D66

D66 Eerste Kamerlid Hans Engels heeft vandaag in de Commissie Binnenlandse Zaken de D66-inbreng verdedigd op het initiatiefvoorstel-Halsema over constitutionele toetsing door de rechter. Dit voorstel wijzigt de Grondwet waardoor de rechter een beperkte bevoegdheid krijgt om wetten aan de Grondwet te toetsen. Op die manier kunnen wettelijke bepalingen die de rechter strijdig vindt met één van de vrijheidsrechten van burgers (bijvoorbeeld vrije meningsuiting of vrijheid van onderwijs) buiten werking worden gesteld.

De leden van de fractie van D66 hadden met veel belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. De in de jaren zestig opgevlamde discussie over een mogelijke opheffing van het in de constitutie verankerde rechterlijk toetsingsverbod van formele wetgeving aan de Grondwet leek bij de grondwetsherziening van 1983 te zijn beslist door zoals in meer kwesties - vast te houden aan de bestaande ordening. Inmiddels blijkt echter dat zich daarna bepaalde ontwikkelingen hebben voorgedaan die tot een hernieuwde afweging van de verhouding tussen wetgever en rechter en die tussen wet en Grondwet aanleiding geven. In die zin verbaast het niet dat de deur naar constitutionele toetsing van wetten door de rechter in de loop van de jaren negentig van de vorige eeuw zowel binnen de centrale constitutionele instellingen als binnen de rechterlijke macht en de wetenschap steeds verder open is gezet. Het is in dat opzicht opmerkelijk, en tegelijkertijd uiteraard te waarderen, dat de mogelijke afronding van deze discussie binnen de wetgevende macht plaats vindt op basis van een initiatiefvoorstel.

De leden van de D66-fractie willen op voorhand aangeven dat zij in beginsel positief staan tegen de voorgestelde wijziging van het stelsel van grondwettelijke toetsing van wetgeving. Voor de goede orde zij daarbij vermeld dat aan dit in beginsel positieve oordeel de tussentijds aangebrachte wijzigingen in het voorstel inzake de omvang van het toetsingsrecht een sterke bijdrage hebben geleverd. Deze leden hebben de indruk dat het voorstel daarmee evenwichtiger is dan hetgeen in eerste instantie voorlag. De positie van wetgever en rechter en de betekenis van Grondwet en wet verdragen geen bijstellingen die tot effect zouden kunnen hebben dat het gezag van deze organen en regels onder (verdere) druk komt te staan.

De leden van de D66-fractie hebben uiteraard de argumenten die in deze discussie steeds weer opduiken gewogen. Met de initiatiefneemster concluderen zij dat het democratie-argument, het (rechtsstatelijke) machtenscheidingsargument en het rechtszekerheidsargument in de loop der jaren aan betekenis hebben verloren. Deze leden menen vervolgens dat het verdragsargument, zowel op zichzelf genomen als in relatie tot de hiervoor genoemde argumenten, aan betekenis lijkt te hebben gewonnen.

In dat licht verbaast het dat als belangrijkste drijfveren voor wijziging van artikel 120 van de Grondwet twee andere, overigens sterk met elkaar verbonden argumenten worden genoemd. De nadruk in de motivering voor rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet ligt in het voorstel in de eerste plaats op de bescherming van individuele burgers en belangen en in de tweede plaats op een versterking van de functie van de Grondwet anderzijds. Wat betreft het eerste punt is het naar het oordeel van de initiatiefneemster in het huidige tijdsgewricht, waarin herkenbare minderheden snel wisselen en minder vanzelfsprekend zijn, van groot belang die minderheden extra bescherming te bieden. Voor de wetgever, die algemene regels maakt, zou het vrijwel onmogelijk zijn geworden om een voor alle gevallen rechtvaardige regeling op te stellen. In een pluriforme en multiculturele samenleving zou bovendien de kans groot zijn dat het per definitie door de wetgever behartigde collectieve belang botst met individuele belangen in een concreet geval. Met constitutionele toetsing achteraf kunnen individuele burgers alsnog hun belangen beschermd zien.

Over deze redenering hebben de leden van D66 zich nogal verbaasd. Om te beginnen moet hier worden gepreciseerd dat een mogelijke meerwaarde van constitutionele toetsing op dit punt met name geïndiceerd lijkt met betrekking tot grondrechten die niet in internationale verdragen zijn gewaarborgd. Het geschetste beeld vervolgens van een wetgever, die zich uit een oogpunt van algemeen belang bij het opstellen van algemene regels volstrekt geen rekenschap zou geven van mogelijke knelpunten in de toepassing van wettelijke regels in concrete en individuele gevallen, achten deze leden op zijn zachtst gezegd opmerkelijk. De nadruk die tot slot wordt gelegd op de positie van minderheden en de multiculturele samenleving wekt de suggestie dat het opheffen van achterstandssituaties een belangrijke invalshoek voor de rechter in het kader van constitutionele toetsing zou moeten zijn. Deze leden zouden de initiatiefneemster willen vragen deze enigszins normatief-politieke redenering nog eens te willen verduidelijken met behulp van een meer algemeen staatsrechtelijk-politicologische analyse.

Ook de opmerkingen over een grotere betekenis van de Grondwet als gevolg van de afschaffing van het rechterlijk toetsingsverbod roept bij de leden van de D66-fractie vragen op. Bij de veronderstelling dat constitutionele rechtspraak aan de nationale grondrechten meer dynamiek zal geven kunnen zij zich nog wel het een en ander voorstellen. Dat nu juist daardoor de Grondwet (weer) een levende wet en een dragend beginsel van onze rechtsstaat kan zijn achten deze leden echter fragwürdig. In de eerste plaats kan men zich afvragen of verwacht mag worden dat de rechter regelmatig een formeelwettelijke bepaling in strijd zal achten met een grondwettelijk gewaarborgd grondrecht. Hoe dit ook zij, de huidige praktijk van toetsing van lagere wetgeving aan de Grondwet, waarbij van tijd tot tijd strijdigheid met de Grondwet wordt vastgesteld, lijkt vooralsnog niet merkbaar tot een versterking van het gezag en de dynamiek van de Grondwet te hebben geleid. In de tweede plaats menen deze leden dat de plaats, de betekenis en het gezag van de Grondwet primair voorwerp van zorg behoren te zijn van de (grond)wetgever. Uiteraard zijn zich bewust van het feit dat hier geen garanties liggen voor een optimale constitutionaliteit van wetgeving. Ook zijn zij zich bewust van het feit dat waarde en functie van de Grondwet met name kunnen worden aangetast in gevallen, waarin de Grondwet als strategisch strijdmiddel in discussies en besluitvorming over bijvoorbeeld moderniseringen binnen staat en overheid gaat fungeren. Niettemin menen deze leden dat juist de (grond)wetgever de eerst aangewezene is om een instrumenteel gebruik van de Grondwet tegen te gaan en een levende constitutie te waarborgen. In het licht van vorenstaande opmerkingen nodigen deze leden de initiatiefneemster uit de veronderstelde relatie tussen de afschaffing van het rechterlijk toetsingsverbod en de levendigheid van de Grondwet nog eens nader te onderbouwen.

Een volgend punt is de vraag aan welke rechterlijke organen de toetsing van wetten aan de Grondwet opgedragen zou moeten worden. In het wetsvoorstel is gekozen voor een systeem van gespreide toetsing, dat wil zeggen dat elk rechterlijk orgaan over deze bevoegdheid gaat beschikken. Voornaamste argument daarvoor is dat daarmee het bestaande rechtsstelsel, op grond waarvan iedere rechter thans reeds lagere regelgeving aan de Grondwet toetst en wetten aan verdragen toetst, in stand blijft. Niettemin is bij de leden van de D66-fractie de vraag gerezen in hoeverre een dergelijke diffuse toetsing van formele wetten aan de Grondwet aantrekkelijk is. In de eerste plaats kan men aarzelen over de consequentie dat langs deze weg verschillende interpretaties van de Grondwet tot ontwikkeling kunnen komen. Dit argument is aanleiding geweest voor pleidooien constitutionele rechtspraak uit een oogpunt van rechtseenheid op te dragen aan een speciale constitutionele rechter of aan één rechterlijk college (i.c. de Hoge Raad). Men kan nog een ander punt noemen. Meer dan in het geval van toetsing van materiële wetgeving aan de Grondwet kunnen zich bij de toetsing van formele wetten belangrijke en complexe vraagstukken van constitutionele aard voordoen, die een specifieke deskundigheid en/of ervaring vergen. In dit verband zou men bijvoorbeeld kunnen denken aan de toetsing van ingrijpende wetgeving op het terrein van de sociale zekerheid of de volksgezondheid, waarbij het in artikel 1 van de Grondwet op een specifieke manier gewaarborgde gelijkheidsbeginsel in het geding wordt gebracht. In dit type vraagstukken kan men naar het deze leden voorkomt al snel terecht komen in het spanningsveld tussen recht en politiek. Men kan zich vervolgens afvragen waar in dit perspectief de grenzen van de terughoudendheid van de rechter getrokken zouden moeten of gaan worden en of ook om deze reden de rechterlijke toetsing van wetten niet bij de Hoge Raad neergelegd zou moeten worden. Hoewel deze leden niet geneigd zijn het pad van geconcentreerde toetsing al te snel in te slaan zien zij gaarne een nadere reactie over deze kwestie tegemoet.

Een laatste vraag van de leden van de D66-fractie betreft de omvang van de toetsing. Een belangrijk discussiepunt in het kader van dit voorstel betreft de vraag welke grondwetsbepalingen worden aangewezen als grondslag voor rechterlijke toetsing. Zoals eerder gesteld hebben deze leden de neiging terughoudend te zijn met de aanwijzing daarvan. Met de thans voorliggende keuze voor bepalingen die voor de individuele burger onmiskenbaar subjectieve rechten inroepen kunnen deze leden instemmen. Toch zien zij in het verlengde van hiervoor gemaakte opmerkingen een mogelijke complicatie. In hoeverre kunnen burgers indirect, dat wil zeggen onder inroeping van het in artikel 1 van de Grondwet neergelegde gelijkheidsbeginsel, een toetsing van wetten aan sociale grondrechten afdwingen? Past het bij de rol van de rechter om te veronderstellen dat deze bij uitstek politieke vragen over bijvoorbeeld de behandeling van minderheden of de bestrijding van maatschappelijke achterstanden via een mogelijke reflexwerking van artikel 1 zou toetsen? Kan de initiatiefneemster bevestigen dat het niet de bedoeling van de wetgever is c.q. kan zijn tot een dergelijke functie van artikel 1 van de Grondwet te komen?

7-12-2004 16:37