Nota inzake de bestrijding van misbruik non-profitorganisaties voor terrorismefinanciering
Inleiding
Na de aanslagen van 11 september 2001 is aan het
vraagstuk misbruik van non-profitorganisaties en
'charities' (goede doelen organisaties) in
internationaal verband hoge prioriteit gegeven.
Gebleken was dat een aantal van dergelijke
organisaties een belangrijke rol speelden bij de
financiering van terrorisme. Een van de
belangrijkste speciale aanbevelingen, die de
FATF (Financial Action Task Force on money
laundring and terrorismfinancing) in oktober
2001 uitvaardigde, was dan ook dat landen hun
wet- en regelgeving zouden moeten doorlichten
teneinde zeker te stellen, dat misbruik via deze
entiteiten wordt bestreden. Mede in antwoord op
deze internationale verplichtingen is door een
werkgroep van het Financieel Expertise
Centrum , op verzoek van het ministerie van
Financiën, de Nederlandse regelgeving en de
implementatie daarvan doorgelicht. Allereerst
was er de constatering dat in Nederland
organisaties betrokken waren bij de financiering
van terrorisme of organisatorisch zijn gelieerd
aan organisaties die in internationaal kader met
terrorisme in verband zijn gebracht. De middelen
van deze organisaties zijn bevroren. De tweede
constatering was dat, hoewel zeker geen misbruik
op grote schaal is gebleken, de Nederlandse wet-
en regelgeving, alsmede de implementatie
daarvan, bijzonder summier is. Hierdoor kan
(ongemerkt) misbruik op grotere schaal niet
worden uitgesloten en is optreden daartegen niet
gemakkelijk. Gesignaleerd zijn met name
zwakheden in registratie, toezicht en
transparantie.
In de beantwoording van gestelde Kamervragen
over dit onderwerp alsook in de "Madrid brief"
van de Minister van Justitie aan de Kamer d.d.
31 maart is aangegeven dat door de relevante
departementen in het gezamenlijke comité
terrorismebestrijding gewerkt wordt aan te nemen
maatregelen. Door middel van deze nota willen
wij u op de hoogte stellen van de stand van
zaken in dit proces. Allereerst zal een
probleemomschrijving worden gegeven. Vervolgens
komen de verschillende maatregelen aan de orde.
In het slot van deze nota is een korte opsomming
van voorgenomen maatregelen opgenomen. Hierbij
wordt een onderscheid gemaakt tussen maatregelen
die nu reeds in gang zijn gezet of zullen worden
en maatregelen die nog nader onderzoek of
uitwerking behoeven. Deze uitwerking zal op
korte termijn geschieden.
Probleemomschrijving
Op basis van de conclusies uit het FEC-rapport
alsmede de internationale verplichtingen is de
problematiek in meer algemene zin te verdelen in
twee componenten:
· Er is sprake van een beperkte
verantwoordingsplicht en controle op "goede
doelen", of in fiscale termen op
instellingen en organisaties die het algemene
nut nastreven.
· Een gebrek aan transparantie en
controlemogelijkheden t.a.v. non-profits (met
name stichtingen) in het algemeen, d.w.z. ook
buiten de goede doel sector.
Hoewel de internationale aandacht (FATF) zich op
beide elementen richt, ligt internationaal de
meeste nadruk op de aanpak van de "goede doelen
of "charities" (zie ook FATF-best practices
paper en AML/CFT-methodologie inzake Speciale
Aanbeveling nummer VIII). Het betreft dan met
name organisaties die geld inzamelen voor het
"goede doel", waarvan bewust of onbewust een
belangrijk deel in de verkeerde handen terecht
komt. Zoals gezegd hebben zich ook in Nederland
dergelijke gevallen voorgedaan. In Nederland
zijn in de "goede doelen sector" een aantal
controle mechanismen van toepassing, waarvan de
belangrijkste zijn de vrijwillige
keurmerkverlening van het Centraal Bureau
Fondsen (een particuliere organisatie) en de
eveneens vrijwillige rangschikking en controles
door de Belastingdienst voor instellingen die
het algemene nut nastreven. Een van de
constateringen uit het FEC-rapport is dat deze
controles en bijbehorende regulering een
beperkte reikwijdte hebben en dat het in
Nederland dus nog altijd vrij gemakkelijk is om
geld op te halen voor het verkeerde doel onder
het mom van het goede doel. Een maatregel die
inmiddels reeds is genomen is dat de controle op
de ca. 16.000 instellingen die zich hebben
aangemeld om in aanmerking te komen voor het
bijzondere tarief van 11% voor het successie- en
schenkingsrecht (art. 24, vierde
lid-instellingen) is geïntensiveerd. Op meer
structurele maatregelen voor misbruikbestrijding
zal nader worden ingegaan als onderdeel van een
later deze zomer aan Uw Kamer toe te zenden
notitie in vervolg op het kabinetsstandpunt ter
zake van het rapport modernisering
successiewetgeving (werkgroep Moltmaker). In het
rapport van Moltmaker is de fiscale behandeling
van goede doelen in het kader van
successiewetgeving aan de orde geweest.
Het tweede probleem het gebrek aan
transparantie en controle van non-profits in het
algemeen - is echter evenzeer relevant. Immers,
een volledig gebrek aan transparantie en
controlemogelijkheden op het overige deel van de
non-profit-sector maakt het al te gemakkelijk om
eventuele verbeterde regulering en toezicht
binnen de groep goede doelen te ontduiken. Het
ligt zelfs voor de hand dat een groot deel van
de verdachte handelingen plaats vindt binnen
organisaties die zich niet gedragen en aanmelden
als goede doel organisaties, maar in besloten
kring opereren of ongecontroleerd geld ontvangen
uit het buitenland. Het FEC-rapport constateert
hierbij met name misbruik en kwetsbaarheid van
de rechtsvorm stichting. Stichtingen zijn vrij
gemakkelijk op te richten met beperkt toezicht.
Wanneer deze eenmaal zijn opgericht is er
vervolgens weinig toezicht op de uitvoering van
de activiteiten. Anders dan bij verenigingen is
er bij stichtingen bovendien geen sprake van een
interne verantwoordingsplicht. Ook de recente
AIVD brief omtrent Saoedische invloeden in
Nederland onderstreept de risico's van misbruik
van deze rechtsvorm. Een beter gebruik van
bestaande instrumenten en aanvullende
maatregelen zijn noodzakelijk om de
transparantie en toezicht te vergroten en
daarmee de mogelijkheden voor misbruik te
verkleinen. In het onderstaande zijn derhalve
verschillende maatregelen geschetst, die hieraan
een bijdrage kunnen leveren. Opgemerkt zij
overigens dat ook andere rechtsvormen in de
non-profit sector, bv. verenigingen, kwetsbaar
kunnen zijn voor misbruik. Bij bepaalde van de
hieronder genoemde maatregelen zal dan ook
moeten worden overwogen of deze ook een bredere
toepassing zouden moeten krijgen.
Maatregelen stichtingen
Misbruik via stichtingen wordt- in algemene zin-
mogelijk gemaakt door zwakke plekken op vier
deelgebieden;
· Informatie en informatie-uitwisseling
· Risicoanalyse
· Nader onderzoek en controle
· Sanctionering
Deze zwakke plekken beïnvloeden elkaar. Het
maken van een risicoanalyse is bijvoorbeeld
zonder voldoende en betrouwbare informatie zeer
lastig. Ook zijn controlemogelijkheden weinig
zinvol wanneer bij eventueel geconstateerd
misbruik sanctiemogelijkheden ontbreken. Om te
komen tot een goedwerkend systeem zouden
eventuele maatregelen dan ook zwakheden op alle
vier deelterreinen moeten verhelpen.
De hieronder geschetste maatregelen hebben
overigens niet primair een repressief maar ook
in belangrijke mate een preventief karakter. De
voorgestelde maatregelen beogen namelijk zowel
verbeteringen aan te brengen in het opsporen en
vervolgen van misbruik, als ook (of
voornamelijk) in het voorkomen ervan. Zo zal het
opleggen van aanvullende
informatieverplichtingen en het toenemen van de
controlekansen vooral ook bijdragen aan een
grotere zelfdiscipline bij het handhaven van de
integriteit in de non-profit sector.
Wij zijn ons er overigens van bewust, dat
sommige voorgestelde maatregelen extra
verplichtingen en daarmee ook een verzwaring van
de administratieve lasten met zich mee zullen
brengen. Om te komen tot een effectieve
bestrijding van terrorisme en
terrorismefinanciering (alsmede andere vormen
van misbruik) is dit onvermijdelijk. Bezien zal
echter worden hoe bij deze noodzakelijke
verbeteringen de extra belasting zo beperkt
mogelijk kan worden gehouden.
Informatie en informatie-uitwisseling
In Nederland ontbreekt nagenoeg een
verslagleggingplicht voor stichtingen. In
vrijwel alle andere landen van Europa zijn deze
verplichtingen voor soortgelijke rechtspersonen
gemeengoed. Nederland neemt wat dat betreft in
Europa dus een uitzonderingspositie in. Hoewel
aan de verstrekking van informatie in de vorm
van jaarrekeningen zeker ook beperkingen zijn
verbonden, is het ontbreken van enige vorm van
informatie (anders dan de inschrijving in het
handelsregister) een duidelijke handicap bij het
handhaven van de integriteit van een sector.
Overwogen zou daarom kunnen worden om de huidige
hoge drempel voor het openbaar maken van
financiële rapportage (jaaromzet van meer dan
3,5 miljoen euro plus commerciële activiteiten)
af te schaffen. In plaats daarvan zou een
algemene plicht tot het neerleggen van een
jaarrekening bij de Kamer van Koophandel (evt.
inclusief publicatie op het internet) kunnen
worden ingevoerd. Een dergelijke publieke
verslagleggingplicht zou meerdere doelen dienen.
Naast de hierboven reeds genoemde preventieve
werking, zou de verslaglegging een meerwaarde
hebben bij de analyse van de risico's (m.n. bij
inschakeling van IT) en zouden ook controlerende
instanties en de burger zelf geholpen zijn bij
een grotere transparantie. Van belang is
uiteraard ook dat een dergelijke
rapportageplicht afdwingbaar is door controle en
sancties. Te denken valt aan het "uitschrijven"
uit het handelsregister van organisaties die in
gebreke blijven. Hierdoor zou van een dergelijke
plicht ook een opschonende werking uitgaan.
Ook het verschaffen van onjuiste informatie zou
streng gesanctioneerd moeten worden. Bij
eventueel nader onderzoek (bijvoorbeeld door het
OM of de Belastingdienst) zou dit een extra
aanknopingspunt geven voor het aanpakken van
onbetrouwbare organisaties.
Opgemerkt zij dat de additionele administratieve
lasten van dergelijke verplichtingen beperkt
kunnen blijven, aangezien het bijhouden van een
boekhouding en het opmaken van balans en
resultatenrekening nu reeds een algemene plicht
is voor alle rechtspersonen. Het publiceren van
een beperkte - jaarrapportage zou zodoende een
beperkte stap kunnen zijn. Bovendien zouden voor
kleinere stichtingen lichtere eisen gesteld
kunnen worden dan voor grotere stichtingen. Dit
onderscheid zou ook gemaakt kunnen worden voor
het verplicht stellen van een
accountantscontrole.
Tenslotte is het uiteraard wel van belang dat de
nu reeds beschikbare informatie bij de Kamer van
Koophandel voldoende betrouwbaar en actueel is.
Inmiddels wordt in het kader van het project
'basis bedrijven register' gewerkt aan
verbeteringen op dit terrein. Aanvullende
maatregelen zouden echter ook overwogen moeten
worden, zoals een strengere handhaving van de
verplichting om bestuurswisselingen door te
geven en betere methodes om de identiteit van
bestuurders te verifiëren.
Behalve het verzamelen van bruikbare informatie
is het eveneens belangrijk, dat deze informatie
wordt uitgewisseld. Hierbij speelt de
informatie-uitwisseling in het kader van het FEC
uiteraard een belangrijke rol, ondermeer in een
binnenkort te starten apart project over
stichtingen (zie ook onder risico-analyse). Ook
zou voor informatie-uitwisseling intensiever
gebruik gemaakt kunnen worden van de bestaande
gegevensbestanden. Deze mogelijkheden worden
door de inwerkingtreding van de Wet Documentatie
Vennootschappen (WDV) in het najaar van 2004
vergroot. In deze wet wordt de registratie
geregeld van verzamelde gegevens die verwerkt
zijn in een geautomatiseerd systeem. Tevens
wordt hierin het verstrekkingsregime geregeld
van deze geregistreerde gegevens.
De WDV regelt ook de informatieverwerking van de
databank Vennoot. Met het gegevensbestand van
die databank wordt het werkproces van het
(preventief) toezicht op vennootschappen
ondersteund. Het bestand wordt bovendien ingezet
bij het voorkomen en tegengaan van het misbruik
van vennootschappen. Daartoe kan op verzoek of
pro-actief informatie uit het systeem ter
beschikking worden gesteld aan uiteenlopende
overheidsorganisaties of functionarissen die
daarmee hun informatiepositie kunnen versterken.
Zo kan bijvoorbeeld informatie worden verstrekt
aan de FIOD-ECD, de NMa, De Nederlandsche Bank,
het OM en curatoren in faillissementen. De
kracht van het systeem schuilt in het vermogen
om relatiepatronen tussen natuurlijke personen
(bestuurders) en rechtspersonen zichtbaar te
maken. Probleem is echter, dat deze wet nu
alleen van toepassing is op vennootschappen en
dat stichtingen alleen in de databank Vennoot
worden opgenomen als zij in verbinding staan met
een vennootschap.
Conform het advies van de Raad van State worden
thans de mogelijkheden bestudeerd om de WDV ook
uit te strekken tot stichtingen.
Risicoanalyse
Het FEC is voornemens een nieuw project te
starten. Belangrijk doel hiervan is om aan de
hand van verschillende voorbeelden van
"verdachte" stichtingen en de informatie die
hierover beschikbaar is bij de verschillende
deelnemers gezamenlijk profielen te
ontwikkelen van dergelijke stichtingen. Hierbij
zal uiteraard ook informatie worden uitgewisseld
over deze concrete gevallen. Deze profielen en
informatie zouden door de verschillende
deelnemers gebruikt kunnen worden in hun
opsporings- of toezichtstaak.
Tevens wordt op dit moment gewerkt aan het
ontwikkelen van "guidance" (richtlijnen) aan
banken en andere meldende instanties voor het
melden van ongebruikelijke transacties in
relatie tot terrorismefinanciering, met name
waar de klant een non-profit organisatie is. Ook
zou in het kader van het "know your customer"
beleid aan banken gevraagd kunnen worden om
extra aandacht aan verdachte of risicovolle
stichtingen te geven. Deze maatregelen zouden
aan de ene kant eventueel misbruik makkelijker
aan het licht kunnen brengen, maar aan de andere
kant het voor "foute" stichtingen lastiger maken
het financiële systeem te gebruiken. Uiteraard
is het van groot belang dat eventuele informatie
omtrent verdachte transacties van non-profits
ook gebruikt kan worden door controlerende
instanties, zoals het OM, de Belastingdienst
(zie onder controle en onderzoek) en de dienst
Bestuurszaken van Justitie, die zich bezighoudt
met het preventief toezicht op vennootschappen.
Verder wordt gedacht aan een vorm van
risicogericht toezicht door het Ministerie van
Justitie gedurende de levensloop van
stichtingen, waarbij een belangrijke rol is
weggelegd voor de ICT (dataminingtools). Dit
omdat het huidige toezicht zich in hoofdzaak
richt op de oprichtingsfase van rechtspersonen,
terwijl het misbruik zich vaak pas voordoet na
de oprichting. Aan de hand van de beschikbare
gegevens, bij voorkeur uitgebreid met
jaarrekeningen, kan worden gekeken of bepaalde
entiteiten voldoen aan hiertoe opgestelde
(verdachte) patronen (risicoprofielen). Verder
wordt op dit moment gewerkt aan een beleidsplan
met maatregelen en eventuele wetswijzigingen ter
bestrijding van de misbruik van rechtspersonen,
in het kader van de Werkgroep Rechtspersonen.
Hierbij gaat het vooral om de betrouwbaarheid
van eigenaren en bestuurders van rechtspersonen
niet bij oprichting maar gedurende het gehele
bestaan van een rechtspersoon te kunnen
controleren en zonodig in te kunnen grijpen.
Hierbij wordt ook gekeken naar stichtingen. Deze
werkgroep zal uiterlijk oktober 2004 advies
uitbrengen.
Als laatste zou ook een actievere rol van de
Kamer van Koophandel wenselijk zijn. Bekeken kan
worden of tijdens de oprichting en inschrijving
bij de Kamer van Koophandel geconstateerde
verdachte omstandigheden op een effectieve wijze
kenbaar gemaakt kunnen worden aan het OM en
opsporingsinstanties.
Nader onderzoek en controle
Mocht uit de risico-analyse of uit andere
signalen mogelijk misbruik van stichtingen voor
terrorisme financiering blijken, dan is het
essentieel, dat nader onderzoek kan worden
uitgevoerd.
De huidige wetgeving lijkt het Openbaar
Ministerie de mogelijkheid te bieden, nog voor
een strafrechtelijk onderzoek, bij stichtingen
informatie op te vragen. Het Burgerlijk Wetboek
(Boek 2) stelt het OM in staat bij ernstige
twijfel of de wet of de statuten te goeder trouw
worden nageleefd, dan wel het bestuur naar
behoren wordt gevoerd, het bestuur om
inlichtingen te verzoeken. Bij het niet voldoen
aan dit verzoek kan informatie worden
afgedwongen via de rechtbank.
Tot op heden wordt dit instrumentarium
terughoudend gebruikt. Aan de hand van concrete
gevallen zal onderzocht worden op welke wijze
deze mogelijkheden actiever ingezet kunnen
worden ten behoeve van het voorkomen van
mogelijke terrorismefinanciering of terrorisme.
Ook de Belastingdienst is bereid om in die
gevallen waar een vermoeden bestaat van
terrorismefinanciering informatie uit te
wisselen en voor zover tevens sprake is van
een fiscaal belang - gerichte controles uit te
oefenen. Hierbij zal hij ook afhankelijk zijn
van signalen van anderen, zoals het Meldpunt
Ongebruikelijke Transacties (MOT). Mocht hij
hierbij misstanden constateren dan zal hij dit
doorgeven aan opsporingsinstanties of andere ter
zake bevoegde autoriteiten.
Sanctionering
Naast de mogelijkheid tot het uitoefenen van
controles, is het sanctioneren van misbruik
eveneens cruciaal.
De Sanctiewet 1977, in combinatie met
VN-Veiligheidsraad resolutie 1373, maakt het
mogelijk om tegoeden en andere financiële of
economische middelen te bevriezen van personen
en organisaties, waarvan het vermoeden bestaat
dat zij zich bezighouden met
terrorismefinanciering. Mocht uit onderzoek
blijken dat er sterke aanwijzingen zijn dat een
organisatie zich hier in Nederland mee
bezighoudt kunnen door de Minister van
Buitenlandse Zaken in overeenstemming met de
Minister van Financiën financiële
sanctiemaatregelen worden opgelegd. Tevens kan
de organisatie worden voorgedragen bij de VN of
het EU Clearing House voor plaatsing op de
internationale sanctielijsten.
Het civiele recht biedt thans ook mogelijkheden
voor sanctionering. De mogelijkheden om
bestuurders van stichtingen te schorsen,
ontslaan of uit te sluiten, wanneer misstanden
zijn ontdekt, zouden vaker ingezet kunnen
worden. Ook biedt het Burgerlijk Wetboek de
mogelijkheid voor het ontbinden van een
stichting, als aan bepaalde criteria wordt
voldaan, bijvoorbeeld wanneer onvoldoende
middelen beschikbaar zijn voor het bereiken van
haar doelstelling. Afhankelijk van de
omstandigheden kan de stichting worden ontbonden
door de Kamer van Koophandel of door de rechter,
op vordering van het OM. Dit lijkt de
mogelijkheid te bieden, om in het geval van
bevriezing van de tegoeden ook ontbinding van de
rechtspersoon aan te vragen; er zijn immers in
dat geval geen middelen meer beschikbaar om de
doelstelling te bereiken. In de praktijk zal dit
wellicht lastig zijn. Inmiddels is een voorstel
van de minister van Justitie voor advies aan de
Raad van State voorgelegd om in de wet te
bepalen dat rechtspersonen die op een Europese
terroristenlijst zijn geplaatst van rechtswege
verboden zijn en niet meer bevoegd zijn
rechtshandelingen te verrichten. Deelname aan
zo'n verboden rechtspersoon wordt strafbaar
gesteld.
Uiteraard staat bij terrorisme en
terrorismefinanciering, naast de hierboven
geschetste instrumenten, ook het huidige
strafrechtelijke instrumentarium ter
beschikking.
Slot
Het nemen van maatregelen om effectief te kunnen
optreden tegen misbruik van non-profits voor
terrorismefinanciering is een hoge prioriteit.
Op de korte termijn zal hierbij zoveel mogelijk
aangesloten worden bij bestaande instrumenten en
mogelijkheden. Waar deze tekort schieten dienen
echter ook nadere maatregelen genomen te worden.
Deze dienen zoveel mogelijk ook het algemene
belang van de integriteit en transparantie van
deze maatschappelijk cruciale sector te dienen.
Overigens achten wij naast een nationale aanpak
van misbruik in de non-profit sector ook de
internationale dimensie van groot belang.
Nederland neemt hier in de FATF een
voortrekkersol in en heeft als voorzitter van
een werkgroep typologieën ontwikkeld. Ook
tijdens het EU-voorzitterschap willen wij dit
onderwerp prioriteit geven. In een recente brief
van 15 juni jl. aan het Voorzitterschap van de
Europese Unie hebben wij nogmaals gewezen op het
belang van de bestrijding van
terrorismefinanciering. Daarbij hebben wij ook
bijzonder aandacht gevraagd voor een Europese
aanpak bij de bestrijding van misbruik van
non-profit organisaties.
De volgende maatregelen zullen reeds op korte
termijn in werking gesteld worden (of zijn reeds
in werking gesteld):
* Op het terrein van de goede doelen zal de
Belastingdienst intensievere controles
uitoefenen van organisaties die zich hebben
aangemeld om in aanmerking te komen voor
een gunstig tarief voor het successie- en
schenkingsrecht. Het risico van
terrorismefinanciering zal worden
meegenomen;
* Het FEC zal een project starten waarin
tussen de deelnemers informatie wordt
uitgewisseld over verdachte stichtingen,
ook ten behoeve van het ontwikkelen van
risicoprofielen;
* Er zal guidance ontwikkeld worden voor
banken en andere meldplichtige organisaties
teneinde deze te helpen bij het kunnen
herkennen van ongebruikelijke transacties
van non-profit organisaties met een
mogelijk verband met
terrorismefinanciering;
* In concrete gevallen zal het Openbaar
Ministerie zijn bevoegdheden met betrekking
tot het opvragen van informatie bij
stichtingen actiever inzetten in de strijd
tegen de financiering van terrorisme;
* Ook de Belastingdienst zal in die gevallen
waar een vermoeden bestaat van
terrorismefinanciering informatie
uitwisselen en voor zover tevens sprake
is van een fiscaal belang - gerichte
controles uitoefenen;
* Een wetsvoorstel is voorgelegd aan de Raad
van State om rechtspersonen die op een
Europese terroristenlijst zijn geplaatst
van rechtswege te verbieden. Deelname aan
zo'n verboden rechtspersoon wordt daarmee
ook strafbaar.
De volgende maatregelen zullen nog nader worden
bestudeerd en uitgewerkt:
* Op nadere maatregelen ter bestrijding van
misbruik van goede doelen zal nader worden
ingegaan als onderdeel van een later deze
zomer aan Uw Kamer toe te zenden notitie in
vervolg op het kabinetsstandpunt ter zake
van het rapport modernisering
successiewetgeving (werkgroep Moltmaker);
* Invoering van een algemene publicatieplicht
van de jaarrekening van stichtingen, met
mogelijk verschillende verplichtingen voor
grotere en kleinere stichtingen;
* De wijze waarop de betrouwbaarheid van de
informatie bij de Kamer van Koophandel kan
worden vergroot;
* Naar aanleiding van een advies van de
Werkgroep Transparantie Rechtspersonen in
oktober 2004 zal het kabinet dit najaar
beleidswijzigingen in gang zetten en zo
nodig wetsvoorstellen doen om de
betrouwbaarheid van bestuurders en
eigenaars gedurende de levensloop van de
rechtspersoon (inclusief stichtingen) te
kunnen controleren.
---
De werkgroep bestond uit vertegenwoordigers
van AIVD, De Nederlandsche Bank, FIOD-ECD, KLPD,
Meldpunt Ongebruikelijke Transacties, OM,
ministerie van Financiën en Justitie
Ministerie van Financiën