Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Wassenaarseweg 80
2596 CZ Den Haag
Postbus 90636
2509 LP Den Haag
Telefoon 070 - 328 66 66
Fax 070 - 324 40 03
758590-1195247 www.ey.com
VERTROUWELIJK
Projectorganisatie `Flankerend Beleid Invoering Lumpsum Primair Onderwijs'
t.a.v. mevrouw M.C. van der Hoff-Israël
Postbus 2511
3500 GM UTRECHT
Den Haag, 16 juli 2004 485(D)eh
Betreft: rapportage bevindingen onderzoek invoering lumpsumfinanciering primair
onderwijs bij pilot I-deelnemers
Geachte mevrouw Van der Hoff,
De Projectorganisatie `Flankerend Beleid Invoering Lumpsum Primair Onderwijs' heeft ons
namens de Stuurgroep ADR opdracht gegeven tot het verrichten van een onderzoek dat inzicht
moet verschaffen in de financiële effecten van de invoering van lumpsumfinanciering voor pilot
I-deelnemers en de met lumpsumfinanciering samenhangende financiële risico's voor instellingen
in het primair onderwijs. Bijgaand treft u onze rapportage aan.
Onze werkzaamheden zijn verricht in overeenstemming met in Nederland algemeen aanvaarde
richtlijnen inzake opdrachten tot het verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden.
De opdracht houdt in dat op het in dit rapport van bevindingen opgenomen cijfermateriaal en
toelichtingen daarop geen accountantscontrole is toegepast en dat tevens geen beoordelings-
opdracht is uitgevoerd. Een en ander impliceert dat aan onze rapportage geen zekerheid kan
worden ontleend omtrent de getrouwheid van het in dit rapport opgenomen cijfermateriaal en de
toelichtingen daarop, anders dan ter zake van de aspecten zoals door ons zijn onderzocht en
waarover dienovereenkomstig door ons in deze rapportage wordt gerapporteerd.
In deze rapportage gaan wij achtereenvolgens in op de achtergrond van en de aanleiding tot het
onderzoek, de onderzoeksuitvoering en de uitkomsten van het onderzoek. Wij besluiten de
rapportage met onze conclusies naar aanleiding van het onderzoek.
Ernst & Young Accountants is een maatschap van besloten vennootschappen (`praktijkvennootschappen'),
gevestigd te Rotterdam.
Op onze werkzaamheden zijn algemene voorwaarden van toepassing, waarin een beperking van
aansprakelijkheid is opgenomen.
Wij vertrouwen er op u in deze rapportage een goed beeld te hebben gegeven van de wijze
waarop wij ons onderzoek hebben uitgevoerd en de bevindingen die hieruit voortkomen.
Hoogachtend,
Ernst & Young Accountants
namens deze
drs. M. Verschoor RA H. van Moorsel MPM RA
---
INHOUDSOPGAVE
1 Inleiding 1
1.1 Achtergrond van het onderzoek 1
1.2 Aanleiding tot het onderzoek 1
1.3 Doelstelling van het onderzoek 1
1.4 Opbouw rapportage 2
2 Toelichting op de onderzoeksuitvoering 3
2.1 Opzet van het onderzoek 3
2.1.1 Voorbereiding en informatieverzameling (fase 1) 3
2.1.2 Analyse van de uitkomsten (fase 2) 4
2.1.3 Diepteonderzoek (fase 3) 4
2.1.4 Afronding en rapportage (fase 4) 4
2.2 Aard en reikwijdte van de verrichte werkzaamheden 5
3 Invoering lumpsumfinanciering in het primair onderwijs 6
3.1 Kwantitatieve aanduiding van de sector 6
3.2 Ontwikkelingen in de financiering 6
3.3 Beschrijving lumpsumfinanciering 7
3.4 Pilotdeelnemers 8
4 Financiële startpositie pilot I 9
4.1 Jaarcijfers 2003 9
4.2 Kengetallen 11
4.3 Weerstandsvermogen 12
4.4 Uitwerking voor de pilot 15
4.4.1 Balans per 31 december 2003 15
4.4.2 Exploitatierekening over 2003 15
4.4.3 Kengetallen 2003 16
5 Invoeringseffecten lumpsumfinanciering pilot I 18
5.1 Inleiding 18
5.2 Berekeningssystematiek 18
5.3 Invoeringseffecten 2004-2005 pilot I 19
5.3.1 Invoeringseffect per onderwijscategorie 19
5.3.2 Invoeringseffect per bestuur 20
5.3.3 Invoeringseffect per school 20
---
6 Risico's en beheersingsmaatregelen 21
6.1 Inleiding 21
6.2 Algemene risico's inzake de invoering van lumpsumfinanciering 22
6.3 Risico's ten aanzien van de inkomsten 25
6.4 Risico's ten aanzien van de uitgaven 28
6.5 Risico's inzake de planning & control cyclus 30
6.6 De planning & control cyclus 34
7 Conclusies 36
7.1 Financiële startpositie pilot I 36
7.2 Invoeringseffecten lumpsumfinanciering pilot I 37
7.3 Risico's en beheersingsmaatregelen 37
8 Inhoudsopgave bijlagen 39
---
1 Inleiding
1.1 Achtergrond van het onderzoek
De invoering van lumpsumfinanciering in het primair onderwijs maakt onderdeel uit van een
pakket maatregelen in het kader van autonomievergroting en deregulering. Deze ontwikkeling
sluit aan bij de tendens in de onderwijssector om meer verantwoordelijkheden bij de instellingen
zelf neer te leggen. De overige deelsectoren in het onderwijs zijn hieraan reeds vooraf gegaan. De
invoering van lumpsumfinanciering kan als een basisvoorwaarde worden gezien om te komen tot
een effectieve autonomievergroting en deregulering.
De invoering van lumpsumfinanciering zal naar verwachting plaatsvinden met ingang van het
schooljaar 2006-2007. De besturen hebben vanaf 1 augustus 2006 meer ruimte om zelf beleid te
formuleren en uit te voeren. Beleid dat de volle breedte van het bestuur en management van een
school omvat en dus alle aspecten in onderling verband raakt: kwaliteitsbeleid, onderwijskundig
beleid, organisatiebeleid, personeelsbeleid en financieel beleid.
De besturen en directies van scholen zullen een pro-actief financieel beleid moeten ontwikkelen,
dat de beoogde onderwijsorganisatorische doelstellingen mogelijk maakt voor wat betreft de
daartoe gewenste personele inzet, de nodige materiële toerusting en (in samenwerking met de
gemeente) de vereiste huisvesting. Dat brengt ook veranderingen met zich mee op het terrein van
de verantwoording, de zeggenschap en de medezeggenschap. Hierbij staat de kwaliteit van het
onderwijs voorop. De beslissingen van het bestuur en management, ook met betrekking tot de
besteding van middelen, zullen ten dienste moeten staan van de kwaliteit van het onderwijs.
In de opmaat naar 1 augustus 2006 wordt een veelheid aan activiteiten ontplooid, zowel in
formeel juridische en technische zin (wet- en regelgeving, technische voorbereiding) als in bege-
leidende en onderzoekende zin. Om dit laatste goed uit te kunnen voeren, is door het ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna te noemen ministerie van OCW) en de gezamen-
lijke veldorganisaties het zogenaamde `flankerend beleid' opgezet.
Onderdeel van dit flankerend beleid is dat in totaal 34 schoolbesturen in het primair en (voortge-
zet) speciaal onderwijs met in totaal 658 aangesloten scholen als pilot fungeren. Van deze 34
schoolbesturen werken er 12 met in totaal 99 scholen vanaf 1 januari 2004 met lumpsumfinancie-
ring. Zowel éénpitters, kleine en grote, `rijke en arme' schoolbesturen maken deel uit van de
pilot. De producten, inzichten en ervaringen voortkomend uit de pilot zullen worden benut voor
het `flankerend beleid' om alle scholen te ondersteunen met de invoering van de nieuwe bekosti-
gingssystematiek en het voeren van financieel management.
---
1.2 Aanleiding tot het onderzoek
In september 2003 en februari 2004 heeft de minister van OCW overleg gevoerd met de Tweede
Kamer over de invoering van lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. In dit overleg heeft
de Tweede Kamer te kennen gegeven dat zij inzicht wil verkrijgen in de (financiële) effecten van
de invoering van lumpsumfinanciering bij de pilotdeelnemers. De eerste rapportage hierover door
het ministerie van OCW is gepland in de zomer van 2004.
Ter voorbereiding op de rapportage aan de Tweede Kamer over de invoering van lumpsumfinan-
ciering is besloten om bij de 12 pilotdeelnemers die reeds met volledige lumpsumfinanciering
werken (pilot I) een onderzoek te laten uitvoeren door een onafhankelijk bureau. De opdracht tot
het onderzoek is verstrekt aan Ernst & Young Accountants.
1.3 Doelstelling van het onderzoek
De doelstelling van het door ons uitgevoerde onderzoek is vierledig, namelijk:
1 Inzicht verkrijgen in de financiële (start)positie van de pilot I-deelnemers;
2 Inzicht verkrijgen in de financiële effecten van de invoering van lumpsumfinanciering bij
de pilot I-deelnemers;
3 Analyse van de risico's inzake (de invoering van) lumpsumfinanciering;
4 In kaart brengen van de beheersingsmaatregelen die deze risico's kunnen mitigeren.
Bij de uitvoering van het onderzoek hebben wij de nadruk gelegd op de financiële effecten van
lumpsumfinanciering op de formatieve personele bekostiging, welke voorheen plaatsvond op
basis van het formatiebudgetsysteem. Voor de materiële bekostiging en het budget voor perso-
neelsbeleid geldt immers nu reeds lumpsumfinanciering. Daarnaast zijn algemene risico's in
beeld gebracht welke samenhangen met de invoering van lumpsumfinanciering.
Wij merken op dat de conclusies inzake de financiële positie en de invoeringseffecten bij de pilot
I-deelnemers niet gelden voor de gehele deelsector primair onderwijs. Dit wordt veroorzaakt door
de volgende zaken:
· De geselecteerde pilotdeelnemers behoren deels tot de zogenaamde groep initiatiefrijke
scholen, welke qua beleidsvoering mogelijk een voorsprong hebben op de overige scholen;
· De populatie is te gering om (statistisch bezien) als representatief te worden beschouwd
voor de gehele deelsector;
· De invoeringseffecten voor de pilot I-deelnemers betreffen de verschillen tussen de huidige
bekostiging van de pilotdeelnemers (pilot I-lumpsum 2004-2005) en de geschatte bekosti-
ging 2004-2005 voor deze groep volgens de systematiek zoals deze voor het hele veld geldt
vanaf 1 augustus 2006, maar gebaseerd op het prijsniveau 2004-2005 (fictief lumpsum).
Deze verschillen zijn niet gelijk aan de invoeringseffecten voor de overige besturen in het
primair onderwijs, aangezien voor de overige besturen de invoeringseffecten de verschillen
betreffen tussen de huidige bekostiging onder het formatiebudgetsysteem en de lumpsum-
bekostiging vanaf 1 augustus 2006.
---
1.4 Opbouw rapportage
Het rapport begint in hoofdstuk 2 met een toelichting op de uitvoering van het onderzoek, waarbij
de onderzoeksopzet en de uitgevoerde werkzaamheden kort worden beschreven.
Vervolgens geven wij in hoofdstuk 3 enige achtergrondinformatie over de sector primair onder-
wijs, de ontwikkelingen hierin inzake de financiering, een beknopte aanduiding van de werking
van het stelstel van lumpsumfinanciering en een typering van de pilotdeelnemers.
Hierna richten wij ons op de financiële positie van de pilot I-deelnemers. Hoofdstuk 4 bevat een
weergave van de balans, de exploitatierekening en relevante kengetallen voor de pilot. De
financiële effecten van de invoering van lumpsumfinanciering vanaf 1 augustus 2006 voor de
pilotdeelnemers worden beschreven in hoofdstuk 5.
Hoofdstuk 6 bevat de analyse van risico's welke samenhangen met invoering van lumpsum-
financiering, met de aanduiding van de door ons ingeschatte hoogte van deze risico's en de moge-
lijke beheersingsmaatregelen die deze risico's kunnen mitigeren. In dit hoofdstuk richten wij ons
niet specifiek op de pilotdeelnemers, maar geven wij een voor de sector primair onderwijs breder
toepasbare risicoanalyse.
Wij beëindigen onze rapportage met hoofdstuk 7, waarin de belangrijkste conclusies naar
aanleiding van ons onderzoek zijn weergeven. Tot slot zijn bij de rapportage enkele bijlagen
gevoegd.
---
2 Toelichting op de onderzoeksuitvoering
2.1 Opzet van het onderzoek
In overleg met de werkgroep pilots hebben wij de volgende fasering aangebracht in ons onder-
zoek:
1 Voorbereiding, startbijeenkomst, deskresearch en informatiebeoordeling;
2 Analyse van de uitkomsten (opstellen financiële startpositie en voorlopig risico- en beheers-
profiel);
3 Opstellen definitief risico- en beheersprofiel;
4 Rapportage en afronding.
Hierna gaan wij per fase nader in op de uitgevoerde werkzaamheden.
2.1.1 Voorbereiding en informatieverzameling (fase 1)
Tijdens de startbijeenkomst met de leden van de werkgroep pilots en overige betrokkenen hebben
wij ons plan van aanpak gepresenteerd. Daarnaast is in deze bijeenkomst vastgesteld welke
informatie in het kader van ons onderzoek bij de pilotdeelnemers zou worden opgevraagd.
Het overzicht van de benodigde informatie is door ons toegelicht aan de vertegenwoordigers van
de pilot, veldorganisaties en leden van de werkgroep pilots. Het naar aanleiding van deze
bijeenkomst definitief gemaakte overzicht is als bijlage A bij deze rapportage gevoegd. Hierin
hebben wij tevens aangegeven in welke mate de opgevraagde informatie is aangeleverd. Uit de
bijlage blijkt dat niet alle opgevraagde informatie is ontvangen. Dit is enerzijds veroorzaakt door
het feit dat de informatie in veel gevallen momenteel niet voorhanden is. Anderzijds veroorzaakte
de korte doorlooptijd van het onderzoek dat niet alle informatie tijdig voor ons beschikbaar was.
Van één pilotdeelnemer hebben wij geen gegevens ontvangen. Hoofdstuk 4 en bijlage A bevatten
derhalve slechts informatie over 11 van de 12 pilot I-deelnemers. Hoofdstuk 5 betreft wel de
volledige groep van 12 pilotdeelnemers, omdat deze informatie rechtstreeks is ontvangen van het
ministerie van OCW.
---
2.1.2 Analyse van de uitkomsten (fase 2)
Het beschikbare informatiemateriaal hebben wij doorgenomen op relevantie voor het onderzoek.
Op basis van de relevante informatie heeft een analyse plaatsgevonden van de voorlopige
uitkomsten in relatie tot de vier onderzoeksvragen. De uitkomsten van de analysefase zijn:
· De financiële startpositie van de instellingen, tot uiting komend in het weerstandsvermogen
in relatie tot de financieringsbronnen en de gehanteerde waarderingsgrondslagen;
· De voorlopige financiële effecten van lumpsumfinanciering, waarbij vergelijking heeft
plaatsgevonden tussen de huidige bekostiging van de pilotdeelnemers (pilot I-lumpsum
2004-2005) en de geschatte bekostiging 2004-2005 voor deze groep volgens de systematiek
zoals deze voor het hele veld geldt vanaf 1 augustus 2006, maar gebaseerd op het prijs-
niveau 2004-2005 (fictief lumpsum). De berekeningen hiervan zijn aangeleverd door het
ministerie van OCW en door ons nader geanalyseerd;
· Een voorlopige analyse van de risico's samenhangend met invoering van lumpsumfinancie-
ring, met een indicatie van het risicoprofiel;
· Een voorlopige analyse van de beheersingsmaatregelen die deze risico's kunnen mitigeren.
Na tussentijdse bespreking met de leden van de projectorganisatie zijn onze vervolgvragen
geformuleerd en heeft een diepteonderzoek plaatsgevonden inzake de individuele pilotdeelne-
mers.
Daarnaast heeft overleg plaatsgevonden met leden van de werkgroep pilots, enkele betrokkenen
vanuit het ministerie van OCW en deskundigen uit het veld over de inventarisatie van de risico's
die samenhangen met (de invoering van) lumpsumfinanciering.
2.1.3 Diepteonderzoek (fase 3)
Op basis van de uitkomsten uit de vorige fasen hebben wij aanvullende informatie opgevraagd bij
de pilotdeelnemers en het ministerie van OCW en deze informatie beoordeeld en geanalyseerd.
Op basis hiervan hebben wij waar nodig onze rapportages en analyses aangepast.
2.1.4 Afronding en rapportage (fase 4)
De rapportage bestaat uit:
· Een totaalrapportage ten behoeve van de werkgroep pilots, het ministerie van OCW, de
Tweede Kamer en overige belanghebbenden. Deze rapportage is op 30 juni 2004 in concept
afgestemd met de projectorganisatie en vertegenwoordigers van het ministerie van OCW;
· Een rapport per individuele pilotdeelnemer. Deze rapporten bevatten naast de totaalrappor-
tage een aanvullend hoofdstuk waarin wordt ingegaan op de specifieke situatie per pilot-
deelnemer. De rapporten zijn uitsluitend bestemd voor de individuele pilotdeelnemers en
zullen na de totaalrapportage worden afgerond. De individuele rapporten worden in concept
afgestemd met de vertegenwoordigers van de betreffende pilotdeelnemer, de werkgroep
pilots en vertegenwoordigers van het ministerie van OCW.
---
2.2 Aard en reikwijdte van de verrichte werkzaamheden
Onze werkzaamheden zijn verricht in overeenstemming met in Nederland algemeen aanvaarde
richtlijnen inzake opdrachten tot het verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden.
De opdracht houdt in dat op het in dit rapport van bevindingen opgenomen cijfermateriaal en
toelichtingen daarop geen accountantscontrole is toegepast en dat tevens geen beoordelings-
opdracht is uitgevoerd.
Een en ander impliceert dat aan onze rapportage geen zekerheid kan worden ontleend omtrent de
getrouwheid van het in dit rapport opgenomen cijfermateriaal en toelichtingen daarop, anders dan
ter zake van de aspecten zoals door ons onderzocht en waarover dienovereenkomstig door ons in
deze rapportage wordt gerapporteerd.
De uit te voeren werkzaamheden zijn vooraf overeengekomen met de opdrachtgever. Het rapport
heeft alleen betrekking op de gespecificeerde elementen, posten, onderwerpen of de aangegeven
financiële en niet-financiële informatie. De jaarrekeningen van de pilotdeelnemers als geheel
vallen niet onder de reikwijdte van het onderzoek.
---
3 Invoering lumpsumfinanciering in het primair
onderwijs
3.1 Kwantitatieve aanduiding van de sector
Het totaal van de uitgaven door het ministerie van OCW aan onderwijs in 2003 bedroeg 22,6
miljard. Het aandeel primair onderwijs hierin was 7,2 miljard (32%) en is hiermee qua geld-
stroom de grootste deelsector. De personele uitgaven in het primair onderwijs bedroegen 6,4
miljard (86%). De scholen waren in 2003 ondergebracht bij 1.722 besturen.
Sinds 1 augustus 1998 gelden de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op de exper-
tisecentra (WEC). Het primair onderwijs omvat sindsdien het basisonderwijs (BAO), het speciaal
basisonderwijs (SBAO) als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs en het (voortgezet)
speciaal onderwijs ((V)SO) als bedoeld in de Wet op de expertisecentra (WEC). Het voortgezet
speciaal onderwijs aan kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (VSO LOM) en aan
moeilijk lerende kinderen (VSO MLK) valt vanaf 1 augustus 1998 onder de Wet op het voort-
gezet onderwijs.
Verdeeld over de diverse onderwijscategorieën in het primair onderwijs zijn over 2003 de
volgende kengetallen weer te geven:
Gemiddelde Aantal Totaal Aantal Aantal Uitgaven per
Onderwijscategorie schoolgrootte scholen uitgaven fte's leerlingen leerling
x 1 miljoen x 1.000
BAO 221 6.994 6.038 95.000 1.547 3.900
SBAO 148 348 424 7.300 52 8.200
WEC 168 324 784 15.300 55 14.300
Totaal / gemiddeld 216 7.666 7.246 117.600 1.654 4.400
3.2 Ontwikkelingen in de financiering
Tot op heden worden de personele kosten in het primair onderwijs volledig bekostigd door het
ministerie van OCW, waarbij vanaf 1992 het formatiebudgetsysteem is ingevoerd. Het
voornemen is om in het primair onderwijs, als laatste deelsector, met ingang van 1 augustus 2006
volledige lumpsumfinanciering in te voeren.
Onder toepassing van het huidige formatiebudgetsysteem krijgt de school een formatiebudget
toegewezen op basis van het aantal leerlingen per 1 oktober voorafgaand aan het schooljaar (t-1).
Per personeelsfunctie is een normverbruik aan formatierekeneenheden (fre's) vastgesteld. De
werkelijke loonkosten hebben in dit stelsel geen directe relatie met het verbruik aan fre's.
---
De loonkosten komen, mits het fre-verbruik binnen het toegekende formatiebudget blijft, volledig
voor declaratie bij het ministerie van OCW in aanmerking.
De budgetten voor materiële kosten en een beperkt budget voor personeelsbeleid blijven
vooralsnog gehandhaafd. Vanaf 1 augustus 2006 zullen tussen de drie budgetten geen schotten
meer bestaan. De centrale doelstelling van de invoering van lumpsumfinanciering is vergroting
van de autonomie en beleidsvrijheid bij het primair onderwijs, gericht op verbetering van de
kwaliteit van het onderwijs.
3.3 Beschrijving lumpsumfinanciering
Voor de bepaling van de lumpsumbudgetten gelden de volgende uitgangspunten:
· De totale bekostiging wordt per school berekend en bestaat uit een budget voor materiële
uitgaven en twee budgetten voor personele uitgaven. De budgetten voor personele uitgaven
betreffen het budget voor personeelsbeleid en het formatiebudget (uitgekeerd in geld).
Hiernaast bestaan toeslagen voor directie, kleine scholen en nevenvestigingen, welke straks
worden uitgekeerd in geld;
· Bekostiging vindt plaats op basis van het aantal leerlingen vermenigvuldigd met een vast
tarief, dat is bepaald op basis van de landelijk gemiddelde personele last (GPL). Rekening
wordt gehouden met het feit dat ouder personeel gemiddeld duurder is. De scholen
ontvangen in verband hiermee een aanvullend bedrag dat mede afhankelijk is van de
gewogen gemiddelde leeftijd (GGL) van het onderwijzend personeel van een individuele
school;
· De gehanteerde formules vormen slechts de grondslag voor de berekening van de hoogte
van het lumpsumbudget en hebben geen sturend karakter;
· Het budget voor primair onderwijs blijft op macroniveau gelijk. Tussen scholen onderling
kunnen positieve en negatieve verschillen tussen de huidige bekostiging en lumpsumfinan-
ciering optreden en leiden tot herverdeeleffecten op school- en bestuursniveau;
· Met betrekking tot de herverdeeleffecten is een overgangsregeling uitgewerkt welke een
duur heeft van vier jaar. Hierin worden de herverdeeleffecten die uit het meetjaar 2004-
2005 blijken betrokken. Instellingen hebben gedurende deze overgangsperiode de
gelegenheid het kostenniveau aan te passen aan het budget;
· De beschikbaarstelling van middelen zal plaatsvinden aan de hand van een betaalritme dat
zoveel mogelijk is afgestemd op het gemiddelde uitgavenpatroon van scholen in het primair
onderwijs.
Voor de berekening van het lumpsumbudget zijn basisgegevens nodig over het schooljaar 2004-
2005, welk jaar als meetjaar fungeert. In dit jaar zullen de gegevens welke benodigd zijn voor de
berekening van het lumpsumbudget en de overgangsregeling worden opgevraagd bij de scholen
dan wel bij Cfi. Vooruitlopend hierop wordt reeds over het schooljaar 2002-2003 bij de Aanvraag
Vaststelling Rijksvergoeding 2003 aanvullende informatie bij de scholen in het primair onderwijs
opgevraagd.
---
3.4 Pilotdeelnemers
Zoals in hoofdstuk 1 reeds is aangeduid fungeert met ingang van 1 januari 2004 een aantal
schoolbesturen als pilot voor lumpsumfinanciering. De Tweede Kamer zal worden geïnformeerd
over het verloop van het pilotprogramma. Omwille van de uitvoeringslasten en de beheersbaar-
heid is besloten te werken met twee pilots.
De besturen in pilot I werken met volledige lumpsumfinanciering. Deze instellingen vormen in
principe een dwarsdoorsnede van het gehele onderwijsveld. Overigens is de omvang van deze
groep beperkt, zodat de aan de uitkomsten van de pilot te verbinden conclusies niet per definitie
representatief zijn voor het gehele veld. Onder deze pilotdeelnemers is een aantal thema's
verdeeld, welke zij tijdens de pilotperiode in het bijzonder uitwerken. De ervaringen die zij
hiermee opdoen worden ter beschikking gesteld om het gehele veld bij te staan in het
invoeringstraject. Het gaat onder meer om de volgende thema's:
· Ontwikkelen van meerjarenbeleid;
· Risicospreiding;
· Samenwerking tussen bestuur en management en het opstellen van een managementstatuut;
· (Mede)zeggenschap van personeel en ouders;
· Financieel beleid in samenhang met personeelsbeleid;
· (Boven)schoolse inzet van middelen;
· Jaarverslag.
De besturen die deelnemen aan pilot II worden nog bekostigd volgens het formatiebudget-
systeem, waarbij echter de schotten tussen de scholen zijn vervallen, zodat door het bestuur kan
worden besloten op welke wijze de totale bekostiging wordt verdeeld over de diverse scholen. De
afrekening met het ministerie van OCW zal plaatsvinden op bestuursniveau. Deze pilot is gericht
op bestuurlijke vormgeving, medezeggenschap, verantwoording (jaarverslag) en ontwikkeling
van overige instrumenten.
---
4 Financiële startpositie pilot I
De beoordeling van de financiële startpositie van de pilot valt uiteen in de volgende onderdelen:
· Jaarcijfers 2003 (balans en exploitatierekening voor de pilot als geheel);
· Kengetallen voor de pilot, met afzonderlijke aandacht voor het weerstandsvermogen.
In de paragrafen 4.1 tot en met 4.3 lichten wij deze onderdelen en de gemaakte keuzes en over-
wegingen hierbij nader toe. Vervolgens geven wij in paragraaf 4.4 de financiële uitkomsten weer
voor de pilot.
4.1 Jaarcijfers 2003
Op basis van de van 11 pilotdeelnemers ontvangen (concept)jaarrekeningen hebben wij per pilot-
deelnemer de balans en de exploitatierekening geanalyseerd. Gecumuleerd voor deze
11 pilotdeelnemers leidt dit tot een balans en een exploitatierekening, welke wij in deze
rapportage hebben opgenomen.
Momenteel gelden geen specifieke verslaggevingsvoorschriften voor het primair onderwijs, zoals
in andere onderwijssectoren wel het geval is. Dit belemmert de vergelijkbaarheid van de jaarcij-
fers, onder meer veroorzaakt door de volgende verschillen in verslaggeving:
· Investeringen in materiële vaste activa zijn, voor zover niet gefinancierd door de gemeente,
in het verleden veelal ten laste van het resultaat gebracht of rechtstreeks ten laste van een
voorziening of reserve geboekt en blijken derhalve niet meer uit de balans;
· Ontvangen rijksbijdragen voor specifieke (al dan niet geoormerkte) doeleinden zijn soms
rechtstreeks ten gunste van reserves of voorzieningen gebracht en blijken derhalve niet uit
de exploitatierekening;
· Diverse in de balans opgenomen voorzieningen hebben feitelijk niet het karakter van een
voorziening, maar van een bestemmingsreserve, zodat zij tot het eigen vermogen moeten
worden gerekend;
· Rechtstreeks gesubsidieerde lasten zijn in enkele gevallen gesaldeerd met de subsidie zelf
in de jaarrekening opgenomen, zodat het inzicht in de samenstelling van baten en lasten
hierdoor wordt bemoeilijkt;
· De aanwezige reserves zijn niet in alle gevallen herleidbaar tot de financieringsbron (Rijk,
gemeente, eigen middelen etc.).
---
Met ingang van kalenderjaar 2004 moet door de pilotdeelnemers verplicht een jaarrekening
worden opgesteld. In afwachting van de definitieve verslaggevingsrichtlijnen voor primair
onderwijs gelden hierbij de (licht aangepaste) richtlijnen voor het voortgezet onderwijs. Kern-
punten uit de voor de pilot I-deelnemers van toepassing zijnde verslaggevingsvoorschriften voor
2004 zijn:
· Een stringenter onderscheid tussen reserves (eigen vermogen) en voorzieningen, waarbij
striktere regels gelden voor het opnemen van voorzieningen;
· Waardering van inventaris en andere activa in de startbalans en afschrijving hiervan ten
laste van het resultaat van de komende boekjaren;
· Consolidatieverplichting als sprake is van een zodanig kapitaalbelang en/of organisatorisch
belang voor verbonden partij(en), dat het bestuur direct of indirect beslissende zeggen-
schap kan uitoefenen;
· Opname op de balans van eigen investeringen in door de gemeente bekostigde huisvesting
en afschrijving hiervan ten laste van het resultaat van de komende boekjaren;
· Balansopname en afschrijving van schoolgebouwen indien de economische eigendom
inclusief de financiële risico's in geval van doordecentralisatie bij de instelling ligt;
· Informatievoorziening op bestuurs- en schoolniveau;
· Opname van overlopende posten, zoals vakantiegeld;
· Opname of aanpassing van vergelijkende cijfers is in het invoeringsjaar niet verplicht.
Toepassing van deze verslaggevingsvoorschriften is niet alleen noodzakelijk ten behoeve van
onderlinge vergelijkbaarheid, maar ook voor een juist inzicht in de vermogenspositie van de
instellingen. Deze voorschriften hebben namelijk een forse invloed op de hoogte van het
gepresenteerde vermogen. Tevens hebben de voorschriften consequenties voor het exploitatie-
resultaat en de samenstelling hiervan. Derhalve zou voor het doel van ons onderzoek toepassing
van deze verslaggevingsvoorschriften over 2003 reeds noodzakelijk zijn. Omdat de verslag-
gevingsvoorschriften pas gelden vanaf de jaarrekening 2004 hebben de pilotdeelnemers deze
echter nog nagenoeg niet toegepast in de jaarrekening 2003. Dit betekent dat de echte startpositie
met uniforme grondslagen pas in een vervolgonderzoek kan worden bepaald op basis van de
jaarrekening 2004.
Om toch een indicatie te verkrijgen van de startpositie was onze aanvankelijke doelstelling om de
jaarcijfers 2003 aan te passen naar bovengenoemde grondslagen en bovendien de posten te elimi-
neren die niet zijn ontstaan vanuit de Rijksbekostiging. Lopende ons onderzoek bleek echter dat
onvoldoende informatie beschikbaar was om deze aanpassingen uniform en met enige mate van
betrouwbaarheid door te voeren. Onzekerheden bestonden met name bij de volgende onderdelen:
· Herwaardering van de materiële vaste activa;
· Bepaling en onderbouwing van de noodzakelijke voorzieningen voor onderhoud, BAPO-
rechten en eigen wachtgeldverplichtingen;
· Het ontbreken van voldoende inzicht in de financieringsbronnen van het eigen vermogen.
10
Vanwege deze onzekerheden hebben wij ten behoeve van onze totaalrapportage afgezien van
aanpassingen in de jaarcijfers 2003. De in paragraaf 4.4 genoemde cijfers zijn derhalve gebaseerd
op de niet-gecorrigeerde jaarcijfers, zoals wij deze van de pilotdeelnemers hebben ontvangen en
waarop door ons geen accountantscontrole is toegepast. Wanneer bovengenoemde noodzakelijke
aanpassingen in de jaarcijfers zouden zijn verwerkt zouden de in paragraaf 4.4 genoemde gege-
vens in materiële zin kunnen afwijken.
4.2 Kengetallen
Op basis van het aangepaste cijfermateriaal 2003 zoals hiervoor beschreven hebben wij de
volgende kengetallen bepaald:
· Solvabiliteit 1 (eigen vermogen als percentage van het balanstotaal). Dit kengetal (maxi-
maal 100%) geeft aan in welke verhouding de bezittingen op de activazijde van de balans
zijn gefinancierd met eigen of vreemd vermogen. Een lage solvabiliteit betekent dat in hoge
mate financiering met vreemd vermogen (kortlopend en/of langlopend) heeft plaatsgevon-
den en bemoeilijkt het aantrekken van aanvullend vreemd vermogen (leningen). Ten
behoeve van de uitwerking van dit percentage hebben wij alle beschikbare reserves (inclu-
sief bestemmingsreserves) tot het eigen vermogen gerekend;
· Solvabiliteit 2 (eigen vermogen plus voorzieningen als percentage van het balanstotaal). Dit
kengetal (maximaal 100%) hebben wij opgenomen omdat het onderscheid tussen reserves
en voorzieningen niet altijd helder is en omdat meerjarige voorzieningen deels ter financie-
ring van activa kunnen worden aangewend;
· Weerstandsvermogen (eigen vermogen minus (materiële) vaste activa, als percentage van
de rijksbijdrage OCW). Dit percentage geeft inzicht in de capaciteit om onvoorziene tegen-
vallers in de exploitatie op te vangen. In de volgende paragraaf gaan wij op dit onderdeel
uitgebreider in;
· Liquiditeit of current ratio (vlottende activa in verhouding tot de kortlopende schulden).
Deze ratio geeft inzicht in het vermogen van de instelling om aan haar verplichtingen op
korte termijn te voldoen. Bij een ratio van 1 of hoger is de liquiditeit als voldoende te
kwantificeren;
· Personele lasten als percentage van de totale baten. Met dit percentage wordt aangegeven
welk deel van de ontvangen bijdragen en subsidies wordt aangewend voor de personele
lasten;
· Niet-financiële gegevens, zoals:
Aantal leerlingen;
Aantal verbruikte fre's;
· Financiële gegevens in relatie tot niet-financiële gegevens, zoals:
Eigen vermogen per leerling;
Rijksbijdrage per leerling;
Personeelskosten per leerling en per fre.
Voor zover relevant hebben wij voor deze kengetallen niet alleen het gemiddelde voor de pilot
weergegeven, maar ook de bandbreedte hiervan binnen de pilot.
---
4.3 Weerstandsvermogen
Met de invoering van lumpsumfinanciering krijgen de instellingen in het primair onderwijs meer
beleidsvrijheid en worden zij zelf verantwoordelijk voor het definiëren, vastleggen en uitvoeren
van strategisch en tactisch beleid. Hiermee samenhangend gaan echter de volledige financiële
risico's (waaronder de zorg voor continuïteit) over van de overheid naar de instellingen.
Dit betekent dat instellingen voldoende weerstandsvermogen moeten hebben of opbouwen en
tevens de bedrijfsvoering zodanig zullen moeten inrichten dat in principe minimaal een sluitende
exploitatie wordt bereikt. Dit streven staat grotendeels los van de hoogte van de rijksbijdragen.
Wanneer de ontvangen rijksbijdrage lager wordt dan het kostenniveau bij de instellingen zal bij
een gezonde bedrijfsvoering een mechanisme in werking treden om zo snel mogelijk weer te
komen tot een minimaal sluitende exploitatie (het `tering-nering denken'). Dit leidt ertoe dat:
· Een ontoereikende rijksbijdrage bij voorkeur niet zal leiden tot interen op het vermogen,
daar de instellingen niet bereid zijn om gedurende langere tijd met tekorten op de exploita-
tie te werken;
· Verlaging van de rijksbijdragen, zoals ook nu onder het formatiebudgetsysteem het geval
is, vrijwel direct gevolgen heeft voor de uitvoering van de eigenlijke onderwijstaak gezien
het forse aandeel personele kosten in het totaal.
In hoofdstuk 5 gaan wij nader in op de financiële risico's van lumpsumfinanciering en de hierbij
te onderkennen beheersingsmaatregelen. De belangrijkste beheersmaatregel die wij hebben
onderkend is een goed functionerende planning & control cyclus, waardoor risico's tijdig worden
gesignaleerd zodat de noodzakelijke maatregelen kunnen worden getroffen. Hiernaast is het van
belang te beschikken over voldoende weerstandsvermogen om normale bedrijfsrisico's te kunnen
opvangen. Als het belangrijkste bedrijfsrisico zien wij een mogelijke mismatch tussen rijks-
bijdragen en noodzakelijke uitgaven. Het kostenniveau zal dan moeten worden aangepast naar het
lagere opbrengstenniveau. Gedurende de tijd die hiervoor nodig is zal het weerstandsvermogen
moeten worden aangesproken. Excessieve risico's die qua aard of omvang het normale bedrijfs-
risico te boven gaan zijn niet voorzienbaar en zijn in principe niet begrepen in het gewenste
weerstandsvermogen.
De planning & control cyclus en het weerstandsvermogen zijn tot op zekere hoogte te beschou-
wen als `communicerende vaten': hoe beter de planning & control cyclus, hoe lager (theoretisch)
het weerstandsvermogen zal zijn, omdat de kans dat de gesignaleerde risico's daadwerkelijk tot
financiële nadelen leiden dan geringer is. Uiteraard blijft wel altijd een minimaal weerstands-
vermogen noodzakelijk.
Wij hebben voor ons onderzoek de volgende functies van het eigen vermogen onderscheiden:
· Ter financiering van activa (financieringsfunctie);
· Als buffer voor het opvangen van risico's (bufferfunctie of weerstandsvermogen).
12
Belangrijke uitgangspunten inzake de financieringsfunctie van het vermogen zijn:
· Financiering van vaste activa, zoals inventaris en gebouwen die in economische eigendom
zijn, vindt plaats met eigen vermogen (eventueel inclusief meerjarige voorzieningen);
· Financiering van vlottende activa (debiteuren, vorderingen etc.) vindt plaats met vlottende
passiva en kortlopende voorzieningen.
Omdat in het primair onderwijs de financiering van gebouwen en de eerste inrichting van lokalen
overwegend door de gemeente plaatsvindt, kan de financieringsfunctie van het eigen vermogen
beperkt van omvang blijven.
Voor de berekening van het onder de kengetallen opgenomen weerstandsvermogen hebben wij
volledig geabstraheerd van de financieringsfunctie van het vermogen door de aanwezige (mate-
riële) vaste activa in mindering te brengen op het beschikbare vermogen, zodat een positief reste-
rend vermogen beschikbaar is als weerstandsvermogen. Dit weerstandsvermogen hebben wij
vervolgens uitgedrukt in een percentage van de jaarlijkse rijksbijdragen, omdat bij een goede
kostenbeheersing met name het wegvallen van een deel van de rijksbijdrage met het weerstands-
vermogen moet kunnen worden opgevangen.
Een eenduidige norm voor een gemiddeld noodzakelijk weerstandsvermogen is niet te geven. Wij
zijn van mening dat minimaal een weerstandsvermogen noodzakelijk is van 5%, uitgaande van
een adequate risicobeheersing. De feitelijk gewenste omvang van het weerstandsvermogen per
bestuur zal veelal hoger zijn dan deze 5% en is onder meer afhankelijk van de volgende zaken:
· De kwaliteit van de planning & control cyclus, welke indien deze niet goed is ingericht of
functioneert een verhoging van het weerstandsvermogen met zich mee zal brengen;
· De omvang van de instelling en het aantal onder het bestuur vallende scholen: hoe kleiner
de massa, des te minder mogelijkheden bestaan tot interne risicospreiding, waardoor het
gewenste weerstandsvermogen hoger zal zijn;
· De mate waarin risico's alleen worden gedragen of met andere besturen worden gedeeld,
waarbij massavergroting zal leiden tot verlaging van het gewenste weerstandsvermogen;
· Risico's inzake de rijksbekostiging (o.a. door verloop van het leerlingenaantal), waardoor
een hoger weerstandsvermogen noodzakelijk zal zijn;
· De mate waarin de instelling afwijkt van landelijk gemiddelde bekostigingsuitgangspunten,
waarbij ongunstige afwijkingen zullen leiden tot een hoger weerstandsvermogen;
· De flexibiliteit van de kostenstructuur (met name afhankelijk van de personele mobiliteit),
waarbij geldt dat hoe vaster of minder beïnvloedbaar de kosten zijn, hoe hoger het noodza-
kelijke weerstandsvermogen is;
· De feitelijke risicosituatie per instelling, waarbij specifieke risicoverhogende factoren een
rol kunnen spelen die per instelling verschillen en zullen leiden tot een hoger of lager
weerstandsvermogen.
13
In theorie zou, zoals hiervoor opgemerkt, bij een groot bestuur een relatief lager weerstands-
vermogen noodzakelijk zijn dan bij een klein bestuur, omdat door de grotere massa de kans groter
is dat positieve en negatieve gevolgen van risico's elkaar compenseren. Wel bestaat bij grote
besturen een hogere afhankelijkheid van de planning & control cyclus en hiermee samen-
hangende formeel ingerichte systemen. Het risico is dan met name dat door gebrekkig functione-
rende systemen risico's niet tijdig worden gesignaleerd, zodat te laat wordt ingegrepen waardoor
toch grote nadelige gevolgen kunnen optreden. Grotere besturen zijn op het punt van de planning
& control cyclus derhalve kwetsbaarder dan kleine besturen, omdat de hieraan te stellen eisen
gezien de grotere afhankelijkheid hiervan hoger zijn.
Bij een klein bestuur zal van compensatie van positieve en negatieve effecten van risico's veel
minder sprake zijn. Een negatief effect zal dan eerder desastreuze gevolgen hebben. Hier staat
tegenover dat een klein bestuur veel overzichtelijker is dan een groot bestuur, waardoor risico's
mogelijk eerder worden gesignaleerd en sneller maatregelen kunnen worden genomen. Hierbij
bestaat wel een grote afhankelijkheid van de deskundigheid en daadkracht van de leiding, welke
bij een klein bestuur uit één of slechts enkele personen bestaat.
14
4.4 Uitwerking voor de pilot
In deze paragraaf geven wij opgeteld voor de 11 pilotdeelnemers de totale balans en exploitatie-
rekening weer, alsmede de hierop gebaseerde kengetallen.
4.4.1 Balans per 31 december 2003
ACTIVA 1.000 PASSIVA 1.000
Vaste activa Eigen Vermogen 11.566
Immateriële vaste activa -
Materiële vaste activa 466 Egalisatierekening -
Financiële vaste activa (m.n. beleggingen) 3.870
4.336 Voorzieningen 4.154
Vlottende activa
Voorraden - Langlopende schulden 62
Vorderingen 7.060
Liquide middelen 15.233 Kortlopende schulden 10.847
22.293
Totaal activa 26.629 Totaal passiva 26.629
4.4.2 Exploitatierekening over 2003
1.000 1.000
BATEN
Rijksbijdragen ministerie van OCW 78.420
Overige overheidsbijdragen (o.a. gemeente) 12.732
Overige baten 1.994
Totaal baten 93.146
LASTEN
Personele lasten 75.771
Afschrijvingen 32
Huisvestingslasten 7.406
Overige materiele lasten 9.052
Totaal lasten 92.261
Saldo baten en lasten 885
Saldo financiële baten en lasten (o.a. rente) 247
Resultaat uit buitengewone bedrijfsvoering -
Saldo exploitatie 1.132
15
4.4.3 Kengetallen 2003
Op basis van de weergegeven balans en exploitatierekening alsmede de van de pilotdeelnemers
ontvangen niet-financiële informatie hebben wij de volgende kengetallen herleid. Hierbij geven
wij, ter indicatie van de spreiding van deze kengetallen binnen de pilot, tevens de laagste en de
hoogste waarde aan per pilotdeelnemer (gecorrigeerd voor enkele uitschieters).
Kengetal Laagste Hoogste Totaal resp.
gemiddeld
Solvabiliteit 1 (eigen vermogen / balanstotaal) 7% 80% 43%
Solvabiliteit 2 (eigen vermogen + egalisatierekening + voorzieningen /
balanstotaal) 31% 85% 59%
Weerstandsvermogen ((eigen vermogen -/- (materiële) vaste activa) /
totale rijksbijdrage) 2% 32% 14%
Liquiditeit (vlottende activa / vlottende passiva) 1,4 6,5 2,1
Personele lasten / totale baten 59% 89% 81%
Aantal leerlingen per 1 oktober 2003 17.523
Eigen vermogen per leerling 82 3.169 660
Rijksbijdrage per leerling 2.926 9.647 4.475
Personele lasten per leerling 2.609 8.673 4.324
In onderstaande tabel geven wij voor de pilotdeelnemers weer over welke categorieën de
individuele weerstandsvermogens per pilotdeelnemer zijn gespreid.
Aantal pilotdeel- Aantal pilotdeel-
Categorie weerstandsvermogen nemers in deze nemers tot en met
categorie deze categorie
Tot en met 5% 4 4
Tussen 6% en 10% 1 5
Tussen 11% en 15% 2 7
Tussen 16% en 20% 2 9
Hoger dan 20% 2 11
Totaal (gemiddeld 14%) 11 11
Bij bovengenoemde kengetallen merken wij het volgende op:
· Met name inzake het vermelde weerstandsvermogen verwijzen wij naar de in paragaaf
4.1 gemaakte opmerkingen over de in de gepresenteerde cijfers aanwezig onzekerheden;
· Tussen de besturen onderling komen forse afwijkingen voor, welke door ons wegens het
ontbreken van voldoende inzicht in de historische ontwikkelingen per bestuur op financieel
gebied en gezien de diversiteit aan toegepaste grondslagen niet nader konden worden
geanalyseerd;
16
· Ten opzichte van de in paragraaf 3.1 genoemde kengetallen valt op dat de gemiddelde
personele lasten in de pilot (81%) lager lijken dan landelijk gemiddeld (86%). Hierbij speelt
echter een rol dat het landelijk gemiddelde percentage uitsluitend is gebaseerd op de rijks-
bekostiging, terwijl in de pilot ook sprake is van bekostiging door de gemeente. Bovendien
zijn de personele lasten uitgedrukt in een percentage van het totaal der baten, waarin ook
overige baten begrepen zijn. Wanneer deze overige baten niet worden meegerekend is het
percentage in de pilot 83%.
17
5 Invoeringseffecten lumpsumfinanciering pilot I
5.1 Inleiding
Door het ministerie van OCW zijn de financiële effecten van de invoering van lumpsumfinan-
ciering voor de pilotdeelnemers berekend. Hiertoe zijn berekeningen gemaakt van het lumpsum-
budget 2004-2005, zoals dit in pilot I wordt berekend (het pilot I-lumpsumbudget) en van het
voor deze groep berekende lumpsumbudget 2004-2005 volgens de rekenregels van het lumpsum-
stelsel (fictief lumpsumbudget), zoals door ons beknopt weergegeven in paragraaf 3.3.
De berekening van het pilot I-lumpsumbudget is gebaseerd op de werkelijke loonkosten 2002-
2003 volgens toepassing van het formatiebudgetsysteem, waarop vervolgens prijs- en indexatie-
correcties zijn toegepast. Bij de berekening en de analyse van de invoeringseffecten zijn de
verschillen tussen het pilot I-lumpsumbudget en het formatiebudgetsysteem daarom buiten
beschouwing gelaten. Overigens ontbreken ook de noodzakelijke basisgegevens om het theore-
tische bedrag volgens het formatiebudgetsysteem 2004-2005 vast te stellen.
De in dit hoofdstuk genoemde invoeringseffecten betreffen uitsluitend het formatieve deel van de
bekostiging (en derhalve niet de materiële bekostiging of het budget voor personeelsbeleid) en
hebben uitsluitend betrekking op de pilotdeelnemers. Voor de overige besturen bestaan de
invoeringseffecten immers uit de verschillen tussen de lumpsumfinanciering vanaf 1 augustus
2006 en de financiering volgens het formatiebudgetsysteem.
Alvorens in te gaan op de berekende invoeringseffecten geven wij in de volgende paragraaf eerst
een toelichting op de gehanteerde berekeningssystematiek.
5.2 Berekeningssystematiek
Per school is eenmalig de prijs per formatierekeneenheid (fre), schoolfre-prijs vastgesteld voor
het schooljaar 2002-2003. Deze prijs is berekend door de totale loonkosten 2002-2003 te delen
door het formatiebudget 2002-2003 in aantallen fre's. De basisgegevens voor de schoolfre-prijs
hebben nog een voorlopig karakter, daar deze pas na het indienen van de door de externe
accountant gecontroleerde Aanvraag Vaststelling Rijksvergoeding over het jaar 2003 definitief
zullen zijn.
De schoolfre-prijs wordt vervolgens voor de schooljaren 2003-2004 en 2004-2005 geïndexeerd
voor mutaties in salarissen, sociale lasten, etc. Dit resulteert in een stijging van de schoolfre-prijs
over 2004-2005 van 1,25% ten opzichte van 2002-2003.
18
Het pilot I-lumpsumbudget over 2004-2005 is berekend door het aantal fre's volgens het forma-
tiebudget 2004-2005 op basis van de leerlingentelling van 1 oktober 2003 te vermenigvuldigen
met de berekende schoolfre-prijs 2004-2005. Bij toepassing van deze berekeningswijze ontstaan
reeds invoeringseffecten voor pilot I ten opzichte van het formatiebudgetsysteem indien de
gemiddelde samenstelling en de leeftijdsopbouw van het personeelsbestand in 2004-2005 afwijkt
van het jaar 2002-2003. Deze effecten kunnen wij op basis van de beschikbare gegevens niet
nader kwantificeren.
Vervolgens is door het ministerie van OCW voor zover mogelijk een fictief lumpsumbudget
2004-2005 berekend op basis van de formules, zoals deze bij de invoering per 1 augustus 2006
gelden (zie paragraaf 3.3). Dit bedrag geeft voor pilot I een indicatie van de bekostiging onder
volledige toepassing van de lumpsumsystematiek. In het weergegeven bedrag voor WEC-scholen
is overigens zowel in het pilot I-lumpsumbedrag als in het fictief lumpsumbedrag geen rekening
gehouden met de vergoeding voor ambulante begeleiding.
Het ministerie van OCW is nog met de pilot I-deelnemers in overleg over de eventuele toepassing
van de overgangsregeling voor deze groep.
5.3 Invoeringseffecten 2004-2005 pilot I
De in deze paragraaf weergegeven invoeringseffecten voor pilot I betreffen, zoals hiervoor
aangegeven, de door het ministerie van OCW berekende verschillen tussen het fictief lumpsum-
bedrag 2004-2005 en het op het formatiebudgetsysteem onder schooljaar 2002-2003 gebaseerde
pilot I-lumpsumbedrag 2004-2005. Wij merken op dat gezien de omvang en de specifieke
kenmerken van de populatie geen voor het gehele veld geldende conclusies kunnen worden
getrokken uit de vermelde gegevens. Wel kan naar aanleiding van deze invoeringseffecten op
onderdelen breder onderzoek plaatsvinden.
5.3.1 Invoeringseffect per onderwijscategorie
Wij hebben de invoeringseffecten geanalyseerd per onderwijscategorie, zoals vermeld in para-
graaf 3.1. In de pilot is één school voor Praktijkonderwijs begrepen; aangezien deze onder het
voortgezet onderwijs valt en bovendien geen gegevens inzake invoeringseffecten zijn ontvangen
is deze in de hierna volgende analyses niet meegenomen.
Fictief lumpsum Pilot I-lumpsum Invoerings- Invoerings-
Onderwijscategorie Aantal scholen 2004-2005 2004-2005 effect effect
1.000 1.000 1.000 %
BAO 83 56.929 57.542 -/- 613 -/- 1,1 %
SBAO 10 6.231 6.319 -/- 88 -/- 1,4 %
WEC 5 7.044 7.101 -/- 57 -/- 0,8 %
Totaal 98 70.204 70.962 -/- 758 -/- 1,1 %
19
Bij deze gegevens merken wij het volgende op:
· Het totale invoeringseffect voor de pilot ad 758.000 negatief bestaat uit gecumuleerde
negatieve verschillen per school van totaal 1.559.000 en positieve verschillen van totaal
801.000;
· Zoals blijkt wijken de gemiddelde procentuele invoeringseffecten tussen de diverse onder-
wijssoorten niet sterk van elkaar af;
· Onze verwachting dat het totale invoeringseffect gemiddeld nihil zou zijn wordt niet beves-
tigd uit bovenstaande gegevens. Het is niet geheel duidelijk waardoor de per saldo nega-
tieve afwijking door wordt veroorzaakt;
· Zoals reeds eerder vermeld hebben genoemde invoeringseffecten uitsluitend betrekking op
pilot I en zijn derhalve niet representatief voor de gehele deelsector primair onderwijs.
5.3.2 Invoeringseffect per bestuur
Wanneer de invoeringseffecten worden geanalyseerd per bestuur vallen de volgende zaken op:
· De invoeringseffecten per bestuur hebben een bandbreedte uiteenlopend van 4% negatief
tot 1% positief;
· De in pilot I opgenomen éénpitters blijken relatief bezien de grootste invoeringseffecten te
krijgen. Voor besturen met meerdere scholen is sprake van elkaar compenserende
invoeringseffecten, waardoor de effecten per bestuur beperkter van omvang zijn;
· Zoals verwacht treden bij de grote besturen de gemiddelde invoeringseffecten op; het effect
voor deze besturen van 1,3% negatief wijkt niet sterk af van het gemiddelde voor de hele
pilot.
5.3.3 Invoeringseffect per school
Wanneer de gegevens worden bezien per school (dus geen rekening houdend met compensatie
van positieve en negatieve effecten van scholen die onder hetzelfde bestuur vallen) blijken in de
groep pilot I-deelnemers herverdeelpercentages voor te komen welke uiteenlopen van 15% nega-
tief tot 9% positief.
Onze verwachting was dat sprake zou zijn van een (statistisch gezien) normale verdeling, waarbij
een forse spreiding rondom het gemiddelde herverdeelpercentage van ongeveer 1% negatief zou
optreden. Uit onze analyse blijkt weliswaar dat sprake is van enige spreiding rondom het gemid-
delde, maar wel komen onverklaarbare positieve en negatieve uitschieters voor.
Op basis van door het ministerie van OCW uitgevoerd onderzoek voor het gehele veld blijken de
invoeringseffecten per school op macroniveau wel te voldoen aan het patroon van de normale
verdeling. Dit onderzoek zal door het ministerie van OCW op basis van de gegevens die in het
meetjaar 2004-2005 beschikbaar komen nogmaals worden uitgevoerd.
20
6 Risico's en beheersingsmaatregelen
6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk hebben wij een risicoanalyse opgenomen in het kader van lumpsumfinanciering
en het invoeringstraject hiervan. Deze risicoanalyse heeft niet alleen betrekking op de pilot-
deelnemers maar geldt breder voor de sector primair onderwijs. Bij de risicoanalyse hebben wij
de volgende indeling gehanteerd:
· Algemene risico's inzake de invoering van lumpsumfinanciering;
· Risico's ten aanzien van de inkomsten;
· Risico's ten aanzien van de uitgaven;
· Risico's inzake de planning & control cyclus.
Wij beperken ons zoveel mogelijk tot risico's die rechtstreeks samenhangen met
lumpsumfinanciering en derhalve afwijken van de risico's welke onder het huidige formatie-
budgetsysteem gelden. Hierbij is niet altijd een strikte grens te trekken. Zo is een goede planning
& control cyclus ook onder het huidige formatiebudgetsysteem vereist, maar het ontbreken of niet
goed functioneren hiervan kan bij lumpsumfinanciering veel eerder tot ernstige problemen leiden.
Per risico(gebied) zijn de beheersingsmaatregelen vermeld, welke naar ons oordeel noodzakelijk
zijn om de genoemde risico's te mitigeren. Per onderkend risico is een indicatie gegeven van het
ingeschatte risicoprofiel. Hierbij hebben wij de volgende indeling gehanteerd:
Normaal risico: dit risico dient naar ons oordeel door de betrokkenen bij de invoering van
lumpsumfinanciering in de overwegingen een rol te spelen, maar leidt niet direct tot
invoeringsproblemen of financiële nadelen.
Verhoogd risico: het beschreven risico kan mogelijk leiden tot invoeringsproblemen of financiële
nadelen. Het treffen van de onderkende beheersingsmaatregelen is derhalve aan te bevelen.
Hoog risico: het treffen van onvoldoende beheersingsmaatregelen voor het onderkende risico zal
waarschijnlijk leiden tot ernstige invoeringsproblemen van lumpsumfinanciering dan wel tot ernstige
financiële nadelen voor de instelling. Het treffen van de onderkende beheersingsmaatregelen is
derhalve noodzakelijk.
Wij hebben de nu bekende rekenregels voor de lumpsumfinanciering vanaf 1 augustus 2006 als
uitgangspunt gehanteerd voor de risicoanalyse. Derhalve hebben wij geen beheersings-
maatregelen opgenomen die een voorstel tot inhoudelijke wijziging van de systematiek van
lumpsumfinanciering inhouden.
Vanwege het belang van de planning & control cyclus geven wij aan het slot van dit hoofdstuk in
paragraaf 6.6 een beknopte schematische weergave hiervan weer. De in paragraaf 6.5 genoemde
risico's en beheersingsmaatregelen zijn op dit schema gebaseerd.
21
6.2 Algemene risico's inzake de invoering van lumpsumfinanciering
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
1.1 Niet toereikende competenties van betrokkenen die de overgang naar lumpsumfinanciering · Adequate voorlichting over lumpsumfinan-
moeten begeleiden. ciering door of namens het ministerie van OCW;
· Toereikende begeleiding van het veld door de
Om de overgang naar lumpsumfinanciering succesvol te laten verlopen zijn de competenties projectgroep Flankerend Beleid;
van de betrokkenen van essentieel belang. De omslag het formatiebudgetsysteem naar lump- · Versterken deskundigheid van het bestuur en
sumfinanciering vereist deskundigheid bij onder meer de volgende partijen: management;
· Het bestuur en management van de onderwijsinstelling: · Gedegen voorbereiding en voortgangsbewaking
De beheersing van de regie van het implementatietraject: het bestuur kan dit van het invoeringstraject door het management;
zelf aansturen en intern uitvoeren, dan wel dit (deels) met behulp van externe · Inhuur van externe expertise;
deskundigen doen (administratiekantoren, consultants, accountants etc.), · Overeenkomen van Service Level Agreements
waarbij het bestuur eindverantwoordelijk blijft; door het bestuur met het administratiekantoor
De `inkoopmarkt' van externe deskundigen en het selecteren van de juiste waarin het overeengekomen serviceniveau is
aanbieder; vastgelegd;
De risico's, maar ook de mogelijkheden en kansen van (de invoering van) · Managementletters van de externe accountant
lumpsumfinanciering; gericht aan het bestuur;
De planning & control cyclus binnen de instelling; · Implementatie gedragscode voor goed bestuur;
Mogelijke samenwerkingsvormen met andere instellingen (samenwerkings- · Deskundigheidsbevordering inzake (de invoe-
verbanden, coöperaties etc.). ring van) lumpsumfinanciering en de gevolgen
· Administratiekantoren: hiervan binnen de administratiekantoren.
Geautomatiseerde financiële systemen;
Planning & control cyclus binnen het administratiekantoor, gericht op interne
controle en juiste en tijdige managementinformatie die sturing voor de instel-
ling mogelijk maakt. Hierbij is het transitieproces van een boekhoudkundige
en aanbodgerichte benadering naar een meer beheersmatige en vraaggestuurde
benadering van essentieel belang;
Kennis van regelgeving, lumpsumfinanciering en verslaggeving.
· Accountants:
Kennis van regelgeving, lumpsumfinanciering en verslaggeving;
Planning & control cyclus, mede gericht op de adviesfunctie;
Specifieke controleaandachtspunten en wensen vanuit het ministerie.
---
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
1.2 Onduidelijke en niet formeel vastgelegde verhoudingen tussen bestuur, (bovenschools) mana- · Duidelijke vastlegging van taken, verantwoorde-
gement en (mede)zeggenschapsraden (personeel en ouders). lijkheden en bevoegdheden in het management-
statuut;
Deze verhouding dient bij invoering van lumpsumfinanciering voor alle betrokkenen helder te · Eenduidige overlegstructuren en communicatie
zijn. Het ontbreken van duidelijke afspraken hieromtrent kan leiden tot onduidelijkheden ten binnen de onderwijsinstelling;
aanzien van besluitvormingsprocessen binnen de onderwijsinstelling over onder meer inzet · Formeel vastgelegde structuren voor besluitvor-
van financiële middelen (waarbij de ontschotting tussen personeel en materieel en tussen ming over de inzet van (financiële) middelen;
besturen onderling tot grotere vrijheden leidt), onderwijskundig beleid, verdeling van taken · Duidelijkheid bij alle betrokkenen omtrent de
(wie heeft de regie?) en niet door het bestuur gemandateerde handelingen van overige betrok- eigen rol en verwachtingen dienaangaande;
kenen (management, personeel en ouders). Hierdoor kan de instelling (financiële) nadelen · Gerichtheid op kwaliteit van onderwijs;
ondervinden. · Implementatie gedragscode voor goed bestuur;
· Adequaat geregelde en functionerende (mede-)
zeggenschapsstructuren.
1.3 Samenloop van invoering van lumpsumfinanciering en andere trajecten kunnen leiden tot een · Adequate voorlichting over lumpsumfinan-
beperkter draagvlak en een soepele invoering ondermijnen door risicocumulatie. ciering en samenlopende trajecten door of
namens het ministerie van OCW;
Relevante trajecten zijn: · Planning & control cyclus waarbij financiële
· Gelijklopende bezuinigingen (o.a. inzake GOA en I/D banen); effecten van toekomstige wijzigingen tijdig
· Invoering jaarverslag met uniforme verslaggevingsvoorschriften (waardoor ook finan- bekend zijn en tot acties kunnen leiden.
ciële tekorten beter zichtbaar worden);
· Invoering onderwijsnummer;
· Inzake het WEC-onderwijs: REC-vorming en de doorwerkende effecten van de invoe-
ring van leerling-gebonden financiering (LGF);
· Herziening leerlingengewichten;
· Veranderende regelgeving inzake onderwijsbegeleidingsdiensten;
· Mogelijke beëindiging van verplichte aansluiting bij Participatiefonds en het Vervan-
gingsfonds.
Deze verandertrajecten kunnen onder lumpsumfinanciering leiden tot extra financiële risico's
voor de besturen (bijvoorbeeld inzake afvloeiing van personeel door externe bezuinigingen).
23
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
1.4 Door de invoering van lumpsumfinanciering zullen mogelijk hogere beheerslasten ontstaan, · Planning & control cyclus, waarbij ook de
welke ten koste kunnen gaan van (de kwaliteit van) het onderwijs. beheerslasten goed worden gestuurd;
· Duidelijke vastlegging van taken, verantwoorde-
De invoering van lumpsumfinanciering vereist een forse inspanning van het bestuur en mana- lijkheden en bevoegdheden in het management-
gement van onderwijsinstellingen zelf. Daarnaast zal bij een groot aantal onderwijsinstel- statuut;
lingen externe expertise worden ingehuurd. Het risico bestaat dat de inzet van de beschikbare · Service Level Agreements en prijsafspraken met
capaciteit en de aanwending van financiële middelen voor externe expertise ten koste gaat van administratiekantoren;
de kwaliteit van het onderwijs. · Adequaat geregelde en functionerende
(mede)zeggenschapsstructuren.
1.5 Bij een klein bestuur is het risico van relatief gezien grotere financiële nadelen groter dan bij · Ondersteunen en stimuleren door het ministerie
een groot bestuur. van OCW van initiatieven gericht op samen-
werking en risicospreiding tussen kleine bestu-
Bij een klein bestuur is van compensatie van positieve en negatieve effecten van risico's veel ren;
minder sprake dan bij een groot bestuur. Een negatief effect zal dan eerder desastreuze · Het aanhouden of vormen van voldoende weer-
gevolgen hebben. standsvermogen.
1.6 Bestuurlijke samenwerking door kleine besturen gericht op risicospreiding zal waarschijnlijk · Ondersteunen en stimuleren door het ministerie
gepaard gaan met selectiemechanismen, waardoor financieel zwakkere onderwijsinstellingen van OCW van initiatieven gericht op samenwer-
(nog verder) worden geïsoleerd. king en risicospreiding tussen kleine besturen;
· Monitoring vermogenspositie van scholen aan
Om risico's voor kleine besturen te mitigeren, kunnen vormen van samenwerking met andere de hand van het vanaf 2005 verplichte financieel
besturen ontstaan. Besturen met een hoog risicoprofiel zullen mogelijk van deze jaarverslag.
samenwerking worden uitgesloten.
24
6.3 Risico's ten aanzien van de inkomsten
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
2.1 Door toepassing van de t-1 systematiek in de bekostiging loopt de instelling het risico dat het · Adequaat personeels- en benoemingsbeleid,
bekostigingsniveau niet tijdig wordt aangepast aan wijzigingen in het noodzakelijke kosten- waarbij gestreefd wordt naar een evenwichtige
niveau. leeftijdsopbouw van het personeelsbestand;
· Adequaat functionerende planning & control
De bekostiging van primair onderwijsinstellingen is gebaseerd op de zogenaamde t- cyclus waardoor tijdig kan worden geanticipeerd
1 systematiek, waarbij met name de gewogen gemiddelde leeftijd (GGL) van het op ontwikkelingen in het personeelsbestand;
onderwijzend personeel en het leerlingenaantal per 1 oktober (inclusief bijbehorende · In geval van krimp heeft de school pas in het
wegingen) van het voorafgaande jaar bepalend zijn. Wanneer de instelling in de loop van het volgende cursusjaar te maken met lagere bekos-
cursusjaar door personeelsverloop jonge leerkrachten moet vervangen door oudere tiging, zodat in tussentijd de noodzakelijke
leerkrachten wordt hierop in de bekostiging niet meteen geanticipeerd zodat financiële (personele) maatregelen kunnen worden geno-
nadelen voor het bestuur ontstaan. In het huidige formatiebudgetsysteem bestaat dit nadeel men;
niet. · Risicospreiding tussen meerdere besturen bij
Dit nadeel wordt bij lumpsumfinanciering nog versterkt indien door krimp van het leerlingen- met name éénpitters;
aantal en onder toepassing van het anciënniteitbeginsel de laatst erbij gekomen (vaak jonge) · Het aanhouden of vormen van voldoende weer-
personeelsleden als eerste afvloeien, hetgeen kan leiden tot een onevenwichtige opbouw van standsvermogen.
het personeelsbestand (zie ook risico 2.5 en 3.1). Overigens is krimp van het leerlingenaantal
op zich geen nieuw risico, omdat dit onder het formatiebudgetsysteem ook reeds gevolgen
heeft voor de bekostiging. Stijging van het leerlingenaantal na de teldatum leidt conform het
formatiebudgetsysteem tot groeibekostiging.
2.2 Herverdeeleffecten voor de besturen door de invoering van lumpsumfinanciering. · Gebruikmaken van het door het ministerie van
OCW beschikbaar gestelde rekenmodel ter bere-
Ten opzichte van het huidige formatiebudgetsysteem zal invoering van lumpsumfinanciering kening van de herverdeeleffecten;
leiden tot herverdeeleffecten tussen de besturen. Dit herverdeeleffect kan een negatief effect · Overgangsregeling gedurende 4 jaren na invoe-
hebben op de exploitatie van de onderwijsinstelling. ring van lumpsumfinanciering, waarbij zowel
positieve als negatieve herverdeeleffecten
(deels) worden gecompenseerd;
· Adequaat functionerende planning & control
cyclus, zodat tijdig kan worden geanticipeerd op
het verloop van de bekostiging en het aanpassen
van het kostenniveau naar het uiteindelijk
verwachte niveau van de lumpsumfinanciering.
25
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
2.3 De verdeling van de middelen voor lumpsumfinanciering is gebaseerd op één meetjaar (2004- · Verstrekken van richtlijnen en voorschriften
2005), waardoor incidenten in dit meetjaar kunnen leiden tot afwijkende bekostiging op door het ministerie van OCW inzake het meet-
grond van de overgangsregeling. jaar;
· Toezicht namens het ministerie van OCW op
De verdeling van de middelen voor lumpsumfinanciering door het ministerie van OCW is naleving van deze richtlijnen en voorschriften;
gebaseerd op het meetjaar 2004-2005. In het meetjaar worden per school het fre-verbruik, de · Bewustwording van de `meetjaar-risico's' door
daarbijbehorende loonkosten (GPL) en de GGL van de leerkrachten vastgesteld. Incidenten in de besturen en administratiekantoren.
dit meetjaar kunnen leiden tot afwijkende bekostiging tijdens de overgangsregeling.
Individuele scholen kunnen door toepassing van het meetjaar nadelen ondervinden ten
aanzien van de bijstellingen in de bekostiging tijdens de overgangsregeling, bijvoorbeeld
wanneer in het meetjaar sprake is van:
· Niet ingevulde vacatures (onderuitputting van het formatiebudget);
· Duur personeel voor eigen rekening;
· Hoge verzilvering;
· Verloven die wel fre's verbruiken maar niet of slechts deels door het Rijk worden
bekostigd (zoals onbezoldigd verlof, ouderschapsverlof en BAPO);
· Overschrijdingen van het fre-budget in het meetjaar, aangezien deze ter bepaling van
de overgangsregeling worden gecorrigeerd voor de gemiddelde prijs per fre (in plaats
van de prijs van de goedkoopste leerkrachten).
2.4 De verdeling van middelen op basis van één meetjaar kan ook leiden tot manipulatie van · Idem als 2.3.
gegevens of ongewenst sturend gedrag door scholen, waarbij de bij 2.3 genoemde risico's
zich in omgekeerde richting kunnen voordoen.
Wanneer instellingen de meetgegevens manipuleren zal door deze instellingen ten onrechte
een hogere bekostiging tijdens de overgangsregeling worden ontvangen en zal de landelijke
GPL hierdoor worden beïnvloed. Het ministerie van OCW heeft aangegeven dat indien de
meetjaargegevens significant afwijken van de bestendige declaratielijn over voorgaande jaren
op macroniveau correctie van deze gegevens zal plaatsvinden. Instellingen worden hierdoor
voor een `prisoner's dilemma' gesteld: enerzijds een zo eerlijk mogelijke weergave van de
meetjaargegevens, anderzijds het risico dat `eerlijke' instellingen kunnen worden `gestraft'
door de bijstelling van de GPL op macroniveau.
26
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
2.5 De bekostiging op macroniveau is normatief, waardoor op bestuursniveau afwijkingen · Op bestuursniveau monitoren van de
kunnen ontstaan in het kostenniveau ten opzichte van de bekostiging. ontwikkelingen in de school-GGL ten opzichte
van de landelijke GGL;
· Bevordering van de personele mobiliteit.
De totale bekostiging op macroniveau wordt normatief vastgesteld en zal, afgezien van prijs-
bijstellingen, jaarlijks gelijk blijven. De totale bekostiging heeft derhalve geen relatie met de
landelijke ontwikkeling van de GGL. De bekostiging voor een individuele school is niet
toereikend indien de school-GGL sneller stijgt dan de landelijke GGL.
2.6 De GGL wordt alleen bepaald voor onderwijzend personeel. · Monitoring van het personeelsbestand per
bestuur in deze categorie ten opzichte van
De financiering van de personeelslasten van directie en onderwijsondersteunend personeel landelijke gemiddeldes;
dient plaats te vinden uit de reguliere bekostiging voor de school; leeftijdscorrectie vindt voor · Kwantificering van deze effecten en opname
deze categorie niet plaats. Voor instellingen met relatief ouder niet-onderwijzend personeel is hiervan in de meerjarenbegroting.
de bekostiging in deze categorie mogelijk niet toereikend.
Dit risico speelt met name in het WEC-onderwijs, waarbij relatief veel onderwijsondersteu-
nende personeel werkzaam is.
2.7 Bij lumpsumfinanciering is de bekostiging voor de directie globaler genormeerd dan bij het · Kwantificering van deze effecten en opname
formatiebudgetsysteem het geval is. hiervan in de meerjarenbegroting.
Onder lumpsumfinanciering is ten aanzien van de bepaling van de directietoeslag sprake van
2 situaties: scholen met minder dan 98 leerlingen en scholen met 98 leerlingen of meer. Bij
toepassing van het formatiebudgetsysteem bestonden meer trappen in de bekostiging voor de
directie. Met name de besturen met grotere scholen zullen hierdoor financiële nadelen
ondervinden.
2.8 Het ministerie van OCW kan besluiten om in de bekostiging op macroniveau de incidentele · Monitoring van de ontwikkeling van de ILC
looncomponent (ILC) niet te betrekken. door het ministerie van OCW;
· Kwantificering van deze effecten en opname
Wanneer de landelijke ontwikkeling in de ILC niet wordt betrokken in de bekostiging, onder- hiervan in de meerjarenbegroting.
vinden besturen die wel te maken hebben met stijgende loonkosten wegens ILC hiervan
financiële nadelen omdat de bekostiging op dit punt dan niet toereikend is.
27
6.4 Risico's ten aanzien van de uitgaven
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
3.1 De opbouw van het personeelsbestand kan tot specifieke financiële risico's aanleiding geven. · Adequaat personeels- en benoemingsbeleid,
waarbij wordt gestreefd naar een evenwichtige
Door een onevenwichtige opbouw van het personeelsbestand ten opzichte van het landelijk leeftijdsopbouw van het personeelsbestand;
gemiddelde kunnen bepaalde personeelslasten bij een bestuur vaker voorkomen. Zo zal bij · Monitoring van het personeelsbestand per
een instelling waar relatief veel vrouwen in de leeftijd van 25 tot 35 jaar werken vaker bestuur ten opzichte van landelijke gemiddeldes;
zwangerschapsverlof voorkomen. Bij een ouder personeelsbestand zal het bestuur hogere · Kwantificering van deze risico's en opname
lasten hebben voor jubileumgratificaties en BAPO-verlof. Een krappe (regionale) hiervan in de meerjarenbegroting;
arbeidsmarkt kan door werving van personeel uit andere regio's leiden tot hogere · Bevordering van de personele mobiliteit;
verhuiskostenvergoedingen. · Opstellen van een liquiditeitsbegroting om tijde-
lijke tekorten zichtbaar te maken;
· Aanhouden of vormen van bestemmings-
reserves.
3.2 Risico's in de personele sfeer die nu volledig kunnen worden gedeclareerd, maar onder lump- · Kwantificering van deze risico's en opname
sumfinanciering voor eigen rekening komen. hiervan in de meerjarenbegroting;
· Aanhouden of vormen van bestemmings-
In de huidige situaties kunnen enkele personele risico's onder toepassing van het formatie- reserves.
budgetsysteem op het ministerie van OCW worden afgewenteld. Een voorbeeld van een
dergelijk risico is de wet Pemba, waarbij de gedifferentieerde premie gedeclareerd wordt bij
het ministerie van OCW. Onder lumpsumfinanciering draagt de instelling deze risico's.
28
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
3.3 Het kostenniveau kan voor individuele scholen afwijken van het landelijk gemiddelde, zodat · Vastleggen personeels- en benoemingsbeleid,
hierdoor financiële nadelen kunnen ontstaan. waarbij wordt gestreefd naar een evenwichtige
leeftijdsopbouw van het personeelsbestand;
Op macroniveau worden specifieke personeelskosten op basis van landelijke gemiddeldes in · Monitoring van het personeelsbestand per
de GPL verdisconteerd. Indien de kosten voor een instelling hoger zijn dan de landelijke bestuur ten opzichte van landelijke gemiddeldes;
gemiddeldes zullen ten aanzien van deze specifieke personeelskosten nadelen ontstaan. Hier- · Kwantificering van deze risico's en opname
bij valt (naast de bij risico 3.1 genoemde zaken) te denken aan de volgende onderwerpen: hiervan in de meerjarenbegroting;
· Herintreders, welke aanspraak kunnen maken op extra periodieken; · Bevordering van de personele mobiliteit;
· Afwijkende ILC ten opzichte van landelijke gemiddelde; · Opstelling liquiditeitbegroting om tijdelijke
· Zij-instromers, waarbij het causale verband tussen leeftijd en salaris ontbreekt; tekorten financieel te kunnen opvangen;
· Salarisgaranties; · Aanhouden of vormen van bestemmings-
· Functie- en beloningsdifferentiatie (voor zover deze thans niet ten laste van het budget reserves.
voor personeelsbeleid zijn gebracht);
· Ouderschapsverlof en buitengewoon verlof;
· ZKOO-bijdrage;
· Werkeloosheidsuitkeringen.
29
6.5 Risico's inzake de planning & control cyclus
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
4.1 Het ontbreken van een goed functionerende planning & control cyclus. · Inrichten en implementeren van een adequaat
functionerende planning & control cyclus, zoals
Wanneer de planning & control cyclus geheel ontbreekt kunnen de hierna genoemde beschreven in paragraaf 6.6.
risico's cumuleren, waardoor de onbeheersbaarheid van vrijwel alle in dit rapport
genoemde risico's fors toeneemt.
4.2 Ontbreken van schriftelijk vastgelegde beleidsuitgangspunten. · Formalisering van beleidsuitgangspunten;
· Intern `toezicht' hierop door adequaat functione-
Voor het realiseren van de doelstellingen van de instelling zijn schriftelijk vastgelegde rende (mede)zeggenschapsstructuren.
beleidsuitgangspunten, zoals een strategisch plan, een meerjarenplan en een kaderbrief van
groot belang. Indien dergelijke plannen niet aanwezig zijn ontbreekt het fundament voor
het strategisch en tactisch handelen. De gestelde doelen zijn mogelijk niet bekend binnen
de organisatie, waardoor risico's worden gelopen ten aanzien van de inzet van middelen.
Tevens belemmert dit het afleggen van verantwoording aan overige betrokkenen, zoals de
(mede)zeggenschapsraad binnen de instelling.
4.3 Onvoldoende kennis van risico's bij bestuur en management. · Versterken deskundigheid van het bestuur en
management, gericht op onderkenning en
Bestuur en management hebben mogelijk onvoldoende inzicht in risico's, zowel inzake het (beoordeling van) kwantificering van risico's;
onderkennen van risico's (niet onderkennen, onderschatten of overschatten) als de kwanti- · Inzet van externe deskundigen.
ficering hiervan. Hierdoor worden risico's mogelijk niet in voldoende mate verwerkt in de
meerjarenbegroting, waardoor een onjuiste inzet van de beschikbare middelen kan optre-
den. Op het moment dat deze risico's zich daadwerkelijk voordoen zullen vervolgens
onvoldoende reserves aanwezig zijn.
4.4 Niet tijdige informatieverstrekking vanuit het ministerie van OCW inzake de bekostiging · Adequate informatieverschaffing door het
(beschikkingen, aanvullende subsidies etc.). ministerie van OCW;
· Beleidswijzigingen dienen door het ministerie
Om te komen tot een gedegen begroting is betrouwbare toekomstgerichte beleidsinformatie van OCW tijdig bekend te worden gemaakt
noodzakelijk. Tijdige beschikking over gegevens van het ministerie van OCW inzake de zodat besturen hierop kunnen anticiperen.
bekostiging zijn voor het bestuur noodzakelijk om betrouwbare (meerjaren)begrotingen op
te stellen. Bij het ontbreken van deze gegevens kunnen foutieve aannames in de
begrotingen worden opgenomen.
30
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
4.5 Onvoldoende vertaling van de beleidsuitgangspunten naar concrete doelen en resultaten · Overeenkomen van Service Level Agreements
(vastgelegd in jaarplan, begroting, budgetten, directiecontracten etc.). door het bestuur met het administratiekantoor
waarin het overeengekomen serviceniveau
De beleidsuitgangspunten zoals vastgelegd in het strategisch plan en het meerjarenplan inzake de gegevensaanlevering en sturings-
dienen te worden vertaald naar concrete doelen en te realiseren resultaten. Deze doelen en informatie is vastgelegd;
te realiseren resultaten behoren breed in de organisatie bekend te zijn. Om tot een vertaal- · Versterken deskundigheid van het bestuur en
slag te komen is van belang dat sprake is van betrouwbare, bruikbare informatie (vanuit de management;
instellingen zelf of totstandgekomen door uitbesteding aan een administratiekantoor), · Inhuur van externe expertise;
alsmede deskundig management om een adequate vertaalslag te maken. Risico's hierbij · Implementatie gedragscode voor goed bestuur;
zijn onder meer: · Adequaat functionerende en zelfstandig optre-
· Gebrekkige aanlevering van gegevens (zowel intern als door administratiekantoren) dende (mede)zeggenschapsraden.
ten behoeve van meerjarenramingen en analyses, bijvoorbeeld inzake de opbouw
personeelsbestand;
· Onvermogen bij het bestuur en management om een juiste vertaalslag te maken
naar realiseerbare doelen en meerjarenramingen;
· Mogelijk hanteren van een meer boekhoudkundige standaardaanpak door admini-
stratiekantoren, welke geen recht doet aan de specifieke kenmerken van het bestuur
en de hieronder vallende scholen.
4.6 Kwalitatief onvoldoende en/of niet tijdig aangeleverde managementinformatie, zodat de · Versterking interne deskundigheid inzake het
relevantie voor (bij)sturing hiervan gering is. opstellen van managementrapportages;
· Overeenkomen van Service Level Agreements
Het is voor de instelling van groot belang dat tijdig betrouwbare informatie aangaande de door het bestuur met het administratiekantoor
realisatie van de doelstellingen aanwezig is. Hiertoe zijn tussentijdse managementrappor- waarin het overeengekomen serviceniveau
tages nodig waarin een vergelijking plaatsvindt met de begroting en de vastgestelde inzake de kwaliteit en tijdigheid van periodieke
budgetten. Aan de hand van deze informatie kunnen ontwikkelingen en risico's in een managementrapportages is vastgelegd.
vroeg stadium worden gesignaleerd zodat tijdig bijsturing kan plaatsvinden. Onbetrouw-
bare, niet tijdige managementrapportages kunnen leiden tot financiële risico's en het nemen
van onjuiste managementbeslissingen.
31
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
4.7 Onvoldoende deskundigheid om verschillen tussen werkelijkheid en budget en begroting · Versterken deskundigheid van het bestuur en
goed en tijdig te analyseren en naar aanleiding hiervan de juiste maatregelen te treffen. management;
· Implementatie gedragscode voor goed bestuur.
Naast betrouwbare managementinformatie is het nodig dat het bestuur en management over
voldoende deskundigheid en bestuurskracht beschikken om deze informatie te analyseren
en hieraan de juiste conclusies en bijsturingsacties te verbinden. Onder het formatiebudget-
systeem zijn deze vaardigheden mogelijk onvoldoende `gekweekt'.
4.8 Mogelijk ontoereikende inrichting van de administratieve organisatie en interne controles · Vastleggen van de opzet van de administratieve
bij de besturen, de scholen en de administratiekantoren. organisatie en interne controle en een adequate
implementatie hiervan bij de besturen en admi-
Hierbij valt te denken aan procedures, richtlijnen, functiescheidingen en interne controles nistratiekantoren;
ten aanzien van bestellingen (inkopen), betalingen, verantwoording van opbrengsten, · Periodieke toetsing van en rapportage over de
formatiebeheer (waaronder personele aanstellingen) etc. Het in onvoldoende mate aanwe- werking van deze maatregelen;
zig zijn hiervan kan leiden tot onrechtmatige bekostiging en uitgaven alsmede onbetrouw- · Overeenkomen van Service Level Agreements
bare (tussentijdse) rapportages. door het bestuur met het administratiekantoor
waarin de verantwoordelijkheden van beide
partijen op heldere wijze zijn vastgelegd.
32
Risico Beheersingsmaatregel Risicoprofiel
4.9 Onvoldoende beleid ten aanzien van het beheer van liquiditeiten. · Opstellen van een liquiditeitenbegroting met
indeling per maand om in de loop van het jaar
Aandachtspunten inzake het beheer van liquiditeiten zijn: optredende tekorten tijdig te kunnen signaleren;
· Liquiditeitsplanning (met name relevant omdat het betaalritme per bestuur kan · Opstellen beleid ten aanzien van beheer en
afwijken van het betaalritme van de bekostiging door het ministerie van OCW); beveiliging van liquiditeiten en vastlegging hier-
· Beveiliging van beschikbare liquide middelen; van in een treasury-statuut;
· Belegging van tijdelijk overtollige middelen en de tijdige beschikbaarheid hiervan. · Voor zover sprake is van uitbesteding aan een
Omdat het betaalritme van het ministerie van OCW kan afwijken van het betaalritme voor administratiekantoor dient de verantwoordelijk-
individuele besturen moet een goede liquiditeitsplanning aanwezig zijn. Hiermee kan heid op heldere wijze te zijn overeengekomen in
worden bereikt dat steeds voldoende geldmiddelen beschikbaar zijn om een eventuele de Service Level Agreement.
`timelag' tussen uitgaven door de instelling en vergoeding door het ministerie van OCW te
overbruggen.
Een algemeen risico ten aanzien van liquide middelen betreft het risico van diefstal en
frauduleuze handelingen. Preventieve beveiliging van middelen door kasprotocollen, auto-
risatiebevoegdheden etc. is van groot belang. Tijdelijk overtollige middelen kunnen binnen
de grenzen van de wet- en regelgeving worden belegd, mits zij tijdig beschikbaar zijn voor
noodzakelijke uitgaven.
4.10 Onnodig creëren van weerstandsvermogen als tegenwicht voor gesignaleerde risico's, · Opstellen van een goede risicoanalyse per school
waardoor mogelijk te weinig exploitatieruimte beschikbaar is voor de uitvoering van de met concrete vertaling hiervan in de meerjaren-
eigenlijke onderwijstaak. Ook kan onwil bestaan om het beschikbare weerstandsvermogen begrotingen;
indien nodig daadwerkelijk aan te wenden. · Vastlegging taken en verantwoordelijkheden in
een managementstatuut;
Naast het gevaar dat risico's niet (tijdig) worden gesignaleerd of worden onderschat bestaat · Eenduidige overlegstructuren en communicatie
het gevaar dat risico's worden overschat, waardoor bovenmatige reservering van financiële binnen de instelling;
middelen kan plaatsvinden. Hierdoor komen onvoldoende middelen beschikbaar voor het · Formeel vastgelegde structuren voor besluitvor-
onderwijs en kan de kwaliteit hiervan in het geding komen. ming over inzet van (financiële) middelen;
Wanneer gesignaleerde risico's waarvoor weerstandsvermogen is gevormd zich daadwer- · Gerichtheid op kwaliteit van onderwijs;
kelijk voordoen kan onwil bij de besturen bestaan om dit weerstandsvermogen daadwerke- · Goede onderbouwing van bestemmingsreserves;
lijk aan te wenden. Deze besturen zullen het jaarlijkse exploitatiesaldo positief wensen te · Adequaat functionerende en zelfstandig optre-
houden en daarom mogelijk te snel het kostenniveau terug willen brengen naar het gedaalde dende (mede)zeggenschapsraden.
bekostigingsniveau. Ook dit gedrag kan ten koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs.
---
6.6 De planning & control cyclus
Om tot een adequate risicobeheersing te komen is een goed functionerende planning & control
cyclus van groot belang. Door het formuleren van de te volgen strategie en het hierop gebaseerde
meerjarenplan kan invulling worden gegeven aan de taken om de doelstellingen te realiseren.
De planning & control cyclus wordt in de praktijk op verschillende manieren ingevuld. Om de
producten uit de cyclus een betrouwbare basis te laten vormen voor een goede (risico)beheersing
is van belang dat gebaseerd op de geformuleerde lange termijnstrategie een activiteitenplanning
wordt opgesteld, die vervolgens financieel wordt vertaald in de vorm van lange termijn exploita-
tie-, investerings- en liquiditeitsbegrotingen.
In de hierna volgende figuur is een voorbeeld van een planning & control cyclus opgenomen. Bij
dit voorbeeld merken wij op dat dit is gebaseerd op een groot bestuur met meerdere scholen; bij
een kleiner bestuur kunnen diverse onderdelen beknopter worden weergeven en/of worden
samengevoegd.
Strategisch plan Meerjarenplan
Kaderbrief
nenn
1. Pla Jaarplan
---
Begroting ei
ng beliss
Budgetten aanpafo/
nerett en eit
Ac
udge Directiecontracten
B.2
neret Managementinformatie
por Financiële Ad hoc
pa Kengetallen informatie rapportage
R.3
34
De verschillende onderdelen van de meerjarencyclus hebben de volgende inhoud:
Begrip Omschrijving
Strategisch plan Vastlegging van de visie van het bestuur en management, vertaald in missie, beleidsdoelstel-
lingen en strategie om doelstellingen te bereiken
Meerjarenplan Een vertaalslag van beleid naar taken en verantwoordelijkheden, verwoord in een meerjaren-
perspectief
Kaderbrief Financiële uitwerking van het meerjarenplan, waarbij het beschikbare `middelenkader' op
bestuursniveau wordt gepresenteerd, rekening houdend met de verwachte ontwikkelingen
Jaarplan Vertaling van de kaderbrief naar een middelenkader voor een jaar, aangevuld met de interne
allocatie van de middelen naar de individuele scholen met daaraan gekoppeld de begrotings-
richtlijnen voor de scholen
Begroting De jaarlijkse begroting, gebaseerd op de begrotingen per school
Budgetten Vastlegging van de taken en verantwoordelijkheden op schoolniveau inclusief de te realiseren
doelstellingen, producten en prestaties
Directiecontracten Formalisering van de gemaakte afspraken over taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
van de schooldirecties. Tevens zijn hierin bepalingen opgenomen over af te leggen verantwoor-
ding, de incentives voor de prestaties die worden geleverd en de consequenties voor de school-
directie wanneer de doelstellingen niet worden gehaald
Managementinformatie Instrumenten ter evaluatie van de financiële en niet-financiële resultaten en de mogelijkheid van
de leiding om in te grijpen, aangevuld met de aanwezigheid van een instrument voor `early
warning' om problemen vroegtijdig te signaleren en regelmatig overleg tussen het bestuur en
management en de schooldirecties over de gang van zaken
35
7 Conclusies
Ons onderzoek heeft zich voornamelijk gericht op de volgende onderwerpen:
· Financiële startpositie per 31 december 2003 van de pilot I-deelnemers;
· Financiële effecten door invoering van lumpsumfinanciering voor deze pilot I-deelnemers;
· Risicoanalyse inzake (de invoering van) lumpsumfinanciering in het primair onderwijs.
Per onderwerp geven wij hierna onze belangrijkste conclusies weer.
7.1 Financiële startpositie pilot I
Aan de in hoofdstuk 4 opgenomen analyse van de financiële startpositie van de pilotdeelnemers
verbinden wij de volgende conclusies:
· De verschillen in verslaggeving tussen de pilotdeelnemers leiden er toe dat de weergegeven
cijfers over het jaar 2003 niet op eenduidige wijze kunnen worden geïnterpreteerd. Aange-
zien vanaf 2004 uniforme verslaggevingsvoorschriften gelden voor deze pilotdeelnemers
zal pas aan de hand van de jaarrekening 2004 een zinvolle uitspraak kunnen worden gedaan
over de feitelijke startpositie van de pilotdeelnemers. Als deze verslaggevingsvoorschriften
in 2003 reeds waren toegepast en als een goed onderscheid had kunnen worden gemaakt
naar financieringsbron van de beschikbare reserves zouden de in hoofdstuk 4 vermelde
cijfers naar alle waarschijnlijkheid in materiële zin afwijken;
· Bovenstaande opmerkingen in acht nemend beschikt de pilot als geheel per 31 december
2003 over een gemiddeld weerstandsvermogen van 14% van de Rijksbijdragen, waarbij
tussen pilotdeelnemers onderling behoorlijke verschillen voorkomen;
· Een eenduidige norm voor een gemiddeld noodzakelijk weerstandsvermogen is niet te
geven. Wel zijn wij van mening dat minimaal een weerstandsvermogen noodzakelijk is van
5%, uitgaande van een adequate risicobeheersing. De feitelijk gewenste omvang van het
weerstandsvermogen per bestuur zal veelal hoger zijn dan deze 5% en is onder meer afhan-
kelijk van de volgende zaken:
De kwaliteit van de planning & control cyclus, welke indien deze niet goed is inge-
richt of functioneert een verhoging van het weerstandsvermogen met zich mee zal
brengen;
De omvang van de instelling en het aantal onder het bestuur vallende scholen: hoe
kleiner de massa, des te minder mogelijkheden bestaan tot interne risicospreiding,
waardoor het gewenste weerstandsvermogen hoger zal zijn;
De mate waarin risico's alleen worden gedragen of met andere besturen worden
gedeeld, waarbij massavergroting zal leiden tot verlaging van het gewenste weer-
standsvermogen;
Risico's inzake de rijksbekostiging (o.a. door verloop van het leerlingenaantal), waar-
door een hoger weerstandsvermogen noodzakelijk zal zijn;
De mate waarin de instelling afwijkt van landelijk gemiddelde bekostigingsuitgangs-
punten, waarbij ongunstige afwijkingen zullen leiden tot een hoger weerstandsvermo-
gen;
36
De flexibiliteit van de kostenstructuur (met name afhankelijk van de personele mobi-
liteit), waarbij geldt dat hoe vaster of minder beïnvloedbaar de kosten zijn, hoe hoger
het noodzakelijke weerstandsvermogen is;
De feitelijke risicosituatie per instelling, waarbij specifieke risicoverhogende factoren
een rol kunnen spelen die per instelling verschillen en zullen leiden tot een hoger of
lager weerstandsvermogen.
7.2 Invoeringseffecten lumpsumfinanciering pilot I
Op basis van de analyse van de invoeringseffecten van lumpsumfinanciering voor pilot I, zoals
opgenomen in hoofdstuk 5 van dit rapport, komen wij tot de volgende conclusies:
· De berekende invoeringseffecten betreffen de verschillen tussen het pilot I-lumpsumbedrag
voor het schooljaar 2004-2005 en het fictief berekende lumpsumbedrag onder toepassing
van de eigenlijke lumpsumfinanciering;
· Deze invoeringseffecten gelden uitsluitend voor de pilot I-deelnemers, omdat voor de
overige besturen in het primair onderwijs de invoeringseffecten worden berekend als
verschil tussen de bekostiging op basis van het formatiebudgetsysteem en de lumpsum-
financiering, gebaseerd op de gegevens uit het meetjaar 2004-2005;
· Het gemiddelde invoeringseffect voor de pilot is 1,1% negatief, waarbij tussen de verschil-
lende onderwijscategorieën geen grote verschillen voorkomen;
· Bij de spreiding van de invoeringseffecten over de pilotbesturen is sprake van een band-
breedte van 4% negatief tot 1% positief, waarbij met name de éénpitters relatief gezien
grotere invoeringseffecten krijgen;
· Uit de analyse van de invoeringseffecten per school (dus geen rekening houdend met
compensatie van positieve en negatieve effecten van scholen die onder hetzelfde bestuur
vallen) valt op dat weliswaar sprake is van enige spreiding rondom het gemiddelde, maar
dat toch forse positieve en negatieve uitschieters voorkomen;
· Een nadere analyse van de oorzaken en achtergronden van genoemde invoeringseffecten
lijkt ons gewenst.
7.3 Risico's en beheersingsmaatregelen
Uit de risicoanalyse inzake lumpsumfinanciering en de invoering hiervan, zoals opgenomen in
hoofdstuk 6, concluderen wij dat weliswaar sprake is van enkele forse (financiële) risico's, maar
dat de onderkende risico's beheersbaar zijn door het treffen van de juiste beheersingsmaatregelen.
De belangrijkste risico's die wij hebben onderkend zijn:
· Algemene risico's inzake (de invoering van) lumpsumfinanciering:
Mogelijk niet toereikende competenties van betrokkenen die de overgang naar
lumpsumfinanciering moeten begeleiden;
Samenloop van invoering van lumpsumfinanciering en andere trajecten kunnen leiden
tot een beperkter draagvlak en een soepele invoering ondermijnen door risico-
cumulatie;
37
Relatief grotere risico's van financiële nadelen bij kleine besturen vanwege het feit
dat minder sprake zal zijn van elkaar compenserende voor- en nadelen;
· Risico's ten aanzien van de inkomsten: door toepassing van de t-1 systematiek in de bekos-
tiging (met name de bepaling van de GGL) loopt de instelling het risico dat het bekosti-
gingsniveau niet tijdig wordt aangepast aan wijzigingen in het noodzakelijke kostenniveau
van de instelling;
· Risico's ten aanzien van de uitgaven: afwijkende kostenniveaus voor individuele besturen
ten opzichte van het landelijk gemiddelde, zodat hierdoor financiële nadelen kunnen
ontstaan ten opzichte van de normatieve bekostiging;
· Risico's inzake de planning & control cyclus:
Het ontbreken van een planning & control cyclus, waardoor risico's zullen cumuleren
en de onbeheersbaarheid hiervan fors toeneemt;
Ontoereikende vertaling van de beleidsuitgangspunten naar concrete doelen en resul-
taten;
Onbetrouwbare of niet tijdig beschikbare managementinformatie;
Een niet toereikend ingerichte administratieve organisatie.
De beheersingsmaatregelen die wij met name van belang achten om deze risico's te mitigeren
zijn:
· Bevordering van de noodzakelijke deskundigheid om de omslag van het formatiebudget-
systeem naar lumpsumfinanciering te maken bij het bestuur en management en administra-
tiekantoren;
· Duidelijke vastlegging van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het bestuur
en management;
· Implementatie gedragscode voor goed bestuur;
· Goede voorlichting over lumpsumfinanciering en samenlopende trajecten door of namens
het ministerie van OCW;
· Goed functionerende en zelfstandig optredende (mede)zeggenschapsraden;
· Adequaat functionerende planning & control cyclus waardoor met name door een goede
begrotingsstructuur en periodieke managementrapportages tijdig kan worden geanticipeerd
op ontwikkelingen die financiële nadelen kunnen inhouden;
· Het in geval van uitbesteding overeenkomen van Service Level Agreements door het
bestuur met het administratiekantoor, waarbij voor alle relevante afspraken het overeen-
gekomen serviceniveau en de wederzijdse verantwoordelijkheden schriftelijk zijn vastge-
legd;
· Risicospreiding tussen meerdere besturen bij met name éénpitters;
· Het aanhouden of vormen van een toereikend weerstandsvermogen.
38
8 Inhoudsopgave bijlagen
Bijlage A: Ontvangen informatie van pilotdeelnemers
Bijlage B: Geraadpleegde literatuur
39
Bijlage A Opgevraagde informatie van
pilotdeelnemers
Onderwerp Ontvangen
Ja Nee N.v.t.
Algemeen
Algemene beschrijving van de instelling, waaronder in ieder geval:
· Juridische structuur (vereniging / stichting / bestuurscommissie / gemeente) 91% 9% -
· Verbonden partijen organisatiestructuur (b.v. een steunstichting) 55% 18% 27%
· Organisatie bestuur en (bovenschools) management, b.v. vastgelegd in een nota boven- 73% 27% -
schools management of een directiestatuut
· Aantal brinnummers en nevenvestigingen en gegevens inzake bruto vloeroppervlak 64% 36% -
· Specifieke onderwijskenmerken 73% 18% 9%
Het administratiekantoor dat is belast met de administratieve uitvoering (inclusief adresgegevens en 100% - -
naam contactpersoon)
Belangrijke ontwikkelingen in de afgelopen jaren (fusies, uitbreidingen etc.) en verwachte toekom- 64% 27% 9%
stige ontwikkelingen
Inzake Openbaar Onderwijs: informatie omtrent (eventuele) verzelfstandiging / fusie en de eventuele 27% 9% 64%
`bruidschat'
Rapportages van onderzoeken namens het ministerie van OCW (inspectie, accountantdienst etc.) en 18% 82% -
b.v. Arbo-dienst (wettelijk verplichte screening)
Managementletter accountant inzake de controle van de jaarrekening en AVR 2001, 2002 en 2003 27% 64% 9%
Aanbiedingsbrief van het administratiekantoor met specifieke bevindingen (vergelijkbaar met - 73% 27%
managementletter) ten aanzien van het samenstellen van de jaarrekening 2003
Strategie en beleid
Strategie- en beleidsnota's (bijvoorbeeld personeel, loopbaanontwikkelingen etc.) 36% 64% -
Beschrijving en uitkomsten van de huidige planning- en control cyclus 9% 91% -
Meerjarenbegrotingen voor de komende 4 à 5 kalenderjaren (inclusief de verwerking van de finan- 9% 91% -
ciële effecten door lumpsumfinanciering en overige reeds bekende wijzigingen in de bekostiging)
inzake:
· Rijksbekostiging 27% 73% -
· Exploitatie, investeringen, afschrijvingen en onderhoudskosten 27% 73% -
· Personele lasten 45% 55% -
· Balansgegevens per einde kalenderjaar 18% 82% -
· Liquiditeitsontwikkeling 9% 91% -
· Verloop leerlingenaantal (o.b.v. demografische ontwikkelingen) 73% 27% -
Risicoanalyse door bestuur en management waarin wordt ingegaan op latente en manifeste risico's - 100% -
voor de instelling door invoering lumpsum
Door bestuur en management onderkende beheersingsmaatregelen voor wat betreft deze risico's - 100% -
Als de hier bovengenoemde beleidsstukken niet zijn opgesteld, een toelichting waarom dit het geval 9% 91% -
is
Overige informatie die door bestuur, directie en administratiekantoor van belang wordt geacht om in 9% 91% -
het kader van het onderzoek aan Ernst & Young te rapporteren
40
Onderwerp Ontvangen
Ja Nee N.v.t.
Financieel
Jaarrekeningen (indien gecontroleerd incl. accountantsverklaring) van 2001, 2002 en 2003 met 100% - -
inzicht in de financiële gegevens van zowel het bestuur als de scholen
Aanvraag Vaststelling Rijksvergoeding (AVR) 2003 incl. accountantsverklaring en bijlagen. Indien 100% - -
de AVR 2003 nog niet is opgesteld, verzoeken wij het concept van de AVR 2003 in te sturen
Basisgegevens inzake jaarrekening 2003 inclusief aansluitingen en analyses voor die situaties 100% - -
waarin de jaarrekening niet door een externe accountant is gecontroleerd, zoals: saldibalans, brug-
staat, door administratiekantoor afgewerkt werkprogramma / checklist inzake jaarrekening en AVR,
afschrijvingsstaten materiële vaste activa, saldobevestigingen langlopende vorderingen en schulden,
documentatie kortlopende vorderingen en schulden, kopiebankafschriften per 31 december, specifi-
caties mutaties reserves en voorzieningen, cumulatief BOKO 13e maand, GEFIS-jaaroverzicht,
cijferanalyse resultatenrekening t.o.v. vorig jaar en begroting, specificatie handmatige correcties,
etc.
Indien de jaarrekening/AVR wel door een externe accountant is gecontroleerd, volstaat de accoun-
tantsverklaring bij de jaarrekening/AVR, inclusief door administratiekantoor afgewerkt werkpro-
gramma / checklist
Een opstelling van de financiële effecten van de stelselwijzigingen per 1 januari 2004 (zie hiervoor 18% 82% -
de notitie `Financiële attentiepunten en andere aanwijzingen voor de deelnemers aan de pilot lump-
sum I van belang voor onder andere de verantwoording over 2004'), inclusief een aansluiting op de
jaarrekening 2003 (voor stelselwijziging), een toelichting op de berekening, een overzicht van de
gehanteerde waarderingsgrondslagen en wijzigingen door toepassing van consolidatiebepalingen
(met overzicht te consolideren entiteiten)
Als deze financiële effecten niet in kaart zijn gebracht, een beschrijving over hoe de afgelopen jaren
is omgegaan met uitgaven met een meerjarig karakter (bijvoorbeeld ten laste van voorzieningen of
exploitatie) en hoe de afgelopen drie jaar is omgegaan met de overige voorzieningen, reserves en
kortlopende schulden (bijvoorbeeld OLP, budget voor personeelsbeleid etc). Tevens aangeven of
bepaalde inkomsten rechtstreeks in reserves of voorzieningen zijn geboekt.
Specificatie vermogen en resultaat naar financieringsbron (rijk, gemeente, stichtings- en vereni- 73% 27% -
gingsgelden etc.)
Specificatie niet-rijksvermogen naar samenstellende delen (activa en passiva) 64% 36% -
Overzicht bovenschoolse lasten (zowel personeel als materieel) 55% 36% 9%
Eigendomsverhoudingen materiële vaste activa (school t.o.v. gemeente) - 100% -
Berekening van door het bestuur gewenste hoogte van het weerstandsvermogen (inclusief toelich- 9% 91% -
ting inzake gehanteerde parameters en onderkende risico's); indien de cijfermatige berekening nog
ontbreekt, een tekstuele toelichting inzake de achterliggende gedachten hierbij
Personeel
Opbouw personeelsbestand naar functie, inschaling, leeftijd en huidige arbeidsvoorwaarden (de 64% 36% -
afwijkingen ten opzichte van de CAO) per 31 december 2003
Bestuursformatieplannen (per 1 augustus) voor de schooljaren 2001-2002, 2002-2003 en 2003-2004 45% 55% -
Overzicht formatiebudget, werkelijk verbruik en verzilvering schooljaren 2001-2002, 2002-2003 en 9% 91% -
2003-2004 (inclusief analyse verbruik t.o.v. budget)
Totaal personeelskosten volgens Caso (gespecificeerd naar DC 1 t/m DC 6) over de jaren 2001, 82% 18% -
2002 en 2003
41
Onderwerp Ontvangen
Ja Nee N.v.t.
Ontwikkeling in aantal fte's in afgelopen 3 jaren 82% 18% -
Documentatie en berekeningen van financiële risico's verband houdende met de volgende onder-
werpen:
· Verplichtingen uit hoofde van verlofspaarregelingen 18% 64% 18%
· BAPO 18% 73% 9%
· Eigen wachtgelders 18% 64% 18%
· Pemba 18% 82% -
· Bonus/malus Vervangings- en Participatiefonds 36% 64% -
· Garantieregelingen personeel 9% 64% 27%
· Formatieve frictie / RDDF 9% 64% 27%
· Wet Poortwachter 18% 73% 9%
· Lio, zij-instromers, ID-banen 27% 64% 9%
· Instandhoudingsverklaringen 18% 82% -
· Etc. 9% 91% -
42
Bijlage B Geraadpleegde literatuur
CapGemini Ernst & Young (2003), Bedrijfsvoeringsmonitor Bve-sector 2002.
CentER Applied Research (2002), Rapportage ontwikkeling lumpsum modellen.
Commissie Koopmans, De vermogenspositie van universiteiten.
Cornelius, M.A. (1999), Het voortgezet onderwijs: scholen en hun financiële positie. Amsterdam,
VU.
OCW (2002), Financiële sturingsinstrumenten in het primair onderwijs in relatie tot lumpsum-
financiering.
OCW (2002), Jaarverslaggeving VO en BVE 2002.
OCW (2002), Lumpsum primair onderwijs. Brief over resultaten van verkenning introductie
lumpsumfinanciering primair onderwijs en uitgangspunten voor verdere beleidsontwikkeling.
OCW (2002), Lumpsumfinanciering in het primair onderwijs: Condities, Administratieve Orga-
nisatie & Maatregelen.
OCW (2003), Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de
Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met een
verruiming van de bestedingsvrijheid voor scholen in het primair en voortgezet onderwijs.
OCW (2003), Invoering lumpsumfinanciering. Brief over voortgang invoering lumpsumfinan-
ciering en voorstel tot uitstel naar 1 augustus 2006.
OCW (2003), Vragen inzake lumpsum. Lijst van vragen en antwoorden op de vragen 28600 van
de Vaststelling van de begrotingsstaat van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap-
pen (VIII) voor het jaar 2003, inzake lumpsumfinanciering in het primair onderwijs.
OCW (2004), Financiële attentiepunten en andere aanwijzingen voor de deelnemers aan de `pilot
lumpsum I' van belang voor onder andere de verantwoording over 2004.
OCW (2004), Pilot-programma lumpsum primair onderwijs. Brief met beschrijving van de deel-
nemers aan de pilot I en II en beschrijving van de berekening van het lumpsumbudget voor deze
deelnemers.
OCW (2004), Uitwerkingsnotitie lumpsum primair onderwijs.
OCW (2004), Kerncijfers 1999-2003 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Projectgroep flankerend beleid (2003), Plan van aanpak flankerend beleid invoering lumpsum PO
periode 2003-2006.
Projectbureau lumpsum primair onderwijs (2004), Invoering lumpsum primair onderwijs, Om de
kwaliteit van het onderwijs.
Projectbureau lumpsum primair onderwijs (2004), Bekostiging lumpsum primair onderwijs, De
knikkers en het spel.
43