Algemene Rekenkamer
- 15 september 2004 -
Door vertragingen hogere kosten en deels onrechtmatige aanbestedingen
Project Geluidsisolatie Schiphol onvoldoende aangestuurd en uitvoering
onvoldoende beheerst
De kosten voor de woningisolatie bij Schiphol zijn sterk gestegen en het
project is vertraagd. Het project is onvoldoende aangestuurd door het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Delen van de uitvoering van het
project zijn ondoelmatig en onrechtmatig verlopen.
Dit schrijft de Algemene Rekenkamer in het rapport Geluidsisolatie Schiphol
fase 2 (GIS-2).
Het onderzoek is uitgevoerd op verzoek van de staatssecretaris van Verkeer
en Waterstaat (VenW). Het betreft de tweede fase van de isolatie van
woningen die geluidsoverlast hebben van Schiphol.
Tijdens GIS-1 (1983-'95) zijn 4.320 woningen geïsoleerd voor EUR 128
miljoen. GIS-2 loopt van 1995-ca. 2005. Oorspronkelijk zou het om ca. 14.000
woningen gaan. Er zijn nu ca. 7.000 woningen geïsoleerd, ca. 1.000 volgen.
GIS-3 (EUR 100 miljoen geraamd, enkele duizenden woningen) start binnenkort.
Van 1997-'99 voerde Schiphol het project GIS-2 uit: Schiphol stuurde het
ingenieursbureau en de aannemers aan die de woningen isoleerden en sloot
overeenkomsten met bewoners. In 2000 nam Rijkswaterstaat (RWS) deze taak van
Schiphol over. De kosten van GIS-2 stegen van EUR 180 miljoen (raming 1995)
via EUR 234 miljoen (raming 1997) naar EUR 396 miljoen (raming 2003). De
Rekenkamer beoordeelde in het onderzoek de kostenontwikkeling, en de
aansturing en uitvoering van het project, maar niet of de huizen akoestisch
goed zijn geïsoleerd.
Onvoldoende projectaansturing en tussentijdse beleidswijzigingen
Het Ministerie van VenW had geen instrumenten om het project goed aan te
sturen zoals een programma van eisen, een taakstellend budget, een
uitvoerbare planning en goede voortgangsrapportages. Ook was de beginraming
ontoereikend en zijn geen nacalculaties opgesteld. Wèl beschikbare
sturingsinstrumenten om de kosten te beperken, zoals afspraken over de
maximale kosten per woning en over de duur van de verwachte geluidsoverlast,
zijn slechts gedeeltelijk toegepast omdat de minister bewoners tegemoet
wilde komen. Zo zijn woningen die in eerste instantie niet voor isolatie in
aanmerking kwamen, bij nader inzien tòch geïsoleerd.
Hiernaast hebben beleidswijzigingen vanuit het ministerie tot vertragingen
en kostenverhogingen geleid: onder andere wijzigingen in de geluidszones,
het toevoegen van warmte-isolatie en het toestaan van gedeeltelijke
isolatie.
Maatwerk, vertragingen en slecht financieel beheer
Bij de voorbereiding van de isolatiewerkzaamheden ging men uit van seriewerk
waarbij de hoeveelheid werk per woning en de tijd die het overleg met
bewoners kostte, werd onderschat. Het isoleren van woningen bleek maatwerk
te zijn. Hierdoor konden de aannemers niet op tijd beginnen. Met de
beleidswijzigingen van de minister leidden deze vertragingen tot het betalen
van schadevergoedingen aan aannemers. Ook moesten hierdoor nieuwe contracten
met aannemers en het ingenieursbureau afgesloten worden. Deze vielen veel
duurder uit dan de oorspronkelijke contracten.
VenW verleende eind 1999 decharge aan Schiphol. Schiphol had toen 210 in
plaats van de geplande 4.114 woningen laten isoleren. RWS nam het project
over. VenW had op dat moment geen inzicht in de financiële gevolgen van de
vertragingen.
Het financieel beheer van het project (controles op uren en prestaties) was
t/m 2002 op onderdelen onvoldoende. Hierdoor is de rechtmatigheid van een
deel van de uitgaven onzeker. Verder heeft RWS sommige opdrachten niet juist
aanbesteed.
Aanbevelingen Rekenkamer en reacties van Schiphol en VenW
De Algemene Rekenkamer beveelt onder meer aan om de eindafrekening van nog
ca. 4.000 woningen van GIS-2 goed te controleren en doet ook aanbevelingen
voor GIS-3. De staatssecretaris van VenW neemt de meeste conclusies en de
aanbevelingen over en wijst op de maatregelen die ze al heeft genomen.
De president van Schiphol wijt de meeste vertragingen in het project aan de
beleidswijzigingen uit 'Den Haag' en aan bewoners die overeenkomsten niet op
tijd ondertekenden. De Algemene Rekenkamer vindt dat niet alleen VenW, maar
ook Schiphol in de eerste periode het project beter had kunnen beheersen.
Schiphol had gewild dat de Algemene Rekenkamer ook had onderzocht welke
kosten rechtmatig aan de luchtvaartmaatschappijen mogen worden doorbelast.
De Algemene Rekenkamer benadrukt dat het niet aan haar is om te bepalen
welke kosten voor doorbelasting aan de luchtvaartsector in aanmerking komen.
Algemene Rekenkamer