CENTRAAL PLANBUREAU
Onderwerp: persbericht
Nummer: 43
Datum: 12 oktober 2004
CPB: CPB: Vergrijzing vereist schokbestendig pensioenstelsel
Tegenover elke gepensioneerde staan nu nog vier werkenden; in 2040
zijn dat er nog maar tweeënhalf. Door deze vergrijzing neemt het
aandeel van pensioenen in onze economie sterk toe. Het opvangen van
tegenvallers bij pensioenfondsen door middel van premieverhoging
verstoort daardoor in toenemende mate de economische ontwikkeling.
Tegenvallers in de arbeidspensioenen kunnen ook met andere middelen
worden opgevangen, bijvoorbeeld door te korten op de indexatie van
pensioenrechten of door een andere vorm van versobering van de
pensioenaanspraken. Deze middelen werken economisch minder verstorend
dan premieverhoging. Zo kan gebruik van indexatiekorting in plaats van
premieverhoging om de recent sterk afgenomen dekking van de
pensioenverplichtingen weer op orde te brengen op termijn een verlies
van zon 80 000 arbeidsplaatsen voorkomen.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag
verschenen CPB Document Naar een schokbestendig pensioenstelsel. Voor
diverse mogelijke varianten van aanvullende-pensioenregelingen
analyseert het CPB hierin de economische doorwerking van verschillende
soorten tegenvallers. Door de structurele effecten van diverse opties
voor pensioenbeleid en stelselhervormingen kwantitatief in kaart te
brengen, vertrekkend van de bestaande ongunstige uitgangssituatie, wil
het CPB het maatschappelijke debat over de inrichting van de tweede
pijler van het pensioenstelsel ondersteunen.
Tweede pijler
De studie richt zich op de ouderdomspensioenen in de tweede pijler,
vaak aanvullende of arbeidspensioenen genoemd. Onder de
ouderdomspensioenen worden hier tevens begrepen de regelingen voor
nabestaanden. Vervroegde-uittredingsregelingen zoals VUT en
prepensioen vallen buiten het bestek van deze studie. De eerste pijler
van het Nederlandse pensioenstelsel is het basispensioen dat uit de
algemene middelen wordt gefinancierd: de AOW. De derde pijler bestaat
uit individuele pensioenverzekeringen.
De tweede pijler wordt gevormd door de pensioenbesparingen die
collectief geregeld worden in het overleg over de arbeidsvoorwaarden
tussen werkgevers en werknemers. In Nederland zijn deze
kapitaalgedekt. Dat wil zeggen dat werknemers gedurende hun arbeidzame
leven door het afdragen van premies aan pensioenfondsen sparen voor
hun eigen oudedagsvoorziening. Deze premies worden door het
pensioenfonds belegd.
Schokken
De opgebouwde pensioenrechten van de deelnemers aan de
pensioenregelingen vormen de pensioenverplichtingen van de fondsen.
Deze verplichtingen zijn gedekt door de waarde van de
pensioenbeleggingen. Door tegenvallers, meestal als schokken
aangeduid, kan deze balans verstoord raken: de waarde van de
pensioenbeleggingen kan plotseling dalen, of de verplichtingen kunnen
onverwachts toenemen. Schokken kunnen zich in diverse vormen voordoen.
Zo vermindert een aandelen-krach de waarde van het pensioenvermogen.
Een onverwachte verlenging van de verwachte levensduur van de
pensioengerechtigden betekent langduriger pensioenbetalingen en dus
hogere verplichtingen. Ook een rentedaling leidt tot hogere
pensioenverplichtingen. Bij waardevaste of welvaartsvaste pensioenen
groeien de pensioenrechten mee met respectievelijk de prijsstijging
(prijsinflatie) of de stijging van de lonen (looninflatie). Een hogere
inflatie doet de verplichtingen sneller toenemen.
Positieve schokken zijn ook mogelijk maar deze vormen veel minder een
probleem dan negatieve schokken, zodat de aandacht vooral uitgaat naar
negatieve schokken. Deze kunnen dekkingstekorten veroorzaken.
Dekkingstekorten mogen niet te groot worden. Zij vergroten namelijk
het risico dat nieuwe generaties die de arbeidsmarkt nog moeten gaan
betreden, niet langer bereid zijn aan de pensioenregeling deel te
nemen. Het pensioenfonds loopt dan leeg, of, erger, kan zijn
verplichtingen niet meer nakomen. Schokken moeten daarom worden
opgevangen door vermindering van pensioenrechten of door extra
vermogensvorming, bijvoorbeeld door premieverhoging.
Premieverhoging versus indexatiekorting
Als een dekkingstekort wordt opgevangen door premieverhoging blijven
reeds opgebouwde rechten buiten schot. Huidige en toekomstige
werkenden dragen alle lasten. De hogere premies die zij dan tijdelijk
moeten betalen om het dekkingstekort in te lopen, resulteren voor hen
niet in hogere pensioenaanspraken. Deze inhaalpremies hebben daarom
het karakter van een lastenverzwaring op arbeid. Omdat daardoor werken
per saldo minder oplevert loopt de werkgelegenheid en daarmee ook de
productie terug. Inhaalpremies verstoren dus de economische groei. Uit
de studie blijkt dat dit een dominant effect is. Dit zal nog toenemen
naarmate de vergrijzing voortschrijdt. Het draagvlak versmalt dan, wat
het premie-instrument botter maakt.
Een dekkingtekort kan ook worden ingelopen door tijdelijk de indexatie
aan de prijs- of looninflatie te beperken, of zelfs helemaal stop te
zetten. Door deze indexatiekorting groeien de reeds opgebouwde
pensioenrechten minder hard aan. Dit treft vooral de gepensioneerden
en de oudere werknemers die al een omvangrijke pensioenopbouw hebben.
Deze geringere aangroei van reeds bestaande rechten vermindert de
inkomenszekerheid van gepensioneerden, maar verstoort anderzijds ook
de macro-economische ontwikkeling veel minder omdat deze niet werkt
als een extra belasting op arbeid.
Als de huidige dekkingstekorten louter zouden moeten worden ingelopen
met inhaalpremies, dan heeft dit op termijn een verlies van zon 80 000
arbeidsplaatsen tot gevolg. Wordt in plaats van premieverhoging
indexatiekorting of een andere vorm van versobering van pensioenen
toegepast, dan kan dit worden voorkomen. Dit verlies doet zich voor
tijdens de herstelperiode van de pensioenfondsen. Naar verwachting zal
het tot 2040 duren voordat de dekkingsgraad van pensioenfondsen weer
op het gewenste niveau is gebracht.
Stelselwijziging
De onderzoekers hebben voor diverse mogelijke veranderingen in het
pensioenstelsel geanalyseerd wat de gevolgen zouden zijn voor de
schokbestendigheid.
Eindloon versus middelloon
In een eindloonstelsel is het pensioen een bepaald percentage van het
laatst verdiende loon van de werknemer. De aangroei van de opgebouwde
rechten van een nog actieve werknemer wordt daarbij volledig bepaald
door de ontwikkeling van zijn loon. Indexatiekorting vermindert
daardoor alleen de aangroei van rechten van reeds gepensioneerden.
Onder een middelloonstelsel wordt ieder jaar een bepaald percentage
van het in dat jaar verdiende loon opgebouwd. Indexatiekorting kan dan
ook worden toegepast op de aangroei van de reeds opgebouwde rechten
van alle werkenden. Dekkingstekorten kunnen daardoor onder een
middelloonregeling effectiever door indexatiekortingen worden
opgevangen dan bij een eindloonregeling. Bijgevolg is voor het
opvangen van een schok naast indexatiekorting minder premieverhoging
noodzakelijk, met navenant minder macro-economische verstoring. De
overgang van eindloon- naar middelloonregelingen, die de afgelopen
jaren al goeddeels heeft plaatsgevonden, kan in dit licht als gunstig
voor de schokbestendigheid van het stelsel worden bestempeld.
DB- versus DC-regelingen
De eerder genoemde eindloon- en middelloonregelingen worden wel
aangeduid als defined benefit (DB) regelingen. Kernpunt is dat daarbij
de pensioenaanspraken zijn gebaseerd op het loonniveau. Door de lange
termijn waarop de effecten van schokken worden weggewerkt, vindt ook
risicodeling met toekomstige generaties plaats.
Tegenover de DB-regelingen staan de zogenaamde beschikbare
premie-regelingen (defined contribution- of DC-regeling). Dat is een
spaarvorm waarbij de pensioenaanspraken volledig bepaald zijn door de
waarde-ontwikkeling van de gestorte premies (er is dus geen relatie
met het loon). Onder deze regelingen is er niet langer sprake van
macro-economische verstoringen: tegenvallers worden direct afgeboekt
op de waarde van het pensioenspaartegoed. Bestaande regelingen met de
mogelijkheid van indexatiekortingen om schokken op te vangen, kunnen
overigens worden beschouwd als een mengvorm van de twee systemen.
Omdat in een DC-regeling ieder voor zich spaart kan niet langer
geprofiteerd worden van de risicodeling tussen generaties, die
inherent is aan DB-regelingen. Dit wordt algemeen als een belangrijk
minpunt gezien. De omvang van het verlies blijkt evenwel beperkt.
Zelfs als dekkingstekorten over 15 jaar kunnen worden uitgesmeerd,
conform de regels van het huidige toezichtkader voor pensioenfondsen,
wordt ongeveer 85% van een schok gedragen door de huidige werkende en
gepensioneerde generaties. Slechts 15% van de negatieve èn positieve
schokken wordt doorgeschoven naar generaties die ten tijde van de
schok de arbeidsmarkt nog niet hebben betreden. De welvaartswinst van
deze intergenerationele risicodeling zal daarom gering zijn.
Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd
Het aandeel van het pensioenstelsel in de nationale economie kan
worden verkleind door verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd.
De studie analyseert de effecten van een verhoging van de formele
pensioenleeftijd in twee stappen, tot uiteindelijk 67 jaar in 2015.
Het gaat daarbij om een hogere pensioenleeftijd voor zowel de AOW als
het aanvullend pensioen. De modelberekeningen wijzen op een sterke
toename van de werkgelegenheid: op termijn zon 50 000 personen. Dit is
vooral te danken aan de besparingen op de AOW- en pensioenuitgaven en
de lagere belasting- en premiedruk die daarvan het gevolg is. De
werkgelegenheidstoename beperkt zich dan ook niet tot oudere
werknemers, maar is over alle leeftijdsgroepen verspreid. Verhoging
van de pensioenleeftijd vergroot ook de schokbestendigheid van het
stelsel. Doordat de pensioenverplichtingen lager zijn en het aantal
werkenden, dus premiebetalers, toeneemt, richten schokken minder
macro-economische schade aan, ook wanneer premieverhoging wordt
ingezet om dekkingstekorten in te lopen.
Ook de macro-economische voordelen van latere pensionering zijn
overigens geen free lunch. Werkenden die gerekend hadden op
pensionering op 65-jarige leeftijd en onverwachts met de
beleidswijziging worden geconfronteerd zien hun netto profijt van
deelname aan de pensioenregeling dalen. Zo leveren 55-jarige
werknemers in termen van netto contante waarde meer dan 4 000 euro in.
Risicoverdeling over generaties
Je kunt iedere pensioenregeling zien als een contract over de wijze
waarop de financiële gevolgen van schokken worden verdeeld tussen
huidige en toekomstige deelnemers aan de regeling. Deze
risicoverdeling wordt in de studie voor de besproken varianten in
kaart gebracht door voor individuele jaargangen het netto profijtvan
deelname aan het pensioenstelsel te berekenen. Dit maakt zichtbaar bij
wie de lasten en de lusten van (verandering van) het pensioenstelsel
uiteindelijk neerslaan: gepensioneerden, jonge of oudere werkenden, of
toekomstige generaties die de arbeidsmarkt nog moeten betreden. Deze
intergenerationele effecten - steeds uitgedrukt als netto contante
waarde - kunnen fors zijn. Zo betekent de overgang van een eindloon-
op een middelloonstelsel dat de huidige dekkingstekorten voor een
groter deel kunnen worden weggewerkt door indexatiekorting, waardoor
lagere premies mogelijk zijn. Voor jonge werknemers domineert het
effect van lagere premies: 25-jarigen zien hun netto profijt met zon
10 000 euro toenemen. Oudere werknemers profiteren minder van de
premieverlaging en hebben relatief veel nadeel van de verminderde
aangroei van hun reeds opgebouwde pensioenrechten: 55-jarigen leveren
zo ongeveer 10 000 euro in. Het omslagpunt ligt rond de 45 jaar:
werknemers van die leeftijd spelen ongeveer quitte.
Verdere ontwikkeling pensioenstelsel
In het licht van de aankomende vergrijzing is een verschuiving in de
richting naar een meer schokbestendig pensioenstelsel onvermijdelijk.
De overgang van eindloon- naar middelloonregelingen is een duidelijke
stap in de goede richting. Beantwoording van de vraag of nog verdere
stappen moeten worden gezet, bijvoorbeeld in de richting van een
(collectief) DC-stelsel, vergt een maatschappelijke afweging tussen
enerzijds kleinere macro-economische verstoringen en anderzijds lagere
inkomenszekerheid voor gepensioneerden. Deze studie beoogt bij te
dragen aan het maatschappelijke debat en de besluitvorming over het
pensioencontract door de pros en cons van de verschillende mogelijke
stelsels kwantitatief in kaart te brengen.
Inlichtingen bij: Peter Kooiman (tel. 070 - 3383485) of Jacqueline
Timmerhuis (tel: 070-3383477)
Het CPB-document Naar een schokbestendig pensioenstelsel, ISBN
90-5833-191-1, is te bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 9 euro
De volledige publicatie is tevens (gratis) beschikbaar als PDF-bestand
op de website van het CPB (www.cpb.nl).
Centraal Planbureau