LJN-nummer: AQ6954 Zaaknr: 03/3340 BC
Bron: Rechtbank Rotterdam
Datum uitspraak: 6-08-2004
Datum publicatie: 17-08-2004
Soort zaak: bestuursrecht - bestuursrecht overig
Soort procedure: eerste aanleg - meervoudig
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: BC 03/3340 KRD
Uitspraak
in het geding tussen
Unilever Bestfoods B.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres,
gemachtigden mrs. B.J.M. van Zeeland en R. Wesseling, advocaten te
's-Gravenhage,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde mr. B.J. Drijber, advocaat te 's-Gravenhage.
1. Ontstaan en loop van de procedure, tevens feiten welke als
vaststaande worden aangenomen
Bij brief van 10 april 2002 heeft eiseres verweerder verzocht haar
ontheffing als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Warenwet te
verlenen voor het verhandelen van instant-maaltijden, die geproduceerd
worden door haar Duitse zustermaatschappij Unilever Bestfoods
Deutschland GmbH onder de namen Knorr Spaghetteria en Knorr Orienty
(hierna te noemen: de instant-maaltijden). De ontheffing is gevraagd
in verband met de omstandigheid dat aan de instant-maaltijden
gejodeerd zout is toegevoegd.
Bij besluit van 9 januari 2003 heeft de Directeur Voeding en
Gezondheidsbescherming van verweerders ministerie de ontheffing
geweigerd. Deze directeur heeft hierbij in aanmerking genomen
- dat ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de
Warenwet, juncto artikelen 2, eerste lid, en 9a van het
"Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen"
het niet toegestaan is jodiumverbindingen in de instant-maaltijden
aanwezig te doen zijn,
- dat verweerder ingevolge artikel 16, tweede lid, van de Warenwet
bevoegd is ontheffing van dit verbod te verlenen,
- dat verweerder terzake een bepaald beleid voert dat het niet
mogelijk maakt in dit geval de gevraagde ontheffing te verlenen en dat
er geen termen zijn om in dit geval van dat beleid af te wijken.
Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 19 februari 2003
bezwaar op nader aan te geven gronden gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit van 20 februari 2003 het besluit van 9
januari 2003 ingetrokken, aangezien dit niet juist ondertekend was.
Tevens heeft hij bij dat besluit in identieke bewoordingen als vermeld
in het besluit van 9 januari 2003 de gevraagde ontheffing geweigerd.
Namens eiseres is bij gemotiveerd bezwaarschrift van 31 maart 2003
bezwaar tegen dit besluit gemaakt. Zij heeft gebruik gemaakt van de
haar geboden gelegenheid om haar bezwaar tijdens de hoorzitting van de
VWS-bezwaarschriftcommissie Awb van 22 juli 2003 nader toe te lichten.
Na deze hoorzitting hebben verweerder en eiseres de
bezwaarschriftcommissie, beiden bij brief van 5 augustus 2003,
desgevraagd nadere inlichtingen verschaft. Partijen hebben over en
weer schriftelijk hun commentaar op de wederzijdse nadere producties
aan de bezwaarschriftcommissie doen toekomen. De
bezwaarschriftcommissie heeft verweerder bij brief van 30 september
2003 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
Onder integrale overneming van de overwegingen die de
bezwaarschriftcommissie aan haar advies ten grondslag heeft gelegd,
heeft verweerder bij besluit van 8 oktober 2003 het bezwaar van
eiseres tegen het besluit van 20 februari 2003 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij
brief van 11 november 2003 beroep doen instellen.
Verweerder heeft bij brief van 31 maart 2004 een verweerschrift
ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2004. Eiseres
heeft zich laten vertegenwoor-digen door mr. T.M. Snoep, kantoorgenoot
van haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen
door zijn gemachtigde en door B. van der Heide, ambtenaar ten
departemente van verweerder. Door eiseres is ter zitting als
deskundige meegebracht prof. dr. J.H. Koeman, wonende te Wageningen,
(onder meer) emeritus hoogleraar toxicologie aan de Landbouw
Universiteit te Wageningen.
2. Overwegingen
Verweerder heeft bij besluit van 20 februari 2003 het besluit van 9
januari 2003 ingetrokken en daarvoor een identiek besluit in de plaats
gesteld. Niet gebleken is dat verweerder bepaald heeft dat een door
hem genomen besluit als het thans bestredene namens hem door de
Directeur Voeding en Gezondheidsbescherming van zijn ministerie
ondertekend kan worden. De rechtbank overweegt ambtshalve, mede gelet
op artikel 10:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen:
de Awb), niet in te zien dat verweerder niet tot intrekking van het
besluit van 9 januari 2003 bevoegd zou zijn. Hierbij wordt nog
aangetekend dat eiseres door deze gang van zaken niet in haar
processuele belangen geschaad is, nu zij (ook) tegen het besluit van
20 februari 2003 tijdig bezwaar gemaakt heeft. Met recht heeft
verweerder derhalve het besluit van 20 februari 2003 als het primaire
besluit aangemerkt en bij het bestreden besluit op het tegen dit
besluit gemaakte bezwaar beslist.
Tussen partijen is niet in geschil dat het primaire besluit in
overeenstemming is met de in dat besluit genoemde vigerende
Nederlandse wet- en regelgeving en met het ter zake door verweerder
gevoerde beleid. Derhalve moet de rechtbank (mede gelet op hetgeen
partijen over en weer aangevoerd hebben) in dit geval allereerst de
vraag beantwoorden of dit besluit zich met het recht van de Europese
Gemeenschap (hierna te noemen: de EG) verdraagt. Zo deze vraag
bevestigend beantwoord moet worden, dient nog bezien te worden of het
terzake door verweerder gevoerde beleid rechtens toelaatbaar is en zo
ja, of toepassing van dit beleid in dit geval de rechterlijke toetsing
kan doorstaan.
Het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten is een fundamenteel
beginsel van het EG-Verdrag dat tot uitdrukking komt in het in artikel
28 EG-Verdrag geformuleerde verbod van alle maatregelen met een
gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking. Tussen partijen
is (ook) niet in geschil dat het niet verlenen van de onderhavige
ontheffing in beginsel in strijd is met artikel 28 van het EG-Verdrag.
De rechtbank verenigt zich met deze opvatting, nu onbetwist vaststaat
dat de instant-maaltijden in de Lid-Staten Duitsland, België,
Oostenrijk, Ierland en Portugal zijn toegelaten. Het besluit geen
ontheffing voor de instant-maaltijden te verlenen, kan derhalve
slechts in stand blijven indien de uitzondering van artikel 30
EG-Verdrag van toepassing is, dus indien in casu - zoals verweerder
stelt - het besluit gerechtvaardigd wordt uit hoofde van de
bescherming van de gezondheid en het leven van personen. Deze
uitzondering dient restrictief uitgelegd te worden aangezien zij een
uitzondering vormt op het fundamenteel beginsel van het vrije verkeer
van goederen binnen de Gemeenschap.
Voorop moet gesteld worden dat het gemeenschapsrecht, mede bij gebreke
van harmonisatie op dit gebied, er in beginsel niet aan in de weg
staat dat Nederland in zijn wet- en regelgeving beslist in welke mate
hij de gezondheid en het leven van personen wil beschermen.
Bij het gebruik van deze beoordelingsvrijheid moet Nederland ingevolge
de vaste jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie evenwel het
(Europeesrechtelijke) evenredigheidsbeginsel in acht nemen. Dit
impliceert in het onderhavige geval dat, nu verweerder zich beroept op
de uitzondering die in artikel 30 EG-Verdrag is neergelegd, het aan
hem is om in dit specifieke geval tegen de achtergrond van de
voedingsgewoonten van de Nederlandse bevolking en van de resultaten
van het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bekende,
internationaal geaccepteerde wetenschappelijk onderzoek aan te tonen
dat de Nederlandse wet- en regelgeving en het op grond daarvan
gevoerde ontheffingsbeleid, ingevolge welke de litigieuze ontheffing
niet verleend kan worden, noodzakelijk is voor een doeltreffende
bescherming van de gezondheid en het leven van personen, en met name
dat het in de handel brengen van de instant-maaltijden een reëel
gevaar voor de volksgezondheid oplevert. Hiertoe dient verweerder op
basis van een grondige evaluatie aan te tonen wat de mogelijke
gevolgen c.q. risico's zijn van toevoeging van jodium aan de (in een
andere Lid-Staat rechtmatig vervaardigde en in de handel gebrachte)
instant-maaltijden. Bij een dergelijke evaluatie kan blijken dat er
nog geen wetenschappelijke zekerheid bestaat omtrent het bestaan of de
omvang van reële risico's voor de volksgezondheid. In die
omstandigheden moet worden aanvaard dat een Lid-Staat als Nederland op
grond van het voorzorgsbeginsel beschermende maatregelen neemt zonder
te wachten totdat ten volle blijkt dat deze risico's inderdaad bestaan
en groot zijn. Voor een juiste toepassing van dit voorzorgsbeginsel is
enerzijds vereist dat wordt vastgesteld welke negatieve gevolgen de
toevoeging van jodium aan de instant-maaltijden voor de gezondheid kan
hebben en anderzijds dat op basis van de meest betrouwbare
wetenschappelijke gegevens en van de recentste resultaten van het
internationale onderzoek een alomvattende beoordeling van het risico
voor de gezondheid wordt gemaakt. Hierbij geldt dat, indien het
onmogelijk blijkt te zijn om het bestaan of de omvang van het gestelde
risico met zekerheid te bepalen, omdat de resultaten van de studies
ontoereikend, niet concludent of onnauwkeurig zijn, maar reële schade
voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico
intreedt, het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende
maatregelen rechtvaardigt, mits zij objectief en niet discriminerend
zijn.
Nederland voert (blijkens onder meer de artikelen 2, eerste lid, en 9a
van het "Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan
levensmiddelen" van 24 mei 1996, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van
23 februari 1999) het beleid - voorzover hier van belang - dat slechts
aan een zeer beperkt aantal dagelijkse voedselproducten (broodzout,
keukenzout, broodvervangers, keukenzoutvervangers en vleesproducten)
binnen een bepaalde bandbreedte jodium mag worden toegevoegd (en dat
dan met een relatief hoog gehalte), zodat aan andere voedselproducten
zoals aan de litigieuze instant-maaltijden geen jodium mag worden
toegevoegd. Ten grondslag aan dit beleid ligt (thans) de gedachte dat
blijkens met name het in opdracht van de Europese Commissie opgestelde
rapport van het Scientific Committee on Food on the Tolerable Upper
Intake Level of Iodine van 7 oktober 2002 (hierna te noemen: het
SCF-rapport) de aanbevolen dagelijkse hoeveelheid jodium voor een
volwassene 100 mcg. per dag bedraagt, dat daarin blijkens
simulatiestudies (die in 1993-1995 door TNO zijn uitgevoerd op basis
van de tweede Voedselconsumptiepeiling uit 1992) voorzien wordt door
de verrijking met jodium van genoemde producten en dat inname van een
meer dan 600 mcg. jodium per persoon per dag, behoudens een
incidentele overschrijding, schadelijk voor de gezondheid (en met name
voor de schildklierfunctie) is.
Verweerder is van oordeel dat het ontheffingsverzoek van eiseres op
grond van dit beleid afgewezen dient te worden, waarbij hij mede in
aanmerking neemt dat, indien hij in het onderhavige geval de gevraagde
ontheffing zou verlenen, hij in verband met de werking van het
gelijkheidsbeginsel gehouden zal zijn in de toekomst ook op
gelijksoortige verzoeken positief te beslissen, ten gevolge waarvan
het thans door hem gevoerde en voorgestane beleid niet gehandhaafd zal
kunnen worden. In dit verband wijst hij er nog op dat in enkele
gevallen onder bepaalde omstandigheden ontheffing verleend kan worden
zonder dat daardoor strijdigheid met het beleid ontstaat.
Het Nederlandse beleid valt aldus te kenschetsen als een beleid van
"veel in weinig" (relatief veel jodium in relatief weinig producten
wordt toegelaten), terwijl in andere Lid-Staten (zoals Duitsland) een
beleid van "weinig in veel" wordt voorgestaan. Nu het in beginsel elke
Lid-Staat vrij staat te bepalen in welke mate hij de gezondheid en het
leven van personen wil beschermen, dient dit Nederlandse beleid in
rechte gerespecteerd te worden, tenzij dit beleid strijdig is met het
hiervoor uiteengezette (Europeesrechtelijke) evenredigheidsbeginsel.
Tussen partijen is niet in geschil enerzijds dat het menselijk
organisme een bepaalde minimumbehoefte aan jodiumconsumptie heeft en
anderzijds dat een overmatige consumptie van jodium(-houdende
producten) kan leiden tot vergroting van de schildklier (struma) en
aldus tot ernstige problemen voor de werking daarvan. Geconstateerd
moet tevens worden dat de internationale wetenschappelijke
onderzoeksresultaten geen eenduidig antwoord geven op de vraag binnen
welke (exacte) minimum- en maximumgrenzen de (dagelijkse) consumptie
van jodium gelegen dient te zijn om tot een optimale jodiumvoorziening
te komen.
Onder deze omstandigheden is het Nederland op basis van het hiervoor
omschreven voorzorgsbeginsel toegestaan een maximumgrens van 600 mcg.
per persoon per dag te hanteren, indien althans deze grens gebaseerd
is op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest
recente resultaten van internationaal onderzoek en indien de
vaststelling van deze grens objectief en niet discriminerend is.
Aan eerstgenoemde voorwaarde wordt voldaan, nu het (onbetwist
betrouwbare en recente) SCF-rapport steun biedt aan de opvatting dat
bij een consumptie van meer dan 600 mcg. jodium per dag een man in de
leeftijdscategorie van 19 tot 65 jaar (een categorie waarvan
aannemelijk te achten is dat zij een belangrijke gebruikers- en
doelgroep van de instant-maaltijden vormt) een (ernstig) risico loopt.
Hieraan doet niet af dat de simulatiestudies zoals deze op basis van
de tweede Voedselconsumptie-peiling uit 1992 zijn uitgevoerd, niet op
basis van de derde Voedselconsumptiepeiling uit 1997/1998 zijn
geactualiseerd. Een dergelijke actualisering kan immers slechts nadere
duidelijkheid geven met betrekking tot de inname van (in dit geval)
jodium in Nederland en kan niet tot resultaat hebben dat genoemde
maximumgrens verhoogd zou kunnen worden.
Ook aan de tweede voorwaarde wordt voldaan. De vaststelling van een
maximumgrens van 600 mcg. per dag per persoon is immers gebaseerd op
wetenschappelijk onderzoek en dus objectief. Voorts is die
vaststelling niet discriminerend, aangezien deze grens er zich toe
leent om in gelijke gevallen op gelijke wijze toegepast te worden en
gesteld noch gebleken is dat verweerder bij de toepassing van zijn
bevoegdheid ex artikel 16, tweede lid, van de Warenwet tussen
verschillende producten ongerechtvaardigd onderscheid maakt.
Eiseres neemt het standpunt in dat, indien de instant-maaltijden tot
de markt worden toegelaten, er geen gevaar voor overschrijding van de
aangenomen maximumhoeveelheid van 600 mcg. jodium per dag per persoon
zal bestaan. In dit verband heeft prof. dr. Koeman ter zitting
verklaard dat acceptatie van de instant-maaltijden waaraan gejodeerd
zout is toegevoegd tot een maximum van gemiddeld 56 mcg. per maaltijd,
niet zal leiden tot een overschrijding van de bovengrens van 600 mcg.
per persoon per dag bij 19 tot 65-jarigen.
Een dergelijke redenering kan niet gevolgd worden. Toelating van de
instant-maaltijden tot de Nederlandse markt is immers in strijd met
het Nederlandse "veel in weinig"-beleid, welk beleid (zo volgt uit
hetgeen zojuist is overwogen) op basis van het voorzorgsbeginsel niet
in verband met artikel 28 EG-Verdrag ontoelaatbaar te achten is,
terwijl die toelating voorts vanwege de werking van het
gelijkheidsbeginsel dat (toelaatbare) beleid in essentie zou
ondergraven.
Voor de vaststelling dat het Nederlandse beleid niet in verband met
het EG-recht buiten toepassing moet worden gelaten, wordt mede steun
gevonden in de omstandigheden
- dat verweerder ter zitting onweersproken gesteld heeft dat het
Nederlandse beleid zich verdraagt met het voorstel van de Europese
Commissie voor een Verordening betreffende de toevoeging van vitaminen
en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen van 10
november 2003;
- dat artikel 9a van het "Warenwetbesluit Toevoeging
micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen" destijds bij de Europese
Commissie aangemeld is, die daartegen geen bezwaren geuit heeft, en
- dat de door de Europese Commissie bij het Europese Hof van Justitie
aanhangig gemaakte inbreukprocedure (welke procedure thans bij dat Hof
aanhangig is onder nummer C-41/02) slechts betrekking heeft op
toevoeging aan levensmiddelen van bepaalde vitaminen en mineralen,
genoemd in artikel 5 van het "Warenwetbesluit Toevoeging
micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen" (en met name op foliumzuur),
en niet op de toevoegingen als bedoeld in artikel 9a van dat Besluit.
Bij een besluit om al dan niet gebruik te maken van zijn
ontheffingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de
Warenwet dient verweerder de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur in acht te nemen. Bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid
hanteert verweerder het beleid zoals dat ten tijde van het nemen van
het bestreden besluit reeds was bekendgemaakt in de "Bekendmaking
inzake toevoegen microstoffen aan levensmiddelen" van 13 januari 2003
(gepubliceerd in de Staatscourant van 16 januari 2003 nr. 11, pag. 27)
(hierna te noemen: de Bekendmaking). Blijkens deze Bekendmaking
- wordt ontheffing uitsluitend verleend indien voldaan is aan twee
(aan het Sandoz-arrest van het Europese Hof van Justitie van 14 juli
1983, Jur. 1983 pag. 2445, ontleende) criteria:
1. het product is als zodanig niet schadelijk voor de volksgezondheid;
2. de desbetreffende toevoeging van een of meer microvoedingsstoffen
voorziet in een werkelijke behoefte die met name verband houdt met de
voeding;
- wordt adequate jodiumvoorziening van belang geacht om struma in
Nederland te voorkomen, met het oog waarop slechts de in artikel 9a
van het "Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedings-stoffen aan
levensmiddelen" opgesomde voedingsmiddelen met jodium verrijkt mogen
worden;
- wordt aangenomen dat aldus het veilig niveau van inname door
bepaalde groepen consumenten gerealiseerd wordt, zodat ontheffing
slechts plaats kan vinden als de toevoeging voorziet in een werkelijke
behoefte die verband houdt met de voeding zonder de gezondheid van
zowel de doelgroep als mogelijke andere gebruikers in gevaar te
brengen.
Dit beleid is noch onjuist noch onredelijk. Naast hetgeen hiervoor
reeds is overwogen, wordt hierbij in aanmerking genomen dat dit beleid
weliswaar de ontheffingsmogelijkheid van artikel 16, tweede lid, van
de Warenwet inperkt maar niet onmogelijk maakt, terwijl die inperking
haar rechtvaardiging in waarborging van de volksgezondheid vindt.
Zoals hiervoor reeds is overwogen, heeft verweerder door te besluiten
eiseres geen ontheffing als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de
Warenwet te verlenen, gehandeld overeenkomstig zijn in de Bekendmaking
opgenomen beleidsregel. Gelet op artikel 4:84 van de Awb resteert
thans nog beantwoording van de vraag of dat besluit voor eiseres
gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn
in verhouding tot de met de in de Bekendmaking vervatte beleidsregel
te dienen doelen. Aangezien de Bekendmaking juist ziet op afhandeling
van een ontheffingsverzoek als dat van eiseres, terwijl (niet althans
niet voldoende gemotiveerd) gesteld noch gebleken is dat zich in het
geval van eiseres bijzondere omstandigheden voordoen, is van
onevenredigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb geen sprake.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, heeft verweerder zijn
primaire besluit van 20 februari 2003 bij het bestreden besluit op
goede gronden gehandhaafd. Het beroep van eiseres tegen het bestreden
besluit is dan ook ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling zoals verweerder die aan het eind
van zijn verweerschrift heeft verzocht of overigens, ziet de rechtbank
geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzitter en mr.
R. Kruisdijk en mr. J.F. Koekebakker als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. W.B. Vos als griffier,
uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2004.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen -
en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij
het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA
's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift
bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop
het afschrift van deze uitspraak is verzonden.