No.W12.04.0058/IV 's-Gravenhage, 26 april 2004
Bij Kabinetsmissive van 10 februari 2004, no. 04.000519, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot vaststelling
van een nieuwe regeling inzake inkomensvoorziening voor kunstenaars (Wet werk en
inkomen kunstenaars), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel (hierna: WWIK) is een herziening van de Wet inkomensvoorziening
kunstenaars (hierna: WIK) die 1 januari 1999 van kracht werd. Evenals de thans nog
geldende regeling beoogt de WWIK beroepsmatig actieve kunstenaars de financiële
mogelijkheid te bieden te werken aan de opbouw van een renderende beroepspraktijk
als kunstenaar. De in de praktijk gesignaleerde complexiteit van de huidige regeling en
het ontbreken van voldoende impulsen, gericht op het bevorderen van een zelfstandige
bestaansvoorziening hebben geleid tot een nieuwe regeling in de nu voorliggende
vorm. Het wetsvoorstel geeft de Raad van State aanleiding tot opmerkingen met
betrekking tot de voorgestelde afzonderlijke inkomensvoorziening voor kunstenaars,
onduidelijkheden inzake de fraudegevoeligheid en het inkomen van de echtgenoot en
voorts enige technische onvolkomenheden. Hij is van oordeel dat in verband daarmee
zonodig aanpassing van het voorstel wenselijk is.
1. Afzonderlijke inkomensvoorziening
Voor elke beroepsgroep geldt dat men in beginsel zelf dient te voorzien in de
noodzakelijke middelen van bestaan. Dit uitgangspunt geldt evenzeer voor de kun-
stenaar. De Wet werk en bijstand (WWB) geldt daarbij als sociale voorziening waarop
men een beroep kan doen indien daarvoor aanleiding is en men ervoor in aanmerking
komt.
Dit algemene uitgangspunt roept de vraag op, waarom is gekozen voor een voort-
zetting van een aparte inkomensvoorziening voor kunstenaars. Deze vraag heeft de
Raad destijds ook al aan de orde gesteld in zijn advies over de huidige WIK.
"Naarmate door de regering beoogd wordt om meer nadruk te leggen op het aspect dat
kunstenaars moeilijk in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien, zou evenzeer
kunnen worden gekozen voor het opnemen van een regeling in de Algemene
bijstandswet (Abw) zelf, waarin slechts op onderdelen een afwijkend regime voor
kunstenaars wordt toegepast," aldus de Raad.1 In zijn reactie heeft de minister
gewezen op het grote aantal verschillen dat naar zijn oordeel het onderbrengen in de
Abw niet zou rechtvaardigen.
1 Kamerstukken II 1997/98, 25 053, B, blz. 2.
2
Het wetsvoorstel wijkt op een aantal belangrijke punten af van de huidige WIK,
waardoor de regeling meer aansluit bij de algemene uitgangspunten van de WWB, die
inmiddels de Abw heeft vervangen. In het bijzonder gaat het om het betrekken van het
inkomen van de echtgenoot bij ondermeer de jaarlijkse inkomens- of omzeteis, en het
grotere accent op activerende stimulansen, ook, zonodig naar andere
inkomensgenererende activiteiten dan die als kunstenaar.
Uit de toelichting blijkt niet in hoeverre deze gewijzigde omstandigheden aanleiding zijn
geweest voor een herijking van de oorspronkelijke uitgangspunten. Evenmin wordt op
enigerlei wijze ingegaan op bijzondere overwegingen, andere dan inkomenspolitieke,
die wellicht ten grondslag liggen aan dit voorstel.
De Raad beveelt aan, tegen de achtergrond van het hierboven gestelde, een dragende
motivering te geven aan het voorstel om een aparte inkomensvoorziening voor
kunstenaars te continueren.
2. Fraudegevoeligheid
In het Jaarverslag van het Ministerie van Sociale Zaken over het jaar 20022 is met
betrekking tot de WIK als operationele doelstelling onder meer geformuleerd: het
zoveel mogelijk voorkomen van fraude en het aan het licht brengen en afhandelen van
gepleegde fraude. In dat kader wordt opgemerkt dat uit de evaluatie van de WIK blijkt
dat het aantal geconstateerde fraudegevallen gering is. Naar het oordeel van de
uitvoerende gemeenten stimuleert de WIK op zich niet tot fraude als gevolg van het
daarin opgenomen beroepskostenforfait, de bijverdienruimte en de omzeteis. De aard
van de inkomstenbronnen van kunstenaars maakt controle op mogelijke fraude echter
lastig, aldus het jaarverslag.
Uit de toelichting blijkt niet of het wetsvoorstel getoetst is op het punt van de
fraudegevoeligheid. Weliswaar wordt in paragraaf 4.4 melding gemaakt van het
voorkomen van calculerend gedrag, maar achterwege is gelaten het wetsvoorstel in
zijn geheel op dit aspect door te lichten.
De Raad adviseert dit te doen.
3. Inkomen echtgenoot
In het wetsvoorstel wordt aan het inkomen van de echtgenoot meer betekenis
toegekend dan onder de WIK, in die zin dat bij de beëindigingsgrond het totale
inkomen van de kunstenaar en zijn echtgenoot in ogenschouw wordt genomen. In
afwijking van de WIK telt voor deze toets niet alleen het inkomen of de omzet van de
kunstenaar uit kunst, maar het totale arbeidsinkomen van de kunstenaar en zijn
echtgenoot. Daarnaast blijkt uit de paragrafen 3.3 en 5.4.3 van de toelichting dat deze
zogenoemde bruto-inkomens-/omzeteis een progressief karakter krijgt.
In het desbetreffende artikel 11, eerste lid, onderdeel b, wordt volstaan met nadere
regeling bij algemene maatregel van bestuur(amvb). Nu evenwel sprake is van een
wezenlijk aspect dient, naar het oordeel van de Raad, de kern daarvan in artikel 11 zelf
te worden geregeld. Dit geldt eveneens voor de jaarlijkse beoordeling van het voldoen
aan de uitkeringsvereisten en voor de mogelijkheid van één kwijtscheldingsperiode.
Voorts dient de toelichting op artikel 11 expliciet in te gaan op deze ingrijpende
wijzigingen ten opzichte van de WIK, zodat duidelijkheid wordt verschaft over het in
aanmerking te nemen inkomen.
2 Kamerstukken II 2002/03, 28 880, nr. 32, blz. 78. Het evaluatierapport (Evaluatie van de WIK, juni 2002, blz. 51)
wijst op het feit dat de omzeteis lastig verifieerbaar is omdat kunstenaars gemakkelijk "pro forma" verkopen kunnen
opvoeren.
3
De Raad adviseert de wettekst en de toelichting op vorenstaande punten aan te vullen.
4. Subdelegatie
In een aantal gevallen wordt de mogelijkheid geboden bij of krachtens amvb regels te
stellen. Door het ontbreken van een toelichting is de noodzaak van de daardoor
mogelijk gemaakte subdelegatie niet aangetoond. Het betreft de volgende artikelen:
- Artikel 7, vijfde lid:
Artikel 7 betreft het vaststellen van het vermogen, op een wijze die afwijkt van het
geldende artikel 2, tweede lid, WIK, dat uitwerking heeft gevonden in artikel 10a
van het Uitvoeringsbesluit WIK, nu ook krachtens amvb regels kunnen worden
gesteld;
- Artikel 11:
Dit artikel geeft een opsomming van de gevallen, waarin door het college van
burgemeester en wethouders tot beëindiging van de uitkering wordt besloten.
Ingevolge het eerste lid, onderdeel c, is hiervan sprake indien de belanghebbende
niet kan aantonen als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij of
krachtens amvb te bepalen voorwaarden. Daarentegen kent het hierop betrekking
hebbende artikel 8, onderdeel b, geen subdelegatie.
- Artikel 35:
Artikel 35, vijfde lid, bevat de mogelijkheid tot het bij ministeriële regeling stellen
van nadere regels met betrekking tot taken van de adviserende instelling.
De Raad adviseert de subdelegatie alsnog te motiveren en de tekst van de wet waar
nodig aan te passen.
5. Overige opmerkingen
a. Artikel 45 van het wetsvoorstel regelt het toezicht. Noch uit de wettekst noch uit
de toelichting kan worden opgemaakt of de Inspectie Werk en Inkomen, die ingevolge
het tweede lid het toezicht uitoefent, ook toeziet op de adviserende instelling, bedoeld
in artikel 35. Blijkens de toelichting op laatstgenoemd artikel heeft de minister geen
toezichtstaak op de inhoudelijke aspecten van de advisering.
De Raad adviseert in de wettekst en de toelichting duidelijkheid te verschaffen over de
reikwijdte van dit toezicht.
b. Het is de Raad opgevallen dat de tekst van de toelichting niet altijd in
overeenstemming is met die van het wetsvoorstel. Tevens is in de gevallen waarin de
toelichting verwijst naar de WWB niet altijd duidelijk om welke reden bepalingen uit die
wet niet zijn overgenomen. Daarbij kan op het volgende worden gewezen:
- Artikel 6:
Er is van afgezien in artikel 6 het hier relevante artikel 33, derde lid, WWB, dat
betrekking heeft op de tegemoetkoming in de onderwijsbijdrage en de school-
kosten, over te nemen. Niet is aangegeven waarom op dit punt van de WWB wordt
afgeweken.
- Artikel 23:
Op grond van artikel 23, vijfde lid, moet de adviserende instelling worden gehoord
in het geval het college van burgemeester en wethouders de uitkering aan de
kunstenaar wil beëindigen in verband met het niet voldoen aan de minimum bruto
inkomens-/omzeteis uit zowel kunst als andere arbeid door zowel de kunstenaar
4
als zijn echtgenoot. Blijkens de toelichting is deze hoorplicht juist komen te
vervallen in verband met de wijziging in de inkomens-/omzeteis.
- Artikel 36:
In afwijking van hetgeen de toelichting hierover opmerkt bevat het artikel geen
onderverdeling in leden en kent het voorts geen ruimte voor belangenafweging
door de minister.
- Artikel 47:
Artikel 47 voorziet in de informatievoorziening aan de minister. De bij het eerste en
tweede lid behorende toelichting spoort niet met de tekst van de artikelleden. Zo
bevat, anders dan de toelichting suggereert, het eerste lid geen verplichting voor de
gemeenteraad (en wijkt het daarin eveneens af van artikel 78 WWB), terwijl het
tweede lid zich beperkt tot de vorm waarin de inlichtingen worden verstrekt en
derhalve niet de inhoud bestrijkt.
De Raad adviseert de wettekst en de toelichting op hun onderlinge samenhang te
bezien en waar nodig te corrigeren.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn
gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State,
(get.) Bartel
I
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 26 april 2004,
no.W12.04.0058/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
- In artikel 3, onderdeel c, onder 3e "de alleenstaande" wijzigen in "de alleen-
staande ouder".
- In artikel 8, onderdeel a, tot uitdrukking brengen dat de bedragen maand-
bedragen betreffen.
- In artikel 20, zesde lid, "voorziening, bedoeld," wijzigen in "voorziening als
bedoeld".
- Artikel 22, eerste lid, zodanig formuleren dat de onderdelen a t/m c alleen
betrekking hebben op de kunstenaar en onderdeel d alleen op de echtgenoot,
dan wel artikel 22 zodanig doen aansluiten op artikel 20 dat de verplichtingen
van artikel 20, derde lid, ook gelden voor de echtgenoot van de kunstenaar.
Voorts in onderdeel d de woorden "artikel 20, derde lid" wijzigen in: artikel 20,
vierde lid. In het tweede lid "waarin de gedraging" wijzigen in "waarin de
kunstenaar de gedraging". Tenslotte in het vierde lid "aanwezig kan" wijzigen in
"aanwezig zijn kan".
- In artikel 26 eerste lid, "een besluit tot herziening of intrekking van een besluit
tot toekenning" wijzigen in "een besluit tot toekenning".
- Artikel 28 anders formuleren, aangezien artikel 16 inhoudelijk geen invorde-
ringsvoorschriften bevat.
- In artikel 29, derde lid, de woorden "worden teruggevorderd" achterwege laten.
Voorts dit artikellid zodanig herformuleren dat de indruk wordt voorkomen dat
de ziekenfondspremie alleen bij gebreke van tijdige betaling kan worden
teruggevorderd. Verwezen zij naar artikel 58, vierde lid, WWB.
- In artikel 30 "voorzover hij niet voldoet"wijzigen in "voorzover de kunstenaar niet
voldoet". Voorts voorzien in een juiste afstemming op artikel 20.
- In de artikelen 31, eerste lid, 32, en 33, eerste lid, "artikel 28" wijzigen in
"artikelen 16, derde lid, onder b, 29 en 30".
- In artikel 36, onderdeel f (ten onrechte is sprake van een eerste lid), de
verwijzing naar artikel 35, derde lid, wijzigen in artikel 35, vierde lid.
- In artikel 44, tweede lid, "artikel 21, tweede lid" wijzigen in "artikel 21, eerste
lid".
- In hoofdstuk 8 (Wijziging andere wetten) het opschrift van de artikelen uni-
formeren door weglating van het woord "Wijziging" in de artikelen 55 tot en met
63, 67, 68 en 70.
- In artikel 75 na de woorden "de inwerkingtreding van deze wet" invoegen
"uitkering werd verleend,".
- In het wetsvoorstel zonodig ook voorzien in wijziging van het nog geldende
artikel 14f Algemene bijstandswet.
- In het wetsvoorstel ook voorzien in intrekking van de Wijzigingswet in-
komensvoorziening kunstenaars van 5 juli 2000, Stb. 299 (kunstenaars met
eigen woning) (artikelen III en IV).
- In de memorie van toelichting bij de verwijzing naar de Wet werk en bijstand de
relevante artikelen vermelden en de verwijzing naar de toelichting van een
pagina-aanduiding voorzien. Voorts een transponeringstabel toevoegen.
- In de toelichting de aanduiding "kabinet" wijzigen in "regering".
II
- In paragraaf 4.3 van de toelichting de laatste volzin vervangen door de vol-
gende volzinnen: Belasting en premie kunnen niet als zodanig worden te-
ruggevorderd. De terugbetaling van teveel ontvangen uitkering moet be-
schouwd worden als negatief inkomen.
- In de toelichting op artikel 9 ook melding maken van woonwagen.
- In de laatste volzin van de toelichting op artikel 10 de vermelding van het eerste
lid, onderdeel d, schrappen, omdat op dit punt een verschil bestaat met de
WWB.
- In de toelichting op artikel 13, de tweede alinea ("Door het ontbreken van de
mogelijkheid tot verpanding") corrigeren.
- De laatste alinea van de toelichting op artikel 20 ("In tegenstelling tot de
WIK...") corrigeren, aangezien het geldende artikel 15, derde lid, WIK de
bedoelde inlichtingenplicht reeds bevat.
- De toelichting op artikel 25 actualiseren, aangezien bij de Invoeringswet WWB
artikel 19a is ingevoegd. Voorts de verwijzing naar blz. 76 van de toelichting bij
de WWB wijzigen in blz. 67.
- In de toelichting met betrekking tot de artikelen 28 tot en met 34 verwijzen naar
de artikelen 59 en 60 van de WWB en naar de Invoeringswet WWB.
- In de toelichting op artikel 46 de volzin "Tevens dient het college het verslag te
voorzien van een oordeel van de gemeenteraad over de uitvoering van de
WWIK" achterwege laten, daar deze overbodig is. Voorts de laatste twee
volzinnen achterwege laten, aangezien de aangeduide mogelijkheid niet in de
tekst van artikel 46 is opgenomen.
- In de toelichting op artikel 49 de verwijzing naar artikel 35 wijzigen in: 37.
- In de toelichting op artikel 50 de verwijzing naar de artikelen 11, tweede lid, en
24 wijzigen in: artikel 22. Voorts in de toelichting op het vierde lid verwijzen
naar de artikelen 11, tweede lid, en 24 van het wetsvoorstel.
- In de toelichting op artikel 71 volstaan met de reeds eerder gebruikte afkor-
tingen.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid