Brabantlaan 1
Postbus 90151
5200 MC 's-Hertogenbosch
Telefoon (073) 681 28 12
Fax (073) 614 11 15
info@brabant.nl
www.brabant.nl
Bank ING 67.45.60.043
Postbank 1070176
Achtergrondinformatie
Stagnatie woningbouwproductie: oorzaken en oplossingen
Waarom stagneert de woningbouw in Noord-Brabant? En wat zijn de mogelijkheden van de provincie om knelpunten weg te nemen of te verminderen? Deze vragen staan centraal in een studie van Sander Vonk, die binnenkort op dit onderwerp hoopt af te studeren aan de Faculteit Geowetenschappen van de Universiteit Utrecht. Hierbij heeft Vonk niet alleen geput uit de (vele) literatuur die de laatste jaren over dit onderwerp is verschenen, maar heeft hij ook onderzoek gedaan in een elftal Brabantse gemeenten. De selectie van gemeenten heeft plaatsgevonden op basis van de mate van stagnatie, de regionale spreiding en de verdeling over stedelijke en landelijke gemeenten.
De oorzaken van de stagnerende woningbouwproductie zijn in een aantal hoofdlijnen samen te vatten:
Ongunstig economisch tij
De huidige economische teruggang leidt tot vermindering van het aantal bouwinitiatieven.
Nu de markt wat tegenzit en in de hoop op betere tijden, wachten projectontwikkelaars en woningbouwcorporaties met het 'verzilveren' van bouwvergunningen. Veel gemeenten constateren dat de periode die zit tussen de afgifte van een vergunning en de feitelijke melding dat een woning gereed is (sterk) oploopt. De vergunningen zijn dan weliswaar afgegeven, maar er wordt niet veel gebouwd. Hierdoor ontstaat een 'stuwmeer' van woningbouwcapaciteit in de pijplijn.
De haperende economie leidt ook tot kwalitatieve verschuivingen met betrekking tot vraag en aanbod op de woningmarkt. Bouwpartijen spelen hierop in door hun plannen bij te stellen, met als gevolg dat bouwprocessen (verdere) vertraging oplopen.
Daarnaast bezinnen de woningbouwcorporaties zich op hun nieuwe, meer marktgeoriënteerde rol. Nu het economisch minder gaat en tegelijkertijd de klassieke overheidsinstrumenten om de woningbouw te bevorderen, de subsidies, verder worden afgebouwd, zijn corporaties voorzichtiger geworden en proberen zij hun risico's te reduceren. Dit draagt evenmin bij aan een versnelling van de woningbouw. Een van de geïnterviewde gemeenteambtenaren vindt dan ook dat 'corporaties te krampachtig zijn met het doen van nieuwe investeringen, terwijl zij vaak genoeg financiële middelen hebben en best wat extra risico kunnen lopen'.
Een woud aan regels
Het vele beleid en de vele regels die er bestaan rond het woningbouwproces komen het tempo van de bouwproductie niet ten goede. In veel onderzoek en ook in de onderzochte Brabantse gemeenten wordt dit 'woud aan regels' als oorzaak aangedragen, waarom plannen (soms forse) vertraging oplopen. Bovendien is de regelgeving vaak complex en ondoorzichtig, verandert de regelgeving van tijd tot tijd en worden er regelmatig nieuwe regels toegevoegd. Uit de analyse van Vonk blijkt, dat rijk en provincie vooral gericht zijn op het toetsen en niet op het ontwikkelen. En dat werkt veel regelgeving in de hand.
Langlopende procedures
De planologische procedures die doorlopen moeten worden, voordat een woningbouwlocatie ontwikkeld kan worden, zijn lang, zwaar en ingewikkeld. Bovendien kunnen inspraak- en bezwarenprocedures de planontwikkeling jarenlang vertragen. Het gevolg is dat op de betreffende locatie voorlopig niet gebouwd kan worden en de woningbouw (verder) stagneert. Veelal is er voldoende woningbouwcapaciteit in tal van plannen terug te vinden, maar is er een gebrek aan concrete bouwlocaties. Locaties waar snel, zeg binnen een half jaar, gebouwd kan worden, zijn er veel te weinig.
Langdurige onderhandelingen
De langdurige onderhandelingen die gevoerd worden, voordat de woningbouw echt van start kan gaan, vormen eveneens een vertragende factor. Zeker als verschillende (markt)partijen de grond in handen hebben, kosten onderhandelingen veel tijd. Zo moet er bijvoorbeeld overeenstemming worden bereikt over de financiering van het publieke deel van de plannen (wegen, groen etc.). Maar ook de huisvesting van specifieke doelgroepen kan onderdeel uitmaken van het onderhandelingstraject.
Personele capaciteitstekorten
Samenhangend met de hiervoor genoemde punten spelen personele capaciteitstekorten bij gemeenten een rol bij de woningbouwstagnatie. Veelal moeten gemeenten uit budgettaire overwegingen prioriteiten stellen en wordt de ambtelijke capaciteit ingezet op een beperkt aantal locaties. Dit brengt als risico met zich mee, dat als een locatie vertraging oploopt er niet een, twee, drie een nieuwe locatie op de rol staat. Met als gevolg: woningbouwstagnatie.
Zijn bovengenoemde knelpunten meer algemeen van aard, in de studie van Vonk komt ook een aantal oorzaken van de woningbouwstagnatie naar voren, die specifiek samenhangen met het ruimtelijke beleid van de provincie.
'Inbreiden voor uitbreiden'
In het provinciaal ruimtelijk beleid, zoals dat in 2002 in het streekplan 'Brabant in Balans' is vastgelegd, staat zorgvuldig en zuinig ruimtegebruik centraal. Het accent ligt op inbreiden en herstructureren. Inbreidingslocaties zijn echter niet de meest gemakkelijk te ontwikkelen locaties. Vaak zijn het lastige en dure locaties. Locaties ook, die de nodige weerstand oproepen, veel overleg en onderzoek vragen en doorgaans meer inspraak en bezwaren opleveren. Kortom, binnenstedelijk bouwen kost meer tijd dan het bouwen in het buitengebied. De accentverlegging van uitbreiding naar inbreiding heeft dus bijgedragen aan de stagnatie van de woningbouw.
Star 'contingentenbeleid'
Soms zijn er ook onvoldoende alternatieven voor (inbreidings)locaties die vertraging oplopen of zelfs (voorlopig) helemaal niet van de grond komen. Veel gemeenten wijzen in dit verband op het starre 'contingentenbeleid' van de provincie. De provincie, zo is het geluid, laat niet meer woningbouwcapaciteit in plannen toe, dan nodig is voor de eerstkomende 10 jaar. Daardoor ontbreekt het aan voldoende reservecapaciteit om op terug te kunnen vallen, als bepaalde locaties niet (snel genoeg) kunnen worden gerealiseerd. Met woningbouwstagnatie als gevolg, aldus de gemeenten.
Aanbevelingen
In samenhang met de genoemde knelpunten worden in de studie van Vonk ook oplossingsrichtingen en aanbevelingen aangedragen, waarbij expliciet wordt ingegaan op de provinciale rol bij te dragen aan de vermindering van de woningbouwstagnatie. Van belang is dat gezorgd wordt voor voldoende (concrete) plannen, met name voor de korte termijn, dat regels verminderd en procedures verkort worden en dat gemeenten het hun ter beschikking staande instrumentarium adequaat gebruiken. De rol van de provincie is er vooral een van aanjager, intermediair en het faciliteren van hulp.
De zorg voor voldoende plancapaciteit
De 'Taskforce Woningbouw', in 2001 door het rijk ingesteld, ziet voor de provincie vooral een rol weggelegd met betrekking tot het tijdig voorbereiden van voldoende plancapaciteit. In Noord-Brabant is in dit verband de opstelling van de uitwerkingsplannen voor de stedelijke en landelijke regio's van belang. Deze uitwerkingen van het streekplan vormen het ruimtelijke referentiekader voor de ontwikkelingsmogelijkheden - onder andere voor woningbouw - voor een periode van ongeveer 20 jaar. De uitwerkingsplannen, die voor 1 januari 2005 worden vastgesteld, komen de planologische duidelijkheid (locatiekeuze) en daarmee ook de woningbouwproductie ten goede.
Planologische duidelijkheid alleen is echter onvoldoende. Om het benodigde woningbouwprogramma ook daadwerkelijk te realiseren en opgelopen achterstanden in te lopen, zullen gemeenten met concrete plannen moeten komen. Hierbij is het van belang, zo beveelt Vonk aan, dat gemeenten met name voor de kortere termijn 'ruim en flexibel plannen'. De ervaring leert immers, dat een aantal plannen niet of met vertraging wordt gerealiseerd. Zeker gemeenten die al hun troeven op een en dezelfde locatie zetten, lopen hierbij de nodige risico's.
Wil de woningbouw op korte termijn weer vlot worden getrokken, is voor de eerstkomende jaren enige 'overprogrammering' noodzakelijk. Juist door steeds tijdig (ruim) voldoende inbreidings-, zowel als uitbreidingslocaties in voorbereiding te nemen wordt de nodige flexibiliteit bevorderd. Zo ontstaat schuifruimte en wordt in een vroegtijdig stadium duidelijk waar wel (snel) en waar (voorlopig) niet gebouwd kan worden.
De 'overprogrammering' in de ontwikkeling van plannen voor de kortere termijn dient zijn beslag te krijgen binnen de planologische en wettelijke termijn van de (voortschrijdende) 10-jaarsperiode, die de provincie hanteert. Dit heeft zowel voor de korte als de lange termijn voordelen. Immers, op korte termijn zijn dan alternatieven voorhanden voor stagnerende locaties en kan de woningbouwproductie worden veiliggesteld. Tegelijkertijd blijven er - zeker in combinatie met een fasering van uitbreidingsplannen - voor de langere termijn voor gemeenten voldoende sturingsmogelijkheden over. Bijvoorbeeld om in te kunnen spelen op niet-voorziene inbreidingsmogelijkheden, op toekomstige bevolkingsontwikkelingen of op veranderende marktomstandigheden. Ook kunnen hiermee de provinciale verstedelijkingsdoelstellingen gewaarborgd worden.
Verminderen van regels, verkorten van procedures
Hier is vooral het rijk aan zet, zo schetst Vonk. Het ministerie van VROM wil de regelgeving beperken, procedures versnellen en beter stroomlijnen en bouwregels vereenvoudigen. Van de circa 400 VROM-regelingen worden er ongeveer 100 geschrapt, 100 samengevoegd en een groot aantal regelingen wordt versimpeld. Daarnaast wordt in het kader van de aankomende fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gewerkt aan een verkorting van de bestemmingsplanprocedure. Het bestemmingsplan kan daarmee worden gerealiseerd in de helft van de tijd die er nu voor nodig.
Ook de provincie kan bijdragen aan het versnellen van procedures. Zo is er nog het nodige te winnen waar het gaat om de coördinatie, inhoudelijke beoordeling en afhandeling van bestemmingsplannen en van aanvragen om een verklaring van geen bezwaar op grond van artikel 19 WRO.
Gemeenten, gebruik uw instrumentarium!
Voor een gemeente kan het van belang zijn een (stevige) grondpositie in een project te hebben: om sterk(er) te staan in onderhandelingen met marktpartijen, om te waarborgen dat voor specifieke doelgroepen wordt gebouwd, om verevening tussen locaties te kunnen toepassen of ten behoeve van de (mede)financiering van het publieke deel van plannen. Gemeenten beschikken over instrumenten om hun grondbeleid actief vorm en inhoud te geven: de onteigeningsbevoegdheid, het voorkeursrecht en de exploitatieovereenkomst of baatbelasting. Juist ook om de woningbouwstagnatie te verminderen, zouden gemeenten deze instrumenten vaker moeten toepassen, aldus Vonk in een van aanbevelingen.
Dat onteigening bestuurlijk nogal eens gevoelig ligt, mag geen reden zijn deze bevoegdheid niet te gebruiken, stelt Vonk. Wel zou de procedure korter mogen zijn (dan de 3 tot 5 jaar die er nu voor staat) en zou de wet op bovengemeentelijk niveau beter toepasbaar moeten zijn. Van het voorkeursrecht kan eveneens vaker gebruik worden gemaakt, maar dan wel als een bewust gekozen onderdeel van de gemeentelijke planontwikkeling. Ten slotte kan ook een exploitatieovereenkomst of het opleggen van baatbelasting het bouwtempo ten goede komen, omdat dan in een vroegtijdig stadium van de planontwikkeling duidelijkheid bestaat over de financiering van (onderdelen van) plannen en langdurige onderhandelingen zo worden vermeden.
Wat betreft het afgeven van bouwvergunningen, vraagt Vonk zich af, waarom hieraan geen voorwaarden worden verbonden. Zo zouden gemeenten de eis kunnen stellen dat binnen een bepaalde, korte termijn daadwerkelijk met de bouw moet zijn gestart, anders wordt de vergunning ingetrokken. Dit moet het (hierboven al genoemde) 'stuwmeer' van woningbouwcapaciteit in de pijplijn tegengaan en het tijdig realiseren van de gewenste woningbouwaantallen bevorderen.
De provincie als 'aanjager'
Uit het onderzoek van Vonk blijkt, dat gemeenten de woningbouwstagnatie weliswaar onderkennen, maar dat een echt sterk gevoel van urgentie ontbreekt. De meeste gemeenten verwachten dat het de komende jaren met de woningbouw wel weer goed zal komen. ' Er zijn toch voldoende plannen', zo is de gedachte. Uit gemeentelijke opgaven, verwerkt in het provinciale 'systeem registratie woningbouwcapaciteit', blijkt inderdaad dat er voldoende woningbouwcapaciteit in ruimtelijke plannen zit. De circa 190.000 woningen die in allerlei ruimtelijke plannen van gemeenten is terug te vinden, ligt bijna 30 procent boven de prognose van de woningvoorraad tot 2015. De achterstand in woningbouw, zo constateert ook het RIVM in haar rapportage over de milieu- en natuureffecten van de Nota Ruimte, is dan ook niet te wijten aan een gebrek aan voldoende plancapaciteit. Het RIVM wijst er in dit verband op, dat het aanwijzen van meer locaties ook niet per se leidt tot een hogere bouwproductie. Dat kan zelfs contraproductief zijn, omdat een woningbouwlocatie veelal pas in aanbouw wordt genomen als een minimum hoeveelheid woningen is verkocht. Met meer concurrentie tussen locaties duurt het langer totdat die hoeveelheid is bereikt. Het gaat er dus niet zozeer om nog meer nieuwe locaties op te voeren, maar veeleer om bestaande capaciteit ook daadwerkelijk en op tijd uitvoeringsgereed te krijgen.
Het is van belang dat de provincie gemeenten blijft aanspreken op hun achterblijvende bouwproductie en hier haar monitoringsactiviteiten ook op richt. In die zin heeft de provincie een 'signaal- en aanjaagfunctie', aldus Vonk. Zeker nu verwacht mag worden dat ook de komende jaren de woningbouw zal achterblijven op de ramingen, moet de provincie het initiatief nemen door actief en regelmatig de voortgang van de woningbouw te agenderen. Omdat 'het wonen' steeds meer gezien moet worden als een regionale opgave, ligt er met name een taak voor de provincie om juist ook door regionale afstemming stagnaties in de bouw te helpen voorkomen; als een gemeente (even) niet kan bouwen, dan kan een locatie elders in de regio (eerder) aan snee worden gebracht. De regionale planningsoverleggen, die in de stedelijke en landelijke regio's worden ingesteld als vervolg op de vaststelling van de uitwerkingsplannen, kunnen hiervoor benut worden.
De provincie als 'facilitator'
Het past bij een provincie die zich meer ontwikkelingsgericht wil opstellen om ook meer betrokkenheid te tonen bij de concrete planvorming en de problemen die zich hierbij voordoen. Een uitvoeringsgerichte provincie is er veel aan gelegen dat woningbouwplannen ook daadwerkelijk en op tijd worden uitgevoerd. Natuurlijk, de regierol ligt bij de gemeenten; zij zijn de eerstverantwoordelijke voor de uitvoering van woningbouwplannen. Maar dat wil niet zeggen dat de provincie hierbij geen actieve rol kan spelen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden om bij grote, ingewikkelde projecten - en zeker bij projecten met een bovengemeentelijke, regionale betekenis - de verschillende (markt)partijen in een vroegtijdig stadium bijeen te brengen of een 'pool van deskundigen' samen te stellen. Ook PPS-achtige constructies, waarbij de provincie participeert met risicodragend kapitaal, verdienen het verder te worden uitgewerkt, evenals (quick-scan-)methoden om op basis van de vele (digitaal) beschikbare informatie de ontwikkelingspotenties en mogelijke belemmeringen van diverse woningbouwlocaties tijdig in beeld te brengen en daarmee de voortgang van de woningbouw te bevorderen.
Stroomlijning van wet- en regelgeving
Wat betreft de omvangrijke wet- en regelgeving die er is met betrekking tot de totstandkoming van een woningbouwlocatie, zou de provincie een sterkere, pro-actieve rol kunnen spelen. Door (nieuwe) wet- en regelgeving en beleid - vanuit Europa, van het rijk en van de provincie zelf - overzichtelijk bijeen te brengen en de te volgen procedures helder in kaart te brengen, kan de provincie zich daadwerkelijk profileren als 'intermediair' tussen de verschillende overheidslagen. Kennis wordt op deze manier gebundeld. En door bijvoorbeeld een checklist op te stellen rond de planontwikkeling van woningbouwlocaties kan duidelijk worden gemaakt wie wanneer aan zet is en welke stappen moeten worden doorlopen. Het zijn met name de gemeenten die hiervan profijt kunnen trekken, aldus Vonk.
Hij wijst er in dit verband tevens op, dat invulling geven aan een dergelijke 'intermediaire rol' ook kan bijdragen aan het verminderen van de verkokering bij de provincie zelf. Immers, het dwingt (nieuwe) regelgeving te bezien op de gevolgen die dit heeft voor de woningbouwproductie en bevordert daarmee een meer integrale afstemming binnen de provincie.
Provincie Noord-Brabant