De aanleiding voor het overleg was gelegen in het bestaan van verschillende cijfers over lokale lasten en bovendien in de zorg die maatschappelijke organisaties hebben geuit over de ontwikkeling van lokale lasten. Er is geconstateerd dat er diverse manieren zijn om de ontwikkeling van lokale lasten uit te drukken. Een overzicht van in de praktijk gehanteerde methoden is weergegeven in bijlage 1. De rijksoverheid gaat in haar Monitor Inkomsten Lokale Heffingen uit van de ontwikkeling van de lokale belastingopbrengsten (in tegenstelling tot sommige organisaties die bijvoorbeeld uitgaan van de ontwikkeling van de gemiddelde tariefsontwikkeling). De reden om hiervan uit te gaan is dat dit de benadering is die het dichtst aansluit bij wat burgers en bedrijven ervaren. Deze heeft immers een relatie met wat burgers en bedrijven van jaar op jaar meer moeten betalen. Voor de bepaling van het lastenbeeld op landelijk niveau wordt ook uitgegaan van opbrengsten en niet van tarieven. Voor 2004 is in de Monitor Inkomsten Lokale Heffingen een stijging van de lokale lasten geconstateerd van 7,3%. In bijlage 2 is nader ingegaan op de ontwikkeling van de lokale lasten over de afgelopen 10 jaar. Over de periode 1995-2004 heeft zich een cumulatieve opbrengststijging voorgedaan van 80%. Daarbij is onderscheid te maken tussen gemeenten, provincies en waterschappen. De waterschappen laten gemiddeld de meest gematigde ontwikkeling zien, provincies gemiddeld de meest snelle ontwikkeling. In bovengenoemd overleg hebben de werkgeversorganisaties gewezen op de consequenties die de ontwikkeling van de lokale lasten heeft op de loonontwikkeling en daarmee op de economische ontwikkeling. De vertegenwoordigers van de decentrale overheden hebben erop gewezen dat de ontwikkeling van de lokale lasten vaak verband houdt met kosten en niveau van decentrale voorzieningen. Door werkgeversorganisaties is geconstateerd dat het verband tussen lokale lastenstijgingen en voorzieningen vaak moeilijk zichtbaar is. De verantwoording over lokaal beleid en de lokale tariefsontwikkeling zou daarom verder versterkt kunnen worden. In het overleg is overeenstemming geconstateerd over de noodzaak om tot een transparante presentatie van de ontwikkeling van lokale lasten te komen. Een ambtelijke werkgroep met betrokken organisaties zal hiertoe voorstellen uitwerken die kunnen worden meegenomen in de Monitor Inkomsten Lokale Heffingen die in 2005 zal verschijnen. Daarbij kan worden gedacht aan het laten zien van de samenhang tussen verschillende in omloop zijnde cijfers, het verband tussen lokale lasten en kosten en niveau's van voorzieningen, daarbij het van invloed zijnde rijksbeleid in ogenschouw nemend. Tevens is afgesproken om de resultaten van de verkenning naar het decentrale inkomstengebied in het voorjaar te bespreken met de uitgenodigde organisaties. De resultaten van de ambtelijke werkgroep zal ik, zodra deze bekend zijn, aan u toezenden. De Monitor Inkomsten Lokale Heffingen zal ik u uiteraard, net als de voorafgaande jaren, op het gebruikelijke moment toezenden. De staatssecretaris van Financiën,

mr. drs. J.G. Wijn

Bijlage 1: Overzicht van verschenen onderzoek over lokale lasten in 2004 De verschenen onderzoeken over lokale lasten in 2004 zijn te verdelen in twee categorieën: onderzoeken over tarieven en onderzoeken over opbrengsten. Tabel: Overzicht onderzoeken lokale lasten 2004
Onderzochte ontwikkelingStijgingPopulatieGewogen gemiddeldePublicatie-datum Opbrengsten
CBSLokale lasten7%Alle decentrale overhedenn.v.t.Maart Rijk: Monitor Inkomsten Lokale HeffingenLokale lasten7,3%Alle decentrale overhedenn.v.t.Juni Tarieven
COELO: Atlas van de lokale lastenDiverse decentrale belastingen, waaronder:
- OZB

- Rioolrecht

- Toeristenbelasting4,1%
6,7%
11,9%Alle decentrale overhedenJaApril
COELO Belastingoverzicht grote gemeentenDiverse gemeentelijke belastingen, waaronder:
- OZB

- Rioolrecht2,5%
2,4%35 grootste gemeentenJaJanuari
MKB Nederland: onderzoek gemeentelijke tarievenDiverse gemeentelijke belastingen, waaronder:
- OZB

- Parkeerbelasting

- Toeristenbelasting4,2%
9,1%
8,5%36 gemeentenNeeFebruari
VEH: Lokale Woonlasten OnderzoekDiverse gemeentelijke belastingen, waaronder:
- OZB

- Rioolrecht

- Afvalstoffenheffing5,8%
7,3%
5,4%Alle gemeentenNeeMaart
VEH: Onderzoek bouwlegesBouwleges37%20 gemeentenNeeAugustus Er bestaan geen verschillen in gepubliceerde opbrengststijgingen. Voor wat betreft de tariefstijgingen wijken uitkomsten van bovengenoemde publicaties af. Dit valt te verklaren door de onderzoekspopulatie en aggregatiemethode (of gemiddelde tarieven gewogen of ongewogen worden weergegeven).

Bijlage 2: Ontwikkeling van lokale lasten


1. Aanleiding
Afgelopen voorjaar is veel media-aandacht geweest voor de ontwikkeling van de lokale lasten. In deze berichtgeving zijn veel verschillende cijfers gebruikt. Ook de betrokken organisaties blijken verschillende benaderingen te hanteren in de onderzoeken die zij over lokale lasten naar buiten brengen. Veel van die verschillen hebben betrekking op de definitie van lokale lasten, de grootte van de onderzoekspopulatie en de periode waarop het onderzoek betrekking heeft. In deze bijlage wordt de ontwikkeling van de lokale lasten in kwantitatieve zin op een rij gezet, uitgaande van een meerjarige benadering, waarin zo veel mogelijk (bij voorkeur alle) gemeenten, provincies en waterschappen zijn betrokken. Daarbij wordt aangegeven wat het verband is tussen deze cijfers en de overige recentelijk verschenen cijfers. In deze bijlage wordt niet ingegaan op de 'keerzijde' van de ontwikkeling van de lokale lasten: kosten en voorzieningenniveau.
2. Afbakening
Onder lokale lasten zullen hier de eigen inkomsten worden verstaan van de decentrale overheden: de gemeenten, provincies en waterschappen. Bij provincies en waterschappen worden alle heffingen meegenomen. Bij gemeenten nagenoeg alle; enkele gemeentelijke belastingen met een te verwaarlozen opbrengst zijn hier buiten beschouwing gelaten. Wel zijn de belangrijkste leges en rechten meegenomen: heffingen die een rechtstreeks verband hebben met een te leveren dienst, bijvoorbeeld de afvalstoffenheffing. In dit memo wordt niet ingegaan op mogelijke verklaringen voor geconstateerde ontwikkelingen. Er wordt geen oordeel uitgesproken, slechts feiten weergegeven. Dat neemt niet weg dat er verklaringen voor geconstateerde ontwikkelingen zouden kunnen, zoals kostenstijgingen of lokale beleidskeuzes. De ontwikkeling van lokale lasten wordt doorgaans weergegeven aan de hand van opbrengststijgingen, hetzij aan de hand van tariefstijgingen. Beide benaderingen zullen hier worden gevolgd. De benadering die het dichtst aansluit bij wat de burger ervaart, is de opbrengststijging. Deze heeft immers een relatie met wat de burger van jaar op jaar meer moet betalen. Voor de bepaling van het lastenbeeld op landelijk niveau wordt hier dan ook uitgegaan van uitgegaan. Dat neemt niet weg dat in sommige gevallen de ontwikkeling van de lokale tarieven ook een beeld kan geven van de ontwikkeling van de lokale lasten. Daarbij is de periode 1995-2004 onderzocht. Over deze periode zijn opbrengstgegevens beschikbaar, uitgesplitst naar de verschillende lokale eigen inkomsten. Deze zijn opgenomen in de jaarlijkse rapportage die de Staatssecretaris van Financiën vanaf 1996 heeft uitgebracht over lokale lasten (tegenwoordig Monitor Inkomsten Lokale Heffingen geheten). Deze rapportage baseert zich op cijfers die afkomstig zijn van het CBS, deze hebben betrekking op alle gemeenten, provincies en waterschappen (vormen dus geen steekproef). Gegevens over lokale tarieven worden vanaf 1997 verzameld in de Atlas van de lokale lasten, zoals uitgebracht door het COELO. Ook deze gegevens hebben betrekking op alle gemeenten, provincies en waterschappen. Voor deze bijlage is, indien dit aanvullende inzichten oplevert, gebruik gemaakt van overige rapporten. Deze hebben doorgaans betrekking op een steekproef van gemeenten.
3. Opbrengststijgingen op macroniveau
De cumulatieve toename van eigen inkomsten van decentrale overheden in totaliteit over de periode 1995-2004 bedraagt 80% (in nominale termen). Er is verschil tussen de afzonderlijke overheidslagen. De waterschappen hebben over die periode een opbrengststijging van 50%, gemeenten een stijging van 82% en provincies hebben over een jaar kortere periode (1996-2004) een stijging van 111% . Tabel 1: Cumulatieve opbrengststijging 1995-2004
Cumulatieve stijging 1995-2004
Gemeenten82%
Waterschappen50%
Provincies111% (1996-2004)
Totaal80%
Voor de gemeenten, provincies en waterschappen geldt dat de opbrengsten van hun belastingen sneller gestegen zijn dan de inflatie en de nominale BBP-groei. Tegelijkertijd is de algemene uitkering, die gemeenten en provincies van het Rijk krijgen, ook aanzienlijk gestegen (de toe- of afname van de algemene uitkering over een jaar wordt aangeduid met de term accres). Tabel 2: Lokale lasten en economische grootheden
Cumulatieve stijging 1995-2004
Lokale lasten80%
Inflatie29%
BBP-groei (reëel)48%
Accres (nominaal)45%

4. Opbrengststijgingen per decentrale belasting De decentrale belastingen die over die periode de grootste stijgingen hebben laten zien zijn: parkeerbelastingen, bouwleges, toeristenbelastingen (gemeenten) en de opcenten op de MRB (provincies). De meest gematigde ontwikkeling kent de precariobelasting. Veruit de grootste grondslag is die van de OZB. Over de periode 1995-2004 zijn de opbrengsten van de OZB met bijna 100% cumulatief gegroeid. Tabel 3: Opbrengststijging per decentrale belasting Cumulatieve opbrengststijging 1995-2004Gemiddelde jaarlijkse opbrengststijging Gemeenten:

- OZB98%7,9%

- Afvalstoffen/reinigingsrecht64%5,7%

- Rioolrechten89%7,4%

- Parkeerbelastingen147%10,7%

- Toeristenbelasting114%8,8%

- Precariobelasting21%1,2%

- Bouwleges144%10,5%
Waterschappen:

- Waterschapsomslagen72%6,1%

- Verontreinigingsheffing39%3,8%
Provincies:

- Opcenten MRB111% (1996-2004)10,7%

5. Tariefstijgingen
De gevonden opbrengststijgingen kunnen ook vergeleken worden met de tariefstijgingen. Zo kan bepaald worden hoeveel van de opbrengststijging het gevolg is van tariefverhoging en in hoeverre de opbrengsten gestegen zijn doordat de belastinggrondslag groter is geworden. Omdat gegevens over de gemiddelde tarieven minder talrijk voorhanden zijn dan die van de opbrengsten, kan minder ver terug gegaan worden. Vandaar dat de gemiddelde jaarlijkse opbrengststijging in tabel 3 op een andere periode betrekking heeft dan die in tabel 4. Vandaar ook dat de percentages kunnen afwijken. Tabel 4: Tariefstijging en opbrengststijging per decentrale belasting Gemiddelde jaarlijkse tariefstijging Gemiddelde jaarlijkse opbrengststijging Gemeenten:

- OZB7,7%
w.v. OZB woningen-0,5%

- Afvalstoffen/reinigingsrecht4,2%
w.v. reinigingsrecht5,7%

- Rioolrechten6,9%8,5%

- Parkeerbelastingen8,0%8,8%

- Toeristenbelasting7,8%10,5%
Waterschappen:

- Waterschapsomslagen8,3%
w.v. ingezetenheffing7,8%
w.v. omslag ongebouwd9,0%

- Verontreinigingsheffing3,3%4,5%
Provincies:

- Opcenten MRB5,7%11,2%
Voor de OZB geldt dat de gemiddelde jaarlijkse tariefstijging nogal afhangt van de periode waarover gekeken wordt. Wanneer daarin overgangen naar nieuwe WOZ-tijdvakken voorkomen, dan is dat van grote invloed op de gemiddelde jaarlijkse tariefstijgingen. Over de periode 1997-2004 doet zich een marginale daling voor van het gemiddelde tarief voor OZB woningen. Wanneer gekeken was over de periode 2002-2004, dan was een gemiddelde jaarlijkse tariefstijging van 5%. Op de langere termijn kan gesteld worden dat de gehele opbrengststijging bij de OZB tot stand komt door vergroting van de grondslag (waardestijgingen en areaaluitbreidingen). Voor de overige decentrale belastingen geldt dat de tariefstijging in belangrijke mate de opbrengststijging veroorzaakt; bij de provinciale opcenten lijkt dat voor de helft het geval; bij de waterschapsheffingen en de overige gemeentelijke heffingen (anders dan de OZB) is dat in nog sterke mate het geval.
6. Nederlandse lokale lasten in internationaal perspectief Internationale vergelijkingen van opbrengststijgingen van decentrale belastingen zijn mogelijk als het gaat om OESO-landen. In onderstaande vergelijking zullen de landen met vergelijkbaar ontwikkelingsniveau als Nederland worden betrokken. Daarbij moet bedacht worden dat internationale vergelijkingen niet altijd de nuances van een bepaalde nationale situatie kunnen uitdrukken. In die zin zijn de gegevens dan ook vooral indicaties voor de positie van Nederland ten opzichte van anderen. Landen die in de onderzochte periode doelbewust hun decentrale belastinggebied hebben uitgebreid of ingekrompen zullen buiten beschouwing worden gelaten. Wat vergeleken wordt is de ontwikkeling van lokale lasten zoals die tot stand komt door gedrag van decentrale overheden. Om die reden wordt ervan afgezien om landen als Italië, Spanje en Portugal in de vergelijking mee te nemen. Al die landen hebben in de onderzochte periode een doelbewuste uitbreiding van het decentraal belastinggebied te zien gegeven . Tabel 5: Lokale lasten-stijging internationaal vergeleken 1995-2001 1995-2001
Nederland76%
Ierland61%
Verenigd Koninkrijk57%
Finland51%
Denemarken43%
Luxemburg42%
Noorwegen42%
Verenigde Staten36%
Zweden35%
Australië32%
Nieuw Zeeland28%
Oostenrijk23%
Zwitserland17%
Canada16%
België15%
Frankrijk14%
Duitsland10%
Japan6%
Nederland scoort hoog als het gaat om de stijging van lokale lasten. In feite scoort geen van de vergelijkbare landen over de periode 1995-2001 hoger. Er is geen relatie tussen de omvang van het decentrale eigen inkomstengebied en de omvang van de lokale lasten-stijging. Weliswaar hebben enkele landen met een ongeveer even klein decentraal belastinggebied (Ierland, Verenigd Koninkrijk) ook een grote stijging laten zien. Maar dat staat tegenover dat andere landen met klein decentraal belastinggebied (Nieuw Zeeland, België) een veel geringere stijging laten zien; en dat, omgekeerd, landen met een groot decentraal inkomstengebied (Finland, Denemarken, Noorwegen) ook relatief hoge stijgingen laten zien.
7. Relatie tussen lokale en nationale lasten
Door sommigen is erop gewezen dat stijgingen voor lokale lasten in verband moeten worden gezien met de stijgingen in nationale belastingen. Een lokale lastenstijging kan genuanceerd worden wanneer zich tegelijkertijd een even grote of grotere stijging van landelijke belastingen heeft voorgedaan. Een manier om dat internationaal te vergelijken is te kijken in hoeverre het decentrale percentage van de totale belastingopbrengsten zich over de loop van de tijd ontwikkelt. Uit deze vergelijking blijkt dat in Nederland de stijging van het aandeel decentrale belastingen fors is toegenomen. Tabel 6: Toename aandeel lokale belastingen op totale belastinginkomsten 1995-2001 1995-2001
Nederland31%
Denemarken8%
Japan7%
Nieuw Zeeland6%
Verenigd Koninkrijk5%
Finland3%
Duitsland-1%
Zweden-1%
Zwitserland-5%
Verenigde Staten-6%
Australië-8%
Oostenrijk-9%
België-11%
Frankrijk-11%
Luxemburg-12%
Canada-14%
Noorwegen-17%
Ierland-20%
Deze ontwikkeling (en de omvang daarvan) is opmerkelijk in internationaal verband: in enkele landen is sprake van een kleine stijging, maar in het merendeel van een daling. Opnieuw is er geen verband tussen de grootte van het eigen inkomstengebied: onder de per saldo stijgers zijn zowel landen met groot (Denemarken, Japan) en klein (Nieuw Zeeland, Verenigd Koninkrijk) decentraal belastinggebied. De grootste dalers zijn zowel landen met groot (Noorwegen) als klein (Ierland) decentraal belastinggebied.

Het is niet mogelijk om 1995 ook mee te nemen omdat per 1996 doelbewust het provinciaal belastinggebied is vergroot; wanneer de stijging van 1995 op 1996 ook zou worden meegenomen levert dat een vertekening van het beeld op. Omdat niet voor alle heffingen in dezelfde mate gegevens over gemiddelde tarieven voorhanden zijn, komen de perioden waarover de gemiddelde jaarlijkse tariefstijging is berekend niet voor alle heffingen overeen. De gemiddelde jaarlijkse tariefstijgingen (en opbrengstijgingen in deze tabel) van de OZB, reinigingsrecht en rioolrecht hebben betrekking op 1997-2004. Die voor verontreinigingsheffingen en waterschapsomslagen hebben betrekking op de periode 1998-2004, die voor toeristenbelasting en parkeerbelasting op 2000-2004 en de opcenten MRB op 2002-2004. Alle gegevens over tarieven zijn afkomstig uit de jaarlijkse COELO Atlas van de lokale lasten (1997 t/m 2004), met uitzondering van de tarieven van de parkeerbelasting, waarvoor gebruik is gemaakt van de studie van MKB Nederland (2004), getiteld Onderzoek naar tariefontwikkelingen bij enkele gemeentelijke heffingen van 36 gemeenten in de periode 2000-2004. Voor Nederland geldt dat in die periode zich wat dit aangaat drie ontwikkelingen hebben voorgedaan: per 1996 is besloten om provinciaal belastinggebied te vergroten, met ingang van 1998 is Zalmsnip uitgekeerd (die tot lagere netto belastinginkomsten bij gemeenten heeft geleid) en de provinciale en gemeentelijke milieuheffing is afgeschaft. Per saldo is het bedrag dat hiermee gemoeid is even groot (ca 750 mln gulden): de ene vergroting heft de andere twee verkleiningen dus op. Voor de beschouwing van de totaliteit van decentrale inkomsten tussen 1995-2001 werkt dit dus niet verstorend.