AIV/CAVV-advies "Preëmptief optreden"
Kamerbrief inzake AIV/CAVV-advies "Preëmptief optreden"
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Veiligheidsbeleid
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
29 oktober 2004
Behandeld
Eric Strating
Kenmerk
DVB/VD-237/04
Telefoon
070-3485241
Blad
1/7
Fax
070-3485479
Bijlage(n)
-
Eric.strating@minbuza.nl
Betreft
AIV/CAVV-advies "Preëmptief optreden"
Op 30 juni 2003 richtte de regering zich tot de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies voor
Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) met een verzoek om een advies
over de aanvaardbaarheid van preëmptief optreden in het licht van de
nieuwe dreigingen, zoals terrorisme, proliferatie van
massavernietigingswapens of een combinatie van beide.
Voornaamste aanleiding voor de adviesaanvraag was de Nationale
Veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten, met name het concept van
de `pre-emptive action' dat daarin wordt beschreven. In een brief aan
de Kamer van 15 november 2002 (28600 V, nr. 12) is de regering reeds
ingegaan op deze strategie. Deze brief vindt u in het addendum bij het
advies. Tijdens de behandeling van de begroting van Buitenlandse Zaken
op 4 december 2002 is door mijn voorganger een vervolgnotitie over het
aspect van `pre-emption' toegezegd. Met het oog daarop is advies
gevraagd aan beide Commissies. Mede namens de Minister van Defensie
zend ik u de volgende regeringsreactie op de conclusies van het advies
"Preëmptief Optreden" van juli 2004, dat uw Kamer op 14 september jl.
werd aangeboden (buza040290).
Preëmptief optreden
Het advies definieert preëmptief optreden als een militaire actie
tegen `een op handen zijnde aanval' (pagina 5). Daarmee staat het
advies niet ver af van het Amerikaanse denken over `pre-emption', dat
uitgaat van het begrip `imminent threat'. Al in de
veiligheidsstrategie van 1999 stelde de toenmalige regering-Clinton
dat zij proportioneel, preëmptief optreden tegen een `imminent threat'
gerechtvaardigd achtte in het geval van een aanzienlijke dreiging voor
de nationale veiligheid. In soortgelijke bewoordingen wordt dit in de
veiligheidsstrategie van 2002 herhaald (met name op pagina 15 van de
Veiligheidsstrategie), waarbij opnieuw het begrip `imminent threat'
centraal staat.
Het is naar het inzicht van de regering voor de zuiverheid van de
discussie van groot belang een duidelijk onderscheid te maken tussen
preëmptief optreden en preventief optreden. Zoals uit het navolgende
zal blijken, mag in het geval van `nieuwe' dreigingen onder
voorwaarden met een beroep op artikel 51 VN Handvest preëmptief worden
opgetreden tegen een onmiddellijke dreiging.
Preventief optreden betreft maatregelen, waaronder zeker niet alleen
het gebruik van geweld, die kunnen worden genomen als het niet gaat om
een onmiddellijke dreiging. In dit verband kan gedacht worden aan een
scala van instrumenten lopend van preventieve diplomatie en
ontwikkelingssamenwerking tot aan sancties en de inzet van militaire
middelen, zoals dat in de Europese Veiligheidsstrategie als
`preventive engagement' is omschreven. Indien dergelijke maatregelen
gepaard gaan met het gebruik van geweld kunnen ze niet worden
gebaseerd op artikel 51 Handvest en zijn ze dus alleen toegestaan na
autorisatie van de Veiligheidsraad. Preventief optreden in al zijn
facetten betreft een andere problematiek dan preëmptief optreden en
zal in deze brief verder buiten beschouwing blijven. De regering richt
zich in haar reactie op preëmptief optreden, waarvan ook de
Amerikaanse veiligheidsstrategie spreekt en waarop de vraagstelling
aan beide Commissies was gebaseerd.
VN-Handvest
Het Handvest van de Verenigde Naties bevat in artikel 2 lid 4 een
duidelijk omschreven geweldsverbod. Daarop zijn slechts twee
uitzonderingen mogelijk, namelijk het gebruik van geweld door of
namens de Veiligheidsraad en het gebruik van geweld in het geval van
individuele of collectieve zelfverdediging (artikel 51 Handvest). In
het geval van artikel 51 gaat het om zelfverdediging tegen een
gewapende aanval. Het artikel rept niet over een dreiging van een
gewapende aanval. De AIV/CAVV is echter van oordeel dat in het geval
van `nieuwe' dreigingen (terrorisme al dan niet in samenhang met de
proliferatie van massavernietigingswapens), welke op geen enkele
andere manier het hoofd kan worden geboden, artikel 51 van het
Handvest, zij het onder strikte voorwaarden, wel degelijk zou kunnen
worden ingeroepen, indien het gaat om een plotselinge overweldigende
dreiging, die geen moment van reflectie en geen keuze van andere
middelen toelaat, onder inachtneming van de proportionaliteit (pagina
21). De Commissies baseren zich daarbij op de zogenaamde
Caroline-criteria (`a necessity of self-defence, instant,
overwhelming, leaving no choice of means, and no moment of
deliberation') voor het vaststellen of een beroep op het recht van
zelfverdediging bij een dreigende aanval al dan niet volkenrechtelijk
rechtmatig kan worden geacht. Het advies stelt op pagina 18 dat aan
het element van `onmiddellijke dreiging' een centrale plaats toekomt
in de Caroline-doctrine. Zoals hierboven uiteengezet, neemt ook de
Amerikaanse veiligheidsstrategie de onmiddellijke dreiging (`imminent
threat') als uitgangspunt bij preëmptief optreden.
De regering deelt de hoofdconclusie van het advies dat een land in het
geval van een dreigende aanval door terroristen en/of met
massavernietigingswapens onder voorwaarden een beroep kan doen op het
recht van zelfverdediging zoals vervat in artikel 51 van het
VN-Handvest. Van geen enkele staat kan immers worden gevraagd of
verwacht dat hij niets doet als er duidelijke aanwijzingen zijn dat
een aanval, door terroristen en/of met massavernietigingswapens, op
zijn grondgebied of inwoners ophanden is.
Ook in de visie van de regering dient er daarbij wel sprake te zijn
van een onmiddellijke dreiging (`imminent threat'). Teneinde de
rechtmatigheid van een dergelijk beroep te kunnen toetsen, dient
derhalve de vraag te worden beantwoord wanneer een dreiging als
onmiddellijk of `imminent' kan worden gekwalificeerd. De AIV/CAVV
concludeert dat de Caroline-criteria een passend handvat vormen bij de
beantwoording van deze vraag. Niet meer en niet minder dan een
handvat, want het advies stelt tegelijkertijd dat het niet goed
mogelijk is op grond van de statenpraktijk tot de stellige conclusie
te komen dat in het huidige volkenrecht de Caroline-doctrine nog van
toepassing is (pagina 21).
De Caroline-doctrine
De regering constateert dat in het internationale debat over
preëmptief optreden steeds vaker wordt teruggegrepen op de
Caroline-criteria. Tegelijkertijd is de regering het eens met de
Commissies dat de statenpraktijk terzake `beperkt en onduidelijk' is,
zoals het advies stelt op pagina 21. De regering deelt in beginsel de
stelling van AIV/CAVV dat de criteria een passend handvat vormen voor
de mogelijke inroepbaarheid van artikel 51. Wel vraagt zij zich af of,
met name in het geval van nieuwe dreigingen, de criteria wel voldoende
houvast bieden en of ze op termijn niet verder moeten worden verfijnd.
Als voorbeeld kan hier worden genoemd een dreiging van een digitale
aanval op voor de veiligheid van een land essentiële
computernetwerken. Hoewel hier geen sprake is van een traditionele
gewapende aanval in de zin van artikel 51 VN Handvest (er is immers
geen sprake van wapens), is het moeilijk voorstelbaar dat optreden,
met inbegrip zonodig van gebruik van geweld, tegen een dergelijke
aanval of dreiging daarvan op voorhand geheel moet worden uitgesloten.
Om die reden heeft een land als Australië voor dergelijke gevallen
expliciet gepleit voor `pre-emptive' optreden, zoals het advies zelf
ook stelt (pagina 10 en voetnoot 18). Maar wanneer is een dergelijke
dreiging voldoende `imminent' om gewapend te mogen ingrijpen? Of, in
de formulering van de Caroline-doctrine, wanneer is deze dreiging
voldoende plotseling en overweldigend, dat er geen tijd meer is om nog
andere oplossingen te zoeken? Pas als nog net niet op de knop is
gedrukt? Of, kijkend naar het verleden, wanneer zou de dreiging van de
aanval op de Verenigde Staten op 11 september 2001 voldoende
plotseling en overweldigend zijn geweest om met recht te hebben mogen
ingrijpen? Pas op het moment dat de vliegtuigen zich in gebouwen
dreigden te boren? Op het moment dat de kapers het vliegtuig betraden?
Op het moment dat zij ergens in een woestijn voor hun dodelijke missie
werden getraind? Of al op het moment dat zij hun plannen beraamden?
Of op het moment dat Al Qa'ida de VS en het westen de oorlog
verklaarde? Moeilijk te beantwoorden vragen, waarbij de noodzaak van
betrouwbare intelligence een sleutelrol zal spelen.
Hierbij zij opgemerkt dat bij het neutraliseren van een concrete
dreiging niet altijd behoeft te worden teruggevallen op het gebruik
van grootschalig geweld tegen een land. In een aantal gevallen zal
kunnen worden volstaan met beperkte, gerichte acties, bijvoorbeeld
uitgevoerd door zgn. special forces en gericht tegen bepaalde locaties
of groepen. Dergelijk optreden heeft dan meer het karakter van een
politionele actie dan van militair optreden in het kader van
oorlogsvoering.
Nieuwe dreigingen en het Handvest
De AIV/CAVV vraagt zich af of de `nieuwe dreigingen' in alle gevallen
wel zo nieuw zijn (pagina 7, 8). En omdat dat lang niet altijd het
geval zou zijn, wordt in het advies geconcludeerd dat het in het
VN-Handvest uitgewerkte systeem van collectieve veiligheid op zichzelf
voldoende flexibel is om rekening te houden met nieuwe en reële
veiligheidseisen, mits de mogelijkheden van het Handvest voldoende
worden benut (pagina 24). De `nieuwe dreigingen' vormen volgens de
commissies daarom onvoldoende redenen om een verruiming van het
Handvest, met name van de interpretatie van artikel 51 (het recht van
zelfverdediging na een gewapende aanval), te rechtvaardigen.
De regering onderschrijft het belang van een optimale inzet van alle
middelen die het Handvest biedt, om vrede en veiligheid te waarborgen.
Daarbij is het van belang te constateren dat de Veiligheidsraad nieuwe
dreigingen als terrorisme en massavernietigingswapens expliciet als
bedreiging van de vrede en veiligheid heeft bestempeld, zoals het
advies terecht constateert (pagina 24). Daarmee heeft het VN-systeem
zich flexibel getoond en ingespeeld op de nieuwe dreigingen.
Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het VN-systeem inmiddels
bijna zestig jaar oud is. Onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog
streefde men ernaar om oorlog en geweld te elimineren als
gebruikelijke instrumenten van buitenlandse politiek van staten.
Hoewel artikel 51 Handvest het recht van zelfverdediging niet beperkt
tot een gewapende aanval van een staat, gaat het VN-stelsel in
beginsel uit van verhoudingentussenstaten.HetHandvestisnietin
eerste instantie geschreven om het hoofd te bieden aan de `moderne'
dreigingen, zoals het hedendaagse terrorisme dat zich onder meer
kenmerkt door zelfmoordaanslagen van `non-state actors' die met
relatief eenvoudige middelen streven naar zoveel mogelijk slachtoffers
onder de burgerbevolking. Dit hedendaagse terrorisme vormt, al dan
niet gecombineerd met de toenemende verspreiding van
massavernietingswapens, en geholpen door snelle ontwikkelingen in de
informatietechnologie en de mobiele communicatietechnologie, een
dreiging die er niet was en die ook niet kon worden voorzien ten tijde
van de opstelling van het Handvest. De regering meent derhalve dat er
wel degelijk sprake is van nieuwe (of wellicht beter gezegd moderne)
dreigingen.
Deze constatering dient naar het inzicht van de regering ook gevolgen
te hebben voor het antwoord op de vraag wanneer er sprake is van een
onmiddellijke dreiging. In dat licht bezien kan de regering zich
vinden in de stelling uit de Amerikaanse veiligheidsstrategie dat `we
must adapt the concept of imminent threat to the capabilities and
objectives of today's adversaries' (pagina 15 Veiligheidsstrategie).
Wellicht dat de tijd zal leren of de Caroline-criteria daarvoor
voldoende ruimte laten.
Amerikaanse veiligheidsstrategie
De regering constateert dat het advies niet stelt dat de Amerikaanse
veiligheidsstrategie niet in overeenstemming is met het volkenrecht,
maar alleen dat de strategie "voor zover deze boven de Caroline
doctrine uitgaat, niet in overeenstemming is met het volkenrecht"
(pagina 22). Los van het feit dat de Caroline-doctrine zich in de
praktijk nog niet heeft bewezen, deelt de regering de stelling van de
AIV/CAVV niet dat in de Amerikaanse tekst in het geheel geen criteria
te vinden zijn die grenzen stellen aan anticiperende zelfverdediging,
behalve dat deze niet gebruikt mag worden als voorwendsel voor
agressie (pagina 21). Op de eerste plaats stelt de strategie als
nadrukkelijk voorwaarde dat bij preëmptief optreden sprake moet zijn
van een `imminent threat', zoals ook de Caroline-doctrine dat doet en
ook volgens het advies moet doen. Daarnaast wijst de regering erop dat
de Amerikaanse veiligheidsstrategie geen volkenrechtelijk document is,
maar een beleidsdocument. Hoewel typisch volkenrechtelijke doctrines
als de Caroline daarin niet met name worden genoemd, bevat de
strategie wel een aantal criteria die in de praktijk eenzelfde doel
hebben, namelijk dat van het stellen van voorwaarden aan het eenzijdig
gebruik van geweld als zelfverdediging (duidelijke reden,
proportionaliteit en goede rechtvaardiging), zoals in de hierboven
genoemde brief van 15 november 2002 ook was beschreven.
Gebruik van geweld in noodsituaties
Naast het legitieme recht op zelfverdediging in het geval van een
dreigende aanval onder toepassing van de Caroline-criteria (dat immers
niet afhankelijk is van instemming van de Veiligheidsraad), noemt het
advies in paragraaf III.5 de mogelijkheid dat de Veiligheidsraad niet
optreedt terwijl dat wel verwacht had mogen worden, bijvoorbeeld in
het geval van een veto van een van de permanente leden. "Men kan de
ogen voor zulk een mogelijke situatie niet sluiten in de wereld zoals
die is", stelt het advies terecht op pagina 33. Bij militair optreden
in een dergelijke noodgeval moet volgens AIV/CAVV geïnsisteerd worden
op een zo breed mogelijke consensus, in de Veiligheidsraad, maar
wellicht ook in de Algemene Vergadering (AVVN). De regering
onderschrijft de noodzaak van zo breed mogelijke steun voor militair
optreden in noodgevallen anders dan in geval van zelfverdediging.
Toetsingskader
De AIV/CAVV meent dat het geen aanbeveling verdient om een
toetsingskader voor preëmptief optreden te ontwikkelen. De commissies
beschouwen het onwenselijk vooruit te lopen op ruimere vormen van
zelfverdediging dan het VN-Handvest toestaat. De constatering dat in
noodsituaties (als de Veiligheidsraad niets doet waar het dat wel had
moeten doen) wel degelijk sprake zal zijn van militair optreden
(pagina 33), doet daaraan niet af.
De regering heeft begrip voor deze redenering. Uitgangspunt dient
immers te allen tijde te zijn dat unilateraal gebruik van geweld
zoveel mogelijk wordt vermeden. Het opstellen van een kader waarbinnen
dergelijk geweldgebruik wel zou mogen, zou dan niet opportuun zijn.
Conclusie
De regering onderschrijft de hoofdconclusie van AIV/CAVV dat het recht
van zelfverdediging kan worden ingeroepen in het geval van `nieuwe'
dreigingen, zoals terrorisme en massavernietigingswapens. Ook de
conclusie dat er dan wel sprake moet zijn van een onmiddellijke
dreiging (`imminent threat') wordt door de regering gedeeld. Zij
constateert dat ook de Amerikaanse veiligheidsstrategie een dergelijke
dreiging als uitgangspunt neemt. Of de Caroline-criteria vandaag de
dag afdoende zijn om te bepalen of er inderdaad sprake is van een
dreiging die voldoende onmiddellijk is om de uitoefening van het recht
op zelfverdediging te rechtvaardigen, zal de praktijk moeten
uitwijzen. Deze criteria vormen inderdaad een nuttig handvat, maar het
kan niet worden uitgesloten dat ze op termijn verder dienen te worden
verfijnd.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. B.R. Bot
Ministerie van Buitenlandse Zaken