121 Schikken in bestuursrecht groter succes door afstandsclausule
Datum: 23 november 2004
Mediation is hot. Weg met de eindeloze rechtszaken tussen burger en
overheid. Weg met slepende procedures over een bestemmingsplan of een
vergunning. Gewoon rond de tafel en er samen uitkomen; dat verlicht
volgens minister Donner van Justitie de druk op de rechter en leidt
bovendien tot een grotere consensus. Of toch niet? Promovendus Kars de
Graaf onderzocht of schikken in het bestuursrecht werkelijk zoveel
potentieel heeft. Zijn conclusies: de mogelijkheden zijn veel
beperkter dan vaak wordt aangenomen. Maar mocht het tóch tot een
schikking komen, dan is die succesvol omdat de burger afstand kan doen
van zijn recht om in beroep te gaan. De Graaf promoveert op 2 december
2004 aan de Rijkuniversiteit Groningen.
In het burgerlijk recht is schikken aan de orde van de dag; een
eenvoudige manier om alle partijen tevreden te stellen, zonder
tussenkomst van de rechter. In bestuursrechtelijke zaken zijn schikken
en mediation, waarbij een onafhankelijke derde de onderhandelingen
leidt, in opkomst. De voorvechters voor dit systeem moeten niet te
hard van stapel lopen, concludeert De Graaf: `Er zitten veel haken en
ogen aan het treffen van een schikking in het bestuursrecht.'
Karakter
Schikken past om een paar redenen niet goed binnen het bestuursrecht.
Zo is het karakter van dit recht grotendeels dwingend. Iets wat van
overheidswege is opgelegd, is dus bij uitstek niet onderhandelbaar.
Als de wet wél ruimte laat voor onderhandelingen, dan moet rekening
worden gehouden met allerlei regels die het treffen van een schikking
bemoeilijken, zoals openbaarheid van bestuur en de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel. Als
overheid wil je immers geen precedenten scheppen of mensen
voortrekken.
Als aan al deze voorwaarden is voldaan en partijen tot overeenstemming
komen, volgt opnieuw een obstakel dat onvoorwaardelijk succes van
schikken in de weg staat. Een schikking is nog geen politiek besluit.
Nadat overeenstemming is bereikt, moet de overheid dit met een besluit
bekrachtigen. `Daar is iets geks mee aan de hand', aldus De Graaf.
`Want de burger mag volgens de regels van het bestuursprocesrecht weer
in beroep gaan tegen dit besluit, ook al ging hij er bij de schikking
mee akkoord.'
Afstandsclausule
Deze gang van zaken ondermijnt het succes van schikken in het
bestuursrecht en moet worden aangepakt, aldus één van de aanbevelingen
in De Graafs proefschrift. Bijvoorbeeld door een clausule in de
schikking op te nemen waarin de burger afstand doet van zijn recht om
in beroep te gaan. `Hiermee geef je de burger een grotere
verantwoordelijkheid. In het burgerlijk procesrecht is dit al
mogelijk, net als in het belastingrecht. Maar in het algemeen
bestuursprocesrecht is zo'n clausule nog niet geldig, omdat het recht
om in beroep te gaan zwaarder telt dan zo'n afspraak.'
Betuttelen
Waarom zou je burgers betuttelen, vraagt De Graaf zich af. Mits alle
informatie op tafel ligt, zijn ze in veel gevallen in staat zelf een
afweging te maken. En dat geldt niet alleen voor de burger die zaken
doet met een overheidsinstantie, het geldt ook voor derden die in
dezelfde zaak belangen hebben. `Stel je voor dat een Chinees zijn zaak
wil uitbreiden en de wettelijke kaders staan dit toe. Dan kan de
Chinees afspraken maken met de overheid, maar bijvoorbeeld ook met de
student die naast zijn zaak woont. In ruil voor een financiële
genoegdoening kan hij de student vragen zijn recht op beroep op te
geven.'
De bestuursrechters moeten de afstandsclausule in een schikking
zwaarder laten tellen dan het recht om in beroep te gaan. Dat is een
formalisering die schikkingen een stuk succesvoller zou maken.
Bovendien is het een logische stap, gezien de ontwikkelingen in het
bestuursprocesrecht, meent De Graaf: `Het algemeen bestuursprocesrecht
schuift steeds verder naar het burgerlijk procesrecht toe. Als we dat
een goede zaak vinden, moeten we ook dezelfde normen gaan hanteren.'
Curriculum vitae
Kars Jan de Graaf (Bedum, 1976) studeerde rechten aan de
Rijksuniversiteit Groningen. Hij verrichtte zijn promotieonderzoek bij
de vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde. De Graaf promoveert tot
doctor in de rechtsgeleerdheid bij prof.dr. D.A. Lubach en prof.dr.
H.E. Bröring, beide verbonden aan de RUG. Op dit moment werkt De Graaf
als universitair docent bij de vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde
van de faculteit Rechtsgeleerdheid. Hij deed onder andere onderzoek
naar het mediationproject bij de provincie Overijssel. De titel van
het proefschrift luidt: Schikken in het bestuursrecht. Een
rechtsvergelijkend onderzoek naar de mogelijkheden en consequenties
van schikken in bestuursrechtelijke procedures. Er is een
handelsuitgave door Boom Juridische uitgevers. ISBN 90-5454-513-5. De
prijs van het boek bedraag 49 euro.
Noot voor de pers
Voor informatie: Kars de Graaf, tel. (050) 363 57 87, e-mail:
k.j.de.graaf@rechten.rug.nl (werk)
Rijksuniversiteit Groningen