Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
28248 Onregelmatigheden bekostiging in het (hoger) onderwijs
nr. Lijst van vragen en antwoorden
Vastgesteld (wordt door griffie ingevuld als antwoorden er zijn)
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap¹ heeft de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
de volgende vragen ter beantwoording voorgelegd over de brief van 1 april 2004 (Kamerstuk
28248, nr. 47) ter aanbieding van het eindrapport van de Commissie Vervolgonderzoek
Rekenschap `Eerlijk delen'.
De staatssecretaris heeft deze vragen beantwoord bij brief van 29 juli 2004 (S3/2004/38098)
De vragen en antwoorden zijn hieronder afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
Cornielje
De adjunct-griffier van de commissie,
Boeve
1.
Kan worden toegelicht wat precies het verschil is tussen 'onrechtmatigheden' en
'onregelmatigheden'? Hoe correspondeert dat met de categorieën rood I tot en met rood V?
In Ruimte voor Rekenschap (p. 50 en 51) heeft mijn ambtsvoorganger destijds een onderscheid
gemaakt in vijf categorieën. Categorie I, II, en III zijn getypeerd als onregelmatig. Het betreft
hier handelingen van administratieve aard die niet tot financieel voordeel hebben geleid. Bij
categorie IV en V is dat anders. De overeenkomst tussen alle categorieën is dat er in strijd met
de wet is gehandeld. Een ander onderscheid is dat tussen de categorieën I tot en met IV en
categorie V. In Ruimte voor Rekenschap (p. 62) en in de aanbiedingsbrief bij dit rapport aan de
Tweede Kamer (Kamerstukken II, 28248, nr. 22, p. 5) heeft mijn ambtsvoorganger aangegeven
dat zij voor categorie IV het voornemen had af te zien van terugvordering omdat zij
geconstateerd had dat veel onduidelijkheid was gerezen over de bedoeling van de wet, én er
onvoldoende helderheid is verschaft aan de instellingen of toepassingen nog wel binnen de
gebruiksruimte passen.
Het toetsingskader van de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap komt hiermee overeen.
De Commissie heeft rekening gehouden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Het onderscheid tussen de categorieën I tot en met IV en V is hierop in feite terug te voeren.
Verschillen tussen het beoordelingskader van de Commissie en die ten tijde van het uitbrengen
van het rapport Ruimte voor Rekenschap zijn terug te voeren op het gegeven dat de feiten en
omstandigheden waaronder de handelingen van de instellingen plaatsvonden ofwel de
instellingscontext verschilt. Verder is van belang dat ik uit hoofde van mijn functie over meer
informatie over de instellingen beschik dan de commissie. Hierdoor is het mogelijk dat ik een
andere afweging heb gemaakt bij het toetsen aan de algemene maatregelen van behoorlijk
bestuur. Daarbij komt dat ik anders dan de Commissie vanzelfsprekend ook een politiek-
bestuurlijke afweging te maken heb bij het nemen van een terugvorderingsbesluit. De
uitzonderingen in de kabinetsreactie zijn op deze afwegingen gebaseerd.
38098a.doc 1/7
2.
Hoe is vastgesteld of de student de intentie had een opleiding te volgen?
De `intentie tot het volgen van een opleiding' heeft in de uiteindelijke oordeelsvorming van de
Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap geen zelfstandige rol gespeeld. Voor de Commissie
was vanuit bekostigingsoogpunt slechts de vraag van belang of een student de gehele opleiding
of slechts een gedeelte van de betreffende opleiding volgt. Indien op grond van de feiten en
omstandigheden rond de inschrijving moest worden aangenomen dat de inschrijving niet
plaatsvond om de (gehele) opleiding aan te bieden en te volgen heeft de Commissie geoordeeld
dat geen sprake was van een rechtsgeldige inschrijving.
3.
In hoeverre zijn de Centrale Financiële instellingen (CFi) tekort geschoten in het bepalen van
de rechtmatigheid en juistheid van de toewijzing en de bestedingen van de rijksbijdrage?
Op pagina 24 van het eindrapport van de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap geeft zij
aan dat Cfi een rol heeft met betrekking tot de rechtmatigheid en juistheid van de toewijzing en
de bestedingen van de rijksbijdrage, bekostigingsgegevens en de studievoortgang (op basis van
de accountantsverklaring).
In de keten van actoren is de taak van Cfi, zoals uit het rapport van de Commissie kan worden
opgemaakt, met name ingevuld door de controle op de door de externe instellingsaccountants
opgestelde jaarrekeningen en door de beoordeling van de door de instellingen opgegeven
bekostigingsgegevens. Op basis van de wet- en regelgeving is de daadwerkelijke controle op de
bekostigingsgegevens, zoals de Commissie ook aangeeft, primair in handen gelegd van de
externe (public) accountants. Ten behoeve hiervan wordt door Cfi, in samenspraak met de AD,
de public accountants en de beleidsdirectie het controleprotocol opgesteld. Recente rapporten
over dit onderwerp, met name het rapport van de Taskforce Rekenschap (Van Lunteren) en het
rapport van de Algemene Rekenkamer over de onregelmatigheden bekostiging (hoger)
onderwijs gaven geen aanleiding om te oordelen dat het controleprotocol niet aan redelijk te
stellen eisen voldoet.
De Commissie heeft op een vergelijkbare vraag geantwoord dat Cfi tekort geschoten is. Zoals
ook uit het Actieplan Rekenschap naar voren komt zijn inmiddels veel maatregelen getroffen
om verbeteringen aan te brengen. Indien zou blijken dat er nu nog sprake is van tekortschieten
in de keten van actoren dan zal ik nader onderzoek overwegen.
4.
In hoeverre is het strikt juridisch kader gebaseerd op `helderheid achteraf', zoals gegeven in
het Actieplan Rekenschap (bijlage bij Kamerstuk 28248, nr. 25), het Wetsvoorstel Korte Klap
en de notities helderheid (bijlagen bij Kamerstuk 28817, nr. 5)? Is het juist om de
handelswijzen van de instellingen daarmee te beoordelen?
Het door de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap gehanteerde juridische kader voor de
beoordeling van handelswijzen van instellingen is naar de mening van de Commissie niet
gebaseerd op de genoemde documenten, maar op de geldende wet- en regelgeving in de
periode dat de handelswijzen zich voordeden.
In haar eindrapport heeft de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap voor wat betreft de
toetsing van de praktijk of handelswijzen van instellingen aan de wet en het recht de volgende
uitgangspunten geformuleerd.
- Een instelling is in eerste instantie zelf verantwoordelijke voor de door haar toegepaste
handelswijzen, ook als zij de regelgeving als onduidelijk of inadequaat ervaart.
- Als inadequaat ervaren regelgeving kan aanleiding geven om de grenzen van de wet te
verkennen, maar niet om de wet te overtreden of te negeren.
38098a.doc 2/7
- Wanneer herhaalde signalen niet leiden tot maatregelen van de overheid, kan dit er onder
omstandigheden toe leiden dat de overheid geen sancties meer kan toepassem op
handelwijzen waartoe instellingen dan in eigen verantwoordelijkheid hebben besloten.
- Door de overheid gestimuleerd beleid van instellingen rechtvaardigt geen handelwijzen
van instellingen in strijd met de wet. Onder omstandigheden kan het de overheid wel
onmogelijk zijn om naar aanleiding van zulk handelswijzen een sanctie toe te passen.
- Handelswijzen van instellingen welke ten tijde van het toepassen ervan in strijd met de
wet waren, blijven dit ook als de overheid zulke handelwijzen voor de toekomst
legaliseert. Onder zulke omstandigheden is echter het opleggen van een sanctie op
handelswijzen uit het verleden niet te rechtvaardigen.
- De instelling is zelf verantwoordelijk voor een goede interne controle; tenminste conform
het voor haar geldende controleprotocol. Zij kan zich daaraan niet onttrekken door te
wijzen op een te beperkte departementale accountantscontrole.
5.
Getuigt het van behoorlijk bestuur dat terug wordt gekomen op de eerdere aanname dat alleen
rood V voor terugvordering in aanmerking komt?
Ik verwijs naar het antwoord op vraag 1. Hieruit kan worden afgeleid dat niet op de eerdere
aanname wordt teruggekomen. Immers, de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap heeft
getoetst aan de algemeen beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het
vertrouwensbeginsel. Hierdoor komt het toetsingskader van de Commissie overeen met het
toetsingkader van `Ruimte voor Rekenschap. Het is wel zo dat de Commissie haar oordeel
heeft gebaseerd op een ander feitencomplex of instellingscontext door een eigen onderzoek te
verrichten en door hoor en wederhoor toe te passen. Hierdoor kan de uiteindelijke beoordeling
zijn gewijzigd en wat eerst als Rood V is beoordeeld, dat nu niet meer zijn.
6.
Past het criterium `onderwijsinspanning' in een bestuurlijke afweging om tot terugvordering
over te gaan? Waarom is de staatssecretaris op dit criterium teruggekomen?
In de wet staat niet wat onderwijsinspanning is en aan dit begrip worden ook geen eisen
gesteld. Er is geen relatie gelegd tussen het begrip onderwijsinspanning en bekostiging, zodat
het niet mogelijk is om op grond hiervan geld terug te vorderen. Dit is ook de reden geweest
voor de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap om hieraan niet te toetsen. Daarnaast gaat
de Commissie ervan uit dat bij het ten onrechte ontvangen van bekostiging per definitie
financieel voordeel is behaald. Ten slotte vindt de Commissie van belang dat termen als
financieel voordeel en `noemenswaardige onderwijsinspanning'niet goed te operationaliseren
zijn in uniforme, eenduidige en meetbare indicatoren. Verder wijs ik er op dat mijn
ambtsvoorganger al in het debat in de Tweede Kamer over onregelmatigheden in de
bekostiging van het (hoger) onderwijs (Handelingen 2002-2003, nr. 51, Tweede Kamer, p.
3401) heeft aangegeven dat het criterium onderwijsinspanning niet kan worden gehanteerd bij
de terugvordering, omdat in de wet niet staat wat onderwijsinspanning is en aan dit begrip ook
geen eisen worden gesteld. Bij de politiek-bestuurlijke afweging ben ik in het algemeen niet
afgeweken van het beoordelingskader van de commissie. De afwijkingen die in de
kabinetsreactie staan zijn limitatief opgesomd.
7.
Hoeveel tijd en middelen zouden bij benadering zijn gemoeid met het doen van een nader
onderzoek naar de mogelijkheden tot toepassing van art. 227a Wetboek van Strafrecht? Hoe
reëel is de kans dat aangiften worden gehonoreerd?
De Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap is van mening dat nog geen uitspraken gedaan
kunnen worden over het nader onderzoek tot toepassing van artikel 227a van het Wetboek van
38098a.doc 3/7
Strafrecht. Ook kan geen uitspraak worden gedaan over de kans dat aangiften worden
gehonoreerd.
8.
Kan een overzicht worden verschaft van de vragen die de instellingen naar aanleiding van het
zelfreinigend onderzoek (ZRO) aan het ministerie van OCW hebben voorgelegd en de daarop
gegeven antwoorden?
Na publicatie van het rapport "Ruimte voor Rekenschap" zijn bij het ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap verschillende brieven van instellingen en brancheorganisaties
binnengekomen. De inhoud van deze brieven richt zich in alle gevallen op de beoordeling van
de casuïstiek uit het zelfreinigend onderzoek door het ministerie. Het ministerie heeft hierop
gereageerd met de aankondiging van een vervolgonderzoek waarin instellingen de ruimte zal
worden geboden hun zienswijze te geven op de bij de instellingen aangetroffen casuïstiek. Er
zijn brieven ontvangen van 2 ROC's, 4 hogescholen en 1 universiteit.
9.
Zijn naar aanleiding van het verschil tussen de voorlopige oordelen en de definitieve oordelen
bij sommige instellingen met een bepaalde handelwijze, gelet op de context, uiteindelijk
gevallen als groen aangemerkt, terwijl vergelijkbare handelwijzen bij andere instellingen, gelet
op de context of het ontbreken van een instellingsreactie, de gevallen rood zijn gebleven?
Naar de opgave van de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap niet.
10.
Welke van de terugvorderingbedragen hebben betrekking op categorie rood V?
Ik verwijs naar het antwoord op vraag 5. De Commissie Vervolgonderzoek Rekenschapheeft
haar oordeel mede gebaseerd op een ander feitencomplex of instellingscontext door een eigen
onderzoek te verrichten en door hoor en wederhoor toe te passen, waardoor de uiteindelijke
beoordeling gewijzigd kan zijn. Het betrekken van de terugvorderingsbedragen van het
eindrapport van de Commissie op zaken die in `Ruimte voor Rekenschap'als Rood V zijn
beoordeeld zou dan ook niet juist zijn.
11.
In hoeverre heeft het ministerie specifieke onrechtmatige constructies gedoogd en was zij ervan
op de hoogte dat studenten van deze opleidingen of deelprogramma's voor bekostiging in
aanmerking werden gebracht?
Behalve de Pasvorm zijn specifiek onrechtmatige situaties niet gedoogd. Ik moge in dit
verband nog wijzen op de brief van mijn ambtsvoorganger van 25 maart 1992 aan de HBO-
raad. In deze brief wordt gewezen op het feit dat hij wenst te voorkomen dat studenten
expliciet worden geworven voor opleidingen, waarvan van meet af aan duidelijk is dat ze niet
(of niet direct) leiden tot een examen in een voor bekostiging in aanmerking gebrachte
studierichting. In de desbetreffende brief wordt de medewerking gevraagd van de HBO-raad
om situaties, zoals in de brief geschetst, te voorkomen. Bij brief van 25 mei 1992 deelt de HBO
raad mee dat hij vooralsnog niet beschikt over informatie, waaruit blijkt dat niet-bekostigde
kort-hbo opleidingen worden aangeboden. Beide aangehaalde brieven zijn gepubliceerd in
Hogeschoolbericht nr 142 van 17 juni 1992.
38098a.doc 4/7
12.
In hoeverre heeft het ministerie met specifieke onrechtmatige contracties voor bekostiging
expliciet ingestemd?
Bij geen enkele situatie is expliciet ingestemd met een onrechtmatige constructie, zowel voor
wat betreft de BVE-sector als voor de HO-sector. Wel is onduidelijkheid ontstaan door steun
voor pasvormconstructies als gevolg van de prijs die aan deze constructie is uitgereikt. Die
prijs richtte zich echter op het onderwijskundige concept en niet op het financiële construct.
Hierop is vervolgens gereageerd door een nadere aanwijzing te geven hoe hiermee om te gaan.
Ik verwijs hiervoor naar de brief van 15 juli 2002, gericht aan de voorzitter van de Tweede
Kamer (kenmerk: OCW0200633).
13.
In hoeverre kan het bekostigingsstelsel hoger beroepsonderwijs (hbo) en de onduidelijkheid
daarover verantwoordelijk worden geacht voor de onrechtmatigheden in de hbo-sector?
Als onregelmatigheden het gevolg zijn van oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregels kan
uiteraard het bekostigingsstelsel zelf niet verantwoordelijk zijn voor die handelwijze van
betrokkenen in de hbo-sector. Als sprake is van onhelderheid hebben instellingen, zoals uit het
eindrapport van de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (p.31 en 32) en de
beantwoording van vraag 4 valt af te leiden ook een eigen verantwoordelijkheid om
onduidelijkheden in de regelgeving op te helderen. Zie verder het antwoord op vraag 4.
14.
Waarin verschilt `Pasvorm' van de deelprogramma's in het hbo?
Het verschil tussen Pasvormconstructies en deelprogramma's in het HO zit hem in het feit dat
deelprogramma's in het HO niet gericht zijn op het behalen van een HBO getuigschrift, dus
niet sporen met de uitgangspunten van de wet, terwijl met Pasvormconstructies doelstellingen
werden nagestreefd die op zich sporen met de opdracht die de wet geeft aan ROC's.. Met
pasvormconstructies beoogden de BVE-instellingen namelijk om risicodeelnemers die nog niet
goed inpasbaar waren in reguliere onderwijstrajecten, toch in het onderwijs te krijgen en te
houden, en ze aldus toe te rusten voor een positie op de arbeidsmarkt en deelname aan het
maatschappelijke verkeer. Het probleem met de pasvormconstructies zit hem, zoals ook al bij
vraag 12 aangegeven, niet in het onderwijskundige concept maar in het financiële construct.
Pasvormconstructies vinden overigens lang niet altijd in de vorm van deelprogramma's plaats.
15.
Kan worden toegelicht waarom voorgestructureerde leerroutes in de zin van deelprogramma's
in het hbo niet voor bekostiging in aanmerking horen te worden gebracht?
Uitgangspunt voor het bekostigde hoger beroepsonderwijs is steeds dat de opleiding moet zijn
gericht op het behalen van het aan die opleiding verbonden getuigschrift. In dit licht bezien
kunnen functiegerichte cursussen op HBO niveau niet worden beschouwd als opleidingen in de
zin van de wet. Dit standpunt is bevestigd door een uitspraak van de Raad van State (20 juli
1992 no. B06.92.305)
16.
Zijn er voorbeelden te geven van de bekostiging van buitenlandse studenten waarin wel de
vereiste toestemming is gegeven om de opleiding buiten de vestigingsplaats te volgen?
Voor het mogen verzorgen van een opleiding buiten de plaats van vestiging van de instelling is
toestemming ex artikel 7.17 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
38098a.doc 5/7
nodig. Voor het mogen verzorgen van onderwijs aan buitenlandse studenten in het buitenland
is nimmer formeel toestemming gevraagd noch gekregen.
17.
Kunnen cijfers worden verstrekt over de uitwisseling van Nederlandse en buitenlandse
studenten?
Wat betreft Nederlandse studenten die in het buitenland studeren en buitenlandse studenten die
in Nederland studeren zijn verschillende categorieën te onderscheiden.
Ten eerste zijn er studenten die gebruik maken van bepaalde uitwisselingsprogramma's, zoals
het Socratesprogramma en de Eurasmusbeurzen. Over deze groep kunnen aantallen worden
gegenereerd. Bovendien wordt deze groep goed beschreven in de BISON-monitor, zoals die
jaarlijks door de Nuffic wordt uitgebracht. Uit de BISON-monitor (concept 2003) blijkt dat het
volume uitgaande ho-studenten sinds 1999 een lichte stijging vertoont: van 5.222 in 1999 tot
5.620 in 2003. De populairste bestemmingen zijn hierbij het Verenigd Koninkrijk, Spanje en
Frankrijk. Dezelfde monitor toont dat de programmamobiliteit naar Nederland voor rekening
komt van het Socratesprogramma: in 1998-1999 waren dat er 5.752, in 2002-2003 6.355.
Ten tweede zijn er studenten die buiten deze programma's om een deel van hun opleiding
volgen in het buitenland, zonder van een programma gebruik te maken. Over deze groep
bestaan geen sluitende gegevens, maar de BISON-monitor en de studentenmonitor geven
hierover jaarlijks een indicatie. Uit de studentenmonitor (2002) blijkt dat deze groep iets
kleiner is dan de groep die met een programma naar het buitenland trekt. De studentenmonitor
laat bovendien zien dat 24% van de studenten in het ho plannen hebben om in het buitenland te
gaan studeren. Uit de Bisonmonitor (op basis van OESO gegevens) blijkt dat in 2000-2001
11.744 Nederlandse studenten in andere OESO landen studeerden. Volgens cijfers van het
ROA (dat een jaarlijks onderzoek naar afgestudeerden in het ho) deden in totaal tussen 23.532
en 33.058 Nederlandse studenten in het buitenland ervaring op. Buitenlandse studenten die in
Nederland een deel van hun opleiding komen volgen, buiten de programma's, worden in
principe geregistreerd door de IBG. IBG gegevens voor 2002-2003 tonen 20.531 buitenlandse
studenten in Nederland. Over de gehele groep buitenlanders die in Nederland een deel van hun
studie volgen geeft de BISON-monitor indicatieve gegevens.
Tot slot zijn er studenten die hun gehele opleiding in het buitenland volgen. Wat betreft
Nederlanders die hun hele opleiding in het buitenland doen is logischerwijs weinig tot niets
bekend. Buitenlanders die zich in Nederland inschrijven worden bij het CBAP geregistreerd,
net als alle Nederlandse studenten. Voor de derde categorie tonen gegevens van de IBG dat in
1998-1999 nog 13.427 studenten in het ho een buitenlandse nationaliteit had, op een totaal van
451.010. In 2002-2003 was dit aantal 20.531 op een totaal aantal ingeschreven studenten van
507.840. Overigens moet hierbij worden opgemerkt dat in 2002-2003 17% van de groep met
een andere nationaliteit van dan de Nederlandse, opgaf een Surinaamse, Marokkaanse of
Turkse nationaliteit te hebben. Een groot deel hiervan zal ook hun vooropleiding in Nederland
hebben genoten. Hiertegenover staat dat 2.563 voornamelijk Duitse studenten, met name in het
HBO, niet door de IBG worden geregistreerd, omdat zij niet in de GBA zijn opgenomen. Het
gaat hier zeer waarschijnlijk om Duitse studenten die in de grensstreek wonen. Nog eens 7.920
buitenlanders worden helemaal niet opgenomen in het CROHO. Deze studenten zijn voor het
grootste deel aan een commerciële, niet in het CROHO opgenomen studie ingeschreven. Als de
buitenlandse programma studenten worden toegevoegd, komt de BISON-monitor tot een totaal
aan buitenlandse studenten in Nederland in 2002-2003 van tenminste 37.369.
Overigens zullen binnenkort zowel de studentenmonitor 2003, als de BISON-monitor 2003
beschikbaar komen. Uiteraard zullen deze u dan toekomen.
38098a.doc 6/7
18.
In de casus Inholland heeft de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap geoordeeld de
dubbele bekostiging, gecombineerd met een achtergestelde lening ten koste van de
rijksbijdrage, die in strijd is met de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
(WHW), als rood te kwalificeren. De Commissie heeft tevens aangegeven de casus niet nader te
onderzoeken. Kunt u uiteenzetten welke feiten die beslissing ondersteunen?
De Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap heeft op basis van de risicoanalyse besloten om
de betreffende handelswijze niet nader te onderzoeken.
38098a.doc 7/7