Mozambique
Kamerbrief inzake Mozambique
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Sub-Sahara Afrika
Afdeling Zuidelijk Afrika
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
3 september 2004
Behandeld
Sara M. Cohen
Kenmerk
DAF-0678/04
Telefoon
+31 (0)70 348 5917
Blad
1/8
Fax
+31 (0)70 348 6607
Bijlage(n)
E-mail sara.cohen@minbuza.nl
Betreft
Mozambique
Graag bied ik u hierbij mijn reactie aan op het verslag van het
werkbezoek van de delegatie van de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken aan Mozambique van 2 tot en met 7 mei 2004. Deze brief dient als
antwoord op uw verzoek van 15 juli 2004 met kenmerk 04-BuZa-49 en als
aanvulling op de beantwoording van de kamervragen van lid Szabó (VVD)
(TK, vergaderjaar 2003-2004, nr. 1588), van de leden Fierens en
Tjon-a-Ten (PvdA) (TK, vergaderjaar 2003-2004, nr. 1679 en van lid
Szabó (VVD) (TK, vergaderjaar 2003-2004, nr. 1808).
Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de
commissie. Ik ben verheugd dat de commissie de kans heeft gegrepen
diep in de actuele problemen van ontwikkeling en armoedebestrijding te
duiken. De commissie heeft in Mozambique een breed spectrum van
onderwerpen besproken met zeer uiteenlopende gesprekspartners. De
inhoud van de gesprekken, zoals weergegeven in het verslag, toont naar
mijn mening aan dat Mozambique de laatste jaren stappen vooruit heeft
gedaan en op de goede weg is. Maar ook is duidelijk dat er nog grote
uitdagingen liggen en er nog veel moet gebeuren.
Die uitdaging geldt niet alleen Mozambique. Nederland wil een
betrouwbare partner zijn in de strijd tegen de nog altijd grote
armoede in Mozambique. Dat stelt ook hoge eisen aan onze eigen inzet.
Het verslag is een chronologische weergave van de vele gedachten,
opinies en analyses die de leden van de commissie te horen kregen.
Mijn conclusie is dat de bevindingen van de commissie in grote lijnen
bevestigen dat de beleidsprioriteiten uit de notitie Aan Elkaar
Verplicht een goede leidraad zijn voor onze inzet in de partnerlanden,
zoals Mozambique.
Wat zijn die prioriteiten? Het sleutelwoord is partnerschap. Nederland
wil een betrouwbare, maar kritische partner zijn, die de dialoog
opzoekt. Een partner - samen met andere donoren - in de eerste plaats
van de overheid van het land, omdat die overheid een cruciale rol
speelt in armoedebestrijding. Via investeringen in bijvoorbeeld
onderwijs, gezondheidszorg en infrastructuur, maar ook door het
vaststellen en handhaven van regelgeving en alle andere elementen die
vallen onder de noemer goed bestuur. Ons partnerschap is breder dan
alleen de overheid: versterking van de rol van de private sector en
het maatschappelijke middenveld moet zorgen voor het juiste evenwicht.
Verbetering van het investeringsklimaat en intensivering van de strijd
tegen HIV/AIDS spelen bij dat alles een cruciale rol.
Ik wil deze prioriteiten graag kort toelichten aan de hand van vijf
thema's die in Mozambique maar ook in andere partnerlanden op de
voorgrond staan, en die ook in het verslag van de commissie prominent
aan bod komen: 1) Goed bestuur 2) Begrotingssteun, donorcoördinatie en
harmonisatie; 3) Investeringsklimaat en private sector; 4)
Corruptiebestrijding en 5) HIV-Aids
Goed Bestuur
Mozambique heeft de status van 'partnerland'. Dit betekent dat het
land gedurende langere termijn verzekerd is van bilaterale Nederlandse
steunverlening, gericht op sociale en economische ontwikkeling. Om
effectieve samenwerking met een partnerland mogelijk te maken, dient
een basisniveau van goed bestuur aanwezig te zijn. Daarnaast dient het
land concrete maatregelen te treffen ter verbetering van het bestuur.
Want duurzame vermindering van armoede en verbetering van effectief en
democratische bestuur gaan hand in hand. Zonder verbeteringen in het
bestuur zullen de resultaten van armoedebestrijding uiteindelijk niet
beklijven.
Recent onderzoek (VN-Jeffrey Sachs) over armoedebestrijding en het
bereiken van de MDGs, geeft een nieuwe kijk op governance ratings van
Afrikaanse landen, door deze te corrigeren voor armoede en gebrekkige
instituties en infrastructuur. Onze partnerlanden, waaronder ook
Mozambique, scoren daarbij, ondanks de beperkte middelen die hen ter
beschikking staan, "redelijk tot goed" op de kwaliteit van het
bestuur. Zie bijvoorbeeld ook de opmerkingen van IMF-vertegenwoordiger
Perry Perone hierover in het verslag van de commissie.
Dit bevestigt dat we op de ingeslagen weg moeten doorgaan, en zelfs
meer zouden moeten investeren zodat ook Mozambique de MDG's kan
halen. De meest effectieve manier daarbij is via gezamenlijke steun
van donoren aan de nationale begroting. Dan wel via sectorale
begrotingssteun, waarbij voorspelbaarheid aan donorzijde staat
tegenover meetbare prestaties van het ontvangende land. Hierbij zijn
beter gecoördineerde en geharmoniseerde inspanningen, met aandacht
voor investeren in beter bestuur en capaciteitsopbouw belangrijke
elementen.
Aan één van de cruciale onderdelen van goed bestuur, de
democratisering, heeft u tijdens uw bezoek veel aandacht kunnen
schenken. Ruim tien jaar geleden was Mozambique nog het toneel van een
bloedige en ontwrichtende burgeroorlog. De jonge democratie staat nu,
na de goed verlopen gemeenteraadsverkiezingen van november 2003, de
parlements- en presidentsverkiezingen van december 2004 te wachten. De
Europese Unie is door de Nationale Verkiezingscommissie wederom
uitgenodigd waarnemers te sturen naar de komende verkiezingen. Gezien
het grote belang van deze verkiezingen voor de democratie alsmede de
daadwerkelijke betrokkenheid bij ontwikkeling en goed bestuur in
Mozambique, zal aan de uitnodiging gehoor worden gegeven. Ook draagt
de EU via technische assistentie en financiële steun bij aan een goed
verloop van de verkiezingen.
Zonder een effectief en democratisch bestuur zijn inspanningen gericht
op ontwikkeling en armoedebestrijding uiteindelijk tot mislukken
gedoemd. Een overheid die de orde bewaart en investeert in de opbouw
van de samenleving is een cruciale actor bij het op gang brengen van
een duurzaam ontwikkelingsproces. Nederland richt zich ook in
Mozambique daarom op nationaal niveau op versterking van de
regulerende capaciteit van de staat bij het vaststellen en handhaven
van regels, ondersteuning van de administratieve en technische
capaciteit om accountability, transparantie, efficiency en
effectiviteit te bereiken in de dienstverlening evenals op versterking
van de inkomensbasis van de staat.
Nederland heeft de afgelopen vijf jaar bijna 17 miljoen euro besteed
aan projecten en programma's op het gebied van goed bestuur. Specifiek
zijn deze fondsen gegaan naar decentralisatie (7 miljoen euro),
politie hervorming (7 miljoen euro), justitie/anti-corruptie (3
miljoen euro) en mensenrechten (0,3 miljoen euro).
Begrotingssteun, donorcoördinatie en harmonisatie
Mozambique is één van de landen waar een groot aantal donoren,
waaronder Nederland, begrotingssteun geeft. De kerngedachte van
begrotingssteun is de hulp aan te laten sluiten bij de eigen
plannings-, begrotings- en uitvoeringsstructuren van het ontvangende
land en zo optimaal bij te dragen aan armoede bestrijding.
Tegelijkertijd worden deze structuren verbeterd via institutionele
versterking en capaciteitsopbouw op het gebied van overheidsfinanciën
en hervorming van de publieke sector.
Dit jaar ontvangt Mozambique 14 miljoen euro aan algemene
begrotingssteun van Nederland. Dat is ongeveer 45% van het bilaterale
programma. Het grote aandeel algemene begrotingssteun vloeit voort uit
de inschatting dat deze vorm van steun direct bijdraagt aan de opbouw
en versterking van de publieke sector, zodat deze op transparante en
effectieve wijze haar taken, waaronder armoedebestrijding, kan
uitvoeren. Via begrotingssteun wordt aldus bijgedragen aan het
verwezenlijken van de doelstellingen van het Nederlandse
ontwikkelingsbeleid: duurzame armoedebestrijding, op basis van heldere
afspraken over te bereiken resultaten, met partnerschap en dialoog als
onmisbare ingrediënten en in goede harmonisatie met andere donoren.
Daarbij ligt de focus op het werken aan de prioriteiten zoals
vastgesteld in de Mozambikaanse armoedestrategie (PARPA). Zoals u
tijdens uw bezoek heeft kunnen waarnemen heeft de uitvoering van de
PARPA, in combinatie met een forse economische groei, geleid tot goede
resultaten en een aanzienlijke vermindering van armoede, van ruim 69
tot 54% van de bevolking. Bij deze armoedevermindering is ook de
ongelijkheid tussen verschillende delen van het land verminderd.
Daarnaast zijn ook verbeteringen te melden op tal van sectorale
terreinen, zoals bijvoorbeeld vermindering van kinder- en
moedersterfte, toegang tot water en sanitaire voorzieningen en
participatie in het lager onderwijs.
Begrotingssteun in Mozambique is niet zonder risico's. In het
gezamenlijke mechanisme voor begrotingssteun in Mozambique, een
samenwerkingsverband tussen 15 donoren en de Mozambikaanse overheid,
wordt getracht de risico's van deze vorm van hulp zo goed mogelijk te
beheersen, en worden concrete afspraken gemaakt over
voortgangsindicatoren zowel ten aanzien van institutionele- en
beleidshervorming als concrete resultaten. De afspraken hierover zijn
vastgelegd in een gemeenschappelijke Memorandum of Understanding
(MoU). Elk kwartaal verschijnt rapportage over de besteding van de
fondsen. Daarnaast worden elk jaar de uitgaven nagetrokken door de
interne inspectie van het Mozambikaanse ministerie van Financiën en
onderzoekt de nationale Mozambikaanse Rekenkamer eveneens jaarlijks de
overheidsuitgaven op rechtmatigheid.
Sinds eind 2003 is het coördinatiemechanisme voor de begrotingssteun
verder ontwikkeld en het strekt zich nu uit tot de verschillende
sectoren, waaronder de drie sectoren die Nederland steunt: onderwijs,
gezondheidszorg en water & sanitatie. Jaarlijks wordt een gezamenlijke
review gehouden, waarbij de regering en donoren zich een oordeel
vormen over de resultaten die Mozambique heeft geboekt in het
afgelopen jaar. De toetsing vindt plaats aan de hand van de vooraf
overeengekomen ijkpunten ("Performance Assessment Framework").
Mozambique wordt hierbij afgerekend op concrete resultaten. Essentieel
in dit gehele proces is de kritische dialoog over een breed scala van
onderwerpen, zoals goed bestuur, inclusief de politieke dimensie en
corruptie, hervormingen in de publieke sector, financiën en
armoedebestrijding.
Dat zijn ook kernpunten van de eigen politieke agenda van de
Mozambikaanse regering, zoals premier Diogo de commissie voorhield. In
de review in 2004 is het thema corruptie, in samenhang met de
noodzakelijke versterking van de justitiesector, uitgebreid aan bod
gekomen. In 2004 is ook een belangrijke stap gezet in het verder
harmoniseren van begrotingssteun. De reguliere rapportage, die reeds
plaatsvindt in het kader van de verantwoording van de regering aan het
parlement, wordt nu ook door de donorgemeenschap als uitgangspunt
genomen. Dit is belangrijk vanuit het oogpunt van legitimering, maar
ook om op den duur de transactiekosten voor Mozambique te verminderen.
De Mozambikaanse overheid en de donoren geven met deze aanpak concreet
invulling aan de internationale afspraken op het gebied van
harmonisatie, zoals de Monterrey Consensus, de Rome Declaration on
Harmonisation en de Good Practices van de OESO/DAC. Verder is het
gezamenlijke beheerskader voor begrotingssteun aan Mozambique geheel
in lijn met het beleid van Nederland (zie nota Beheer & Toezicht).
Investeringsklimaat
Zoals bij uw bezoek herhaaldelijk naar voren is gekomen kent de
Mozambikaanse economie sinds 1992 hoge groeicijfers. Continuering van
de groei en verdere vermindering van de armoede is echter alleen
mogelijk met doorvoering van een hervormingsagenda voor de private
sector. De afgelopen 10 jaar is reeds een aantal kleinere hervormingen
doorgevoerd, bijvoorbeeld op het gebied van licenties en
bedrijfsregistratie, douaneprocedures, arbeids- en landwetgeving en
belastingadministratie. Dit heeft er mede toe bijgedragen dat het
ondernemersklimaat in Mozambique verbeterde en het land erin geslaagd
is een aantal grote investeringen (aluminium, gas) aan te trekken.
Mozambique behoort tot de drie koplopers van Afrika als het gaat om
buitenlandse investeringen. Desalniettemin is het land nog steeds een
van de moeilijkste om zaken in te doen, met name voor het midden- en
kleinbedrijf.
De bureaucratie, tijdrovende procedures voor bedrijfregistratie en
licentieverlening, de inflexibele arbeidswetgeving, de zwakte van het
juridisch systeem, de slechte toegang tot kapitaal en land, de zwakke
belastingadministratie, het ontbreken van een goed mededingingsbeleid
en de gebrekkige infrastructuur blijven bedrijven parten spelen.
Verbetering van het ondernemersklimaat en stimuleren van de private
sector is een prioriteit voor de Mozambikaanse regering. Ik verwijs
bijvoorbeeld naar het gesprek van de commissie met Carlos Morgado, de
minister van Handel en Industrie. Momenteel werkt Mozambique aan een
nieuwe en versoepelde arbeidswet, investeringen in infrastructuur,
gezondmaking van de financiële sector, het terugdringen van de
bureaucratie, vergroting van de toegang tot microkredieten, het
aanpakken van corruptie, hervorming van het belastingsysteem,
opstellen van een mededingingsbeleid en invoering van een nieuw
stelsel voor aanbesteding.
Naast de inzet voor verbetering van het klimaat voor de private
sector, geeft Nederland ook directe steun aan ondernemers in
Mozambique via tal van programma's en organisaties, zoals bijvoorbeeld
het Programma voor Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) dat inmiddels
tien investeringsprojecten mogelijk heeft gemaakt, de meeste daarvan
in de opkomende agro-industrie. Verder zijn enkele publiek private
partnerships in voorbereiding waarin het bedrijfsleven een prominente
rol speelt en overweegt Nederland partner te worden in een nieuw
International Finance Corporate-fund voor kredietverlening en
technische assistentie aan het MKB. Ook dragen wij bij aan het
versterken van de handelscapaciteit van Mozambique in coördinatie met
andere donoren in het kader van het Integrated Framework for
Trade-Related Technical Assistance.
Corruptiebestrijding
Van groot belang bij het stimuleren van de private sector is de
bestrijding van corruptie bij overheid en bij bedrijfsleven. Tijdens
uw bezoek heeft u de kans gegrepen met vele gesprekspartners over dit
onderwerp van gedachte te wisselen. Zoals de Premier, Luisa Diogo,
zelf in een gesprek met u heeft aangegeven is corruptie in Mozambique
nog steeds een groot probleem. Zoals ik reeds heb gesteld in mijn
antwoorden op de genoemde schriftelijke vragen, kan en mag corruptie
niet zonder gevolgen blijven voor de Nederlandse inzet in Mozambique.
Juist daarom neemt Nederland in de eerste plaats actief deel aan het
overleg met de Mozambikaanse regering om de bestrijding van corruptie
hoog op de politieke agenda te houden. De opstelling van andere
internationale donoren en met name van de Mozambikaanse regering zelf
ten aanzien van corruptie is van groot belang voor de Nederlandse
inzet. Regering en donoren zijn het erover eens dat
corruptiebestrijding en versterking van het justitiële apparaat voor
Mozambique belangrijke aandachtspunten zijn. In de tweede plaats is
bij de ontwikkelingsactiviteiten een groot aantal controlemechanismen
ingebouwd die ervoor moeten zorgen dat de hulp die Nederland aan
Mozambique geeft op de juiste plek terechtkomt en effectief bijdraagt
aan armoedevermindering.
HIV/AIDS
Een ander kernpunt van het Nederlands ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
is de bestrijding van HIV/AIDS. In Zuidelijk Afrika is de verspreiding
van HIV/AIDS een van de voornaamste bedreigingen voor verdere
ontwikkeling. Mozambique ontvangt aanzienlijke, gerichte steun voor de
bestrijding van HIV/AIDS uit verschillende bilaterale, multilaterale
en mondiale kanalen en via particuliere fondsen. Additionele middelen
voor dit doel zijn absoluut noodzakelijk. Wel stelt de manier waarop
externe financiering plaatsvindt de overheid voor grote
planningsproblemen. Nederland steekt daarom veel aandacht en energie
in de allesbepalende coördinatie en harmonisatie van HIV/AIDS
programma's en in het monitoren op landenniveau van de programma's van
multilaterale organisaties, de Wereld Bank en de genoemde mondiale
initiatieven, waaraan Nederland vaak indirect financieel bijdraagt.
Door betere coördinatie kan de beperkte institutionele capaciteit van
Mozambique worden ontlast.
Zoals u bij uw bezoek heeft gehoord, kent Mozambique een beperkte
absorptiecapaciteit, veroorzaakt door de geringe institutionele en
organisatorische capaciteit en een zwakke situatie wat betreft
menskracht in alle sectoren. Een te nauwe oormerking van fondsen voor
HIV/AIDS activiteiten kan deze problematiek verscherpen. Zoals
aangeven door de vertegenwoordiger van het Mozambikaanse Ministerie
van Gezondheidzorg, staat de regering van Mozambique voor een grote
uitdaging om een goede balans te vinden tussen HIV/AIDS bestrijding
enerzijds en anderzijds het ontwikkelen van de algemene
gezondheidzorg. Naast een effectieve HIV/AIDS bestrijding dient deze
laatste tegelijkertijd in staat te zijn de vele andere
armoedegerelateerde gezondheidsproblemen te adresseren. Door eveneens
ondersteuning te geven aan de nationale gezondheidssector tracht
Nederland deze balans zo goed mogelijk te dienen.
Daarnaast is het overheidsbeleid erop gericht om de aanpak van
HIV/AIDS in alle sectoren te mainstreamen waardoor ook in andere
sectoren preventieve maatregelen worden genomen. Het gezamenlijke
donorbeleid richt zich op het scheppen van de randvoorwaarden
hiervoor, door middel van een sectorale benadering in samenwerking met
de overheid en de particuliere sector. Nederland draagt bilateraal bij
aan de sectorale programma's in de sectoren gezondheid, onderwijs,
water en milieu, waarin HIV/AIDS wordt meegenomen.
Tijdens uw bezoek heeft u dankzij de vele gesprekken het Nederlands
beleid en de prioriteiten die daarbij worden gesteld kunnen bestuderen
en controleren op effectiviteit. Mozambique is op de goede weg om de
armoedesituatie in het land aan te pakken. Op de essentiële
beleidsterreinen wordt een actief en effectief beleid gevoerd.
Tegelijk heeft u ervaren dat Mozambique een land is dat nog voor vele
uitdagingen staat. Deze combinatie van vooruitgang en de noodzaak op
vele terreinen door te gaan met het doorvoeren van verbeteringen vormt
de basis voor de samenwerkingsrelatie die Mozambique en Nederland zijn
aangegaan, een partnerschap met ruimte voor kritiek.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Ending Africa's poverty trap by Jeffrey Sachs, The UN Millennium
Project.
Ministerie van Buitenlandse Zaken