Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Strikt persoonlijk & vertrouwelijk
Aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap,
Mevrouw M.J.A. van der Hoeven
Rijnstraat 50
2515 XP `S-GRAVENHAGE
Rotterdam, 17 augustus 2004
Referentie : 452.04.207
Van : P.J. de Waal, advocaat
Telefoon : 010 - 440 64 53
Fax : 010 - 436 01 90
E-mail : pdewaal@plp.nl
Mevrouw de Minister,
I. Inleidende opmerkingen
1. Op grond van de Overeenkomst Onderzoek OC&W-ambtenaren schaal 16 en hoger d.d. 4 juni
2004 met kenmerk WJZ/2004/26391 heeft mijn kantoor een onderzoek uitgevoerd, waarvan het
doel als volgt is omschreven:
"(...) het verrichten van onderzoek naar de vraag in hoeverre benoemingen van ambtenaren van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in schaal 16 overeenkomstig de bestaande
regelgeving tot stand zijn gekomen. Voorts of voor deze ambtenaren het beloningspakket, dat wil
zeggen bewust belonen, reis- en representatiekosten, toeslagen, toelagen e.d. overeenkomstig de
bestaande regelgeving is toegekend en verwerkt".
Het onderzoek is zoals overeengekomen gedurende tien werkdagen van 7 juni tot en met 18
juni jl. uitgevoerd op het Ministerie aan de Rijnstraat 50 te 's-Gravenhage. Op 30 juni jl. is aan
mijn kantoor een vervolgopdracht opgedragen, vastgelegd in de Overeenkomst Aanvullend
Onderzoek OC&W-ambtenaren schaal 16 en hoger met kenmerk WJZ/2004/31814. Op grond
van deze vervolgopdracht zijn alle dossiers in de periode tussen 30 januari en 1 augustus
nogmaals onderzocht, waarbij met name is bezien in hoeverre de ambtsjubilea, de afkoop van
vakantie-uren en de pensioenen van OC&W-ambtenaren in schaal 16 en hoger overeenkomstig
de bestaande regelgeving tot stand zijn gekomen. In totaal zijn 66 dossiers onderzocht.
2. De in dit rapport gepresenteerde gevolgtrekkingen zijn gebaseerd op hetgeen in de onderzochte
dossiers is aangetroffen. De dossiers zijn over het algemeen op orde. Gebleken is dat een aantal
dossiers niet de documenten bevatten uit de volledige ambtelijke diensttijd. Dat is met name het
geval bij ambtenaren die een gedeelte van hun diensttijd bij een ander ministerie hebben
doorgebracht.
II. Bevindingen
3. In het onderstaande zijn de bevindingen opgesomd uit het door ons op grond van de
bovengeciteerde opdrachten uitgevoerde onderzoek. De onderzochte dossiers beslaan een
periode vanaf 1970 tot de datum waarop het onderzoek is afgerond, op 1 augustus jl.. Het
onderzoek heeft zich met name toegespitst op de laatste tien jaar.
4. Gelijkluidende gevallen zijn zoveel mogelijk gezamenlijk besproken. Bij de bespreking van de
bevindingen heeft niet alleen de geformuleerde opdracht, maar ook de aanleiding tot het
onderzoek een rol gespeeld. De constateringen zijn samengebracht in een zevental thema's, die
onderstaand nader besproken zullen worden. De in het kader van de onderzoeksvraag meest
relevante onderwerpen betreffen de toekenning van Flexibel Pensioen en Uittreden, een aantal
detacheringconstructies die daar ten dele mee samenhangen, ontslaguitkeringen en een aantal
bezoldigingskwesties.
5. De besproken kwesties rondom het FPU zijn aangetroffen in vijf dossiers, overeenkomend met
7% van het volledige aantal onderzochte dossiers. De in dit rapport besproken detacheringen zijn
beperkt tot een tweetal gevallen, overeenkomend met 3% van het volledig aantal onderzochte
dossiers. Slechts in één dossier is een ontslagregeling aangetroffen die tot enige opmerkingen
noopt. Overigens zijn er slechts drie ontslaguitkeringen in de onderzochte dossiers aangetroffen.
Met betrekking tot de bezoldigingskwestie is het niet goed mogelijk om het aantal constateringen
uit te drukken in een al omvattend percentage omdat er diverse uiteenlopende constateringen zijn
gedaan. In sommige dossiers spelen meerdere constateringen een rol. Het aantal constateringen
is per apart thema vermeld.
III. Kwesties rondom toekenning flexibel pensioen en uittreden
6. In het kader van het onderzoek is in een vijftal dossiers een toepassing van de FPU-regeling
aangesloten die tot nadere bespreking noopt. Het recht op FPU ontstaat kort samengevat bij
ontslag op eigen verzoek tussen 55 en 65 jaar, waarbij sprake moet zijn van een ontslag uit
actieve dienst, bij een niet onderbroken diensttijd bij een bij het Algemeen Burgerlijk
Pensioenfonds aangesloten werkgever van tenminste tien jaar en waarbij de laatste zes maanden
voorafgaand aan het ontslag in actieve dienst doorgebracht moeten zijn.
7. In één van de onderzochte dossiers heeft de betrokken ambtenaar reeds twee maanden na zijn
benoeming zijn functie neergelegd om vervolgens met behoud van rechtspositie te worden
gedetacheerd op een ander ministerie. De betrokkene is vervolgens gedurende één jaar van
werkzaamheden vrijgesteld in verband met "toekomstoriëntatie" en "eventuele werkzaamheden
ten behoeve van derden". Volgens opgave van de betrokken ambtenaar heeft hij gedurende dit
jaar op ad interim basis werkzaamheden verricht via een adviesbureau. In het dossier is een
driepartijen overeenkomst aangetroffen, waarbij naast OC&W en de betrokken ambtenaar het
genoemde adviesbureau partij zijn. De overeenkomst heeft een looptijd tot uiterlijk 1 november
2007. De betrokken ambtenaar heeft zich contractueel verplicht om uiterlijk op 1 november 2007
---
- derhalve zeven jaar na het aangaan van de driepartijen overeenkomst tot detachering gebruik
te maken van de FPU-regeling. De driepartijen overeenkomst biedt de betrokken ambtenaar op
termijn van zeven jaar uitzicht op de FPU-regeling, gedurende welke periode hij buiten het
ministerie te werk gesteld is.
8. Er is één dossier aangetroffen, waarbij op grond van artikel 94a lid 2 ARAR eervol ontslag
"FPU" is verleend, maar waarbij de uit het dossier kenbare ambtelijke diensttijd geen tien jaar,
maar zes jaar bedraagt. Een ontslag op grond van artikel 94a lid 2 ARAR wordt eerst verleend
nadat het bestuur van ondermeer stichting ABP vastgesteld heeft dat de betrokkene
daadwerkelijk voldoet aan een uitkering krachtens de FPU gestelde voorwaarden.
9. In één dossier is de betrokken ambtenaar eind 2003 eervol ontslag verleend op grond van artikel
94a ARAR in verband met het gebruikmaken van de FPU regeling, welk ontslag is gebaseerd op
een overeenkomst van detachering tussen OC&W, de betrokkene en een "inlenend" ministerie.
Uit het dossier blijkt dat de betrokken ambtenaar in verband met opvolgende perioden van
arbeidsongeschiktheid al langer minder inzetbaar is geweest.
10. In één van de aangetroffen dossiers is een regeling aangetroffen tussen OC&W en een ambtenaar
die er in voorziet dat op termijn van 2,5 jaar uitzicht wordt geboden op gebruikmaking van de
FPU-regeling, gedurende welke periode de betrokken ambtenaar niet langer in zijn functie
werkzaam is, maar wordt ingezet voor "diverse taken".
11. In een dossier is een benoeming aangetroffen van een ambtenaar in een nieuwe functie voor de
geschatte periode van 1,5 jaar, waarbij is vastgelegd dat de betrokkene aansluitend gebruik zou
kunnen maken van de FPU-regeling. In afwijking van de regeling wordt aan de betrokkene
bevestigd dat de uitkering tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd zal worden
aangevuld tot 100% (de FPU-regeling geeft recht op een aanvulling tot 70%) en dat de diensttijd
tot aan de pensioengerechtigde leeftijd voor 100% zal worden ingekocht (de FPU-regeling
bedraagt 50% inkoop tot 62-jarige leeftijd).
12. Op het in het kader van het onderzoek voor ons opengestelde intranet is aangetroffen een brief
van de secretaris-generaal van 4 december 2003, gericht aan de directeuren van OC&W met
afschrift aan de directeuren-generaal. Onder verwijzing naar een besluit van de ministerraad van
12 september 2003 heeft de secretaris-generaal in de brief aangegeven dat de bevoegdheid tot het
toekennen van een FPU-arrangement krachtens het ministerraadsbesluit een exclusieve
bevoegdheid van de secretaris-generaal is, dat alle besprekingen met werknemer over deze
materie dienen te geschieden onder voorbehoud van toestemming van de secretaris-generaal, dat
geen afspraken gemaakt mogen worden met medewerkers die uitgaan boven het gestelde in het
convenant (tussen departementaal georganiseerd overleg en OC&W) en dat alleen toestemming
zal worden gegeven voor een gunstiger arrangement indien er sprake is van aantoonbare en
concrete (afwijkende) afspraken met medewerkers die dateren van voor 12 december 2003.
IV. Detacheringconstructies
13. In de onderzochte dossiers zijn een aantal overeenkomsten aangetroffen, waarbij een ambtenaar
op grond van een daartoe strekkende (driepartijen) overeenkomst tewerkgesteld is buiten het
ministerie. In een tweetal dossiers noopt deze driepartijen overeenkomst tot opmerkingen.
---
14. In het onder 7 besproken dossier is een driepartijen overeenkomst aangetroffen, waarbij naast
OC&W en de betrokken ambtenaar een extern adviesbureau partij is. In de overeenkomst is
vastgelegd dat de ambtenaar onder voortzetting van zijn ambtelijke aanstelling en bezoldiging
door het adviesbureau ingezet zal worden voor interim werkzaamheden bij derden. De
overeenkomst is aangegaan tot (uiterlijk) 1 november 2007. De verplichtingen van het
adviesbureau, gericht op de plaatsing van de betrokkene bij derden zijn contractueel beperkt tot
1,5 dag per week in de periode van 40 weken per jaar. Indien het adviesbureau er niet in slaagt
om de betrokkene voor interim werkzaamheden bij derden onder te brengen, heeft de betrokken
ambtenaar een inspanningsverplichting om "binnen of buiten het ministerie" werkzaamheden te
aanvaarden. Die verplichting is niet gesanctioneerd. Alleen in geval van plaatsing kan OC&W
aan het adviesbureau declareren op grond van een in de overeenkomst vastgelegd uurtarief.
15. In een ander dossier is een driepartijen overeenkomst aangetroffen tussen OC&W, een
ambtenaar en een bedrijf, gespecialiseerd in het plaatsen van overheidsmanagers. De betrokken
ambtenaar is reeds vanaf 1992 op detacheringbasis buiten OC&W werkzaam. Uit de
aangetroffen stukken blijkt dat de betrokken ambtenaar buiten medeweten van het genoemde
gespecialiseerde bedrijf per de datum van detachering is vrijgesteld van werkzaamheden, waar
het genoemde bureau zich heeft verplicht om de betrokkene in maximaal drie jaar onder te
brengen bij een andere werkgever. In dat kader is overeengekomen dat zo het bureau in deze
opdracht slaagt OC&W de loonkosten over de periode van één kalenderjaar zal vergoeden, en
zo het bureau daar niet in slaagt het bureau deze loonkosten aan OC&W zal betalen. De
vrijstelling van werkzaamheden is eerst later aan het bureau bekend geworden, waarna tussen
OC&W en het bureau een nadere overeenkomst is gesloten waarvan de strekking is dat het
bureau zich beperkt tot het inzetten van de betrokken ambtenaar op interim projecten. Voor de
betrokken ambtenaar resulteert de overeenkomst in uitzicht op het behoud van rechtspositie en
bezoldiging tot aan de pensioengerechtigde leeftijd (gerekend vanaf het tijdstip van de
overeenkomst is dat tien jaar) of zoveel eerder als de betrokken ambtenaar gebruik wenst te
maken van de FPU-regeling.
V. Ontslaguitkeringen
16. In de onderzochte dossiers is slechts in een zeer beperkt aantal gevallen sprake van
ontslagverlening onder toekenning van een ontslaguitkering. Deze zijn beperkt tot een drietal
dossiers. In twee daarvan voldoet zowel het ontslag als (de hoogte van) de toegekende
ontslaguitkering aan de eisen van artikel 99 lid 2 ARAR en de daarop ontwikkelde
jurisprudentie. Een aantal aspecten van de in het derde dossier aangetroffen regeling behoeft
bespreking.
17. Met de betrokkene is een overeenkomst gesloten die er in voorziet dat de betrokkene voor de
duur van drie jaar buiten het ministerie zal worden gedetacheerd onder behoud van het laatst
genoten bruto salaris, inclusief loonontwikkeling en emolumenten, maar exclusief
representatievergoeding. In de overeenkomst is vastgelegd dat zo er na ommekomst van deze
drie jaar geen ander dienstverband of betrekking is aanvaard per die datum op de voet van
artikel 99 lid 1 ARAR ontslag zal worden verleend onder toekenning van een afvloeiingsregeling
in de vorm van wachtgeld met een percentage van het laatstgenoten salaris, dat in de tijd afneemt
van 80% tot 70%. De afvloeiingsregeling heeft een looptijd van 2005 tot 2018. In de
---
overeenkomst is voorzien in een anti-cumulatiebeding, waarin is vastgelegd dat de door de
betrokkene na zijn ontslag te generen inkomsten eerst met de uitkering zal worden verrekend
indien de som van uitkering en inkomsten 120% van de laatst genoten bezoldiging overschrijdt.
Voorts is in de overeenkomst aan betrokkene een eenmalige uitkering van 45.000,-- bruto
toegekend voor het geval per 1 september 2005 tot ontslag wordt besloten. Uit de overeenkomst
is niet kenbaar of van de betrokken ambtenaar daadwerkelijk een arbeidsinspanning wordt
verlangd.
VI. Bezoldigingskwesties
18. Er is een aantal dossier aangetroffen waarbij om uiteenlopende redenen de salarisbetaling
plaatsvindt in een hogere schaal dan waarin de betrokken ambtenaar op grond van in het dossier
aangetroffen besluiten recht heeft.
19. In een van de onderzochte dossiers is de betrokken ambtenaar, ingeschaald in een salaris
overeenkomstig schaal 14. Op grond van een besluit op grond van artikel 22a BBRA is er een
periodieke toeslag toegekend ter hoogte van een bedrag zo blijkt uit de motivering gelijk aan
het verschil tussen schaal 14 en schaal 17, salaristrede 9. Uit dit dossier is niet af te leiden op
welke grond deze toelage is toegekend. Het is in ieder geval boven de 10% van het door de
betrokken ambtenaar geldende maandsalaris, de grens die Besluit Bewust Belonen 1998 stelt en
die slechts in uitzonderingsgevallen en met toestemming van secretaris-generaal gepasseerd mag
worden. Die is in het dossier niet aangetroffen. Uit het salarisoverzicht over 2003 blijkt dat van
een periodieke toeslag niet langer sprake is: er wordt salaris voldaan overeenkomstig schaal 17,
terwijl er geen KB in die zin aan ten grondslag ligt. Overigens is in dit dossier e-
mailcorrespondentie aangetroffen waarbij wordt overwogen dat de betrokken ambtenaar zal
worden gesalarieerd in het maximum van schaal 14 en dat het meerdere, boven dit bedrag
aangevuld zou kunnen worden uit de "Centrale OC&W-pot voor wachtgeld e.d.". In de
betrokken correspondentie wordt dit aangemerkt als "truc".
20. In één dossier is sprake van benoeming in een functie die organiek gesalarieerd wordt in schaal
14. De betrokken ambtenaar wordt echter gesalarieerd overeenkomstig schaal 17. In dit dossier
is een handgeschreven notitie aangetroffen van 19 november 1991, geparafeerd op
respectievelijk 20 november 1991 en 7 januari 1992, waaruit blijkt dat met de betrokkene een
zogenaamd inpassingvoorstel is afgestemd en vervolgens is geaccordeerd, dat voorziet in een
stapsgewijze verhoging (ondermeer via uitkeringen op grond van Bewust Belonen) van een
salaris in het maximum van schaal 14 tot een salaris overeenkomstig schaal 17. Deze betaling is
bevestigd in een KB inschaling.
21. In een ander dossier is de betrokken ambtenaar in verband met goed functioneren in een hogere
schaal bevorderd. In casu gaat het om salariëring overeenkomstig schaal 15 met een bevordering
tot schaal 16, salaristrede 8. Uit het dossier blijkt niet van een verband met de criteria c.q. de
systematiek van artikelen 7 of 8 BBRA. Een dergelijke bevordering wegens goed functioneren
(zo is het in het dossier omschreven) is niet toegestaan. In dit dossier is een in augustus 2002
gedagtekend memo aangetroffen met handgeschreven commentaar, waaruit blijkt dat sprake is
geweest van een toezegging voor een persoonlijke schaal die in strijd is met het toen ingevoerde
beleid. Uit een ander dossier blijkt dat een op schaal 15 gesalarieerde functie een salaris is
voldaan overeenkomstig schaal 16, salaristrede 10. Ook hier is sprake van een persoonlijke
---
toezegging. Overigens is met een KB van 3 januari 2001 de bezoldiging overeenkomstig schaal
16 bekrachtigd. In een volgend dossier is eveneens sprake van een functie met een organieke
schaal 17, waarbij sprake is van een persoonlijke inschaling in een hogere schaal, in casu 18.
22. In een van de volgende dossiers is aan de betrokkene op grond van artikel 22a BBRA en Besluit
Bewust Belonen 1998 een eenmalige toelage toegekend ad NLG 5.000,-- bruto mede in verband
met waarneming en vervanging. Over de gelijke periode is aan de betrokkene een
waarnemingsvergoeding toegekend.
23. In een van de onderzochte dossiers is de betrokken ambtenaar in januari 2003 in een
directeursfunctie benoemd. Voordien is betrokkene werkzaam geweest op een ander ministerie.
In dit dossier is een brief aangetroffen van het laatstgenoemde ministerie, gedateerd na
indiensttreding bij OC&W waarin op de voet van artikel 7 lid 2 BBRA wordt aangekondigd dat
een eerder (bezoldigings)besluit van december 2001 werd ingetrokken en opnieuw zal worden
vastgesteld, waarbij met terugwerkende kracht en stapsgewijs het salaris met inschaling in schaal
17 vanaf januari 2001 tot en met december 2002 wordt verhoogd.
24. Op grond van artikel 7 lid 4 BBRA wordt de periodieke salarisverhoging voor ambtenaren die
het maximumsalaris van de voor hen geldende salarisschaal nog niet hebben bereikt voor de
eerste maal toegekend met ingang van de eerste dag van de maand waarin sinds zijn aanstelling
één jaar is verstreken en nadien telkens na één jaar. Deze regelgeving resulteert in een bepaald
tempo waarin periodieke verhogingen worden toegekend. In een aantal dossiers is vastgesteld
dat de betrokken periodieke verhoging op versnelde basis is toegekend. Met andere woorden: op
tijdstippen waarop het in het BBRA genoemde jaar nog niet was verstreken. Een ambtenaar
bereikt zodoende (veel) eerder het maximum van zijn schaal, recente versnelling van periodieken
is aangetroffen in een vijftal dossiers. Het betreft 7% van het volledige aantal onderzochte
dossiers.
25. In in ieder geval een viertal dossiers zijn "voorstellen" van OC&W aan een ambtenaar
aangetroffen die verband houden met het verhogen van het pensioengevend inkomen. Dit aantal
komt overeen met 6% van het volledige aantal onderzochte dossiers. In een van deze dossiers is
een intern memo aangetroffen van april 1997 waarin het verloop van de salariëring en toe te
kennen toelagen is beschreven en waarbij met zoveel woorden is aangegeven dat de gegeven
constructie een gunstige doorwerking heeft in het pensioen terwijl zowel bij het ABP als in
onderzoeken naar salarisposities van Topambtenaren geen problemen worden verwacht. Ook in
een ander dossier is in een intern memo van oktober 2002- gerefereerd aan een "behoorlijke"
verhoging van pensioengevend inkomen als gevolg van de toekenning van de substantiële
toelage. Uit dit memo volgt dat de betrokkene is geadviseerd om een maandelijks uit te keren
toelage te aanvaarden in plaats van een jaarlijkse. Ook in een ander dossier is in een intern memo
vastgelegd dat de omzetting van een jaarlijkse eenmalige toeslag naar een maandelijkse
periodieke toeslag met terugwerkende kracht tot januari 2001 een hogere grondslag voor het
pensioengevend inkomen bezorgd. In een van deze vier betrokken dossiers is aangetroffen een
brief van 30 mei 2000 waarin onder meer- een periodieke toelage op grond van artikel 22a
BBRA is bevestigd en waarin wordt aangegeven dat de 22a-toelage tezamen met vakantiegeld en
eindejaarsuitkering tot het pensioengevend inkomen behoren. De toelage is bepaald op 20,23 %
met een verwijzing naar Besluit Bewust Belonen. Met de bovenbeschreven omzettingen is
verhoging van het pensioengevend inkomen nagestreefd.
---
26. In een aantal dossiers zijn besluiten aangetroffen, waarbij aan een ambtenaar op grond van
artikel 8 BBRA een salaris is toegekend boven de voor de betrokkene van toepassing zijnde
schaal. Dat is op zichzelf toegestaan indien het maximum van een voor een ambtenaar geldende
salarisschaal is bereikt en naar het oordeel van het bevoegd gezag zeer goed of uitstekend wordt
gefunctioneerd. Het salaris kan dan worden vastgesteld op een bedrag in een naasthogere schaal.
Dit veronderstelt wel dat het bevoegd gezag in het functioneren van de ambtenaar inzicht heeft.
27. In een zevental dossiers overeenkomend met 11 % van het volledige aantal onderzochte
dossiers is geconstateerd dat er met toepassing van artikel 8 BBRA al bij indiensttreding c.q.
bij gelegenheid van een benoeming in een nieuwe functie periodieken in de naasthogere schaal
zijn toegekend.
28. In één van deze dossiers is direct bij aanstelling van de betrokkene op grond van artikel 8 BBRA
een tweetal periodieke toegekend in de naasthogere schaal wegens "uitstekende
functievervulling". Op het tijdstip van toekenning bestond in het niveau van het functioneren
geen inzicht, temeer omdat de betrokken ambtenaar voordien werkzaam was op een ander
ministerie. In februari 2003 is aan de betrokken ambtenaar op grond van artikel 8 BBRA een
tweetal periodieken toegekend in de naasthogere schaal (schaal 18) wegens "uitstekende
functievervulling". Op het tijdstip van toekenning bestond in het niveau van het functioneren
geen enkel inzicht, temeer niet omdat de betrokken ambtenaar voordien werkzaam was op een
ander ministerie. In een tweetal dossiers is bij benoeming in een nieuwe functie sprake van
toekenning van 3 periodieken in de naasthogere schaal op grond van artikel 8 BBRA. In de
bovengenoemde gevallen had OC&W een periodieke toelage ex artikel 22a BBRA en Besluit
Bewust Belonen kunnen toekennen. In beide gevallen is dit besluit gemotiveerd met "uitstekende
functievervulling"waar het een benoeming in een nieuwe functie betrof. Ook in tweetal andere
dossiers is sprake van een toelage op grond van artikel 8 BBRA ter hoogte van 3 respectievelijk
2 periodieken in een naasthogere schaal bij gelegenheid van een benoeming in een nieuwe
functie. In één dossier is sprake van toekenning van 1 extra periodiek in de naasthogere schaal
wegens uitstekend functioneren, waar uit de benoemingsbrief van de plaatsvervangend
secretaris-generaal blijkt dat de benoeming tijdelijk is en de omzetting naar onbepaalde duur
afhankelijk is van de uitkomst van een assessment. In een van de dossiers heeft de betrokkene
een op artikel 22a BBRA gebaseerde toelage genoten in verband met projectdirecteurschap.
Toen de aanleiding in verband met het aanvaarden van een nieuwe functie wegviel, is deze
toelage omgezet in die zin dat op grond van artikel 8 BBRA een periodiek in de naasthogere
schaal is toegekend.
29. Artikel 22a BBRA en het Besluit Bewust Belonen (waarvan 3 versies bestaan: van
respectievelijk 1989, 1998 en 2002) geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om aan een
ambtenaar of aan een groep van ambtenaren een eenmalige of periodieke toeslag toe te kennen.
Bij de toepassing van deze beloningsinstrumenten is aan het bevoegd gezag een ruime
discretionaire bevoegdheid gegeven. De wijze waarop van de bevoegdheid gebruik is gemaakt
noopt tot het maken van enige opmerkingen. Ook hier is er naar gestreefd om gelijkluidende
zaken zoveel mogelijk gezamenlijk te bespreken.
30. Het Besluit Bewust Belonen, zowel de versie uit 1998 als de versie uit 2002 maximeert de
hoogte van de eenmalige toeslag (op grond van artikel 22a BBRA) tot NLG 5.000,-- (tot 1
---
januari 2002) en 2.500,-- (vanaf deze datum). Zowel de uit 1998 daterende versie van Besluit
Bewust Belonen als wel de sinds 1 januari 2002 gehanteerde versie bieden het bevoegd gezag de
mogelijkheid om een hoger bedrag toe te kennen dan het genoemde maximum bedrag. Dat is
alleen toegestaan in "bijzondere gevallen", waarbij de toestemming van de secretaris-generaal
verkregen moet worden. In meerdere dossiers is sprake van de toekenning van eenmalige
toelagen op grond van artikel 22a BBRA en Besluit Bewust Belonen die boven het maximum
bedrag uitstijgen, waarbij weliswaar de toestemming van de secretaris-generaal is verkregen,
maar waarbij niet altijd duidelijk is of daadwerkelijk sprake is van "een bijzonder geval".
Voorbeelden van dergelijke toekenningen zijn aangetroffen in een achttal dossiers. Dat komt
overeen met 12 % van het volledige aantal onderzochte dossiers. In deze dossiers is ondermeer
aangetroffen dat meerdere eenmalige toelagen in één jaar zijn toegekend (dat doet zich voor in
een tweetal gevallen), er is in één geval een eenmalige toelage uitgekeerd in verband met een
ambtsjubileum (een bedrag van afgerond van NLG 10.000,-- netto).
31. In artikel 22a BBRA, noch in het Besluit Bewust Belonen is een beperking opgenomen in de
frequentie waarmee eenmalige toelagen kunnen worden toegekend. In een aantal dossiers zijn
toekenningen van een eenmalige toelage aangetroffen die een structureel karakter dragen. Een
aantal ambtenaren heeft in een reeks van jaren ieder jaar een eenmalige toelage ontvangen.
Voorbeelden van het min of meer structureel toekennen van dergelijke eenmalige toelagen in een
reeks van jaren zijn aangetroffen in een zestal dossiers. Dat komt overeen met 9 % van het
volledige aantal onderzochte dossiers.
32. In een aantal dossiers zijn besluiten aangetroffen tot toekenning van een periodieke toeslag op
grond van artikel 22a BBRA en Besluit Bewust Belonen, waarbij het maximum percentage van
10% is overschreden. Uit de motivering van de betrokken besluiten volgt dat
arbeidsmarkttechnische omstandigheden de toekenning rechtvaardigen. De toekenning valt
onder de uitzondering die BBRA toelaat. Het betreft met name ambtenaren die betrekkelijk
recent in dienst zijn getreden. De toegekende percentages schommelen tussen de 17 en 22% van
een maandsalaris. In één van de onderzochte dossiers is een aanzienlijk hoger percentage
aangetroffen van 30%.
33. In een van de dossiers is aangetroffen een op 1 januari 2002 gedagtekende notitie met aanhef
"Harmonisering Beloning Leden Topmanagement Groep ABD" (schalen 19), waarin wordt
overwogen dat meerdere leden van de Bestuursraad om uiteenlopende redenen periodieke
toeslagen genoten, variërend van een arbeidsmarkttoelage tot een persoonlijke toelage en ook
wel combinaties van beide. Overwogen wordt dat het in het kader van de rechtsgelijkheid
geboden is om de hoogte van de periodieke toeslag te harmoniseren, waarbij wordt aangegeven
dat deze zal plaatsvinden op 20,77%. In de notitie is vastgelegd dat de grondslag voor deze
periodieke toeslag in alle gevallen zal zijn "arbeidsmarkttechnische overwegingen".
34. In een van de dossiers is op grond van artikel 22a BBRA een toelage toegekend ter hoogte van
het verschil in salariëring tussen schaal 16 salaristrede 10 en schaal 17 salaristrede 10. Dat is
geschied bij besluit van de secretaris-generaal van 10 december 2002. Het niveau van de
schaalindeling van de betrokkene is op gezag van de minister van BiZa herzien en bepaald op
schaal 17. Aangetroffen is een KB-inschaling van 19 juni 2003 op grond waarvan salaris is
toegekend op basis van schaal 17 met ingang van 15 september 2002, gevolgd door een
uitvoeringsbesluit van de secretaris-generaal van 17 juli 2003 waarin is bevestigd dat salariëring
---
met ingang van 15 september 2002 derhalve met terugwerkende kracht zal plaatsvinden
conform schaal 17, salaristrede 10. Onduidelijk is of de genoemde toelage ex artikel 22a BBRA
is verrekend.
35. In een aantal dossiers ontbreekt het koninklijk besluit (KB), waarin de inschaling is vastgelegd.
Ook ontbreken in een aantal dossiers de uitvoeringsbesluiten in het kader van de bezoldiging.
Het betreft een vijftal dossiers. Het ontbreken van de KB's en/of uitvoeringsbesluiten duidt niet
op niet rechtmatig genomen besluiten, maar veeleer op administratieve omissies. In één van de
aangetroffen dossiers is een dergelijke situatie gecorrigeerd met gebruikmaking van een
"reparatie-KB". Het KB in het kader van de inschaling is afgegeven in 2004 en ziet op de
inschaling in 2002. Een aantal KB's en daarbij behorende uitvoeringsbesluiten in het kader van
de bezoldiging sluiten niet op elkaar aan. In een ander dossier is er sprake van een inschaling in
schaal 16, terwijl in het uitvoeringsbesluit in het kader van de bezoldiging schaal 15, salaristrede
10 is vermeld. In een volgend dossier geeft aan dat wordt gesalarieerd overeenkomstig schaal 17,
waarin het uitvoeringsbesluit in het kader van de bezoldiging schaal 16 is vermeld.
VII. Onkostenvergoedingen
36. Op grond van de onderzoeksvraag was het ook de bedoeling dat de toekenning van
representatiekostenvergoedingen en de wijze van verwerken onderzocht zou worden. In de
praktijk is dit niet goed mogelijk gebleken. Uit het salarisoverzicht 2003 dat in alle onderzochte
dossiers als bijlage was ingevoegd, is aan de hand van de daarop aangegeven codes weliswaar
duidelijk dat er in meerdere gevallen declaraties zijn betaald. Deze declaraties zijn op een
enkele uitzondering na niet in de dossiers aangetroffen. Zodoende was het niet mogelijk om
vast te stellen in hoeverre de betrokken declaratie door de ambtenaar zelf voldaan had dienen te
worden uit de representatietoelage. In het Besluit Vergoeding Representatiekosten
Rijkspersoneel is onder artikel 3 een aantal posten opgesomd die na toekenning van een
representatietoelage niet meer voor declaratie in aanmerking komen. Hierop heeft de minister
weliswaar bij besluit van 1 januari 2002 een kleine aanpassing aangebracht, maar ook dan zijn er
bij een aantal declaraties vraagtekens te plaatsen. Aangezien de representatiekostenvergoeding
een bruto vergoeding is waarover looninhouding plaatsvindt, vormt het al dan niet honoreren van
een declaratie in strijd met het Besluit Vergoeding Representatiekosten geen fiscaal risico. In
meerdere dossiers is vastgesteld dat wel een representatiekostentoelage is voldaan, maar dat het
daaraan ten grondslag liggende besluit ontbreekt.
37. In een tweetal dossiers is aan de betrokken ambtenaar in 2003 een representatiekostentoelage
betaald, terwijl in een voordien gesloten (detacherings)overeenkomst nu juist is overeengekomen
dat deze representatiekostentoelage met ingang van de datum van de detachering gestaakt zou
worden.
38. In een ander dossier is op grond van artikel 22a BBRA een maandelijks toelage toegekend als
compensatie voor het verschil met de representatietoelage die de betrokkene op een ander
ministerie ontving.
VIII.Ambtsjubilea
39. In een geval is een bedrag ten titel van ambtsjubileum uitgekeerd onder de vlag van artikel 22a
---
BBRA. In een beperkt aantal dossiers zijn uitkeringen ten titel van een ambtsjubileum aangetrof-
fen, waarbij de hoogte van de uitkering niet aansluit op de uit het dossier gebleken ambtelijke
diensttijd. Dit wordt verklaard uit het feit dat een voorgaand ambtelijk diensttijd niet uit het door
OC&W aangehouden personeelsdossier blijkt.
IX. Afkoop vakantie-uren
40. Op grond van het besluit individuele keuzen in het arbeidsvoorwaardenpakket (IKAP) heeft een
ambtenaar het recht om minimaal één keer per jaar onder bepaalde voorwaarden zijn individuele
arbeidsvoorwaarden samen te stellen, waarbij de mogelijkheid geboden wordt om een aanvraag
in te dienen om meer te werken, minder te werken en een aantal arbeidsvoorwaardelijke
aanspraken te besteden aan doelen die op grond van de belastingwetgevingen fiscaal voordeel op
leveren. Uit de onderzochte dossiers blijkt dat van deze regeling veelvuldig gebruik wordt
gemaakt. In een aantal dossiers zijn voorbeelden aangetroffen van het inzetten van de
(tegenwaarde) van vakantiedagen voor de aankoop van een PC, waarbij de aanschafprijs van de
PC de tegenwaarde van de afgekochte vakantiedagen overstijgt. Voorts is in een aantal dossiers
geconstateerd dat vakantie-uren worden afgekocht in verband met een aanschaf van een PC
binnen 3 jaar na een eerdere gebruikmaking van deze fiscale faciliteit.
X. Slot
41. Er is in relatie tot de onderzoeksvraag geen eenduidige alle geconstateerde gevallen omvattende
conclusie mogelijk. Uit het rapport volgt dat de in afzonderlijke categorieën samengebrachte
constateringen steeds betrekking hebben op een relatief beperkt aantal dossiers. De betrokken
constateringen hebben gemeen dat in dit beperkt aantal dossiers sprake is van het optimaliseren
van het beloningspakket van de ambtenaar, met name waar het gaat om de aanwending van de
aan het bevoegd gezag ten dienste staande beloningsinstrumenten. Dit was op enkele
uitzonderingen - na toegestaan binnen de bestaande regelgeving.
Met de meeste hoogachting,
P.J. de Waal
10