reacties op voorstellen van de Commissie inzake de nieuwe Financiële
Perspectieven 2007-2013, bijlage.
Kamerbrief inzake reacties op voorstellen van de Commissie inzake de
nieuwe Financiële Perspectieven 2007-2013, bijlage.
Notitie
De voorstellen
van de Europese Commissie
inzake de
Financiële Perspectieven 2007-2013
september 2004
1. Inleiding
Doel van deze notitie
In deze notitie geeft het kabinet haar visie op de voorstellen van de
Commissie voor de nieuwe Financiële Perspectieven 2007-2013. Hierbij
zal de nadruk liggen op de voorstellen in hun onderlinge samenhang,
het effect op de Nederlandse afdrachten aan de EU en de Nederlandse
netto- positie. Over de individuele wetgevingsvoorstellen zal het
Parlement, regulier, via de fiches Beoordeling Nieuwe
Commissievoorstellen geïnformeerd worden. Deze notitie geeft de inzet
van Nederland als lidstaat weer. Als voorzitter van de EU in de
komende maanden heeft Nederland ook een andere rol te vervullen. Over
de voornemens van het Nederlands Voorzitterschap is met Uw Kamer van
gedachte gewisseld in het kader van het Algemeen Overleg van 15 juni
j.l. inzake de notitie over de accenten van het Nederlands
Voorzitterschap.
Tijdpad
Met de definitieve voorstellen van de Commissie breekt een nieuwe fase
aan in het proces dat tot vaststelling van de nieuwe
meerjarenbegroting van de EU moet leiden. De verkennende discussie
maakt plaats voor de onderhandelingen. Deze kunnen worden verdeeld in
een fase waarin de lidstaten op basis van een eerste ronde van
uitwisseling van standpunten op hoofdlijnen, toewerken naar
gemeenschappelijke uitgangspunten en politieke oriëntaties. Dit werk
valt toe aan het Nederlands Voorzitterschap. De tweede
onderhandelingsfase zal onder het Luxemburgse en mogelijk aansluitend
onder het Britse Voorzitterschap plaatsvinden. Dan moet onderhandeld
worden over een totaalpakket, waarbij de Europese Raad de knopen moet
doorhakken.
Wat vooraf ging
Op 10 februari heeft de Commissie haar eerste mededeling over de
nieuwe financiële perspectieven 2007-2013 aan het Europees Parlement
gepresenteerd. Hiermee gaf de Commissie haar zienswijze op de
belangrijkste beleidsterreinen en de bijbehorende financiële kaders
voor de EU.
Het kabinet heeft naar aanleiding van de mededeling op 10 februari een
notitie opgesteld ten behoeve van het Parlement (TK 21501-20 nr 239 dd
10 maart 2003). In deze notitie werd een eerste appreciatie gegeven
van de ideeën van de Commissie en de Nederlandse inzet daarop. Veel
daarvan blijft geldig. De definitieve voorstellen maken het echter
mogelijk de standpunten te verdiepen en te verbijzonderen. Het is
jammer dat niet alle voorstellen in detail bekend zijn. Zo ontbreken
precieze gegevens op belangrijke terreinen als externe betrekkingen,
JBZ en onderzoek. Daarin wordt deels voorzien door de nadere
informatie die de Commissie geeft over haar voornemens op deze
terreinen in de horizontale mededeling die het gehele pakket omvat
(COM(2004)487 dd 14 juli 2004). De onderhandelingen gaan thans van
start. Het kabinet meent er goed aan te doen het Parlement dan ook nu
te informeren omtrent haar standpunten. Desgewenst kan over
deelvoorstellen nog nader gecommuniceerd worden.
Besprekingen tijdens het Ierse Voorzitterschap
Tijdens het Ierse Voorzitterschap heeft een uitgebreide discussie
plaatsgevonden tussen de lidstaten onderling en met de Commissie
waarin alle facetten van de Commissieplannen de revue zijn gepasseerd.
Tijdens de Europese Raad van juni is de Commissie opgeroepen om
spoedig met haar definitieve voorstellen te komen en is aan het
Nederlands Voorzitterschap gevraagd de werkzaamheden voor te zetten
rekening houdend met het werk van het Ierse Voorzitterschap en de
verschillende posities van de lidstaten.
Wetgevingspakket van de Commissie
De Commissie heeft op 14 juli een omvangrijk pakket aan
conceptwetgeving afgerond dat zich uitstrekt over diverse
beleidsterreinen van de EU. Zo zijn ontwerpverordeningen gepresenteerd
over het toekomstig structuurbeleid, plattelandsbeleid, onderwijs,
cultuur, audiovisueel beleid, Trans Europese Netwerken (TENS) en
jeugdbeleid. Conceptprogramma's op de terreinen van justitie en
binnenlandse zaken, extern beleid en onderzoek wordt in de loop van
deze maand verwacht. Naast de vele voorstellen voor het toekomstig
beleid van de EU heeft de Commissie ook een rapport aangenomen over
het functioneren van het Eigen Middelen Stelsel met daarbij een
uitgewerkt voorstel voor de invoering van een generiek
correctiemechanisme (GCM) en een concept Interinstitutioneel akkoord
tussen Raad, Europees Parlement en de Commissie inzake de
begrotingsdiscipline en verbetering van de begrotingsprocedure. De
navolgende notitie is aan dit pakket gewijd.
2. De mededeling van de Commissie Toegevoegde waarde
Ter begeleiding van dit omvangrijk pakket aan voorstellen voor de
toekomstige uitgaven en ontvangsten van de EU heeft de Commissie een
overkoepelende mededeling uitgebracht (COM (2004) 487) die nader
ingaat op de - in haar perceptie - toegevoegde waarde op EU-niveau van
haar voorstellen. De Commissie stelt dat deze toegevoegde waarde op
drie verschillende manieren kan worden aangetoond: indien er sprake is
van een grotere doeltreffendheid, een grotere efficiency, of indien er
sprake is van synergievoordelen ten opzichte van geen uitgaven op
EU-niveau. Indien voldaan wordt aan één of meer van deze eisen dan is
een investering op EU-niveau gerechtvaardigd.
Onder doeltreffendheid noemt de Commissie de gemeenschappelijke
beleidslijnen op terreinen van mededinging, handel, vervoer, landouw,
visserij en de EMU. Deze gemeenschappelijke beleidslijnen hebben
bijgedragen tot de interne markt en tot een gezamenlijke stem in de
internationale handelsfora. Zonder dit beleid op EU-niveau zouden
zowel intern als extern, de economische prestaties beduidend minder
zijn geweest. Andere voorbeelden van doeltreffendheid van EU-uitgaven
zijn volgens de Commissie de mogelijkheid om dankzij de EU via
onderwijs en opleidingsprogrammas van elkaars ervaringen, kennis en
tradities te leren en investeringen in vervoersnetwerken om de
natuurlijke tendens tegen te gaan van nationale investeringen die
louter op het nationaal grondgebied zijn gericht.
Onder efficiency wordt door de Commissie verstaan het feit dat één
euro uitgegeven op EU-niveau meer oplevert dan deze zelfde euro op
nationaal niveau. Als voorbeeld noemt de Commissie het
onderzoeksbeleid waarbij op EU-niveau sprake is van een hefboom effect
op particuliere financiering voor grootschalige technologische
initiatieven bijvoorbeeld het satelliet navigatiesysteem Galileo -, de
schaalvoordelen van poolen van deskundigheid en het bijeenbrengen van
voldoende investeringen bij toegepast onderzoek. Daarnaast stelt de
Commissie in een ander voorbeeld dat samenwerking op het terrein van
asiel en migratie ook efficiency winst oplevert. Men kan denken aan
gemeenschappelijke maatregelen voor grenscontrole in een EU zonder
binnengrenzen, waarbij deze samenwerking de enige manier is om te
komen tot een eerlijke verdeling van de lasten. Een zekere
kostendeling zou hierbij de onderlinge solidariteit versterken.
Tot slot wordt door de Commissie onder synergie verstaan, gerichte
EU-uitgaven om de synergie tussen bestedingsbeslissingen op Europees,
nationaal en regionaal niveau te bevorderen. Als voorbeeld hiervan
noemt de Commissie het Cohesiebeleid waarbij het de taak van de EU is
om het nationale optreden aan te vullen en als een hefboom te fungeren
om de doeltreffendheid van de uitgaven te maximaliseren. Ook het
Plattelandsbeleid en een gecoördineerd optreden op het terrein van
terrorisme zijn voorbeelden waar synergievoordelen te behalen zijn.
Tot slot stelt de Commissie dat op het terrein van extern optreden
synergievoordelen worden gehaald door pooling van kennis en relaties
met derde landen uit alle lidstaten en de gezamenlijk opgebouwde
kennis en ervaring bij het uitvoeren van het EU-hulpbeleid.
3. De positie van het kabinet op hoofdlijnen
In de mededeling van 10 februari jl. stelde de Commissie dat het
realiseren van duurzame economische groei de centrale uitdaging voor
de Unie is. In de periode vanaf 2007 zou dit ook in de
meerjarenbegroting zichtbaar moeten worden. Als voorwaardenscheppend
kader voor deze duurzame economische groei dient de EU additionele
inspanningen te verrichten voor de veiligheid van haar burgers. Dit
kader vertaalt zich wat de Commissie betreft in een ambitieus
programma op het beleidsterrein van justitiesamenwerking en het
externe optreden van de EU in de wereld. In de mededeling werd dit
ambitieuze programma gekoppeld aan een forse stijging van de uitgaven.
De totale uitgaven (vastleggingen) van de EU zouden in 2013 moeten
stijgen met 31% ten opzichte van 2006 en belopen ruim 1000 miljard
(prijzen 2004) over de periode 2007-2013.
Het nu voorliggende pakket aan definitieve voorstellen wijkt op
hoofdlijnen inhoudelijk noch financieel af van hetgeen de Commissie
in haar mededeling van februari reeds aankondigde. Er is thans sprake
van een gedetailleerde uitwerking. Daarnaast is in het verslag over
het functioneren van het Eigen Middelen Stelsel en het concept
Interinstitutioneel akkoord invulling gegeven aan de aangekondigde
voornemens van de Commissie inzake de introductie van een generiek
correctie mechanisme, het entameren van een debat over de invoering
van een eurotax en het vergroten van de flexibiliteit in de
meerjarenbegroting.
Het kabinet is verheugd dat de Commissie in haar nieuwe mededeling
nader ingaat op het apsect van Europese toegevoegde waarde. Lidstaten,
waaronder Nederland, hadden daar ook op aangedrongen. Het is een
prisma waardoor de beleidsvoorstellen telkens moeten worden bezien en
biedt de gelegenheid nieuwe initiatieven, maar ook bestaand beleid
tegen het licht te houden. De criteria van doelmatigheid en
doeltreffendheid spreken aan, hoewel het onderscheid bij het
rangschikken van beleidsterreinen eronder wat gekunsteld aandoet.
Veelal bestaat er een verband. Het derde criterium, synergie, is
beduidend minder precies. Het laat veel ruimte voor interpretatie en
is derhalve minder onderscheidend. Het kabinet weegt het navenant.
Deze criteria zijn instrumenten die de discussie moeten aanscherpen.
Zij zeggen op zich niets over de gewenste richting van het beleid: het
doel in tegenstelling tot doelmatigheid en doeltreffendheid, en
evenmin over de omvang van de beschikbaar te stellen middelen. Dat is
voorwerp van de politieke oordeelsvorming van nationale regeringen die
in hun subsidiariteitstoets tevens de aspiraties van de burgers en het
democratisch draagvlak zullen betrekken. De nationale
begrotingsdiscipline van de lidstaten stelt daarbij financiële
grenzen.
De onderbouwing van de toegevoegde waarde van de Commissievoorstellen
acht het kabinet niet altijd even overtuigend. Hierbij kan ook worden
aangetekend dat de Commissie bij de individuele voorstellen niet
ingaat op dit thema waardoor de belangrijke informatie op dit punt
niet aanwezig is. In het algemeen kan worden gesteld dat op sommige
terreinen samenwerking in de vorm van EU-regelgeving en
gemeenschappelijke afspraken voor nationaal optreden evidente
voordelen beidt. Men kan hier denken aan de interne markt en
terrorisme. Op andere terreinen, als onderzoek en TENS is er een
aantoonbare toegevoegde waarde van uitgaven op EU-niveau. Het Kabinet
zal de voorstellen van geval tot geval beoordelen en verzoeken om
nadere onderbouwing op het niveau van de individuele voorstellen.
In haar reactie op de Commissiemededeling van februari stelde het
kabinet de volgende uitgangspunten te hanteren:
Het kabinet wenst een ambitieuze beleidsagenda voor de Europese Unie
te combineren met een strak en behoedzaam financieel kader. Hierbij
acht het kabinet het zeer wel mogelijk om dit te realiseren binnen een
reëel constant uitgavenkader. Voorwaarde is wel dat er een serieuze
discussie wordt gevoerd over de ervaringsgegevens van gevoerd beleid
tot nu toe en de noodzaak tot heroriëntatie van middelen richting
nieuwe prioriteiten. Het kabinet onderschrijft het feit dat de EU voor
de uitdaging staat om de ambitieuze agenda van de Lissabon-strategie
met vereende krachten aan te pakken. Ook is het kabinet, met de
Commissie van mening dat de EU een antwoord moet vinden op
vraagstukken rond interne en externe veiligheid. In de nieuwe
financiële kaders voor de EU zou hier rekening mee moeten worden
gehouden. Kortom de discussie in de komende tijd zou moeten gaan
over hoe een balans kan worden gevonden tussen de ambities van de Unie
en een stringent uitgavenkader. Voor de komende onderhandelingen
formuleerde het kabinet in februari de volgende uitgangspunten:
· Conform het Hoofdlijnenakkoord wil Nederland de afdrachten
aan de Unie reëel constant houden ten opzichte van 2006.
· Om deze doelstelling te bereiken wil Nederland een reëel
constant uitgavenkader vanaf 2007 (met als referentiejaar 2006).
· Om de nieuwe prioriteiten van de Unie - duurzame economische
groei en interne en externe veiligheid - te financieren is ex ante
beleidshervorming nodig via herverdeling binnen een reëel constant
uitgavenkader; nieuw voor oud is het leidende principe.
· Binnen de dan overeengekomen Financiële Perspectieven is
Nederland tegenstander van meer flexibiliteit. Nederland is van mening
dat er harde schotten tussen de uitgavencategorieën moeten blijven.
Onderuitputting mag niet voor andere beleidsdoeleinden ingezet worden.
Nederland is tegenstander van een jaarlijkse triloog over tussentijdse
aanpassing van de Financiële Perspectieven.
· Binnen de gestelde kaders van het Hoofdlijnenakkoord wenst
Nederland een verbetering van zijn relatieve netto-positie ten
opzichte van netto-posities van landen met een vergelijkbare welvaart.
Met dat doel is Nederland voorstander van de introductie van een
Generiek Correctiemechanisme.
Deze uitgangspunten blijven de leidraad voor het kabinet tijdens de
komende onderhandelingen.
4. Inzet van het kabinet op de verschillende Commissievoorstellen
Met het verschijnen van de definitieve voorstellen van de Commissie
onstaat een veel preciezer en gedetailleerd beeld van het pakket voor
Agenda 2007. In het hiernavolgende deel van de notitie wordt op
totaalniveau en per beleidscategorie ingegaan op de voorstellen van de
Commissie en worden deze getoetst aan de uitgangspunten van het
kabinet.
4.1. De Commissievoorstellen op geaggregeerd niveau
In het definitieve voorstel van Commissie zouden de uitgaven van de EU
van 120,7 miljard euro (prijzen 2004) in 2006 tot 158,5 miljard in
2013 stijgen (prijzen 2004). Dit vertegenwoordigt een stijging met
31%. Een uitgebreid cijfermatig overzicht van de voorstellen van de
Commissie is als bijlage bij deze notitie gevoegd.
De Nederlandse inzet
Het kabinet is van mening dat de Commissie een kans gemist heeft om
een substantiële aanzet te geven voor een herprioritering van de
beleidsuitgaven op EU-niveau. De Commissie heeft onvoldoende echte
keuzes gemaakt waardoor intensiveringen en nieuwe prioriteiten
gestapeld zijn op bestaand beleid. Resultaat is dan een fors hoger
totaalbudget. Het kabinet kiest voor een andere insteek: nieuw voor
oud. Binnen een reëel constant uitgavenkader zal door een
herprioritering ruimte moeten worden gevonden voor uitgaven ten
behoeve van interne en externe veiligheid en ter financiering van
programma's die een impuls kunnen geven aan de Lissabon-strategie. De
mogelijkheden tot intensivering van de uitgaven voor genoemde
prioriteiten zullen afhangen van de komende onderhandelingen en de
bereidheid elders besparingen te vinden. Hierbij wegen het voldoen
aan het subsidariteitsbeginsel en een duidelijk aantoonbare
toegevoegde waarde van uitgaven op EU-niveau voor het kabinet zwaar
mee. Duidelijk is dat de uitkomst van de onderhandelingen over het
toekomstig cohesiebeleid en dan met name de uiteindelijke hoogte van
het budget in belangrijke mate bepalend zal zijn voor de financiële
ruimte voor intensiveringen elders. Dit is des te meer zo aangezien
voor de andere grote kostenpost in de meerjarenbegroting- uitgaven
voor markmaatregelen en rechtstreekse betalingen onder het
gemeenschappelijk landbouwbeleid - een plafond tot en met 2013 is
afgesproken.
4.2. Categorie 1a Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid
De Commissie stelt voor de uitgaven in deze subcategorie, ter
versterking van het groeivermogen van de Unie, te laten toenemen met
194% in 2013 (t.o.v. 2006). Het doel is de Lissabon-strategie te
realiseren. Over de hele periode van de Financiële Perspectieven gaat
het om bijna 133 miljard euro aan uitgaven. De inzet van de gevraagde
middelen zou volgens de Commissie als volgt over de beleidsterreinen
en bijbehorende programmas verdeeld moeten worden:
1. Onderzoek ( - gem. 9,9 miljard over de periode 2007-2013): de
uitgaven zijn gericht op de totstandkoming van een Europese
Onderzoeksruimte, bijdragen aan de 3% R&D uitgaven doelstelling,
alsmede directe financiële ondersteuning van onderzoek (o.a.
veiligheidsgerelateerd onderzoek en ruimtevaart, een European Science
Council). Ten opzichte van 2006 is er in 2013 sprake van een stijging
met circa 160%.
2. Trans Europese Netwerken (gem. 3,2 miljard per jaar over de
periode 2007-2013): de EU zou tot 2020 ruim 40 miljard bij moeten
dragen aan verdere ontwikkeling van de TENS (vervoer,
energievoorziening, etc.). Ten opzichte van 2006 is er in 2013 een
stijging met ruim 300%
3. Uitgaven voor onderwijs en training met de nadruk op
mobiliteit, partnerschapen tussen instellingen, financieren van
onderwijsprojecten en ondersteuning aan de ontwikkeling van Europees
beleid voor het onderwijs (gem 1,8 miljard over de periode 2007-2013).
Een doelstelling is de deelname van 3 miljoen studenten aan het
Erasmus mobiliteitsprogrammas in 2010 (was 1 miljoen in 2002). Ten
opzichte van 2006 is er in 2013 sprake van een stijging met ruim 320%.
4. Versterking Europese sociale agenda via regelgevend kader of
gemeenschappelijke doelstellingen (bijvoorbeeld: Europese
gezondheidskaart voor mobiele werknemers).
5. Versterking concurrentiekracht bedrijven door o.a. innovatie
te stimuleren en de interne markt te vervolmaken. (gem. 2,9 miljard
per jaar over de periode 2007-2013). Ten opzichte van 2006 is er in
2013 sprake van een stijging met 115%.
De Nederlandse inzet
Het kabinet onderschrijft het uitgangspunt dat het uitvoeren van de
Lissabon-strategie een absolute topprioriteit voor de EU en haar
lidstaten is. De nadruk ligt, wat het kabinet betreft, op het
uitvoeren van de noodzakelijke structurele hervormingen waarbij de
primaire verantwoordelijkheid voor de uitvoering en eventuele
financiering bij de lidstaten zelf ligt. Uitgaven op EU-niveau dienen
duidelijk complementair te zijn aan deze structurele hervormingen
waarbij de nadruk dient te liggen op het optimaal laten aansluiten van
beleidsdoelstellingen en instrumentarium. In 2006 zal 8,8 miljard
worden uitgegeven op EU-niveau voor programma's die onder de
Lissabon-strategie gevat kunnen worden. Voor de komende periode is een
intensivering mogelijk. Op basis van het subsidiariteitsbeginsel en de
verwachte toegevoegde waarde op EU-niveau is het kabinet van mening
dat indien, binnen een reëel constant kader middelen door besparingen
elders vrijkomen, de nadruk van intensiveringen op onderzoek en TENS
moet liggen. Daarnaast is, vanwege het belang voor het Lissabon
proces, enige reële groei op het terrein van onderwijs gewenst.
In haar notitie van februari stelde het kabinet dat het voorgestelde
budget in categorie 1a, in geen verhouding stond tot de gehanteerde
uitgangspunten van subsidiariteit, proportionaliteit en toegevoegde
waarde. De Commissie heeft met het pakket van gedetailleerde
voorstellen en haar argumenten inzake de toegevoegde waarde van de
voorstellen geen nieuwe gezichtspunten aangedragen die nopen tot een
bijstelling van deze reactie.
4.3 Categorie 1b Cohesie voor groei en werkgelegenheid
De Commissie heeft op 14 juli een pakket van vijf conceptverordeningen
gepresenteerd die gezamenlijk het toekomstige Cohesiebeleid (voorheen
structuur- en cohesiebeleid geheten) behelzen. Dit pakket bestaat uit
een algemene verordening met gemeenschappelijke bepalingen voor alle
instrumenten en vervolgens vier verordeningen voor de individuele
instrumenten - EFRO, ESF, het Cohesiefonds en een nieuw instrument
dat het mogelijk maakt voor lidstaten en regio's om instanties voor
grensoverschrijdende samenwerking in te stellen (indien daar behoefte
aan is). De definitieve voorstellen van de Commissie wijken nauwelijks
af van hetgeen reeds door middel van het zgn. derde cohesierapport
bekend was. De reactie van het kabinet op dit rapport (TK 21501-20 nr
240) blijft dan ook van toepassing. De belangrijkste punten in deze
reactie waren:
Het Kabinet neemt goede nota van het streven van de Commissie om de
beschikbare middelen voor cohesiebeleid voor de minst welvarende delen
van de Unie te verhogen naar driekwart, maar vindt dat dit niet ver
genoeg gaat. Het wijst er daarbij op dat hierbij de ruime
(overgang)steun aan regio's in de huidige lidstaten en steun aan de
ultraperifere gebieden inbegrepen is. In het kader van de Europese
solidariteit pleit het kabinet er voor om de meerderheid van de
beschikbare middelen in te zetten in de minst welvarende lidstaten van
de Unie, in casu vooral de nieuwe lidstaten. Mochten er
cohesiemiddelen ingezet worden ten gunste van regio's in de huidige
lidstaten die relatief welvarender geworden zijn door de uitbreiding
van de Unie, dan dient deze overgangssteun in omvang en tijd beperkt
te zijn.
Het Kabinet is geen voorstander van het toedelen van steun aan
welvarende regio's onder de doelstelling regionaal
concurrentievermogen en werkgelegenheid. Het is van mening dat deze
landen/regio's zelf over de noodzakelijke middelen beschikken.
Het Kabinet beoordeelt het opzetten van een eigen gebiedsautoriteit
voor grensoverschrijdende samenwerking positief indien hiermee
daadwerkelijk een oplossing wordt geboden voor de aan de samenwerking
verbonden uitvoeringsproblemen door verschillen in regelgeving.
Hierbij wenst het Kabinet wel duidelijkheid te verkrijgen over de
rechtsaansprakelijkheid van een dergelijk gebiedsautoriteit. Ten
aanzien van de territoriale samenwerking met een daadwerkelijk
communautaire meerwaarde zal het Kabinet nader bestuderen of, en zo ja
welke, verbeteringen in schaalgrootte en aard van de interventies,
mogelijk zijn.
Tot slot steunt het Kabinet het uitgangspunt van de Commissie om met
name de uitvoering van het cohesiebeleid daadwerkelijk te
vereenvoudigen. Wel waarschuwt het voor mogelijke rechtsongelijkheid
tussen de lidstaten, wanneer gekozen wordt voor verruiming van de
toepassing van nationale regels voor het bepalen van de
subsidiabiliteit en mogelijke verschillen in controleregimes.
Totale omvang van Cohesiemiddelen 2007-2013
De Commissievoorstellen komen neer op een totale omvang van de
cohesiemiddelen van 0,41% BNI voor de EU-27, hetgeen neerkomt op 338,7
miljard (prijzen 2004) voor de periode 2007-2013. Rekening houdend
met programmas op het gebied van plattelandsontwikkeling en visserij
(die in de huidige FPs onder structuurfondsenbeleid vallen, maar in de
nieuwe FPs onder een andere categorie) komt het budget uit op 0,45%
BNI EU-27. Dit betekent in reële termen een verhoging van +/- 30% tov
van het huidige budget ( 265 mrd, prijzen. 2004). De Commissie noemt
drie doelstellingen voor cohesie beleid: convergentie, regionale
concurrentiekracht & werkgelegenheid en territoriale samenwerking. De
verdeling van de middelen per doelstelling is 78,5% voor de
convergentiedoelstelling en 17,2% en 3,9% voor respectievelijk
regionale concurrentiekracht & werkgelegenheid en territoriale
samenwerking. De convergentiedoelstelling is gericht op het bevorderen
van economische groei en werkgelegenheid in de minst ontwikkelde
lidstaten en regios. De Regionaal concurrentiekracht en
werkgelegenheid doelstelling (C2) is voor alle overige regios
(inclusief regios in welvarende lidstaten) en territoriale
samenwerking (C3) is gericht op grensoverschrijdende, inter-regionale
en transnationale samenwerking. Bij de toewijzing van middelen wil de
Commissie, net als thans het geval, de ontvangsten uit het
Cohesiebeleid maximeren op 4% van het BNP van de desbetreffende
lidstaat. Bij de berekening van de middelen die de lidstaten toekomen
wil de Commissie hetzelfde per capita berekeningssysteem als thans van
toepassing gebruiken. Gevolg hiervan is dat, vanwege de geringe omvang
van het BNI van de nieuwe lidstaten in combinatie met het maximeren
van de ontvangsten op 4%BNI, additionele middelen aan andere (rijke)
lidstaten zullen toevallen. De Commissie sluit deze mogelijkheid in
haar voorstellen niet uit.
Uitfaseringsregelingen
Op basis van Commissieinformatie kan worden vermeld dat als onderdeel
van de convergentiedoelstelling een speciale uitfaseringsregeling
wordt voorgesteld voor 18 regios in de EU-25 die vanwege de toetreding
van 10 armere lidstaten en de daaropvolgende verlaging van de
gemiddelde welvaart in de EU25 met 12,5 % (het zogenaamde statistisch
effect) niet langer voor steun in aanmerking zouden komen. Deze regios
zouden in aanmerking komen voor 85% van de steun die ze in 2006
ontvangen teruglopend tot 60% in 2013. Over de gehele periode betekent
dit een bedrag, volgens eerste eigen berekeningen, van rond de 20
miljard euro. Als onderdeel van de doelstelling voor regionale
concurrentiekracht wil de Commissie 12 regios die vanwege eigen
autonome economische groei niet meer in aanmerking komen voor steun
uit de convergentiedoelstelling, laten infaseren in deze tweede
doelstelling. Steun zou van rond de 75% van hetgeen in 2006 zal worden
ontvangen, worden teruggebracht tot 45% in 2010. Vanaf 2011 zou de
steun verder dalen tot aan het gemiddelde steunbedrag voor andere
regio's die onder deze doelstelling vallen. Over de gehele periode
betekent dit een steunbedrag van rond de 10 miljard euro.
De Nederlandse inzet
Het kabinet is van mening dat het huidige structuurbeleid hervormd
moet worden. De definitieve voorstellen van de Commissie zijn een
gemiste kans om, na de uitbreiding van de EU met tien lidstaten in
2004 en een mogelijke uitbreiding met nog eens twee lidstaten in de
komende periode van de Financiële Perspectieven, het structuurbeleid
grondig te heroriënteren. Met het huidige voorstel van de Commissie
komen alle lidstaten, rijk en arm, in aanmerking voor steun. In de
Commissievoorstellen zou nog steeds bijna de helft van de middelen
naar rijke lidstaten gaan. Het kabinet wenst een stevig debat aan te
gaan binnen de Raad over de vraag of dit de beste manier is om
invulling te geven aan de solidariteitsgedachte die ten grondslag ligt
aan het cohesiebeleid. Het kabinet zal ter invulling van deze
solidariteitsgedachte het volgende inbrengen:
a) er dient een sterkere heroriëntatie van de uitgaven voor het
toekomstig cohesiebeleid plaats te vinden gericht op de armste
lidstaten in de EU dan de Commissie nu voorstelt.
b) regionaal beleid dient zo veel mogelijk omgezet te worden in
beleid gericht op lidstaten waarbij de nationale welvaart gerelateerd
aan het EU- gemiddelde het criterium voor toewijzing van de middelen
zou moeten zijn.
c) er moet een vorm van uitfaseringssteun komen die in omvang en
in duur beperkter is dan de Commissie nu voorstelt.
d) de 4% BNI maximering van middelen voor lidstaten die op het
Cohesiebeleid aanspraak kunnen maken dient gehandhaafd te blijven.
Hierbij wenst het kabinet te voorkomen dat middelen die vrijvallen als
gevolg van deze regeling terecht komen bij andere (rijke) lidstaten.
e) grensoverschrijdende en transnationale samenwerking met een
werkelijk Europees toegevoegde waarde moet worden voortgezet. Het
voorliggende voorstel zal worden beoordeeld op de mogelijkheden voor
Nederland om hierin optimaal te participeren.
f) steun aan regios in rijke lidstaten dient in principe door de
lidstaten zelf, binnen een Europees beleidsraamwerk, gefinancierd te
worden.
g) er dient een aanzienlijk lager uitgavenplafond voor het
toekomstig cohesiebeleid te komen dan de Commissie nu voorstelt.
Met deze inbreng meent het Kabinet een goede aanzet te kunnen geven
tot een discussie over de hervorming van het beleid. In de komende
onderhandelingen zal het Kabinet nauwgezet de ontwikkelingen in het
krachtenveld volgen en de koers daarop afstemmen.
4.4. Categorie 2: Beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen
Op 14 juli heeft de Commissie voorstellen gepresenteerd voor twee
nieuwe geïntegreerde fondsen voor respectievelijk het
plattelandsbeleid en het visserijbeleid. Deze twee fondsen dienen ter
vervanging van het huidige instrumentarium op deze twee terreinen. Ook
heeft de Commissie een voorstel gepresenteerd voor een geïntegreerd
systeem voor financiering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.
Dit voorstel is gebaseerd op het principe dat er een uniform systeem
voor beheer en controle moet komen voor zowel uitgaven op het terrein
van marktmaatregelen en rechtstreekse steunverlening als het
plattelandsbeleid. Op het gebied van milieu zal de Commissie in het
kader van het Agenda 2007 pakket in september concrete voorstellen
presenteren.
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
Over de hoogte van de financiering van de marktmaatregelen en
rechtstreekse steunverlening aan de boeren is reeds besloten in
oktober 2002 op de Europese Raad te Brussel. Toen werd het zogenaamde
plafond van Brussel in een uitgebreide Unie (EU-25) tot 2013 bepaald.
Er werd vastgelegd dat vanaf 2007 deze uitgaven reëel constant zouden
worden gehouden t.o.v. 2006, zij het met een maximale
inflatiecorrectie van 1% per jaar. Er wordt aldus een plafond van
gemiddeld 43 miljard euro per jaar of ruim 300 miljard euro voor de
periode 2007-2013 voorzien. De Commissie handhaaft dit plafond in haar
definitieve voorstel. Wel wil de Commissie de eventuele steun aan
Roemenie en Bulgarije toevoegen aan het overeengekomen plafond in
plaats van deze er onder te brengen, zoals Nederland voorstelt. De
Europese Unie is verder bereid om in het kader van de
WTO-onderhandelingen de exportrestituties af te schaffen mits ook de
andere handelspartners soortgelijke concessies doen in het kader van
de uitwerking van het onlangs in Genève bereikte Raamwerkakkoord.
Plattelandsbeleid
Op 14 juli 2004 is ook conceptwetgeving voor het toekomstig
plattelandsbeleid gepresenteerd. Zoals de Commissie in haar mededeling
over de nieuwe meerjarenbegroting in februari al aangaf, worden alle
uitgaven voor plattelandsontwikkeling in één fonds gebundeld. Dit
betekent dat de huidige categorie 1b van de Financiële Perspectieven
2000-2006 wordt samengevoegd met de programmas voor
plattelandsontwikkeling die momenteel onder de structuurfondsen vallen
(Leader+ en Doelstelling-1). Voor dit nieuwe plattelandsfonds zal één
beheers- en controlemechanisme van toepassing zijn. Deze aanpassingen
hebben tot doel het plattelandsbeleid te vereenvoudigen en de
beheerslasten voor bedrijfsleven en overheid te verminderen.
Inhoudelijk stelt de Commissie voor het beleid te richten op drie
hoofdcategorieën: verbetering van de concurrentiekracht van de land-
en bosbouw (vb. gebruik van adviesdiensten; modernisering van
boerderijen; waardetoevoeging aan primaire land- en bosbouwprojecten;
infrastructuur voor de ontwikkeling en aanpassing van land- en
bosbouw), landschapsbeheer (vb. steun voor gebieden met natuurlijke
handicaps) en diversificatie van de plattelandseconomie (vb. steun
voor agro-toerisme). De Commissie voorziet voor de periode 2007-2013
een bedrag van ruim 87 miljard euro voor dit plattelandsbeleid, ofwel
gemiddeld ruim 12 miljard euro per jaar. In 2006 is 10,5 miljard
beschikbaar. Ten opzichte van 2006 is er in 2013 sprake van een
stijging met bijna 25%.
'Met het plattelandsbeleid hangt de mededeling samen over Natura 2000
die de Commissie eveneens op 14 juli presenteerde. Natura 2000 is het
samenhangend netwerk van beschermde natuurgebieden op het grondgebied
van de lidstaten van de Europese Unie. De Commissie stelt voor Natura
2000 zowel te financieren uit het Plattelandsfonds als uit de
structuurfondsen.'
Visserijbeleid
Op 14 juli heeft de Commissie ook haar voorstellen voor een
nieuw financieringsinstrument voor de visserij voor de periode
2007-2013 kenbaar gemaakt. Dit visserijfonds faciliteert de
voorgenomen structuuraanpassingen van de visserijsector. Op
inhoudelijk vlak beoogt de Commissie haar voorstel voor een nieuw
visserijfonds beter te laten aansluiten op de doelstellingen van het
hervormde GVB. Vereenvoudiging en decentralisatie zijn daarbij
belangrijke uitgangspunten. De Commissie voorziet voor de periode
2007-2013 een bedrag van 7,6 miljard euro voor het visserijbeleid,
ofwel gemiddeld ruim 1 miljard euro per jaar. Dit bedrag omvat niet
alleen het fonds (ca. 5 mld), maar tevens uitgaven voor controle,
onderzoek, en de externe visserijakkoorden. In 2006 is circa 900
miljoen euro beschikbaar. Ten opzichte van 2006 is er in 2013 sprake
van een stijging met bijna 25%.
De Nederlandse inzet
Het kabinet is van mening dat de jaarlijkse plafonds voor de
marktuitgaven en directe inkomenssteun aan de boeren als maxima
gelden. De uitgaven voor Roemenië en Bulgarije zouden onder dit
plafond moeten worden gebracht. De mogelijke afschaffing van
exportrestituties in het kader van de WTO-onderhandelingen kan ruimte
geven voor verdere besparingen in het kader van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid.
Het kabinet acht de voorgestelde vereenvoudiging van het
plattelandsbeleid een stap in de goede richting. Een uniform beheers-
en controlemechanisme kan een waardevolle bijdrage leveren aan de
vermindering van de beheerslasten, een punt waarop het kabinet de
voorstellen ook in hun geheel zal toetsen. Daarnaast meent het kabinet
dat het nieuwe plattelandsbeleid oog moet hebben voor de specifieke
nationale plattelandsproblemen, zoals in Nederland in de peri-urbane
omgeving.
Het kabinet vindt dat het door de Commissie voorgestelde plafond voor
het plattelandsfonds aanzienlijk in neerwaartse richting moet worden
bijgesteld. Bij de bepaling van dit bedrag hanteert het kabinet twee
uitgangspunten. Het eerste betreft het reëel constant houden van de
uitgaven. Het tweede uitgangspunt is dat rijke lidstaten geen beroep
meer kunnen doen op communautaire financiering van structuurbeleid
(het betreft in het kader van het plattelandsbeleid middelen voor
Doelstelling-1 die in de eerdere planningsperiode gereserveerd stonden
voor structuurbeleid en nu in het plattelandsfonds zijn
ondergebracht). Intensivering van beleid dient immers gefinancierd te
worden op basis van prioriteitstelling (nieuw voor oud). Op basis van
deze uitgangspunten pleit het kabinet een plafond van circa 70 miljard
voor de periode 2007-2013 (EU-27). Bij dit budget mag verhoging van de
uitgaven voor plattelandsontwikkeling alleen door middel van modulatie
totstandkomen, dat wil zeggen een overheveling van middelen van de
huidige categorie 1a (markt- en prijsbeleid) naar categorie 1b
(plattelandsontwikkeling).
Het kabinet kan de voorgestelde vereenvoudiging van de regels voor de
steun aan de visserijsector ondersteunen. Tevens steunt het kabinet de
Commissie in haar streven om de doelstellingen van het hervormde GVB
duidelijk te laten terugkomen in de financieringsvoorstellen. Ten
aanzien van het financieel kader is Nederland van mening dat de
voorziene uitgaven reëel constant ten opzichte van 2006 moeten
blijven, ergo een bedrag van 909 miljoen (prijzen 2004).
4.5 Categorie 3: Burgerschap
Voor deze categorie van uitgaven wil de Commissie in totaal 24,7
miljard uittrekken over de periode 2007-2013, ofwel jaarlijks
gemiddeld 3,5 miljard. In 2006 is een bedrag van 2,3 miljard
beschikbaar. Ten opzichte van 2006 is in 2013 sprake van stijging met
90%. Voor een groot deel valt deze stijging te verklaren door het feit
dat er nieuwe beleidsvoorstellen komen voor samenwerking op het gebied
van grensbeheer en asiel en migratie.
De Commissie zal later in september haar definitieve
wetgevingsvoorstellen presenteren op het terrein van vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid. Daarop vooruitlopend heeft de
Commissie inmiddels meer duidelijkheid kunnen verschaffen over haar
plannen op dit terrein. Zo wil de Commissie drie voorstellen voor
kaderprogramma's aan de lidstaten voorleggen. Deze zouden zich gaan
richten op
a) vrije personenverkeer en solidariteit op het gebied van
buitengrenzen, asiel en immigratie
b) veiligheid
c) justitiële samenwerking en fundamentele rechten
Van deze drie kaderprogrammas zullen de meeste middelen gaan naar het
programma gericht op de buitengrenzen en asiel en migratie. Zo denkt
de Commissie na over een uitbreiding van de rol van het Agentschap
voor de Buitengrenzen ten aanzien van het beheer van
informatiesystemen (VIS, SIS en Eurodac) en de coördinatie van de vele
nationale diensten die zich met aspecten van grenscontrole
bezighouden.
Naast programma's op het terrein van de ruimte van vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid zijn in deze categorie ook programma's
op het terrein van basisgoederen en diensten opgenomen. Het gaat dan
om een tweetal programma's op het terrein van voedselveiligheid,
consumentenbeleid en volksgezondheid. Ook de uitgaven voor de Europese
Autoriteit voor Voedselveiligheid en het Europees Centrum voor
ziektepreventie en bestrijding worden ondergebracht bij dit deel van
de meerjarenbegroting.
Tot slot is in deze categorie ruimte gemaakt voor programma's ter
bevordering van de Europese cultuur en diversiteit. Op dit terrein wil
de Commissie bestaande programma's rationaliseren door het aantal
terug te brengen van acht naar vier. In de toekomst zou er één
jeugdprogramma moeten komen, één programma voor steun aan de Europese
audiovisuele sector, één cultuurprogramma en een programma ter
bevordering van de participatie van de burger in het Europese
eenwordingsproces. Voor deze programma's stelt de Commissie
aanzienlijke additionele middelen voor: steun aan de Europese
audiovisuele sector zou met 65% stijgen ten opzichte van de periode
2000-2006, het jeugdprogramma met 76 % en het Cultuurprogramma met
39%. Het voorstel voor het burgerparticipatie programma zal pas in
2005 verschijnen.
Nederlandse inzet
De Commissie heeft onder de categorie burgerschap nogal uiteenlopende
onderwerpen opgenomen. Belangrijkste component is hier de
JBZ-samenwerking. Belangrijke vraagstukken op het terrein van JBZ zijn
grensoverschrijdend. Grote problemen als georganiseerde criminaliteit,
terrorisme en illegale immigratie ook in EU-verband moeten
gemeenschappelijk worden aangepakt. Het kabinet vindt daarom dat dit
onderwerp een prominente plaats moet krijgen in Agenda 2007. Er zullen
nieuwe evenwichten moeten worden gevonden tussen de nationale
verantwoordelijkheid van de lidstaten en hun gemeenschappelijk belang.
De Europese Raad zal daarvoor oriëntaties geven bij de bespreking van
een nieuw meerjarenprogramma voor de JBZ-samenwerking. Binnen een
reëel constant budgettair kader steunt het kabinet de plannen van de
Commissie om meer middelen toe te wijzen aan JBZ-samenwerking en in
het bijzonder asiel en migratie en grensbeheer en de veiligheid en
rechtzekerheid van de burger. Het kabinet is voorstander van de
verdere ontwikkeling van een gemeenschappelijk asiel- en
migratiebeleid inclusief operationele elementen als bescherming in de
regio en terugkeerbeleid. Daarbij horen veilige buitengrenzen. De
Commissie verwijst naar het ontwerpgrondwettelijk verdrag, waarin het
principe van financiële solidariteit is opgenomen. Het kabinet steunt
de focus die de Commissie aanbrengt op het thema veiligheid door er
een separaat programma aan te wijden. Bescherming tegen terrorisme en
grensoverschrijdende criminaliteit verdienen onze volle aandacht. Er
zijn voldoende middelen nodig voor effectieve samenwerking van
opsporings- en veiligheidsdiensten. Het kabinet steunt de
vereenvoudigingsvoorstellen van de Commissie op het terrein van de
bevordering van de Europese cultuur en diversiteit. Voor deze uitgaven
en die voor 'basisgoederen en diensten' ondergebracht in deze
categorie hanteert het kabinet het uitgangspunt dat uitgaven reëel
constant blijven.
4.6 Categorie 4: De EU als partner op het wereldtoneel
De Commissie stelt voor het budget voor het externe beleid tot 2013 te
laten oplopen tot 15.7 miljard euro (prijzen 2004), een stijging van
40% t.o.v. 2006. Totaal over de periode 2007-2013 gaat het in deze
categorie om ongeveer 95 miljard euro, ofwel jaarlijks gemiddeld 13,6
miljard.
De Commissie heeft nog geen definitieve voorstellen gepresenteerd.
Deze komen naar verwachting later in september. Wel heeft de Commissie
reeds aangekondigd dat deze voorstellen uit 6 instrumenten zullen
bestaan:
a) Economische samenwerking en ontwikkeling (incl. huidige
EOF)
Dit instrument heeft tot doel ontwikkelingslanden te ondersteunen bij
hun streven de Millennium Development Goals te verwezenlijken. Het is
gericht op alle terreinen die in overeenkomsten met partnerlanden zijn
opgenomen, zoals gezondheid, onderwijs en infrastructuur.
b) Vrede en Veiligheid (m.n. GBVB/ EVDB)
Dit instrument is gericht op snelle en effectieve reactie op crises en
instabiliteit, voortbordurend op de ervaringen met het Rapid Reaction
Mechanism; aanpak van crises rond mondiale en regionale
grensoverschrijdende problemen, zoals mensenhandel, misdaad en
terrorisme, nucleaire veiligheidsproblemen, ontwikkeling van
internationale peace-keeping capaciteit i.s.m. regionale organisaties
(in lijn met beleid t.a.v. African Peace Facility) en
verkiezingsmissies.
c) Humanitaire hulp
Dit instrument is gericht op voedselhulp en noodhulp
d) Pre-accessie
Dit instrument is bedoeld voor kandidaat-lidstaten (met name voor
Turkije en Kroatië) en potentiële kandidaten (d.w.z. de overige
Balkan-landen die wel toetredingsperspectief hebben gekregen, maar nog
niet onderhandelen over toetreding). Het omvat de bestaande
instrumenten PHARE, ISPA, SAPARD en de Turkije pre-accessie
Verordening, plus CARDS (hulpinstrument voor de westelijke Balkan).
e) Nieuwe buren (huidige TACIS/O-Europa, CARDS/ Balkan,
MEDA/MZ-landen)
Het European Neighbourhood Policy en de ENP Action Plans vormen het
raamwerk voor dit instrument. Het zou in eerste instantie (zie
februari Mededeling) uitsluitend gericht zijn op grensoverschrijdende
samenwerking en transnationale samenwerking aan de EU-grenzen. De
Commissie stelt nu echter voor de reikwijdte van dit instrument te
verbreden en alle financiële hulp aan de regio erin op te nemen. Het
instrument zou dan alle huidige TACIS en MEDA-fondsen omvatten.
f) Macrofinanciële assistentie
Dit instrument is erop gericht begunstigde landen te helpen ernstige,
doch over het algemeen korte termijn onevenwichtigheden het hoofd te
bieden op het gebied van betalingsbalans en fiscus.
Met deze zes instrumenten zou een 100-tal kleine en grote programma's
die thans de Europese financieringsprogramma's voor het extern beleid
vertegenwoordigen worden vervangen.
Inzet Nederlandse regering
Nederland is van mening dat de Europese Unie in toenemende mate de
buitenlands-politieke verantwoordelijkheid moet kunnen dragen die
hoort bij haar mondiale economische status. De nieuwe invulling en
beinstrumentering van het extern beleid lijkt beter aan te sluiten op
de eisen die de internationale omgeving aan het beleid stelt. Conform
de Nederlandse positie ten aanzien van de nieuwe Financiële
Perspectieven is Nederland binnen reëel constante uitgavenkaders
voorstander van een versterking van het externe beleid. Versterking
moet vooral worden bereikt door een effectievere en meer coherente
inzet van het instrumentarium van de Unie. Het feit dat het huidige
budget voor het externe optreden versnipperd en onoverzichtelijk is,
komt de coherentie niet ten goede. Het voorstel van de Commissie biedt
mogelijkheden tot stroomlijning van de begrotingsstructuur voor het
externe beleid; deze inzet wordt door het kabinet gesteund. Ook het
voorstel van de Commissie om het Europees Ontwikkelingsfonds onder te
brengen in de EU-begroting is een goede ontwikkeling. Het zou de
coherentie van het externe optreden van de EU vergroten en zou het
Europees Parlement instaat stellen mee te beslissen over een
belangrijk instrument van hulp aan landen in Afrika, het Caribische
gebied en de Stille Oceaan. Wel vindt Nederland dat er in dit stadium
behoefte bestaat aan verdere verduidelijking ten aanzien van de
begrote bedragen, de ODA toeschrijving van de verschillende
instrumenten en hun geografische en thematische afbakening. Ook de
precieze invulling van het instrument vrede en veiligheid is van
belang omdat daar het GBVB van de EU wordt ondergebracht. Tot slot wil
het kabinet onderzoeken hoe er binnen de financiële kaders meer
armslag kan worden gecreëerd voor onverwachte gebeurtenissen. Juist
bij het extern beleid alwaar dikwijls een beroep op de EU wordt gedaan
om bij te springen in een crisisgebied is flexibiliteit nodig. Bij het
verschijnen van de definitieve voorstellen zal hierover meer
duidelijkheid komen.
5. De ontvangstenkant van de EU: het Eigen Middelen Besluit
Op 14 juli heeft de Commissie drie documenten gepresenteerd over de
financiering van de EU-begroting: een rapport over de werking van het
Eigen Middelen systeem Financing the European Union, een voorstel voor
een Raadsbesluit over het systeem van Eigen Middelen, waarin het
voorstel voor een GCM nader wordt uitgewerkt en een voorstel voor een
Raadsverordening, waarin de werking (implementing measures) van de GCM
wordt geregeld. In deze documenten worden twee hoofdthema's
aangedragen: de introductie van een GCM en een aanzet voor een
discussie van een eurotax vanaf 2014.
5.1. Het generiek correctiemechanisme
In haar mededeling van 10 februari kondigde de Commissie aan met een
voorstel te zullen komen voor een Generiek Correctiemechanisme (GCM).
Op 14 juli heeft de Commissie dit voornemen geconcretiseerd door een
voorstel te presenteren voor wijziging van het Eigen Middelen Besluit.
Het Commissievoorstel
De Commissie stelt dat de argumenten uit 1984 die ten grondslag lagen
aan de totstandkoming van het de VK-compensatie niet langer
gerechtvaardigd zijn. In 1984 had het VK het laagste BNI per capita
van de nettobetalers. Vandaag de dag heeft het VK het hoogste BNI per
capita, gevolgd door Denemarken en Oostenrijk.
Het eenzijdige compensatiesysteem voor één land is niet meer
gerechtvaardigd aldus de Commissie. Tegelijkertijd is de structurele
onbalans in betalingspositie van sommige lidstaten reden voor de
Commissie een GCM te introduceren. Deze situatie ondermijnt namelijk
de steun in deze lidstaten voor het Europese integratieproces.
De precieze werking van een GCM wordt bepaald door de invulling van 6
verschillende variabelen. In de notitie over de mededeling van de
Commissie die Uw kamer eerder toeging (TK 21501-20, nr 239) werd
hierbij al stilgestaan. De Commissie heeft deze variabelen als volgt
ingevuld:
1. Welke EU-uitgaven worden meegerekend
Alle aan lidstaten toerekenbare uitgaven van de EU (landbouw,
structuurfondsen, intern beleid en administratieve uitgaven) worden
meegerekend bij het bepalen van de netto-positie.
2. Welke EU-ontvangsten worden meegerekend
Van de vier eigen middelen: landbouw- en douaneheffingen (samen de
traditionele eigen middelen genoemd), BTW-afdrachten en afdrachten op
basis van het BNI rekent de Commissie alleen de laatste twee mee bij
het bepalen van de netto-posities van lidstaten. Anders gezegd de
Commissie rekent de traditionele eigen middelen niet mee. De Commissie
beschouwt deze als inkomsten van de Unie als geheel en niet als
afdrachten van individuele lidstaten.
3. De hoogte van de drempel waarboven de compensatie gaat werken
De Commissie stelt de drempel waarboven gecompenseerd gaat worden op
-0,35% BNI te bepalen.
4. Percentage van de excessieve afdrachten (boven de drempel) dat
gecorrigeerd wordt
Het compensatiepercentage wordt 66% net als in het huidige systeem
voor het VK. Het maximum beschikbare restitutiebedrag bedraagt 7,5
miljard euro per jaar. Dit bedrag komt ongeveer overeen met de
verwachte jaarlijkse gemiddelde VK-compensatie over de periode
2007-2013 indien deze wordt gehandhaafd.
5. De methode van de financiering van de compensatie
Alle lidstaten, ook zij die worden gecompenseerd worden, betalen
volledig mee aan het GCM, dwz. inclusief hun eigen compensatie. Het
aandeel in de betaling wordt gebaseerd op de BNI-sleutel.
6. Correctie via de uitgaven- of financieringskant
Compensatie vindt plaats door middel van een korting op de afdrachten.
In het voorstel van de Commissie zou het Verenigd Koninkrijk zijn
specifieke compensatie verliezen. Wel zal het Verenigd Koninkrijk in
aanmerking komen voor compensatie middels het GCM. Aangezien deze
compensatie lager uitvalt dan wat het Verenigd Koninkrijk zou
ontvangen bij de voortzetting van de huidige regels wil de Commissie
een uitfaseringsregieme introduceren. Deze uitfasering van de
VK-compensatie zou dan over een aantal jaren worden uitgespreid
volgens het volgende schema: 2008: 2 miljard, 2009: 1,5 miljard, 2010:
1,0 miljard, 2011: 0,5 miljard. Vanaf 2012 is de VK-compensatie
afgeschaft en draait het Verenigd Koninkrijk mee in het GCM. De
huidige regels voor de rebate (incl. een korting van 75% voor
Nederland, Duitsland, Oostenrijk en Zweden) blijven overigens van
kracht voor de extra betaling aan het VK.
Gevolgen voor de netto-positie van Nederland
De introductie van een GCM, inclusief uitfaseringsregime voor het
Verenigd Koninkrijk, zoals voorgesteld door de Commissie betekent voor
Nederland een verbetering van de netto-positie van ongeveer 250
miljoen euro per jaar gemiddeld over de periode 2008-2013, ofwel,
0,05% van het Nederlandse BNI. Vanaf 2011, wanneer de uitfasering van
het Verenigd Koninkrijk is afgelopen en de infasering van het GCM is
voltooid, zal er sprake zijn van een verbetering van de Nederlandse
netto-positie van ongeveer 450 miljoen euro per jaar .
Gemiddeld genomen zou ,volgens de Commissiecijfers, de Nederlandse
netto-positie door een GCM verbeteren van -0,56% BNI naar -0,50% BNI
(uitgaande van de voorgestelde uitgavenplafonds). Er is derhalve
sprake van een marginale verbetering. Ter vergelijking kan worden
gesteld dat de na Nederland grootste relatieve netto-betaler
Duitsland, een verbetering van zijn netto-positie ziet van
-0,54%BNI naar -0,49%. Voor Zweden zijn deze cijfers: van -0,50%BNI
naar -0,46%BNI.
Indien, in afwijking van de Commissie, de traditionele eigen middelen
wel meegerekend worden zoals het kabinet voorstaat en zoals de
Commissie doet bij de berekening van de nettoposities van de nieuwe
lidstaten ten behoeve van de voor hen nu geldende budgettaire
compensatie, dan zou dit voor Nederland betekenen dat de netto-positie
zonder GCM -0,83% BNI bedraagt. De na Nederland grootste
netto-betaler, Duitsland, komt dan uit op -0,62%BNI - en Zweden op
-0,57% BNI. Kortom, dit is een aanzienlijk verschil met de
Commissieberekeningen en zou bij gebruik in het GCM tot een groter
effect voor Nederland leiden.
De Nederlandse inzet
Het kabinet is verheugd met het feit dat de Commissie, met haar
voorstel voor een GCM, formeel erkent dat er landen zijn, zoals
Nederland, met een excessieve netto-betalingspositie en dat dit niet
langer verdedigbaar is. Het is een stap in de goede richting, maar
moet gezien worden als een onderdeel van het totaalresultaat van de
onderhandelingen, dat kan bijdragen tot het verbeteren van de
Nederlandse netto-positie. Steun voor een GCM hangt af van de mate
waarin het de Nederlandse netto-positie verbetert en of Nederland
hiermee dichter in de buurt komt van in welvaart vergelijkbare landen.
Thans stelt het kabinet vast dat de gevolgen voor Nederland van dit
voorstel aan de magere kant zijn. Dit voorstel is niet de structurele
en substantiële verbetering die Nederland nastreeft. Hiervoor zijn
twee belangrijke oorzaken: de eerste is dat de Commissie de
Traditionele Eigen Middelen niet meerekent waardoor de Nederlandse
netto-positie veel rooskleuriger wordt voorgesteld, dan deze in
werkelijkheid is. Gevolg is dat Nederland hierdoor minder aanspraak
op compensatie maakt. Dit terwijl Nederland deze Traditionele Eigen
Middelen wel jaarlijks aan de EU afdraagt. De tweede reden dat het
voorstel minder resultaat oplevert, is dat de Commissie ervoor kiest
om de totale omvang van het mechanisme te plafonneren. In plaats van
een systeem waarbij alle excessieve afdrachten aan de EU worden
herverdeeld middels een compensatiemechanisme wordt een maximum van
7,5 miljard euro per jaar gehanteerd. Het kabinet is van mening dat
dit maximum bedrag moet worden vervangen door een open regeling
waardoor alle afdrachten boven een bepaalde drempel in aanmerking voor
compensatie komen. Er is immers geen, in de systematiek gelegen, reden
om een dergelijk willekeurige limiet te stellen. Ook is het kabinet
van mening dat de Traditionele Eigen Middelen moeten worden
meegerekend bij de bepaling van de netto-posities van lidstaten. Tot
slot lijkt de Commissie het GCM als een tijdelijke maatregel te zien.
Het kabinet wenst daarentegen een structurele oplossing. Ook een
andere invulling van de andere parameters kan daar aan bijdragen.
5.2 De financiering van de Europese Unie: de eurotax en
vereenvoudiging van het Eigen Middelen Besluit
Zoals reeds in haar mededeling van februari vermeld is de Commissie
van mening dat het huidige eigen middelen systeem onvoldoende
functioneert. Afgezien van verschillende technische tekortkomingen is
de Commissie vooral van mening dat de huidige systematiek onvoldoende
inzichtelijk en te complex is en niet bijdraagt aan een efficiënte
verdeling van de contributies binnen de EU. Daar komt bij dat er in
het huidige systeem geen directe link is met de Europese burger, c.q.
de belastingbetaler. De introductie van een nieuw systeem moet de
directe relatie tussen burgers en het budget van de EU versterken
aldus de Commissie, waardoor de uitgavendiscussies bovendien meer over
de inhoud kunnen gaan dan over nationale netto-posities. Hiertoe stelt
de Commissie de introductie van een Europese belasting (eurotax) voor.
De Commissie presenteert drie varianten voor een eurotax. In alle
gevallen zou dit middel naast de Traditionele Eigen Middelen en het
BNI-middel blijven bestaan. Op termijn zou de nieuwe belasting
ongeveer 50% van het totale budget moeten financieren en zou het
BTW-middel komen te vervallen.
Variant 1 - Belasting op energieconsumptie.
De Commissie denkt daarbij in de eerste plaats aan een benzineaccijns.
Zij stelt dat vanuit administratief oogpunt deze belasting relatief
eenvoudig te innen is, omdat onder de nieuwe richtlijn voor
energiebelasting de heffingsgrondslag is geharmoniseerd. Invoering
zou circa 3-6 jaar in beslag nemen.
Variant 2 - Gedifferentieerde BTW-heffing.
Door het directe verband met de dagelijkse consumptie onstaat door de
invoering van deze heffing een duidelijke relatie tussen de
financiering van de EU en de burger. De gedifferentieerde BTW heffing,
dwz een deel zichtbaar te maken als financiering van EU-uitgaven en de
rest als nationale heffing, zou (voor het EU deel) in de plaats komen
het eigen middel dat thans vanuit de nationale BTW-heffing wordt
gefinancierd.
Variant 3 - Vennootschapsbelasting
Een Europese vennootschapsbelasting zou goed aansluiten op het concept
van de interne markt. Nadeel is dat deze belasting zeer lastig is in
te voeren, mede door de uiteenlopende nationale grondslagen en
tarieven voor de
vennootschapsbelasting.
De Commissie stelt de Raad voor om zo'n eurotax vanaf 2014 te
introduceren en de inkomsten uit dit middel 50% van de EU-uitgaven te
laten financieren. De Traditionele Eigen Middelen en het BNI-middel
zouden het resterende deel van de uitgaven moeten dekken.
De Nederlandse inzet
Het kabinet deelt de visie van de Commissie dat het huidige systeem
van Eigen Middelen complex en niet transparant is. In tegenstelling
tot de Commissie is het kabinet niet overtuigd van het feit dat het
vervangen van het BTW-middel door een eurotax - weer een ander middel
- het juiste antwoord is. Het kabinet sluit de introductie van een
dergelijk middel niet uit maar meent vooralsnog dat er betere manieren
zijn om het financieringssysteem van de EU te versimpelen. Het kabinet
is daarom voorstander van een herziening van het Eigen Middelen
systeem, echter met als uitgangspunt dat er één financieringsbron
overblijft, namelijk het BNI-middel. Dit is transparant, simpel en het
meest billijk: de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten. Deze
inzet moet ook los van de discussie over de eventuele invoering van
een eurotax gezien worden. Het kabinet is van mening dat in de komende
besprekingen over een eventuele herziening van het Eigen Middelen
Besluit serieus moet worden gekeken naar de mogelijkheden om het
systeem te hervormen. Een financiering middels het BNI-middel zou dan
de meest wenselijke uitkomst zijn.
6. Het Interinstitutioneel akkoord
Het interinstitutioneel akkoord (IIA) tussen Raad, Europees Parlement
en Commissie legt de door de Raad overeengekomen Financiële
Perspectieven vast. Middels het Interinstitutioneel akkoord binden
naast de lidstaten, ook het Europees Parlement en de Commissie zich
aan de financiële maxima voor de jaren na 2007. Daarnaast worden in
dit akkoord nadere spelregels afgesproken over hoe de drie
instellingen om zullen gaan met de meerjarenafspraken in het kader van
de jaarlijkse begrotingsprocedure.
In haar mededeling van februari gaf de Commissie aan voorstander te
zijn van meer flexibiliteit in de begroting. Deze flexibiliteit zou op
vele niveaus gerealiseerd moeten worden. In het concept IIA dat op 14
juli werd gepresenteerd worden de ideeën van de Commissie nader
uitgewerkt.
De belangrijkste zijn:
a) er zou een jaarlijks overleg (zgn. triloog) tussen Raad, EP en
Commissie moeten komen waarin de noodzaak tot aanpassen van de
financiële maxima kan worden besproken.
b) daarnaast zou net als thans, in bijzondere gevallen, de
mogelijkheid moeten bestaan om de Financiële Perspectieven aan te
passen tot aan het plafond van het Eigen Middelen Besluit.
c) er zou een groei-aanpassingsfonds van 1 miljard, aan te vullen
met nog eens 1 miljard uit eventuele onderuitputting bij het
structuurbeleid, moeten komen dat flexibel kan worden ingezet.
d) Middels een zgn. reallocatieinstrument moet het mogelijk
worden om op jaarbasis een bedrag ter hoogte van 200 miljoen
begrotingsmiddelen dat niet wordt ingezet op een bepaald
beleidsterrein, in te zetten elders in de begroting. Dit komt in de
plaats van het huidige flexibiliteitsinstrument (jaarlijks 200
miljoen) dat ingeroepen kan worden bovenop de afgesproken
uitgavenplafonds.
e) er komt een separaat instrument - het Europees Solidariteits-
en Snelle-reactiefonds - voor onverwachte rampen op het
EU-grondgebied. Dit voorstel betreft het institutionaliseren van het
bestaande solidariteitsfonds dat werd opgericht vanwege de hevige
overstromingen in Duitsland, Oostenrijk, Tsjechië en Slowakije in de
zomer van 2002.
f) De bestaande noodhulpreserve van jaarlijks 221 miljoen wordt
gecontinueerd. Deze kan worden aangewend in het geval van een
onverwachte crisis. Aanwending kan alleen indien er geen middelen in
de begroting te vinden zijn.
g) De Commissie moet de mogelijkheid krijgen om met maximaal 5%
te kunnen afwijken van de tussen Raad en EP (co-decisie)
overeengekomen indicatieve meerjarenbedragen voor beleidsprogramma's.
h) De Commissie wil door het opnemen van een kleiner aantal
categorieën ( 5 in plaats van 8) in de Financiële Perspectieven de
flexibiliteit vergroten. Met een kleiner aantal en in financiële
omvang veelal grotere categorieën wordt het makkelijker om binnen
categorieën met middelen te schuiven.
i) De Commissie doet voor alle beleidscategorieën voorstellen
voor een vergaande vereenvoudiging door de integratie van
verschillende programma's in grotere overkoepelende programma's. Het
extern beleid, het onderwijsbeleid en het plattelandsbeleid zijn hier
voorbeelden van.
Nederlandse inzet
Het kabinet onderschrijft de noodzaak om voldoende flexibiliteit te
hebben opdat onverwachte crises, waarvoor geen middelen in de
EU-begroting zijn gereserveerd, kunnen worden opgevangen. Het kabinet
is echter van mening dat het huidig instrumentarium in het lopende IIA
(2000-2006) voldoende is. Verschillende crises, zowel extern (Kosovo,
Afghanistan en Irak) als intern (overstromingen en andere rampen in de
EU), zijn op een adequate manier opgevangen. Het kabinet is dan ook
tegenstander van meer flexibiliteit binnen overeengekomen financiële
kaders . Het voorstel van de Commissie om een reallocatie mechanisme
van 200 miljoen te creëren ter vervanging van het huidige
flexibiliteitinstrument, acht het kabinet een interessante gedachte.
Het kabinet is tegenstander van een jaarlijkse triloog over de
financiële maxima. Tussen de categorieën dienen harde schotten
vastgesteld te worden. Dit is wat het kabinet betreft ook aan de orde
tussen de door de Commissie voorgestelde subcategorieën 1a
(concurrentiekracht) en 1b (cohesie) alsmede tussen het markt- en
prijsbeleid enerzijds en het plattelandsbeleid, visserijbeleid en
milieu anderzijds (binnen de nieuwe categorie 2). Een reductie van het
aantal beleidsprogrammas (door integratie in grotere programmas) mag
er niet toe leiden dat onderuitputting ingezet wordt voor andere
beleidsdoeleinden. Binnen de overeengekomen meerjarenkaders zullen de
jaarlijkse uitgaven van de EU moeten worden ondergebracht. Voor
onverwachte ontwikkelingen zou te allen tijde een veiligheidsmarge
tussen de plafonds van de verschillende categorieën en de geplande
uitgaven moeten worden aangehouden. Dit is verstandig en prudent
begrotingsbeheer.
7. Slot
In de komende onderhandelingen staat veel op het spel. Middelen
beschikbaar stellen voor de prioriteiten van de Unie en een eerlijke
lastenverdeling staan daarbij voor het kabinet centraal. Met de
uitbreiding is er een fundamenteel verschil ontstaan met een EU van 15
lidstaten. Het beleid van de EU moet daarop worden afgestemd. Het
kabinet wil hierover in debat.
De belangen van lidstaten in deze discussie liggen soms ver uiteen.
Het kabinet merkt dat een steeds grotere groep lidstaten inziet dat
het niet mogelijk is om zondermeer nieuw beleid op oud beleid te
stapelen. De rekening loopt hierdoor op. De moeilijke
begrotingssituatie in veel lidstaten speelt bij deze afwegingen
uiteraard ook een rol. Tegelijkertijd zijn er veel lidstaten - nieuw
en oud - die buitengewoon hechten aan voortzetting van het huidig
beleid en het liefst een intensivering zien. Het kabinet zal door
intensieve contacten met andere lidstaten, haar boodschap van
uitgavenbeheersing, beleidshervorming en een eerlijke verdeling van de
lasten blijven uitdragen. Hierbij zal het kabinet nadrukkelijk zoeken
naar bondgenoten. De wens tot uitgavenbeheersing werd reeds
uitgedragen door het kabinetsleiders van zes landen. Ten aanzien van
eerlijke lastenverdeling zal het kabinet blijvend aandacht vragen voor
de Nederlandse situatie en tezamen met potentiële bondgenoten ijveren
voor een rechtvaardige oplossing.
Tot slot heeft het kabinet in haar eerdere notitie over dit onderwerp
aangegeven dat bijzondere aandacht uitgaat naar de nieuwe lidstaten.
Door middel van politieke contacten en uitwisseling van informatie op
ambtelijk niveau wordt de Nederlandse insteek besproken. Hiermee zal
in de komende tijd worden doorgegaan. Deze investering zal in de
komende onderhandelingen z'n vruchten moeten gaan afwerpen.
Directive 2003/96/EC van 27.10.2003
Ministerie van Buitenlandse Zaken