Toepsraak van minister Donner voor de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak
4 oktober 2004
Toespraak van minister Donner van Justitie bij de jaarvergadering van
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) op 4 oktober 2004.
Dames en heren,
Inleiding
Een ideaal gerecht in het licht van de actuele ontwikkelingen in onze
samenleving, dat is het thema van uw jaarvergadering dit jaar de
rechter in tune with the music of time. Het is een bemoedigende
relativering van het beeld van de rechter en de rechtspraak die boven
maatschappelijke ontwikkelingen staan en in onafhankelijkheid daarvan
hun weg gaan. Maatschappelijke veranderingen zijn relevant voor het
functioneren van de rechtspraak. Maar het zou mijnerzijds aanmatigend
zijn om u even te vertellen wat die actuele ontwikkelingen zijn en hoe
in het licht daarvan ideale gerechten er uit zouden moeten zien.
Maar het zijn niet alleen de gerechten die zich aan actuele
ontwikkelingen aanpassen; ook overheid en wetgeving veranderen onder
invloed daarvan. Het is niet uitgesloten dat u zich, afgaande op de
media, juist daarover enige zorgen maakt, althans dat het allemaal
niet helemaal duidelijk meer is. Fundamentele rechten, vrijheid en de
rechtstaat zouden worden aangetast door maatregelen die getroffen
worden ter voorkoming van terrorisme. Loze geruchten zouden - althans
volgens prof. Rüter al voldoende zijn om bij burgers invallen te doen,
zoals vorig weekend. Een deel van de 2e Kamer zou nog verder willen
gaan; tijdens de algemene beschouwingen werd geopperd dat iemand na
drie misdrijven tot levenslang zou worden veroordeeld. En met het
concept van een bruikbare rechtsorde zou de Minister van Justitie
tegen dit alles geen echte weerstand bieden. Het concept zou wijzen op
een verwerpelijk pragmatisch, instrumenteel denken over recht en wet,
dat geen grenzen meer stelt aan de politiek, maar deze juist onbeperkt
faciliteert. Het is wellicht tegen deze achtergrond dat Von Schmidt
auf Altenstadt in het Trema nummer van september jl. terugblikt op het
functioneren van de rechterlijke macht in oorlogstijd en onder de
titel: zwijgen is fout, concludeert dat de rechterlijke macht toen
ettelijk steken heeft laten vallen.
Het is onmiskenbaar dat er veel in verandering is. Wie de rechtstaat
dan ook gelijkstelt aan de bestaande wetten, en de daarin besloten
rechten en waarborgen ziet als een absoluut minimum waar nog alleen
aan toegevoegd kan worden, zal inderdaad tot de conclusie komen dat
iedere verandering de rechtstaat en de fundamenten van juridische
beschaving aantast. Maar evenzeer als de bestaande wetgeving het
produkt is van maatschappelijke behoeften en knelpunten in het
verleden, zullen recht en wet in de toekomst mede bepaald worden door
de maatschappelijke vragen van nu. Recht, rechtstaat en rechtsorde
zijn niet een rigide extern pantser - als dat van een kever of
schildpad - dat de maatschappelijke ontwikkeling beperkt en bepalend
stuurt. Rechten, wetten en rechtsregels zijn een geraamte dat de
samenleving steunt en maatschappelijke ontwikkeling mogelijk maakt en
bijstuurt; het stelt eisen aan het handelen, maar bepaalt niet de
richting daarvan. Een pantser beschermt tegen druk van buiten; een
geraamte stel in staat om op eigen kracht tegen de zwaartekracht op te
staan en voort te gaan.
Ik heb geaarzeld of ik uw uitnodiging om hier te spreken moest
aanvaarden. Het is al de derde keer dat ik hier spreek en voor je het
weet is het een traditie die mijn opvolgers tot in de verre toekomst
bindt. Tegelijk had ik er echter behoefte aan om hier toe te lichten
op welke wijze ik met der vaderen erf op juridisch terrein omga. Om de
aard, motieven en oogmerken van de veranderingen waar u over hoort,
uiteen te zetten, zodat mij straks niet verweten wordt dat ik
onvoldoende heb gecommuniceerd. Of erger; want het verwijt van
gebrekkige communicatie impliceert instemming met wat er gedaan wordt;
het moet alleen beter uitgelegd worden.
De ontwikkeling van de rechtsorde
De kwantitatieve ontwikkeling van de rechtsorde, het expanderend
universum van wetten en regels, en de daarmee samenhangende
verschijnselen van uitvoering, toezicht, handhaving en rechtspraak,
baart al langer zorg. Extrapoleert men de groei in de afgelopen jaren
dan is niet geheel ondenkbeeldig dat de overheid op enig moment in de
naaste toekomst in de handhaving, vastloopt op de rechtspraak in de
werklast, of de samenleving in de regels. Het dereguleringsbeleid is
nu al meer dan 20 jaren oud. Sinds de commissie Geelhoed wordt nieuwe
regelgeving onderworpen aan een dereguleringstoets. Het heeft niet
verhinderd dat de regelgeving explosief door is blijven groeien. De
laatste twee decennia is het aantal wetten met 60% toegenomen, nog los
van het aantal AMvBs en ministeriele regelingen.
Het gaat ook niet om zorg over de kwantitatieve ontwikkeling alleen.
De juridificering: de ontwikkeling dat steeds meer maatschappelijke
verhoudingen en onderlinge betrekkingen onder het beslag van het recht
komen te liggen, baart evenzeer zorg. Mede omdat in dat proces de
verhouding tussen overheid en samenleving geleidelijk verschuift. Bij
dat alles neemt het vermogen van de wetgever om de regels in het licht
van veranderende omstandigheden bij te stellen, juist snel af vanwege
het toenemend beslag van het Europese en internationale recht. En
terwijl het rijk van de regels zich uitbreidt, neemt de bereidheid van
burgers om zich aan de wet te houden af en dreigt op tal van terreinen
de criminaliteit steeds profijtelijker te worden.
Er zijn in de loop van de tijd al onder vele pakkende titels
oplossingen aangedragen voor deze ontwikkeling; variërend van
deregulering, decimering van regels, tot het legaliseren van drugs en
van andere ongerechtigheden. Het regeerakkoord dat aan het huidige
beleid ten grondslag ligt, noemt minder regels als een van de
hoofdthemas. En ook de nadruk op waarden en normen, en op het herstel
van eigen verantwoordelijkheid heeft betrekking op het tegengaan van
de hier bedoelde ontwikkeling.
Maar bij alle goede bedoelingen van de fracties die dit regeerakkoord
sloten, blijkt ook bij hen de behoefte aan nieuwe regels vooralsnog
onverzadigbaar. Dat hoeft ook niet te bevreemden. De verschijnselen
die men wil tegengaan, zijn in wezen symptomen. De samenleving behoeft
regels om te kunnen functioneren. Markten, maatschappelijk verkeer en
georganiseerd handelen vergen wetten en regels; om zekerheid te
scheppen met betrekking tot wat anderen doen, om gerechtvaardigde
verwachtingen te beschermen, om risicos te verdelen en om
belangenconflicten oplosbaar te maken. Het hoeven niet steeds
wettelijke regels te zijn, maar zonder geschreven regels gaat het
niet, om over alle gewoontes, afspraken en vanzelfsprekendheden die
daarbij nodig zijn, nog maar te zwijgen. Hoezeer regels nodig zijn,
blijkt ook in de praktijk. Want men klaagt wel over de omvang van de
wetten; maar bij een transactie van enige betekenis zijn de
specificaties en bijlagen doorgaans vele malen omvangrijker. Men
klaagt wel over de veelheid aan regels, maar de standaardvoorwaarden
en technische normen die het bedrijfsleven zelf opstelt, zijn vele
malen talrijker.
De behoefte aan regelgeving is recht evenredig met de intensiteit,
complexiteit en reikwijdte van het maatschappelijk verkeer, Het
streven naar minder regels duidt dan ook op wat anders. Het gaat niet
om minder wetgeving, maar om andere wetgeving. Het keert zich tegen
regelzucht, bureaucratie bij de uitvoering en administratieve lasten
bij de handhaving. Die zijn uitvloeisel van een visie op wetgeving,
waarin de wet vooral werkt als instructie en gedragsregel die het
handelen van mensen zo op elkaar afstemt dat dit tot een gewenst
resultaat leidt. Het is het natuurwetenschappelijk beeld van
wetgeving; een stelsel van wetmatigheden die het gedrag bepalen,
waarbij opgelegde verplichtingen of aanspraken het gedrag van mensen
zo prikkelen en sturen dat het maatschappelijk verkeer automatisch
resulteert in bepaalde gewenste verhoudingen en gedrag. Wet en recht
zijn in die visie de sturingsinstrumenten en het spoorboekje van de
samenleving, waardoor deze als ingewikkelde machinerie moet lopen. In
zijn meest zuivere vorm treft u dat concept aan bij Hobbes in de
Leviathan. Maar het concept klinkt niet minder door in economische
beschouwingen en handleidingen uit de afgelopen decennia, over de
instrumenten van overheidsbeleid. Veel wetgeving berust op dat beeld
van wet- en regelgeving als eenzijdige prikkel, als sturingsinstrument
of gedragsinstructie, waarmee wetgever en bestuur de samenleving in de
hand houden.
Een bruikbare rechtsorde
Dat concept miskent het wederkerige karakter van recht en wet: Die
zijn geen eenzijdig instrument, maar een tweezijdige mogelijkheid voor
mensen om hun onderling verkeer of het verkeer met de gemeenschap te
regelen. De burger die een verplichting krijgt opgelegd ontleent aan
dezelfde regel zekerheid in zijn verkeer met de overheid of met andere
burgers. Dat wederkerig karakter is in de afgelopen halve eeuw
versterkt door de erkenning van steeds nieuwe reflex-effecten van
rechten, plichten en regels.
Miskenning van dat tweezijdig karakter verklaart het averechtse effect
dat wetten en regels vaak hebben. Waar deze primair als instrument bij
het realiseren van een beleidsdoel worden gezien, wordt vergeten dat
justitiabelen dezelfde regel kunnen en zullen gebruiken om hun doelen
te realiseren. Waar die doelen van justitiabelen verder af staan van
de doelen die de wetgever voor ogen stonden, heeft de wet in de ogen
van de concipiënten averechtse effecten. Dan wordt al gauw van
misbruik of erger, van fraude gesproken; maar het is gewoon ander
gebruik dan was bedoeld hetgeen niet minder legitiem is en inherent
aan de wet.
Rechten en wetten als zodanig zijn niets. In een statische situatie
hebben zij geen functie en werking. Pas doordat zij worden ingeroepen
of gebruikt krijgen ze betekenis. Pas in de dynamiek van het
onderlinge verkeer en van georganiseerd, gezamenlijk handelen komt
recht tot gelding. De kwaliteit van de rechtsregel is dan ook niet
gelegen in het intrinsieke rechtsgehalte van de regel, maar in het
recht en de rechtvaardige verhouding die bij gebruik daarvan ontstaat.
Tegen die achtergrond moet u het gebruik van de term bruikbare
rechtsorde zien. Het betreft geen rechtswetenschappelijke notie, maar
een rechtspolitiek begrip. Het komt niet in de plaats van het concept
van de rechtstaat. Maar het concept rechtstaat wordt in het dagelijks
gebruik steeds meer begrepen als staat van recht; een statisch,
welhaast natuurrechtelijk beeld van een gerechte orde die over de
samenleving wordt gelegd. Een absolute meetlat die het rechtsgehalte
van de samenleving kan meten. Maar doorgaans geeft het niet meer aan
dan de eigen opvattingen van de gebruiker.
Het begrip bruikbare rechtsorde strekt ertoe om het tweezijdig
karakter van wetten en regels te benadrukken, en om de bruikbaarheid
in de dynamiek van het maatschappelijk verkeer als toets voorop te
stellen. Die rechtsorde is bruikbaar waar de wederkerigheid van wetten
en regels resulteert in een bestel waarin het goed en veilig leven,
samenleven en ondernemen is; waarin mensen tot hun recht kunnen komen.
De bruikbaarheid van de rechtsorde hangt bij dat alles niet alleen af
van de wetten en regels die gelden. Doelmatige handhaving en een
slagvaardige rechtspleging zijn minstens zo wezenlijk. Niet minder
belangrijk is om de normen die de regel stelt aan te doen sluiten op
de waarden die in de dagelijkse praktijk worden beleefd. Machiavelli
stelde al vast: Zoals de goede zeden om zich te handhaven goede wetten
behoeven, zo hebben goede wetten om nageleefd te worden goede zeden
nodig. De wet ordent de samenleving, mits het recht dat deze schept
uitdrukking is van en gedragen wordt door de bestaande of gewenste
ordening in de samenleving.
Een samenhangende aanpak
Vanuit die perceptie van recht en wet tracht het kabinet thans de
ontwikkeling van de rechtsorde bij te stellen. Het gaat daarbij om een
samenhangende aanpak die zich op diverse punten richt; in de eerste
plaats uiteraard op de wetgeving zelf. Door de verschillende
departementen wordt de bestaande wetgeving doorgelicht. Daarnaast hoop
ik binnenkort de resultaten te ontvangen van een kwantitatief
onderzoek naar de herkomst van wet- en regelgeving. Het moet inzicht
bieden op welke beleidsterreinen de regels in de afgelopen jaren zijn
ontwikkeld. Naast dit kwantitatief onderzoek wordt in het kader van
het project een bruikbare rechtsorde geanalyseerd welke omstandigheden
en beleidsoplossingen meer in het bijzonder een aanzet tot regelgeving
vormen.
Een hiermee verwant project is het streven van het kabinet om de
administratieve lasten van burgers en het bedrijfsleven te
verminderen. Het gaat daarbij vooral om registratie-, informatie- en
verslagleggingsplichten in de sfeer van de uitvoering. Het heeft
echter ook zonder meer gevolgen voor de regelgeving en de handhaving
daarvan.
De rechtspleging is vanuit de optiek van de bruikbaarheid van de
rechtsorde minstens zo belangrijk. Dat de werklast van de zittende en
staande magistratuur sterk is toegenomen, behoeft geen toelichting; u
heeft het zelf ondervonden. Corrigeert men de aantallen voor de
bevolkingsaanwas, dan valt de groei overigens ook weer mee. Die groei
is tot dusver vooral opgevangen door uitbreiding en verbetering van de
werkwijze. In aansluiting daarop zijn voor straf-, bestuurs- en
civielrecht zgn. verbetervoorstellen in behandeling, die een aantal
knelpunten kunnen wegnemen.
Verschuiving van werklast: OM-afdoening
Verbetering van de werkwijze en stroomlijning van de processen zijn
nodig, maar niet voldoende. Vandaar dat enerzijds door middel van het
bevorderen van alternatieve geschilbeslechting, gestreefd wordt naar
ontlasting van de formele rechter en een meer toegesneden oplossing
van geschillen. Anderzijds moet ook de organisatie van de werkwijze
worden bezien. Met betrekking tot het OM is het proces van overweging
van veranderingen in volle gang. De vraagstelling van vandaag ziet op
een soortgelijke problematiek met betrekking tot de gerechten. Met het
nieuwe nevenzittingsbesluit is een kader geschapen dat vergaande
samenwerking en arbeidsdeling mogelijk maakt.
Daarnaast is echter een heroverweging van de verdeling van werklast
tussen de verschillende stromen aan de orde. In het kader van de
aanpak van de criminaliteit is de zakenlast in de strafrechtsector al
fors gestegen. Voorlopig zal dat eerder meer dan minder worden. In het
kader van die aanpak van criminaliteit en wetsovertreding is echter
ook een meer systematische handhaving van tal van andere wetten nodig.
Om verstopping bij de strafrechter te voorkomen is daarbij in de
afgelopen jaren vaak gegrepen naar de mogelijkheden van bestuurlijke
handhaving. Het maakt veelal een meer toegesneden aanpak mogelijk.
Tegelijk bergt die ontwikkeling echter het risico in zich van
versnippering van zowel de handhaving als van de sanctierechtspraak.
Willen we dat voorkomen dan zullen we het strafproces verder moeten
veranderen. Dat wordt in het kader van het project strafvordering 2001
voorbereid.
Daarop vooruitlopend hoop ik binnen een paar weken het wetsvoorstel
OM-afdoening in te dienen. Kern daarvan is de omvorming van de
transactie in een strafbeschikking die een straf of maatregel kan
bevatten welke voor tenuitvoerlegging vatbaar is. Daarbij moet u
denken aan de geldboete en de rij-ontzegging. De toegang tot de
strafrechter blijft daarbij volledig open, zij het dat het initiatief
bij de verdachte komt te liggen. Hij kan tegen de strafbeschikking
verzet aantekenen, waarna de zaak volledig door de rechter zal moeten
worden beoordeeld. Deze beperkt zich dus niet tot een toetsing van de
strafbeschikking. Hoewel het bestuursrecht al langer de mogelijkheid
kent van bestuursorganen die punitieve sancties opleggen, is dit in
het strafprocesrecht een belangrijke vernieuwing. Ik verwacht hier
veel van.
Terrorismebestrijding
In het voorgaande zijn een aantal hoofdlijnen geschetst waarlangs de
justitie-wetgeving in de komende tijd zal worden aangepast. Eén lijn
heb ik niet genoemd; de wijzigingen die in verband met de
doeltreffende bestrijding van het terrorisme worden overwogen. Die heb
ik in september een brief aan de Tweede Kamer aangekondigd. Omdat zij
in de pers veel aandacht hebben getrokken en daarbij ook commentaren
hebben uitgelokt als zouden hiermee de vrijheid en de rechtstaat op de
helling worden gezet, wil ik er gaarne hier nog even bij stilstaan.
Het gaat concreet om verruiming van de mogelijkheden van preventief
fouilleren en van bijzondere opsporingsbevoegdheden. In het verkennend
onderzoek zullen de mogelijkheden tot gegevensonderzoek voor het OM
worden verruimd. Verdachten zouden ook op grond van verdenking in
bewaring genomen moeten kunnen worden. En de termijn waarbinnen
verdachten en hun advocaten de inzage in bepaalde processtukken kan
worden ontzegd, zou langer moeten zijn. Let wel, het gaat hierbij niet
om algemene regelingen, maar om bepalingen die alleen van toepassing
zouden zijn in geval van terroristische misdrijven.
Kern van de beoogde verruiming van bijzondere opsporingsbevoegdheden
is, dat deze ook bij aanwijzingen van een terroristisch misdrijf
gebruikt kunnen worden, ook als die aanwijzingen niet de sterkte van
een verdenking hebben. Een soortgelijke figuur kennen we al in de Wet
op de economische delicten en in de Wet Wapens en Munitie ingevolge
welke het betreden van plaatsen, en het stilhouden en onderzoeken van
vervoermiddelen ook zonder verdenking kan geschieden indien er
aanwijzingen bestaan. Ook het Wetboek van Strafvordering kent
bevoegdheden die zonder concrete verdenking kunnen worden uitgeoefend.
Bij de keuze van de wetgever voor die mogelijkheid gaat het steeds om
een afweging van de betrokken belangen. Bij terrorismebestrijding is
er naar mijn mening alle aanleiding voor een dergelijke keuze. Het
belang om een aanslag op grote aantallen burgers te voorkomen, moet
zwaarder wegen dan de bescherming van de rechten van een persoon ten
aanzien waarvan aanwijzingen bestaan dat hij mogelijk betrokken is bij
een dergelijke aanslag. Ook zal de informatie over geplande aanslagen
vaak niet voldoende concreet of betrouwbaar om een volledige
verdenking op te vestigen. Toch moet ter voorkoming van aanslagen dan
wel opsporing mogelijk zijn. Een rechter-commissaris moet niet in de
situatie gebracht worden dat hij een vordering tot een telefoontap die
redelijkerwijs zou kunnen bijdragen aan het voorkomen van een aanslag,
volgens de wet zou moeten afwijzen bij gebreke van een voldoende
concrete verdenking.
Om dezelfde redenen zou bij de bestrijding van terroristische
misdrijven bewaring ook bij afwezigheid van ernstige bezwaren mogelijk
moeten zijn, indien er voldoende informatie ligt voor een verdenking
en het onderzoek van het Openbaar Ministerie voortgaat, maar de
ernstige bezwaren niet binnen de voor inverzekeringstelling
beschikbare tijd voldoende hard gemaakt kunnen worden. In zon situatie
zou de rechter-commissaris de bewaring moeten kunnen bevelen (let wel:
niet de gevangenhouding).
Ook preventief fouilleren zou ruimer mogelijk moeten zijn. Nu is enkel
de burgemeester bevoegd een gebied aan te wijzen waarin preventief
fouilleren mogelijk is. In geval van een dreigende terroristische
aanslag is dat minder bevredigend. Overigens sluit preventief
fouilleren als opsporingsbevoegdheid aan bij het concept van opsporing
in het kader van Strafvordering 2001.
Gegeven de vertrouwelijkheid van inlichtingen die in het geval van een
terroristisch misdrijf een rol kunnen spelen, wordt tenslotte
voorgesteld dat de openbaarmaking van alle processtukken pas verplicht
is als de zaak inhoudelijk behandeld gaat worden. Dat wil niet zeggen
dat alle processtukken tot die fase geheim kunnen blijven. En al
helemaal niet dat processtukken ook bij de inhoudelijke behandeling
van de strafzaak geheim kunnen blijven. Dat is ook in het voorstel
inzake de afgeschermde getuigen, dat inmiddels is ingediend, wordt
niet getornd aan het beginsel dat strafrechter en verdediging
gelijkelijk van alle processtukken kennis nemen. Er zal bijvoorbeeld
voldoende bekend moeten zijn over de bezwaren tegen de verdachte om
het voortduren van de voorlopige hechtenis te rechtvaardigen. Maar er
is geen enkel beginsel dat ertoe verplicht na 106 dagen volstrekte
opening van zaken te geven in een moeilijk, lopend opsporingsonderzoek
naar een terroristisch misdrijf. In ons omringende landen verplicht de
wet daar ook niet toe.
Tot besluit
Dames en Heren. Ik ben met zevenmijlslaarzen door een aantal
fundamentele vraagstukken in de rechtsorde heen gelopen. Ik heb
geprobeerd u duidelijk te maken vanuit welke uitgangspunten ik die
vraagstukken bezie, opdat u niet straks zegt: Zeg Klein Duimpje waar
ga je eigenlijk heen?. En het was geen uitputtende opsomming; er is
meer te doen; zo bijvoorbeeld de ontwikkeling van een Europese
dimensie tussen de nationale rechtsorden.
Nederland verandert en dat heeft consequenties voor het recht en de
wetgeving. In dat verband zullen we elementen in de huidige
Nederlandse rechtsorde opnieuw moeten doordenken. Dat vergt debat;
publiek, maar ook binnen de professie. Dat debat voeren in termen van
het afglijden van de Nederlandse rechtstaat, is misplaatst en weinig
vruchtbaar. Het is een visie op het recht en de rechtstaat zoals
Pascal die ooit sarcastisch heeft geformuleerd: Het recht is: wat
eenmaal vastgesteld werd; en zo zullen al onze vastgestelde wetten
noodzakelijkerwijze voor rechtvaardig gehouden worden, zonder dat men
ze onderzoekt, daar zij nu eenmaal zijn vastgesteld. Die houding
kunnen we ons niet permitteren. Anders zou wel eens kunnen blijken dat
we de rechtstaat te graven dragen omdat zij geen antwoord meer kan
bieden op de vragen waar de samenleving mee geconfronteerd wordt. Het
recht is er voor de mens en niet de mens voor het recht. Nederland zal
het hoofd moeten bieden aan de uitdagingen waarvoor deze tijd ons
plaatst. Dat betekent dat wij net als andere rechtsstaten opnieuw de
belangen afwegen die we wensen te beschermen en onze rechtsorde
opnieuw ijken naar de eisen van deze tijd.
Ministerie van Justitie