Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek naar vijf sectoren.
---
01-12-2004
Deze benadering doet geen recht aan de veelzijdigheid van de
maatschappelijke dienstverlening. In het onderzoek van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat als
grondslag dient voor het vandaag gepubliceerde advies aan de regering
over maatschappelijke dienstverlening wordt daarom een alternatieve
benaderingswijze toegepast. Door een onderscheid te maken tussen de
institutionele logica, de provisielogica en de vraaglogica van de
dienstverlening wordt getracht een beter zicht te krijgen op de
problemen die spelen in de vijf bovengenoemde sectoren.
Het onderzoek van de WRR is gepubliceerd als WRR Verkenning nr 6. De
redactie werd gevormd door Huub Dijstelbloem, Pauline Meurs en Erik
Schrijvers. Met bijdragen van onder meer Nico de Boer en Jan Willem
Duyvendak, Marc van der Meer en Jelle Visser en Taco Brandsen met
Jan-Kees Helderman.
Welzijn
De Boer en Duijvendak schetsen de historische ontwikkelingsgang van de
welzijnssector in drie fasen: de zeer diverse voorgeschiedenis van de
welzijnswerken, het megalomane welzijnsproject van de jaren zestig en
zeventig en de decentralisatie vanaf het midden van de jaren tachtig.
De institutionele problematiek in de huidige situatie wordt voor wat
betreft de eerste subsector, het sociaal-cultureel werk, vooral
geanalyseerd aan de hand van een bespreking van het (lange)
invoeringstraject van de Welzijnswet en de instelling van marktwerking
(publiek opdrachtgeverschap, private uitvoering). Deze ingrijpende
institutionele ingreep heeft niet alle problemen waar het
sociaal-cultureel werk mee te kampen heeft opgelost, integendeel, er
bieden zich nieuwe kwesties aan. De provisielogica in de sector lijkt
vooral te lijden te hebben van een weinig sterk ontwikkelde
professionele cultuur. Ook bij de ontwikkeling van vraaggericht werken
vallen vraagtekens te plaatsen: cliëntenparticipatie heeft
bijvoorbeeld, anders dan in de zorg, nooit een wettelijke status
gekregen.
De ontwikkeling van de tweede subsector, de kinderopvang liep lange
tijd parallel met die van het sociaal-cultureel werk. Met de
voorbereiding van de Wet Basisvoorziening Kinderopvang echter vindt
een ingrijpende scheiding plaats die de Kinderopvangloskoppelt van het
sociaal-cultureel werk. Terugtreding van de overheid op dit gebied kan
voordelen hebben, zoals een versterking van het reactievermogen van de
instellingen voor maatschappelijke problemen in een meer vraaggerichte
situatie. Anderzijds gaat een lucratieve koppeling tussen kinderopvang
en sociaal-cultureel werk nu verloren.
De studie eindigt met een advies waarin een onderscheid wordt
aangebracht tussen de politieknormatieve projecten en de
dienstverlenende activiteiten in het welzijnswerk.
Volkshuisvesting.
In deze studie concentreren Brandsen en Helderman zich op de aanloop
naar de bruteringsoperatie van 1995 (waarin de financiële sturing door
de overheid grotendeels werd opgeheven ten gunste van een grotere
bestuurlijke vrijheid voor de woningbouwcorporaties) en de periode
daarna. Het stelsel waarin sociale huurwoningen in handen zijn van
privaatrechterlijke corporaties is volgens de auteurs redelijk
robuust. Van de relatief hoge mate van huur in Nederland (ten opzichte
van het eigen woningbezit) gaat een stabiliserende werking uit. Toch
is er ook kritiek op het stelsel van na 1995. De toetsing van de
sociale doelstellingen is lastig. Doorstroming stagneert,
woningtekorten nemen toe en de sociale woningbouw en stedelijke
vernieuwing zit op een dieptepunt. De investeringen door de
corporaties lijken achter te blijven zodat een discussie over het
aanwenden van het eigen vermogen van de corporaties voortdurend op de
achtergrond speelt. Tegelijkertijd zijn er veel innovatieve praktijken
waar te nemen in de sector. Wonen wordt steeds meer gedefinieerd
vanuit een levensstijl of behoefte, in plaats van uit het fysieke
object, waardoor er een verruiming van de dienst optreedt (zoals een
koppeling tussen wonen en zorg). Daarnaast blijken er verschillende
vormen van gemengd eigendom mogelijk, constructies die vooral
aantrekkelijk zijn voor koopstarters en oudere eigenaarbewoners. Als
zodanig is er een grensvervaging te signaleren waardoor er ruimte
ontstaat voor experimenten met huren en kopen.
Gezondheidszorg
De besturing van de gezondheidszorg wordt door van der Grinten en Vos
beschreven in vier periodes. De eerste loopt van wederopbouw tot de
Structuurnota Hendriks (1945-1975); de tweede van de Structuurnota
Hendriks tot het Rapport Dekker (1975-1990); de derde van plan Simons
tot het testament van Paars II, de nota Vraag aan bod (1990-2000); en
de vierde van Paarse onvrede naar plan Hoogervorst (2000-2004). De
zorgsector ziet zich voor twee taken gesteld: publieke belangen dienen
en individuele preferenties honoreren. De auteurs signaleren een
oplopende spanning tussen deze twee taken. Zij onderzoeken deze
spanning voor de verschillende deelmarkten die in de zorg op grond van
het soort interventie (preventie, verpleging, verzorging) zijn te
typeren. De vraag is of de sturing van de sector, de sturing van het
aanbod en de sturing door de vraag adequaat in een systeem te
verenigen zijn. Het huidige besturingssysteem van de zorgsector dreigt
te bezwijken onder een drievoudige last: de interne complexiteit, het
alsmaar toenemende politieke en maatschappelijke belang en het
afnemende sturingsvermogen van de overheid. Naar de mening van de
auteurs moet de sturingsproblematiek vanuit drie perspectieven
(analoog aan de drie logicas) begrepen worden: het perspectief van de
zorg, van de cliënt en van de institutionele inbedding. Vanuitieder
perspectief formuleren zij oplossingsrichtingen en stellen de aannames
en voorwaarden daarvoor vast.
Arbeidsvoorziening
Van der Meer en Visser onderscheiden verschillende bestuurlijke
modellen die elkaar sinds het centralistische model van het
staatsmonopolie na de Tweede Wereldoorlog zijn opgevolgd: de
territoriale decentralisatie van arbeidsvoorziening in 1990, de
recentralisatie van de arbeidsvoorziening in 1996 en de afschaffing
van de arbeidsvoorziening in 2001, waarna met de SUWI-operatie en de
Wet Werk en Bijstand een volledige decentralisatie en marktwerking van
een geïntegreerd arbeidsmarkt- en sociaal zekerheidsbeleid tot stand
is gekomen.
Arbeidsvoorziening is een afgeleide van de arbeidsmarkt, of liever
gezegd van de onvolkomenheid van deze markt. Waar vraag en arbeid
elkaar niet (moeiteloos) treffen en (langdurige) werkloosheid
ontstaat, bestaat een taak voor de arbeidsvoorziening. Deze omvat
voorlichting, bemiddeling, actieve begeleiding, onderwijs en scholing,
en soms ook werkverschaffing en gesubsidieerde arbeid. De huidige
situatie kent verscheidene problemen.Er is onvoldoende bekend waarom
sommige groepen, ook in een krappe arbeidsmarkt en ondanks een
veelheid aan maatregelen, toch langdurig werkloos blijven. De
informatie over de condities van een succesvolle bemiddeling van
personen uit achterstandsgroepen naar werk schiet tekort. Men weet
niet wat wel werkt en wat niet. Ook de zogenaamde ketenafspraken
werken onvoldoende. Er is noch een verticale noch een horizontale
actor die de anderen aan de afspraakverplichtingen kan houden. Om die
reden pleiten Van der Meer en Visser voor een stevigere rol voor
ministerie van SZW, die centraal doelstellingen zou moeten vaststellen
en daar partijen dwingend op af zou moeten rekenen. Dat zal
waarschijnlijk alleen lukken als de partijen bij de
doelstellingsformulering betrokken worden en als bij die partijen ook
de voornaamste verantwoordelijkheid voor de formulering en constante
herziening wordt gelegd. Over de uitkomsten legt de minister
parlementaire verantwoording af.
Onderwijs
De Vijlder beschrijft de ontwikkelingsgang van het primair onderwijs
en het beroepsonderwijs vanaf de vorming van de nationale
eenheidsstaat, via de bloeiperiode van de verzorgingsstaat en de
periode na de jaren tachtig tot nu toe (waarbij in het
beroepsonderwijs de invoering van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs
als markeringspunt wordt gebruikt). Vanaf de vorming van het nationaal
onderwijssysteem is er sprake geweest van welomschreven opvattingen
over hoe het onderwijs verzorgd moest worden, door wie en welke
onderwerpen daarin behandeld moesten worden. Leren vindt plaats in
instituties die we (hoge)scholen, colleges, universiteiten, gymnasia
noemen. De overdracht van kennis en vaardigheden vindt plaats via een
individuele docent, leraar, onderwijzer, dieprofessionele autonomie
kent. De vrijheid van onderwijs was vooral een politieke vrijheid, die
in de praktijk nauwelijks heeft geleid tot wezenlijke variatie in de
manier waarop het onderwijs werd verzorgd.
Het regelgevingbouwwerk van het onderwijs is zich in de
verzorgingsstaat steeds centralerrondom de nationale staat gaan
ontwikkelen. Met het groeien van de complexiteit van de samenleving is
deze steeds ingewikkelder geworden. In de negentiende en in de vroege
twintigste eeuw was dat een werkbare, zelfs vruchtbare strategie. De
auteur werpt de vraag op of deze strategie in de complexe samenleving
van de latere twintigste eeuw nog wel werkbaar en effectief zal
blijken. Hij pleit ervoor dat scholen en instellingen vooral een eigen
koers kiezen en zelf serieus aan de slag te gaan met het herontwerp
van de dienstverlening aan hun omgeving, voorzover ze daarmee nog niet
begonnen zijn. Dat betekent dat scholen en instellingen hun
legitimiteit van handelen niet langer kunnen ontlenen aan een formeel
van de staat opgedragen taak.Ze zullen deze moeten ontlenen aan de
mate waarin ze erin slagen hun handelen af te stemmen op de vereisten
in hun directe omgeving.
Over de wrr
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) is een
onafhankelijke denktank voor de Nederlandse regering. De wrr geeft de
regering gevraagd en ongevraagd advies over onderwerpen vanuit een
langetermijnperspectief. Deze onderwerpen zijn sectoroverstijgend en
hebben betrekking op maatschappelijke vraagstukken waarmee de regering
in de toekomst te maken kan krijgen. De wrr-adviezen krijgen hun
weerslag in openbare rapporten, die zowel een probleemstellend als
adviserend karakter kunnen hebben. Bij de voorbereiding van adviezen
wordt soms onderzoek uitbesteed aan externe deskundigen. De resultaten
hiervan worden veelal gepubliceerd als verkenning.
Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek naar vijf sectoren,
WRR-Verkenning 6,onder redactie van H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en
E.K. Schrijvers . ISBN 90-5356-732-1, prijs: 42,50 is vanaf 1 december
2004 verkrijgbaar in de boekhandel en bij Amsterdam University Press,
Prinsengracht 747-751, 1017 JX Amsterdam, bestellingen@aup.nl of via
www.aup.nl. Tevens is het rapport Bewijzen van goede dienstverlening,
WRR-Rapport70 (2004), verkrijgbaar, waarin de WRR op basis van de in
deze verkenning opgenomen studies aanbevelingen aan de regering doet.
Meer informatie over deze en andere WRR-uitgaven bij Amsterdam
University Press vindt u op www.aup.nl. Via de website van de wrr,
www.wrr.nl, zijn voorts drie sectoroverstijgende achtergrondstudies
beschikbaar.
Nadere inlichtingen over het rapport zijn te verkrijgen bij:
drs. H.O. Dijstelbloem (WRR)telefoon (070) 356 46 40
drs. J.T.A. Groeneveld (WRR)telefoon (070) 356 46 68
Een recensie-exemplaar kunt u bestellen bij:
WRR
afdeling publicaties,
Postbus 20004,
2500 EA Den Haag;
fax 070-356 4685
e-mail: info@wrr.nl
© WHY Service Group, for comments e-mail the Webmaster
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid