- Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
- Directie Integratie Europa
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
30 augustus 2004
Auteur
mr J.W.H.M.Beaujean
Kenmerk
- DIE 2004/319
Telefoon
070 348 4875
Blad
- 1/1
Fax
070 348 4086
Bijlage(n)
- 1
E-mail
- JW.Beaujean@minbuza.nl
Betreft
- Europees referendum
-
-
Graag bied ik u hierbij aan, onder verwijzing naar mijn toezegging in het algemeen overleg met de kamer van 9 juni jl. (TK 21501-02, nr. 561) over de totstandkoming van een Europees consultatief referendum, een uitgebreide toelichting op de inhoud en de verdere procedure van de suggestie om tot een Europees consultatief referendum te komen.
- De minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. B.R. Bot
Het Europees referendum
Aan het idee van een Europees referendum over verdragswijzigingen zijn zowel inhoudelijke als procedurele aspecten verbonden. Op beide aspecten wil ik hieronder ingaan.
Inhoud van een Europees referendum
In de Europese Conventie en de daarop volgende IGC over het Europees grondwettelijk verdrag hebben verscheidene deelnemers aan de Conventie en de IGC (lidstaten, vertegenwoordigers van het Europees Parlement en van nationale parlementen) het belang benadrukt van transparantie, betrokkenheid van de burgers bij het proces van Europese samenwerking alsmede het vergroten van de democratische controle daarop. Ook Nederland heeft zich daarvan pleitbezorger betoond en heeft daarmee concrete resultaten
weten te realiseren. Een grotere rol voor het Europees Parlement bij de verkiezing van de voorzitter van de Commissie is daarvan een voorbeeld.
In dat licht past ook het denken over de mogelijkheid van een Europees referendum. In essentie komt die suggestie voort uit de breed gedeelde wenselijkheid wegen te identificeren waarlangs burgers directer betrokken kunnen worden bij de Europese samenwerking. Een Europa-breed referendum is een mogelijkheid die verdere verkenning verdient. Ook andere wegen zijn denkbaar, zoals het Europese volksinitiatief, dat inmiddels een plaats heeft gevonden in het Europese grondwettelijk verdrag.
Een referendum leent zich vooral voor sporadische inzet in nauw omschreven gevallen. Ik denk daarbij vooralsnog aan fundamentele wijzigingen van het verdrag. Een Europees referendum is niet geschikt voor alle terreinen van Europese samenwerking. Op termijn lenen mogelijk ook andere zwaarwegende beslissingen zich voor een referendum, waarbij meer concreet gedacht kan worden aan de uitbreiding van de Unie. Een eventueel referendum leent zich niet voor zaken die direct betrekking hebben op de
dagelijkse activiteiten van de Europese Unie.
De vormgeving van een Europees referendum over verdragswijzigingen kan op verscheidene wijzen. Enkelen hebben in het verleden gepleit voor een bindend oordeel van de Europese burgers, hetgeen in de plaats zou moeten komen van langdurige nationale ratificatie-procedures. Dit zou te zeer ingrijpen in de nationale grondwettelijke systemen en verdraagt zich slecht met het internationale verdragenrecht.
Andere en lichtere varianten zijn denkbaar waarin het dwingende en verbindende karakter geleidelijk afnemen.
De gedachtevorming over een Europees referendum is nog geheel open: in de Conventie en ook voordien is er weliswaar over gesproken, maar er bestaat geen (begin van) consensus over vorm en inhoud. Bij wijze van aanzet tot verdere gedachtevorming en invulling van hetgeen ik in de Humboldt-rede van 2 juni daarover heb gezegd, kan het volgende dienen. Een Europees referendum zou denkelijk aan vier uitgangspunten moeten voldoen:
Ten eerste zou een Europees referendum alleen als instrument ingezet mogen worden voor de zwaarste Europese beslissingen, die uit hun aard een sterke - directe - democratische legitimatie vergen en verdienen. In concreto kan hierbij in eerste instantie worden gedacht aan wijzigingen van het grondwettelijke verdrag, al zijn er wellicht op termijn ook andere kwesties die zich hiervoor lenen, zoals bijvoorbeeld toekomstige uitbreidingen van de Unie.
Ten tweede dient het besluit voor een Europees referendum steeds per voorkomend geval genomen te worden. Dit besluit dient, gezien de verstrekkende consequenties en het zwaarwegende karakter van het voorwerp van het referendum, door alle lidstaten gedragen en geaccepteerd te worden.
Deze manier van besluitvorming over een Europees referendum sluit nauw aan bij het voorliggende onderwerp. Verdragswijzigingen komen immers ook slechts met instemming van alle lidstaten tot stand. In die besluitvorming kan dan direct besloten worden tot het uitschrijven van een Europees referendum.
Ten derde moet een Europees referendum een consultatief karakter dragen. Een Europees referendum kan niet een volledig beeld geven van alle nuances die in de Unie en in de individuele lidstaten bestaan ten aanzien van bijvoorbeeld een voorliggende verdragswijziging. De uitslag van een Europees referendum zou daarom geen bindend karakter moeten hebben. Een consultatief referendum kan niettemin een belangrijk en nuttig signaal geven over het gevoelen dat leeft onder de Europese burgers over
voorgenomen verdragswijzigingen.
Ten vierde dient het Europees referendum een aanvulling te zijn op nationale ratificaties. Het is grondwettelijk en internationaal-rechtelijk onwenselijk dat nationale ratificaties en parlementaire behandeling verloren zouden gaan door een Europees referendum. Juist in die nationale processen is ruimte voor een uitgebreide, alomvattende en diepgaande analyse van de voorliggende verdragswijziging. Een Europees referendum kan het nationale ratificatieproces ondersteunen doordat het inzicht kan
geven in de overwegingen van de Europese bevolking. Het kan echter niet de plaats van nationale ratificatie innemen.
Reeds bij de ratificatie van het thans afgeronde grondwettelijk verdrag gaan stemmen op om de verscheidene nationale referenda zoveel mogelijk rond hetzelfde moment te laten plaatsvinden. Door referenda in tijd en vraagstelling parallel te laten lopen krijgen deze een Europees karakter. De ideeën die thans circuleren kunnen richtinggevend zijn voor de verdere uitwerking van een Europees referendum. Vanzelfsprekend zal altijd rekening moeten worden gehouden met de nationale constitutionele orde
van de lidstaten en met de verdeling van bevoegdheden binnen die orde.
Procedure
In de slotfase van de IGC bestond geen mogelijkheid de suggestie van een procedure voor een Europees referendum in het verdrag op te nemen. Voor dat kan zal nog verder denkwerk verricht moet worden over de precieze modaliteiten. Bovendien zijn vele lidstaten zelf reeds bezig in hun nationale context te werken aan referenda. Het is zinvol de ervaringen in die referenda te betrekken bij het verdere denken over een Europees referendum.
De suggestie in de Humboldt-rede geeft een aanzet voor een verdere discussie over een Europees referendum. Deze discussie zal in de komende maanden en jaren zijn beslag moeten krijgen. Dat vertaalt zich niet direct in concrete voorstellen, c.q. concrete besluitvorming. Allereerst zal in de gedachtewisseling moeten blijken of er voldoende draagvlak bestaat voor het verder ontwikkelen van dit idee.
Er zijn verscheidene varianten om in een latere fase een Europees referendum te verankeren. Lidstaten kunnen bijvoorbeeld vrijwillig afspraken maken over een dergelijk initiatief. Er kan sprake zijn van nationale initiatieven, die qua tijd en vraagstelling rekening houden met elkaar. Ook zwaardere varianten, zoals het vastleggen in het Europees verdrag, zijn op termijn denkbaar. In dat geval zal ook gedacht moeten worden over de precieze betrokkenheid van de Europese instellingen bij het
realiseren van een dergelijk initiatief.
Op dat punt zijn we echter nog niet beland. Eerst zal met Europese partners gesproken worden over deze ideeën. Nederland zal op gelegen momenten aandacht vragen voor dit onderwerp. Op die wijze wordt gaandeweg aan gemeenschappelijke visie en draagvlak gebouwd. Het Nederlands voorzitterschap van de Europese Unie biedt daartoe verscheidene mogelijkheden. Tijdens dit voorzitterschap zal dit onderwerp dan ook ter sprake worden gebracht bij passende gelegenheden.
De regering zal vanzelfsprekend de Kamer op gepaste wijze informeren over de vorderingen in dit proces en zal haar inlichten als hierin concrete, verdere stappen worden gezet.
===
Ministerie van Buitenlandse Zaken