Terugdringing niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
Rapport
Cebeon, 11 oktober 2004
I Inhoudsopgave
1 Inleiding.......................................................................................................................................... 5
2 Beleid terugdringing niet-gebruik.................................................................................................. 9
2.1 Inleiding...................................................................................................................................9
2.2 Aanwezigheid beleid terugdringing niet-gebruik .......................................................................9
2.3 Rol handreiking SZW............................................................................................................. 12
2.4 Evaluatie beleid...................................................................................................................... 13
3 Drempelverlagende maatregelen.................................................................................................. 15
3.1 Inleiding................................................................................................................................. 15
3.2 Categoriale regelingen............................................................................................................ 15
3.3 Aanvullende ziektekostenverzekering ..................................................................................... 16
4 Omvang en optimalisering bereik ................................................................................................ 19
4.1 Inleiding................................................................................................................................. 19
4.2 Inzicht in omvang................................................................................................................... 19
4.3 Doelen en middelen terugdringing niet-gebruik....................................................................... 20
5 Conclusies ..................................................................................................................................... 23
5.1 Vier onderzoeksvragen ........................................................................................................... 23
5.2 Beleid voor de doelgroep en rol handreiking SZW (1)............................................................. 23
5.3 Omvang bereik van de beleidsintensivering (2) ....................................................................... 24
5.4 Specifieke maatregelen terugdringing niet-gebruik (3)............................................................. 25
5.5 Evaluatie en beleidsintensivering door gemeenten (4).............................................................. 26
Bijlagen............................................................................................................................................... 27
A Tabellenoverzicht.......................................................................................................................... 29
A.1 Leeswijzer.............................................................................................................................. 29
A.2 Bij hoofdstuk 2....................................................................................................................... 29
A.3 Bij hoofdstuk 3....................................................................................................................... 35
A.4 Bij hoofdstuk 4....................................................................................................................... 38
B Vragenlijst..................................................................................................................................... 43
Inhoudsopgave 3
1 Inleiding
aanleiding onderzoek
Bij de begrotingsbehandeling 2004 van het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is
veel aandacht besteed aan de inkomenspositie van mensen met een chronische ziekte of handicap. Naar
aanleiding daarvan heeft het kabinet besloten aan de gemeenten extra middelen beschikbaar te stellen voor de
bijzondere bijstand ten behoeve van onder andere deze groep. De extra middelen bedragen in 2004 in totaal
111 miljoen.
Vervolgens is in het Staatsblad 22 juli, nummer 362, de wet geplaatst die het de gemeenten mogelijk maakt
om in het kader van de Wet werk en bijstand categoriale regelingen voor de kosten van chronische ziekte of
handicap voort te zetten of nieuwe categoriale regelingen terzake tot stand te brengen. Deze wet heeft
terugwerkende kracht tot 1 januari 2004.
Bij de behandeling van dit wetsvoorstel in juni 2004 in de Tweede Kamer is met algemene stemmen een
motie-Bruls c.s. aangenomen waarin het kabinet wordt verzocht het probleem van het niet-gebruik van deze
vorm van bijzondere bijstand in kaart te brengen en in overleg met gemeenten tot oplossingen te komen om
het niet-gebruik tegen te gaan. De staatssecretaris heeft de Kamer laten weten een onderzoek te laten uitvoe-
ren en de Kamer vóór 1 december 2004 over de resultaten hiervan te informere n. De staatssecretaris heeft
daarbij aangegeven de resultaten van dit onderzoek te zullen betrekken in zijn overleg met de VNG en de
gemeenten over het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand voor deze doelgroep. Over
deze aanpak is bestuurlijk overleg gevoerd met de VNG. De VNG heeft daarbij aangegeven met deze aanpak
te kunnen instemmen.
In opdracht van het Ministerie van SZW heeft Cebeon het beoogde onderzoek uitgevoerd onder alle Neder-
landse gemeenten. Centraal in het onderzoek staat het beleid inzake terugdringing van niet-gebruik van
bijzondere bijstand door chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte. Voorzover mogelijk
wordt achterhaald welk beleid gemeenten voeren en in hoeverre de beleidsintensivering van het r ijk hier
invloed op heeft gehad. Gemeenten kunnen overigens ook inkomensondersteuning bieden buiten de bijzonde-
re bijstand, onder de noemer van gemeentelijk minimabeleid. In het onderzoek wordt ook deze gemeentelijke
inkomensondersteuning begrepen onder de term `bijzondere bijstand'.
onderzoeksvragen
Om het probleem van het niet-gebruik van bijzondere bijstand door chronisch zieken en gehandicapten in
kaart te brengen, worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord:
1. Op welke wijze is het beleid voor de doelgroep vastgesteld ten aanzien van de individuele bijzondere
bijstand, de categoriale bijzondere bijstand en andere categoriale regelingen, waaronder de collectieve
aanvullende ziektekostenverzekering en welke rol heeft de handreiking van het Ministerie hierbij ver-
vuld?
2. Hoeveel personen zullen naar inschatting van de gemeenten worden bereikt met deze beleidsintensive-
ring?
3. Welke specifieke maatregelen zijn er genomen door gemeenten om het niet-gebruik van gemeentelijke
inkomensondersteunende voorzieningen tegen te gaan, onderscheiden naar algemene maatregelen en
maatregelen die specifiek zijn voor de mensen met een chronische ziekte of handicap?
4. Hoe wordt dit beleid door de gemeenten geïntensiveerd, indien uit de uitvoering of uit signalering blijkt
dat het niet-gebruik groter is dan door de gemeente als verantwoord wordt beschouwd? Op welk moment
wordt deze overweging tot intensivering gemaakt?
Inleiding 5
aanpak
Er is conform de wens van het ministerie gestreefd naar deelname door alle gemeenten aan het onderzoek.
Het onderzoek kende een zeer korte doorlooptijd, namelijk van vijf weken voor het gehele onderzoeksproces
inclusief rapportage. Om deze reden en om reden van minimalisering van de administratieve belasting van
gemeenten is getracht deelname aan het onderzoek zo gemakkelijk mogelijk te maken om een zo hoog
mogelijke respons te realiseren.
Er is een enquête onder alle 483 Nederlandse gemeenten uitgezet. De enquête kon op drie manieren worden
ingevuld: on line op een speciale website (minst tijdrovend), in een Word-document of op papier.
Aan gemeenten is vertrouwelijke behandeling van geleverde gegevens toegezegd, hetgeen onder andere
inhoudt dat er in de eindrapportage geen namen van gemeenten worden gebruikt.
De dataverzameling heeft twee weken geduurd. Alle binnengekomen enquêtes zijn gecontroleerd op interne
consistentie en ondergebracht in een database.
respons en ophoging naar heel Nederland
Hoewel de meerderheid van de gemeenten niet heeft gereageerd, is de respons gezien de korte periode van
dataverzameling goed te noemen. Veel gemeenten hebben zich ingespannen om de informatie tijdig te
leveren.
In tabel 1.1 wordt het aantal gemeenten dat heeft meegewerkt, in relatie tot het totaal aantal gemeenten per
grootteklasse, aangegeven. Bovendien wordt in de laatste kolom geïndiceerd welk percentage van het
zogenaamde `fictief budget bijzondere bijstand'. Hiermee worden de middelen bedoeld die in het gemeente-
fonds zijn opgenomen ten behoeve van de uitvoering van de bijzondere-bijstandsverlening en gemeentelijk
minimabeleid. Beleidsmatig wordt het zowel van de kant van de gemeenten (VNG) als van het Rijk zinvol
algemene uitkering uit het gemeentefonds) vrij is voor gemeenten. De ¡ ¢ £ ¥¤§¦©¨r¢¦©¦ !£"¢"¢#$¦&%('&0)n de
geacht om inzicht te hebben in de omvang van dit budget, hoewel de besteding e van (als onderdeel va
e-
voegd aan het gemeentefonds onder meer ten behoeve van bijzondere bijstand voor 1 ¢ £ 2¤¦3¨met een chroni-
sche ziekte of handicap maakt deel uit van het fictief budget bijzondere bijstand. De
mensen 456¦7%£58&9@5¨ve
op dezelfde manier verdeeld over gemeenten (volgens dezelfde criteria) als het volledige fictief budget
bijzondere bijstand.
Tabel 1.1. Respons: aantal gemeenten naar grootteklasse
Nederland respons respons
abs abs % van het fictief budget
inwonertal bijzondere bijstand
0-20.000 246 85 33 %
20.000-50.000 173 50 33 %
50.000-100.000 39 24 58 %
>100.000 25 20 91 %
Totaal 483 179 64 %
Aantal inwoners 54 %
16,3 mln 8,7 mln van het aantal inwoners
De 179 responderende gemeenten vormen 37 % van het totaal aantal gemeenten in Nederland, maar verte-
genwoordigen 54 % van het aantal inwoners en 64 % van het `fictief budget bijzondere bijstand' door het
grote aandeel van grotere gemeenten met een zwakke sociale structuur. Concreet betekent dit bijvoorbeeld,
dat de responsgemeenten met elkaar 71 miljoen van de 111 miljoen hebben ontvangen.
De respons biedt voldoende basis voor analyse en rapportage:
6 Terugdringing niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
· de respons in de klassen met weinig gemeenten (`50.000-100.000' en `> 100.000') heeft mede dankzij
een intensievere benadering van deze groepen betrekking op 58 % respectievelijk 91 % van het fictief
budget bijzondere bijstand;
· in de klassen met grotere aantallen gemeenten is dit een derde. Daarbij gaat het absoluut gezien om
voldoende aantallen.
Voor de vertaling van de onderzoeksuitkomsten naar een beeld van alle Nederlandse gemeenten heeft een
ophoging plaatsgevonden, waarbij rekening is gehouden met verschillen in omvang van de armoedeproblema-
tiek. Dit is gebeurd door een weging toe te passen op basis van de sociale structuur van gemeenten. Deze is
geïndiceerd door de eerder genoemde verdeling van het fictief budget bijzondere bijstand in het gemeente-
fonds.1
In de rapportage is de frequentieverdeling binnen grootteklassen aangegeven op grond van de respons, terwijl
die voor heel Nederland gewogen is opgehoogd, volgens de methode als hiervoor beschreven. De totaalregel
in tabellen biedt derhalve een beeld van de stand van zaken voor alle Nederlandse gemeenten. De aangegeven
percentages van `Totaal NL' weerspiegelen het aandeel in het fictief budget bijzondere bijstand van de
gezamenlijke gemeenten die een bepaald kenmerk hebben. Als er bijvoorbeeld staat: `39 % van de Neder-
landse gemeenten heeft beleid voor terugdringing van niet-gebruik vastgesteld' dan betekent dat: een aantal
gemeenten die tezamen goed zijn voor 39 % van het fictief budget bijzondere bijstand.
In het tabellenboek (bijlage A) worden ook de niet-opgehoogde responstotalen gegeven.
spoorboekje
De aanwezigheid van beleid voor terugdringing van niet-gebruik en de beleidsevaluatie komen in hoofdstuk 2
aan de orde.
Hoofdstuk 3 gaat in op de nadere invulling van dat beleid door het nemen van drempelverlagende maatrege-
len, zoals categoriale regelingen en aanvullende ziektekostenverzekeringen.
In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de omvang van het bereik mede door de beleidsintensivering van het
rijk en de specifieke maatregelen van gemeenten voor terugdringing van het niet-gebruik van gemeentelijke
inkomensondersteunende voorzieningen.
In de hoofdtekst worden tabellen met de belangrijkste uitkomsten gepresenteerd. Voor gedetailleerde
informatie zijn tabellen per hoofdstuk opgenomen in bijlage A. De tekst van de onder gemeenten verspreide
vragenlijst is te vinden in bijlage B.
1. Voor de berekening van de verdeling van het fictief budget bijzondere bijstand is gebruik gemaakt van de basisgegevens van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die zijn gepubliceerd op de website van het ministerie. Het betreft: data algemene uitkering 2004,
versie 1; gewichten voor verdeelmaatstaven zoals aangegeven in de rubriek `vraag en antwoord' bij de maartcirculaire 2004..
Inleiding 7
2 Beleid terugdringing niet-gebruik
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de aanwezigheid van beleid inzake terugdringing van niet-gebruik van
bijzondere bijstand (of andere vormen van gemeentelijke inkomensondersteuning) door chronisch zieken,
gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte, inclusief het inzicht dat men heeft in de oorzaken van niet-
gebruik (paragraaf 2.2).
In paragraaf 2.3 wordt aangegeven of de gemeente gebruik heeft gemaakt van de door het Ministerie van
SZW uitgebrachte handreiking voor de verlening van bijzondere bijstand aan chronisch zieken, gehandicapten
en ouderen.
In paragraaf 2.4 komt de beleidsevaluatie door gemeenten aan de orde: op welke manier creëert men inzicht
in het niet-gebruik en wanneer kan dit leiden tot mogelijke bijstelling van beleid?
2.2 Aanwezigheid beleid terugdringing niet-gebruik
bestaand of voorgenomen beleid
In tabel 2.1 is aangegeven welk deel van de gemeenten beleid voor de terugdringing van niet-gebruik van
bijzondere bijstand of andere vormen van gemeentelijke inkomensondersteuning voor chronisch zieken,
gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte heeft vastgesteld of in voorbereiding heeft.
Tabel 2.1. Aanwezigheid beleid voor terugdringing niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken,
gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte (in %)
beleid in geen (intentie) tot
inwonertal beleid vastgesteld Totaal (%)
voorbereiding beleid
0-20.000 26 41 33 100
20.000-50.000 38 30 32 100
50.000-100.000 33 38 29 100
>100.000 35 40 25 100
Totaal NL (gewogen) 39 35 27 100
Bijna 40 % van de gemeenten heeft beleid vastgesteld, en nog eens ruim een derde is beleid aan het voorbe-
reiden. De beoogde datum (voorzover aangegeven) voor het van kracht worden van dit beleid ligt bij prak-
tisch al deze gemeenten tussen 1 oktober 2004 en 1 januari 2005. Een vijfde van de desbetreffende respons-
gemeenten kon nog niet aangeven wanneer het beleid in zal gaan, omdat de voorbereiding daarvoor nog niet
ver genoeg was gevorderd.
Opvallend is, dat er geen duidelijke verschillen naar gemeentegrootte zijn. Van de kleinste gemeenten heeft
een kleiner deel (een kwart) vastgesteld beleid, maar is een relatief groot deel (ruim 40 %) bezig beleid te
formuleren.
Ruim een kwart van de gemeenten heeft aangegeven geen specifiek beleid te voeren of willen gaan voeren,
gericht op terugdringing van niet-gebruik van bijzondere bijstand voor chronisch zieken, gehandicapten en
Beleid terugdringing niet-gebruik 9
ouderen met zorgbehoefte. Bij de grote gemeenten komt het minder vaak voor (25% respectievelijk 29 %) dat
er geen beleid is of wordt geformuleerd dan bij kleinere gemeenten (een derde).
De meestgenoemde reden (tweederde van de desbetreffende gemeenten) hiervoor is, dat specifiek beleid niet
nodig is, omdat het algemene beleid ook voldoet voor deze doelgroep. Voorts zijn ook nog andere redenen
genoemd, met name dat de gemeente nog niet heeft besloten tot het al dan niet voeren van terugdringingsbe-
leid. Aangegeven is dat men dit laat afhangen van de resultaten van algemeen beleid, van de beschikbare
beleidscapaciteit of van de duidelijkheid omtrent het structureel worden van de extra middelen.
Geen enkele gemeente heeft aangegeven dat men niet op de hoogte is van de mogelijkheden en om die reden
geen specifiek beleid voert.
Een manier om meer mensen (meer) inkomensondersteuning te bieden is het vergroten van het gemeentelijk
budget voor de doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte. In tabel 2.2 is
aangegeven welk deel van de gemeenten een extra budget heeft vastgesteld voor bijzondere bijstand ten
behoeve van chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte.
Tabel 2.2. Aandeel gemeenten met extra budget 2004 voor bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandi-
capten en ouderen met zorgbehoefte in het kader van de beleidsintensivering van het rijk (in %)
inwonertal % met extra budget 2004
0-20.000 46 %
20.000-50.000 62 %
50.000-100.000 70 %
>100.000 85 %
Totaal NL (gewogen) 78 %
Van de Nederlandse gemeenten heeft 78 % voor 2004 een extra budget voor deze doelgroep vastgesteld. Er is
een duidelijke relatie met gemeentegrootte: grote gemeenten hebben dit vaker gedaan (85 %) dan kleine
gemeenten (46 %).
Van de gemeenten die een extra budget hebben vastgesteld heeft ruim driekwart beleid om het niet-gebruik
terug te dringen (vastgesteld of in voorbereiding).
inzicht oorzaken niet-gebruik
Voor het tegengaan van niet-gebruik is het van belang dat er inzicht bestaat in de oorzaken ervan. Hierin
liggen immers de aanknopingspunten voor het ondernemen van actie.
Ruim de helft van de gemeenten geeft aan inzicht te hebben in de oorzaken van niet-gebruik, en nog eens
13 % is van plan om dit inzicht te creëren. Van de grotere gemeenten (meer dan 50.000 inwoners) is zelfs
ongeveer een kwart dit van plan.
32 % van de gemeenten heeft geen inzicht in de oorzaken en heeft ook geen plannen om hier inzicht in te
verwerven. Het betreft vooral kleinere gemeenten. Bij de grootste gemeenten (met meer dan 100.000 inwo-
ners) heeft een vijfde geen inzicht in de oorzaken.
De drie meest genoemde oorzaken van niet-gebruik van bijzondere bijstand door chronisch zieken, gehandi-
capten en ouderen met zorgbehoefte zijn:
· mensen zijn onbekend met de voorzieningen (door 91 % van de desbetreffende gemeenten aangegeven);
10 Terugdringing niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
· mensen zijn wel bekend met de voorzieningen, maar willen hier geen beroep op doen (door 75 % van de
desbetreffende gemeenten aangegeven);
· de voorzieningen zijn bekend, maar men vindt het aanvragen te ingewikkeld (door 60 % van de desbe-
treffende gemeenten aangegeven).
Andere oorzaken van niet-gebruik, die minder vaak zijn genoemd (door een zesde tot een vijfde van de
desbetreffende gemeenten) zijn:
· er is sprake van taalproblemen;
· mensen krijgen de informatie niet;
· andere oorzaken, bijvoorbeeld de relatief grote moeite en privacy-inbreuk ten opzichte van het bedrag
dat men kan ontvangen; drempelvrees om bij de sociale dienst binnen te stappen.
afbakening doelgroep
De doelgroep `chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte' is niet door het rijk gedefini-
eerd, noch in de wetgeving, noch in de handreiking. In de handreiking heeft het ministerie wel een aantal
aanbevelingen gedaan aan gemeenten om te komen tot een afbakening.2
Gemeenten kunnen zeer uiteenlopende afbakeningen hanteren van de doelgroep; ze hebben hierin grote
beleidsvrijheid. Voor de kwestie van de bepaling van de omvang van de doelgroep, de mate waarin deze
wordt bereikt met het gemeentelijk beleid en de daaraan gekoppelde mate van niet-gebruik van bijzondere
bijstand is de afbakening van de doelgroep een belangrijk gegeven. Immers, naarmate de criteria strikter zijn,
is de doelgroep van beleid kleiner. En naarmate de criteria duidelijker zijn gekoppeld aan bepaalde registra-
ties, is ook het bereiken van de doelgroep van beleid beter te realiseren omdat de mensen voor de gemeente
gemakkelijker `te vinden' zijn.
In het onderzoek is nagegaan welke criteria een rol spelen bij de afbakening van de doelgroep chronisch
zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte. Dit biedt een inzicht in de mate waarin gemeenten
bepaalde aspecten van belang vinden voor het benoemen van de doelgroep.
In tabel 2.3 is aangegeven welke criteria door gemeenten worden gehanteerd voor het benoemen van de
doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte. Het criterium `laag inkomen' is veel
genoemd door gemeenten, maar is niet in de tabel opgenomen. Dit is een evident criterium voor gemeentelij-
ke inkomensondersteuning.
2. Ministerie van SZW (feb. 2004): Handreiking voor de verlening van bijzondere bijstand aan chronisch zieken, gehandicapten en ouderen, pagina
13.
Beleid terugdringing niet-gebruik 11
Tabel 2.3. Gehanteerde criteria voor het afbakenen van de doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en
ouderen met zorgbehoefte (in %)
% van de Nederlandse
Criteria afbakening doelgroep gemeenten
aannemelijkheid bijkomende (verborgen) kosten ivm ziekte/handicap 51 %
gebleken directe kosten ivm ziekte/handicap 49 %
verstrekte WVG-voorziening 48 %
gebruik langdurige thuiszorg 39 %
individuele medische beoordeling 38 %
65+ (iedereen) 31 %
RIO-indicatie 25 %
arbeidsongeschiktheid 22 %
uitkeringsontvanger 17 %
verstrekte parkeerkaart gehandicapten 15 %
verstrekte AWBZ-voorziening 13 %
65+ en zorgbehoefte 10 %
aard uitkeringen uit ziekenfonds 5 %
gebruik mantelzorg 3 %
andere criteria 10 %
criteria nog niet (allemaal) vastgesteld 13 %
Bij de categorie `andere criteria' (voorlaatste regel van tabel 2.3) is onder andere het gebruik maken van de
fiscale aftrek voor chronische ziekte en handicap genoemd.
Overigens valt op, dat gemeenten vaker alle ouderen (65-plussers) binnen de doelgroep betrekken (31 %) dan
deze groep te beperken tot `ouderen met zorgbehoefte' (10 %). Dit sluit aan bij het beleid met betrekking tot
de bijzondere bijstand, namelijk de wettelijke mogelijkheid om categoriale bijzondere bijstand te verstrekken
aan alle ouderen.
In tabel 2.3 is een veelheid aan criteria opgesomd, waarvan er door sommige gemeenten enkele zijn aangege-
ven, en door andere veel. Om iets meer inzicht te krijgen in de aard van de toegepaste criteria is onderscheid
gemaakt tussen criteria die het inkomen indiceren (laag inkomen, uitkeringsontvanger) en criteria die de
zorgbehoefte aanduiden (de overige criteria).
Van de gemeenten die criteria voor de afbakening van de doelgroep hebben aangegeven, hanteert maar een
heel klein deel uitsluitend inkomenscriteria. Zo goed als alle gemeenten hanteren daarnaast ook criteria voor
de zorgbehoefte.
2.3 Rol handreiking SZW
Het Ministerie van SZW heeft conform een toezegging aan de Eerste Kamer in februari 2004 een handreiking
voor de verlening van bijzondere bijstand aan chronisch zieken, gehandicapten en ouderen opgesteld en
verspreid onder alle Nederlandse gemeenten.
Aan gemeenten is gevraagd in hoeverre zij aanbevelingen uit deze handreiking hebben gebruikt voor het
formuleren of wijzigen van het beleid.
12 Terugdringing niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
60 % van de gemeenten heeft aanbevelingen uit de handreiking gebruikt. Er is geen verschil per gemeente-
grootteklasse.
2.4 Evaluatie beleid
Voor terugdringing van niet-gebruik is het niet alleen van belang inzicht te hebben in de oorzaken ervan (zie
paragraaf 2.2) maar het is ook essentieel om informatie te hebben over de ontwikkeling van het niet-gebruik.
Dit kan in kwantitatieve zin (aantallen meten) of in kwalitatieve zin, zoals signalen opvangen bij (vertegen-
woordigers van) de doelgroep. De vraag is voorgelegd aan gemeenten of zij reeds methodes hebben om bij te
houden hoe het ervoor staat met het niet-gebruik.
Bijna de helft van de gemeenten (48 %) heeft (nog) geen acties ondernomen om zichzelf te informeren over
de ontwikkeling van het niet-gebruik.
De andere helft bedient zich vooral van de volgende twee methodes(beide circa 40 % van de gemeenten):
· overleg met belangenorganisaties;
· informatie genereren uit de uitkeringenregistraties.
Daarnaast worden ook de volgende peilinstrumenten ingezet: monitoring en onderzoek (waaronder aan het
NIBUD uitbesteed onderzoek), overleg met zorginstellingen en periodieke rapportages.
Al heeft een groot deel van de gemeenten wel manieren om zichzelf te informeren over het niet-gebruik, er
zijn nog nauwelijks gemeenten die al een duidelijk moment hebben vastgelegd waarop ze een tussenstand
willen opmaken met het oog op beleidsevaluatie en eventuele bijstelling. Een tiende van de Nederlandse
gemeenten heeft een evaluatietijdstip vastgelegd.
Hierbij moet worden opgemerkt dat voor ruim een derde van de gemeenten geldt, dat het beleid op dit
moment nog niet is vastgesteld maar in voorbereiding is. In die gevallen is het nog wat vroeg om naar
vastgelegde evaluatiemomenten te vragen.
Beleid terugdringing niet-gebruik 13
3 Drempelverlagende maatregelen
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk komt de nadere uitwerking van de invulling van het beleid voor terugdringing van niet-
gebruik aan de orde. Daarbij wordt aangesloten bij twee belangrijke mogelijkheden die in de handreiking van
het ministerie zijn genoemd, te weten het maken van een categoriale regeling ten behoeve van de doelgroep
(zie paragraaf 3.2) en het regelen van een (collectieve) aanvullende ziektekostenverzekering (paragraaf 3.3.).
3.2 Categoriale regelingen
De doelgroep chronisch zieken en gehandicapten is naast de categorie 65-plussers en de collectieve
aanvullende ziektekostenverzekering die voor iedereen met een laag inkomen mag worden geregeld de
enige groep waaraan categoriale bijzondere bijstand mag worden verstrekt. Het rijk heeft deze mogelijkheid
gecreëerd om gericht te compenseren voor cumulatie van zorgkosten voor deze groep.
In tabel 3.1 is aangegeven in welke mate gemeenten een categoriale regeling voor chronisch zieken, gehandi-
capten en ouderen met zorgbehoefte hebben opgesteld dan wel in voorbereiding hebben.
Tabel 3.1. Aanwezigheid categoriale regelingen voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met
zorgbehoefte (in %)
nog niet, maar wel in
inwonertal ja nee Totaal
voorbereiding
0-20.000 24 33 44 100
20.000-50.000 28 34 38 100
50.000-100.000 21 54 25 100
>100.000 30 50 20 100
Totaal NL (gewogen) 25 43 32 100
Uit tabel 3.1 blijkt dat een aanzienlijk deel van de Nederlandse gemeenten (43 %) bezig is een categoriale
regeling op te stellen en dat een kwart al een dergelijke regeling heeft.
Ruim 30 % heeft geen categoriale regeling en is ook niet van plan er een te maken.
Er zijn duidelijke verschillen per groottegroep. De aanwezigheid van een categoriale regeling komt bij de
100.000+-gemeenten vaker voor (30 %) dan bij de andere gemeenten.
Er wordt bij de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners op grotere schaal gewerkt aan categoriale regelin-
gen (meer dan de helft van deze gemeenten) dan bij gemeenten met minder dan 50.000 inwoners (ongeveer
een derde).
Het resultaat is, dat categoriale regelingen vaker zullen gaan voorkomen in grote dan in kleine gemeenten: 44
% van de kleinste gemeenten zal er geen hebben tegenover 20 % van de grootste.
Overigens is zit hier ook de logica van de omvang van de doelgroep achter: naarmate het om minder gevallen
gaat, ligt het minder voor de hand om een categoriale regeling op te stellen. Desalniettemin kan worden
Drempelverlagende maatregelen 15
geconstateerd dat ook meer dan de helft van de kleinere gemeenten ervoor kiest een dergelijke regeling te
maken.
3.3 Aanvullende ziektekostenverzekering
De Wet werk en bijstand biedt gemeenten de mogelijkheid om collectieve aanvullende ziektekostenverzeke-
ringen af te sluiten voor mensen met een laag inkomen. De collectieve aanvullende ziektekostenverzekering is
bestemd voor een brede groep, niet alleen voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
en moet openstaan voor alle minima.
Het kan daarbij gaan om voortzetting van een bestaande regeling die gemeenten al hadden of om het afsluiten
van nieuwe verzekeringen. De collectieve aanvullende ziektekostenverzekering is toegestaan uit het oogpunt
van doelmatigheid en efficiency en tevens om zo het niet-gebruik van noodzakelijke voorzieningen terug te
dringen.
Door de beperking van het ziekenfondspakket hebben de verzekeraars hun aanvullende verzekering uitge-
breid. In de handreiking van het Ministerie van SZW is aangegeven, dat door het afsluiten van een collectieve
aanvullende ziektekostenverzekering gemeenten de toegankelijkheid van de verzekering voor minima kunnen
vergroten en de tegemoetkoming in medische kosten kunnen verbeteren. Een collectieve aanvullende
ziektekostenverzekering kan leiden tot het terugdringen van het aantal aanvragen voor bijzondere bijstand.
Voorts kan bij een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering een drempelloze toegang tot de verzeke-
ring worden geregeld, zodat de belanghebbende niet wordt geconfronteerd met een wachttijd of van verzeke-
ring uitgesloten kosten.
Met name dit laatste is van groot belang voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte.
Als alternatief voor een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering is in de handreiking gewezen op de
mogelijkheid afspraken te maken met verzekeraars over de aansluiting van minima bij de gewone aanvullende
verzekering, bijvoorbeeld met betrekking tot premiebetaling en drempelloze toegang. Daarbij kan de gemeen-
te eventueel een deel van de premie vergoeden.
aanwezigheid regeling aanvullende ziektekostenverzekering
In tabel 3.2 is aangegeven welk deel van de gemeenten een regeling voor de aanvullende ziektekostenverze-
kering heeft, hetzij door middel van een collectieve verzekering (cav), hetzij op andere wijze.
Tabel 3.2. Aanwezigheid regeling aanvullende ziektekostenverzekering (in %)
cav in voorbe- geen
inwonertal cav* aanwezig andere regeling Totaal (%)
reiding cav/regeling
0-20.000 31 17 1 51 100
20.000-50.000 42 8 8 42 100
50.000-100.000 67 17 0 17 100
>100.000 75 5 20 0 100
Totaal NL 53 8 20 19 100
(gewogen)
* cav=collectieve aanvullende ziektekostenverzekering
Uit tabel 3.2 is af te lezen dat ruim de helft van de Nederlandse gemeenten een collectieve aanvullende
ziektekostenverzekering heeft en 8 % bezig is deze voor te bereiden. Een vijfde deel van de gemeenten heeft
een andere regeling voor de aanvullende ziektekostenverzekering. Voorbeelden hiervan zijn het terugbetalen
16 Terugdringing niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
van de premie voor de aanvullende ziektekostenverzekering als daardoor een geringer beroep op de bijzonde-
re bijstand wordt gedaan, of het bieden van een tandartsverzekering (in reactie op veranderingen in het
ziekenfondspakket).
Een kleine 20 % van de gemeenten heeft niets geregeld ten aanzien van de aanvullende ziektekostenverzeke-
ring.
Er is een duidelijke samenhang met gemeentegrootte.
Alle gemeenten met meer dan 100.000 inwoners en bijna alle gemeenten met 50.000-100.000 inwoners
hebben een regeling, waarvan tweederde in de vorm van een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering.
Kleinere gemeenten hebben minder vaak iets geregeld.
Wanneer gemeenten een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering of andere regeling hebben, is het
met name voor de doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte van belang of in
de regeling is opgenomen dat iedereen, ongeacht risico, wordt toegelaten.
In circa 90 % van de desbetreffende gemeenten is dit het geval.
invloed beleidsintensivering rijk
De regeling voor de aanvullende ziektekostenverzekering bestaat in een aantal gemeenten al geruime tijd.
De vraag is voorgelegd of er recente wijzigingen zijn in het gemeentelijk beleid die wellicht (deels3) zijn toe
te schrijven aan de beleidsintensivering.
Bijna tweederde van de gemeenten heeft het beleid ten aanzien van de aanvullende ziektekostenverzekering
gewijzigd in 2004, met name gemeenten met een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering.
De aard van de wijziging betreft in de eerste plaats een verandering van de gemeentelijke bijdrage in de
premie (ruim 40% van de desbetreffende gemeenten). Voorts is bij 20-30 % van de desbetreffende gemeenten
sprake van verbreding van de doelgroep, het nieuw instellen van de regeling en uitbreiding van het verzeke-
ringspakket.
3. Wijzigingen in gemeentelijk beleid zijn bijvoorbeeld ook het gevolg van wijzigingen van het ziekenfondspakket en van premiewijzigingen van de
aanvullende ziektekostenverzekeringen. Het gaat dan wel om de gevolgen van gewijzigd rijksbeleid, maar niet die van de bedoelde beleidsinten-
sivering.
Drempelverlagende maatregelen 17
4 Omvang en optimalisering bereik
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt getracht een beeld te schetsen van de inschatting die gemeenten maken van het aantal
chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte dat met het inkomensondersteuningsbeleid
wordt bereikt, mede in relatie tot de beleidsintensivering van het rijk (paragraaf 4.2). Hiertoe wordt (voorzo-
ver de verzamelde informatie dit toelaat) een vergelijking gemaakt tussen 2003 en 2004, het jaar waarin de
beleidsintensivering van kracht is geworden.
Daarna wordt in paragraaf 4.3 ingegaan op de doelstellingen van gemeenten voor terugdringing van het niet-
gebruik van gemeentelijke inkomensondersteunende voorzieningen en het scala aan maatregelen dat daartoe
wordt ingezet.
4.2 Inzicht in omvang
omvang doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
In hoofdstuk 2 (tabel 2.3) is de afbakening van de doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met
zorgbehoefte aan de orde geweest. Gemeenten zijn vrij in de keuze van criteria voor de afbakening van de
doelgroep en er blijkt dan ook een grote verscheidenheid aan toegepaste criteria.
In het onderzoek is nagegaan in hoeverre gemeenten inzicht hebben in de omvang van de groep chronisch
zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte (met een laag inkomen), conform hun eigen afbakening
ervan.
Ruim een derde van de gemeenten zegt hier inzicht in te hebben, de gemeenten met meer dan 100.000
inwoners iets vaker (40 %) dan de andere gemeenten (20-30 %).
Een kwart van de responsgemeenten (verdeeld over de grootteklassen) heeft een indicatie gegeven van de
omvang van de doelgroep. Zowel in absolute als in relatieve zin is sprake van een aanzienlijke spreiding. Het
aandeel chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte in de bevolking varieert volgens de
gemeentelijke opgaven van minder dan 1 % tot ruim 8 %.
Deze spreiding hangt samen met verschillen in samenstelling van de bevolking en in afbakening van de
doelgroep (zie paragraaf 2.2). Voorts is door gemeenten ook naar voren gebracht, dat het moeilijk is om
inzicht te creëren omdat de doelgroep niet als zodanig is geregistreerd. Men ontleent indicaties aan diverse
administraties.
bereik en niet-gebruik
Het overgrote deel van de gemeenten (80-90 %) heeft geen inzicht in het bereik van de doelgroep chronisch
zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte of in het niet-gebruik.
Er zijn te weinig (betrouwbare) gegevens beschikbaar gekomen om uitspraken te doen over de (door gemeen-
ten geraamde) omvang van het bere ik van of niet-gebruik door de doelgroep.
Omvang en optimalisering bereik 19
effect beleidsintensivering
Het is nog te vroeg om het feitelijk effect van de beleidsintensivering van het rijk te meten. Daarvoor is het
beleid nog te kort van kracht en is er nog onvoldoende inzicht in de feitelijke omvang van de doelgroep en het
bereik daarvan (zie hiervoor).
Wel kunnen gemeenten een beleidsmatige verwachting hebben van de mogelijke effecten van de beleidsinten-
beschikbaar stellen van de £ ¢ an ¤¦©¨t0eidin'200an we'&08elij08ke moge¢8jkh¢¢¨7)£8oor categoriaal beleid met het
sivering. Leidt de combinatie v
ui br ' g v )£8 tt ¡ ¦ li
£¢ eden v
¥¤§¦
Een derde van de gemeenten meent dat dat inderdaad het geval zal zijn. In toelichtingen is bijvoorbeeld
aangegeven dat door middel categoriaal beleid meer mensen kunnen worden bereikt dan via de traditionele
individuele bijzondere bijstand.
Een vijfde meent dat het bereik niet groter zal zijn. Dezelfde personen die al in aanmerking kwamen voor
bijzondere bijstand, blijven hiervoor in aanmerking komen.
De helft van gemeenten echter, geeft aan niet te weten of de beleidsintensivering invloed zal hebben op het
bereik. Dit heeft ook te maken met de recentheid van rijks- en gemeentelijk beleid (veelal nog in ontwikke-
ling), waardoor men nog geen beeld heeft van de effecten ervan.
4.3 Doelen en middelen terugdringing niet-gebruik
doelen terugdringing niet-gebruik
Een vijfde deel van de gemeenten geeft aan een concreet doel te hebben geformuleerd voor de mate van
terugdringing van het niet-gebruik. Deze gemeenten zijn verdeeld over alle grootteklassen.
Een concreet streefniveau van niet-gebruik, in aantallen of percentages, is door te weinig gemeenten aangege-
ven om te rapporteren.
inzet instrumenten
Ook al is er nauwelijks sprake van concreet geformuleerde doelen met betrekking tot de terugdringing van het
niet-gebruik van bijzondere bijstand door chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte, toch
blijken gemeenten een verscheidenheid aan instrumenten in te zetten om zoveel mogelijk mensen te informe-
ren over de inkomensondersteunende voorzieningen.
Voor een deel betreft het bestaande instrumenten, die gemeenten ook al voor 2004 hanteerden. Voor een
ander deel gaat het om in 2004 nieuw ingezette instrumenten of om instrumenten die men voornemens is in te
zetten. In tabel 4.1 wordt inzicht geboden in de diversiteit aan maatregelen die gemeenten nemen om het
bereik van hun beleid te optimaliseren.
In de eerste kolom wordt aangegeven welk deel van de Nederlandse gemeenten het desbetreffende instrument
reeds inzet of voornemens is binnenkort in te zetten.
In de tweede kolom staat het percentage van alle gemeenten waarvoor dit instrument pas in 2004 aan de orde
is: hetzij reeds toegepast, hetzij binnenkort toe te passen.
Uit die laatste kolom kan een indicatie worden verkregen van het effect van het nieuwe rijksbeleid op de inzet
van gemeentelijk instrumentarium, hoewel niet elke verandering in 2004 daaraan kan worden toegeschreven.
20 Terugdringing niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte
Tabel 4.1. Maatregelen voor optimalisering bereik (in %)
toegepast of waarvan sinds
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid