Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
logoocw
Aan de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Den Haag Ons kenmerk
22 oktober 2004 PO/OO/2004/50616
Onderwerp
onderwijsachterstandenbeleid
1. Inleiding.
Met deze brief breng ik u mede namens de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, op de hoogte van de voorstellen van het
kabinet betreffende de uitvoering van de motie Verhagen, Van Aartsen en Dittrich (Kamerstukken II,
29800, nr. 4), voor het onderdeel `onderwijsachterstandenbeleid'. In het Hoofdlijnenakkoord van het
kabinet Balkenende II is een herijking van het onderwijsachterstandenbeleid aangekondigd met als
doel het onderwijsachterstandenbeleid effectiever en efficiënter te maken. Naar aanleiding van de
voornemens hieromtrent heb ik in de Hoofdlijnenbrief toekomstig onderwijsachterstandenbeleid (31
oktober 2003; Kamerstukken II, 27020 nr. 35) en de Uitwerkingsbrief toekomstig
onderwijsachterstandenbeleid (9 juli 2004; Kamerstukken II, 27020, nr. 39) mijn voorstellen voor
uitvoering van deze beleidsvoornemens verwoord.
Met de motie Verhagen, Van Aartsen en Dittrich verzoekt de Kamer het kabinet om niet te bezuinigen
op het onderwijsachterstandenbeleid door dit budget gericht in te zetten voor voor- en vroegschoolse
educatie (VVE), schakelklassen en VMBO-begeleiding. De motie heeft belangrijke implicaties voor de
voorstellen uit de hiervóór genoemde brieven op het punt van de allocatie van de middelen bestemd
voor het achterstandenbeleid. Deze brief bevat een weergave van de voorstellen die het kabinet doet
ter uitwerking van de motie Verhagen c.s.
Aan de voorstellen voor het nieuwe onderwijsachterstandenbeleid basisonderwijs en voortgezet
onderwijs liggen de volgende uitgangspunten ten grondslag:
· De taken en verantwoordelijkheden worden zo efficiënt en effectief mogelijk belegd bij
schoolbesturen en gemeenten zodat partijen doen waar zij het beste in zijn en op de resultaten
daarvan kunnen worden aangesproken.
· Bij de toedeling van middelen wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de feitelijke achterstand
van leerlingen.
· Er dient meer aandacht te worden besteed aan de bestrijding van onderwijsachterstanden bij
autochtone achterstandsleerlingen.
· Het accent bij de scholen dient te liggen op het vroegtijdig opsporen en aanpakken van
onderwijsachterstanden.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/6
Scholen.
· Schoolbesturen en scholen zijn de belangrijkste uitvoerders van het
onderwijsachterstandenbeleid. In het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende II is dat
het uitgangspunt: schoolbudgetten zullen zoveel mogelijk worden gebundeld en
gedecentraliseerd naar de scholen. In lijn hiermee worden de financiële middelen voor het
onderwijsachterstandenbeleid in ruimere mate beschikbaar gesteld aan scholen. Scholen
krijgen meer ruimte om middelen naar eigen inzicht te besteden en om meer gebruik te maken
van (door gemeenten te organiseren) schakelklassen.
Gemeenten.
· Gemeenten hebben als meest schoolnabije overheid een verantwoordelijkheid voor het
functioneren van de lokale infrastructuur en voor het realiseren van een samenhang tussen de
schakels in de jeugdketen.
· Binnen het onderwijsachterstandenbeleid hebben gemeenten een verantwoordelijkheid voor
VVE, schakelklassen en voor het maken van niet vrijblijvende afspraken met schoolbesturen
over de aanname en spreiding van leerlingen.
In deze brief wordt aangegeven wat, naar het oordeel van het kabinet, de consequenties zijn van de
elementen uit de motie Verhagen, Van Aartsen en Dittrich die betrekking hebben op het onderdeel
onderwijsachterstandenbeleid. Kort samengevat betreft dit het volgende.
1. Scholen voor basisonderwijs krijgen met ingang van 1 augustus 20061 extra middelen voor de
bestrijding van (taal) achterstanden bij jonge kinderen. Dit betekent een inzet van middelen in
de vroegschoolse periode en in de begeleiding van leerlingen die naar een schakelklas gaan of
uit een schakelklas terugstromen. Scholen maken hierbij gebruik van aanpakken waarvan de
effectiviteit is gewaarborgd.
2. Gemeenten krijgen met ingang van 182006 15 miljoen euro extra voor schakelklassen.
3. Met gemeenten zal worden afgesproken dat ze de komende jaren de inzet van de middelen voor
VVE op geleidelijke wijze in voorschoolse voorzieningen zullen besteden en met de scholen
afspraken maken over inzet van de schoolmiddelen voor vroegschoolse educatie. Daardoor kan
het bereik van de beoogde doelgroep worden vergroot van 50% naar schatting 70%. Gestreefd
wordt dit in een periode van 5 jaar te realiseren.
4. Een verhoogde inzet voor het VMBO door met ingang van schooljaar 2006/2007 verhoging van
de middelen voor het voorgenomen Leerplusarrangement VO.
2. Taken en verantwoordelijkheden schoolbesturen en scholen.
Basisonderwijs.
In het basisonderwijs ligt de nadruk op het vroegtijdig opsporen en bestrijden van
onderwijsachterstanden; in de nieuwe gewichtenregeling worden elementen ingebouwd die dit
bevorderen. In het kader van het onderwijsachterstandenbeleid ontvangen basisscholen middelen via
de gewichtenregeling. De huidige gewichtenregeling zal conform de in de Uitwerkingsbrief van 9 juli
2004 beschreven uitgangspunten worden herzien.
Van basisscholen mag worden verwacht dat zij voor alle achterstandsleerlingen zo vroeg mogelijk
starten met het bestrijden van onderwijsachterstanden. Meer specifiek zullen scholen worden
gestimuleerd om alle achterstandsleerlingen in de groepen 1 en 2 te laten deelnemen aan effectieve
vroegschoolse programma's. Om te bepalen welke aanpak individuele leerlingen nodig hebben, én om
na te gaan of de gekozen aanpak effectief is, wordt van scholen verwacht dat zij, door middel van het
leerlingvolgsysteem waarin toetsen zijn opgenomen, de voortgang in de vorderingen van individuele
achterstandsleerlingen in beeld brengen. Een rapportage over de resultaten die met de bestrijding van
onderwijsachterstanden bij leerlingen bereikt wordt, maakt onderdeel uit van de verantwoording die
schoolbesturen afleggen aan de onderwijsinspectie. De inspectie controleert de effectiviteit onder
andere door vergelijking met soortgelijke scholen en stimuleert scholen en schoolbesturen om tot
effectieve resultaten te komen. Tenslotte hebben scholen de taak om de bij jonge kinderen ingelopen
1 Voor de situatie per 1 augustus 2005, zie het einde van deze brief.
blad 3/6
achterstanden te blijven `vasthouden', zodat er een goede aansluiting met het voortgezet onderwijs
plaatsvindt.
Voortgezet onderwijs.
In het basisonderwijs ligt het accent op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden bij
jonge kinderen. Desondanks is er bij bepaalde kinderen op latere leeftijd, in het voortgezet onderwijs,
nog sprake van (onderwijsachterstand)problemen. Daarnaast heeft het voortgezet onderwijs te maken
met een instroom van anderstalige leerlingen (nieuwkomers). Het is van groot belang deze problemen
met een gerichte inzet effectief te bestrijden door extra inzet op scholen waar problemen cumuleren.
Zoals ik heb aangegeven in de Uitwerkingsbrief toekomstig onderwijsachterstandenbeleid van 9 juli
2004 zal de cumi-regeling voor het voortgezet onderwijs worden omgevormd tot een nieuwe regeling
(het Leerplusarrangement VO), waarmee scholen de ruimte krijgen voor het behalen van de volgende
doelstellingen: tegengaan van voortijdig schoolverlaten, leveren van maatwerk door de scholen en het
maximaliseren van leerprestaties onder andere door het wegwerken van taalachterstanden.
3. Taken en verantwoordelijkheden gemeenten.
Gemeenten zorgen ervoor dat lokaal samenhang in de basisvoorzieningen gerealiseerd wordt en dat de
verschillende functies binnen het jeugdbeleid beschikbaar zijn. Het terrein van het lokale beleid in de
breedte bevat de aandachtsgebieden lokale samenhang tussen onderwijs en andere relevante
beleidsterreinen zoals jeugdbeleid, inburgering, spreidings- en integratievraagstukken,
veiligheidsbeleid en economische ontwikkeling. Een sluitende keten voor de doelgroep van het
onderwijsachterstandenbeleid maakt onderdeel uit van het lokale jeugdbeleid. Gemeenten zijn ook
verantwoordelijk voor handhaving van de leerplicht, voor de curatieve behandeling van het voortijdig
schoolverlaten (VSV), regionale meld- en coördinatiefunctie (RMC), grote steden beleid (Brede
Doeluitkering Sociaal, Integratie en Veiligheid).
Vanuit de optiek van `elke leerling in het goede traject en op de juiste plaats', komen de
aandachtsvelden voortijdig schoolverlaten, opvang, schakeling en instroom, doorstroom en uitstroom
van leerlingen in beeld. Het gaat hierbij om een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten en
schoolbesturen.
De meer specifieke taken en verantwoordelijkheden van gemeenten binnen het
onderwijsachterstandenbeleid worden toegespitst op de voor- en vroegschoolse educatie en het lokaal
inrichten van schakelklassen. Voor de besteding van de middelen voor VVE en schakelklassen, worden
resultaatsafspraken gemaakt met het Rijk. Gemeenten voeren lokaal overleg met schoolbesturen over
het onderwijsachterstandenbeleid, over de aanname en spreiding van leerlingen en over het
bevorderen van integratie en het tegengaan van segregatie.
Gebleken is dat goede programma's voor voor- en vroegschoolse educatie een bijdrage kunnen leveren
aan het verbeteren van de startpositie van achterstandsleerlingen aan het begin van het
basisonderwijs. Daarom is de deelname van achterstandsleerlingen aan kwalitatief goede programma's
voor voor- en vroegschoolse educatie ook in het nieuwe onderwijsachterstandenbeleid een belangrijk
speerpunt. Met de aan gemeenten verstrekte middelen voor onderwijsachterstandenbeleid, dienen
gemeenten onder meer uitvoering te geven aan een lokaal VVE-beleid. Gemeenten worden met ingang
van 1 augustus 2006 verantwoordelijk voor het inrichten van bovenschoolse schakelklassen.
Schakelklassen zijn vooral bedoeld voor (autochtone en allochtone) leerlingen in het basisonderwijs die
een dusdanige (taal)achterstand hebben, dat zij niet (meer) met succes kunnen deelnemen aan het
reguliere onderwijs. Gedurende één schooljaar wordt onderwijs aangeboden dat er op gericht is de
taalachterstand weg te werken, daarna gaat de leerling terug naar de reguliere klas. Gemeenten
nemen het initiatief om, samen met en door scholen één of meer schakelklassen te laten inrichten en
af te spreken welke leerlingen voor een schakelklas in aanmerking komen. De middelen voor
schakelklassen worden vanaf 1-8-2006 aan gemeenten beschikbaar gesteld.
Het streven is de middelen voor VVE en schakelklassen voor de G30 voor de periode van 1 augustus
2006 tot 1 januari 2010 op te nemen in de brede doeluitkering sociaal in het kader van het grote
stedenbeleid. Voor de overige gemeenten wordt aparte regelgeving voorbereid. In 2010 zal het VVE
beleid worden geëvalueerd.
blad 4/6
4. Koers nieuwe onderwijsachterstandenbeleid n.a.v. motie Verhagen c.s.
Met de motie Verhagen, Van Aartsen en Dittrich verzoekt de Kamer het kabinet om niet te bezuinigen
op het onderwijsachterstandenbeleid door dit budget gericht in te zetten voor VVE, schakelklassen en
het VMBO. De aanwijzingen uit de motie Verhagen c.s. sluiten aan bij het reeds ingezette beleid gericht
op een vroegtijdige aanpak van onderwijsachterstanden door middel van VVE en vroegschoolse
programma's in het basisonderwijs, het inzetten van effectieve instrumenten voor de bestrijding van
onderwijsachterstanden waaronder met name ook schakelklassen én extra aandacht voor het VMBO.
Het kabinet is voornemens om uitvoering te geven aan de motie door met ingang van het schooljaar
2006-2007 60 miljoen beschikbaar te stellen voor scholen voor basisonderwijs voor de bestrijding
van onderwijsachterstanden bij jonge kinderen en voor de begeleiding van leerlingen die deelnemen
aan een schakelklas of terugstromen uit een schakelklas naar het reguliere onderwijs. Dit betekent een
extra inzet van middelen in de vroegschoolse periode, waarbij scholen gebruik maken van methoden
waarvan de effectiviteit is vastgesteld. Aan de gemeenten wordt met ingang van het schooljaar 2006-
2007 15 miljoen extra ter beschikking gesteld voor het (laten) inrichten van schakelklassen.
Daarnaast zal het kabinet met ingang van het schooljaar 2006 2007 25 miljoen beschikbaar stellen
voor het VMBO via het Leerplusarrangement VO. Het kabinet vindt dat op deze wijze het beste recht
wordt gedaan aan de uitgangspunten voor het nieuwe onderwijsachterstandenbeleid, zoals deze eerder
in de brief zijn geformuleerd.
Impuls vroegschoolse aanpak basisonderwijs.
Basisscholen worden sterk gestimuleerd om achterstanden van leerlingen vroegtijdig te voorkomen, op
te sporen en te bestrijden. Scholen leveren een bijdrage aan de ambities op het terrein van VVE, dat wil
zeggen een deelname aan VVE-programma's door 50% van de achterstandsleerlingen, door zorg te
dragen voor de uitvoering van het vroegschoolse deel van de VVE-programma's.
Daarnaast zal de nieuwe gewichtenregeling een aantal elementen bevatten die ertoe zullen leiden dat
het accent in het basisonderwijs (nog) meer op de vroegschoolse periode komt te liggen. Het gaat om
het toekennen van het hoogste gewicht aan leerlingen met een extra grote taalachterstand in de
groepen 1 tot en met 4 en omdat scholen worden gestimuleerd om alle doelgroepleerlingen te laten
deelnemen aan een vroegschools programma dat erop gericht is onderwijsachterstanden te voorkomen
dan wel te bestrijden. Basisscholen kunnen met de extra middelen als gevolg van de motie Verhagen
c.s. bijvoorbeeld extra taallessen organiseren voor achterstandsleerlingen.
Via het toezicht door de onderwijsinspectie zullen scholen erop worden aangesproken dat zij
programma's en instrumenten hanteren waarvan bekend is dat deze effectief zijn voor het bestrijden
van onderwijsachterstanden. Het gaat erom dat scholen meer kiezen voor een gerichte aanpak en voor
maatwerk en minder voor algemene maatregelen gericht op kwaliteitsverbetering voor alle leerlingen
Ook op de resultaten die scholen daarmee behalen (mede in relatie tot vergelijkbare scholen) zullen
scholen worden aangesproken.
Het kabinet kiest er niet voor om een extra budget toe te voegen aan de middelen voor VVE voor
gemeenten. Wel wil het kabinet afspraken maken met de gemeenten dat de beschikbare middelen voor
VVE de komende jaren door gemeenten in toenemende mate zullen worden ingezet in de voorschoolse
voorzieningen. De aansluitende voorzieningen voor vroegschoolse educatie zullen in toenemende mate
door de scholen moeten worden bekostigd. Er wordt daarmee een verschuiving van de inzet van VVE-
middelen van 30 miljoen beoogd. Hiervoor wordt een periode van 5 jaar als "ingroei-periode"
gerekend. Gemeenten en scholen zullen wel met elkaar in overleg dienen te treden om met elkaar
afspraken te maken over een doorlopende leerlijn.
Impuls schakelklassen basisonderwijs.
Gemeenten ontvangen 30 miljoen (waarvan 15 miljoen vanuit het Hoofdlijnenakkoord en 15
miljoen op basis van de motie Verhagen) voor schakelklassen. Deze middelen zijn bestemd voor het
begeleiden van leerlingen die gaan deelnemen aan een (op initiatief van gemeenten door scholen in een
gemeente georganiseerde) schakelklas, evenals voor de begeleiding van leerlingen die vanuit een
schakelklas terugkeren naar het reguliere onderwijs. De begeleiding van leerlingen die terugkeren, is
erop gericht om de in de schakelklas behaalde winst gedurende het basisonderwijs vast te houden
opdat een goede aansluiting met het voortgezet onderwijs wordt gerealiseerd. Met de gelden die naar
gemeenten gaan voor het lokaal organiseren van schakelklassen kunnen door gemeenten ruim 600
blad 5/6
schakelklassen worden ingericht.
Voortgezet onderwijs.
De motie Verhagen c.s. zet in op een verhoogde inzet voor het VMBO. Dit maakt een verhoging van 25
miljoen mogelijk met ingang van het schooljaar 2006-2007 van de middelen voor het voorgenomen
Leerplusarrangement VO, dat de opvolger zal worden van de huidige cumi-regeling VO. Doelstellingen
van het arrangement zijn het tegengaan van voortijdig schoolverlaten, het leveren van maatwerk door
scholen en het maximaliseren van de leerprestaties, onder andere door het wegwerken van
taalachterstanden. De middelen van het Leerplusarrangement VO zullen worden ingezet op scholen
waar problemen cumuleren, vooral op VMBO-scholen en VMBO-locaties in de grote steden.
Uitgangspunt is dat het geld daar terecht komt waar het het hardst nodig is. Intensivering van de inzet
in het Leerplusarrangement VO geeft de best denkbare uitvoering aan de door alle regeringsfracties
ondersteunde motie, die de actualiteit van de problematiek in het VMBO onderstreept.
Conform het Hoofdlijnenakkoord 2004 2007 gaan de middelen voor het Leerplusarrangement VO
direct naar de scholen. Op dit moment voert het ITS een onderzoek uit naar een zo zorgvuldig mogelijke
indicator voor deze problematiek op VMBO-scholen. De Inspectie van het Onderwijs is gevraagd om de
doeltreffendheid van deze indicator te beoordelen. De eerste resultaten van dit onderzoek zullen dit
najaar bekend zijn. Het Leerplusarrangement wordt na 4 jaar geëvalueerd.
Uitwerking per 1 augustus 2005
De hierboven beschreven voorstellen voor het basis- en voortgezet onderwijs en gemeenten inzake de
uitvoering van de motie Verhagen c.s. hebben betrekking op de situatie met ingang van 1 augustus
2006. De voorstellen voor het basis- en voortgezet onderwijs zullen worden uitgewerkt bij de door het
kabinet in de brief van 9 juli jl. aangekondigde herziening van de gewichtenregeling en bij de
ontwikkeling van het Leerplusarrangement VO. Het kabinet is van mening dat ook met ingang van 1
augustus 2005 de gelden, voortvloeiende uit de motie Verhagen cs. moeten worden besteed in lijn met
bovenstaande hoofdlijnen.
Scholen voor basisonderwijs krijgen derhalve met ingang van 1 augustus 2005 extra middelen voor de
bestrijding van (taal) achterstanden bij jonge kinderen. Dit betekent dat van scholen mag worden
verwacht dat zij een extra inzet plegen in de vroegschoolse periode. Scholen maken hierbij gebruik van
aanpakken waarvan de effectiviteit is gewaarborgd. Daarnaast zetten de basisscholen in op de
schakelklassen, of, voor zover die er nog niet zijn, in de voorbereiding daarvan. De middelen voor het
VMBO zullen voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Leerplusarrangement VO worden ingezet
volgens de (systematiek van de) arbeidsmarktknelpuntenregeling. Deze anticipeert het best op het
inzetten van de middelen op scholen met probleemcumulatie.
Gemeenten krijgen met ingang van 1 augustus 2005 middelen voor het uitvoeren van de huidige taken
op het terrein van de bestrijding van taalachterstanden en de (voorbereiding op) schakelactiviteiten.
Tot 1-8-2006 is hiervoor het thans geldende Landelijk Beleidskader Onderwijsachterstanden van
toepassing.
blad 6/6
5. Financieel overzicht.
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gewichtenmiddelen PO 261,9 254,5 250,2 246,6 245,7 246,2
Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
(PO en VO) 212,8 183,7 141,4 152,9 152,9 152,9
Cumi-regeling VO/ Leerplusarrangement VO 46,5 46,5 46,5 46,5 46,5 46,5
Totaal 521,2 484,7 438,1 446,0 445,1 445,6
Motie Verhagen 0 42 75 100 100 100
Nieuw totaal 521,2 526,7 513,1 546,0 545,1 545,6
Inzet middelen motie Verhagen 2005 2006 2007 2008 2009
Middelen basisscholen 25,2 45,0 60 60 60
Middelen schakelklassen (via gemeenten) 6,3 11,2 15 15 15
Middelen VMBO 10,5 18,8 25 25 25
Totaal 42 75 100 100 100
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
(Maria J.A. van der Hoeven)