Nederlandse deelname aan mogelijke vredesmissies in de nabije toekomst
Kamerbrief inzake Nederlandse deelname aan mogelijke vredesmissies in
de nabije toekomst
Ministerie van
Ministerie van
Buitenlandse Zaken
Defensie
Postbus
20061
Postbus 20701
2500 EB 's-Gravenhage
2500 ES 's-Gravenhage
Telefoon
070-3486486
Telefoon 070-3188188
Aan:
de Voorzitter van de
Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 4
's-Gravenhage
I.a.a.:
de Voorzitter van de
Eerste Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 22
's-Gravenhage
Uw brief Uw kenmerk Ons
nummer Datum
DVB/CV-114/04 8 april 2004
Graag bied ik u hierbij, mede namens de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking, een beleidsnotitie aan inzake de politieke
uitgangspunten voor Nederlandse deelname aan mogelijke vredesmissies
in de nabije toekomst. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie
van het lid Koenders c.s., voorgesteld 17 december 2003, kenmerk 29
200 V, nr. 31.
De minister van Buitenlandse Zaken, De
minister van Defensie,
Dr. B.R.
Bot
H.G.J. Kamp
Besluitvorming over deelneming van Nederlandse militaire eenheden aan
internationale crisisbeheersingsoperaties
Inleiding
In reactie op de motie van de leden Koenders, Wilders, Eurlings en
Dittrich (29 200, nr. 31) heeft de regering toegezegd de Kamer een
beleidsnotitie te doen toekomen over de politieke uitgangspunten die
in de motie worden genoemd. In haar reactie heeft de regering
duidelijk gemaakt dat bij de besluitvorming over Nederlandse deelname
aan crisisbeheersingsoperaties steeds een afweging gemaakt zal worden
aan de hand van de specifieke situatie in het concrete geval. Alleen
dan is een adequate afweging van alle relevante factoren met
inachtneming van het Toetsingskader mogelijk. Spoorboekjes zijn in
deze situaties mogelijk noch gewenst.
Op 13 juli 2001 zonden de toenmalige ministers van Buitenlandse Zaken
en Defensie een herziening van het Toetsingskader aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (23 591 en 26 454, nr. 7).
Aanleiding tot de herziening van het uit 1995 daterende toetsingskader
(23 591, nr. 5) vormde de discussie over de politieke besluitvorming
in Nederland over de deelneming aan vredesoperaties op basis van het
rapport Vertrekpunt Den Haag van de Tijdelijke Commissie
Besluitvorming Uitzendingen (TCBU) en de wijziging in de Grondwet van
de bepalingen inzake de inzet van de krijgsmacht, in het bijzonder de
nieuwe artikelen 97 en 100.
Het resultaat, het Toetsingskader 2001, is sindsdien de leidraad bij
de voorbereiding van uitzendingen van militaire eenheden waarvoor de
informatievoorziening krachtens artikel 100 van de Grondwet geldt. Het
Toetsingskader 2001 geeft een reeks aandachtspunten die wordt gebruikt
om per geval een weloverwogen politiek en militair oordeel te vellen
over Nederlandse deelname aan internationale
crisisbeheersingsoperaties. Dergelijke operaties lopen uiteen wat
belang, mandaat en geweldsniveau betreft. De aandachtspunten kunnen
bij de beoordeling van alle aspecten van een operatie dan ook een
ander gewicht hebben. Deze notitie beperkt zich in beginsel tot
uitzendingen waarop artikel 100 van de Grondwet van toepassing is, al
heeft de regering toegezegd in andere gevallen zoveel mogelijk naar
analogie met deze procedure te handelen. Over de problematiek van de
mogelijke overlap van de doelomschrijvingen van de inzet van militaire
eenheden ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de
belangen van het Koninkrijk enerzijds en ten behoeve van de handhaving
en de bevordering van de internationale rechtsorde anderzijds (artikel
97, eerste lid van de Grondwet) en de gevolgen daarvan voor de
parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming, in het bijzonder de
verplichting tot informatieverstrekking vooraf aan het parlement op
grond van artikel 100 van de Grondwet, is nader advies gevraagd aan de
Adviesraad Internationale Vraagstukken.
Hoewel de beoordeling over de inzet van Nederlandse militaire eenheden
in het kader van internationale crisisbeheersingsoperaties plaatsvindt
per geval, dient deze binnen een breder politiek kader te passen. De
inzet moet berusten op een gedegen analyse van de internationale
veiligheidssituatie en van de gewenste internationale rol van ons
land. In de jaarlijkse begrotingsbehandelingen van de ministeries van
Buitenlandse Zaken en Defensie wordt meer diepgaand ingegaan op deze
analyse. Ook in de recente Prinsjesdag-brief van de minister van
Defensie (29 200 X, nr. 4) is hierop ingegaan.
Tegen deze achtergrond wordt onderstaand nader ingegaan op
de noodzaak van een breed en geïntegreerd veiligheidsbeleid;
het belang en de gevolgen van internationale (militaire)
samenwerking;
de motieven voor deelname aan een crisisbeheersingsoperatie;
het ambitieniveau en de financiering van de additionele
kosten;
de mogelijkheden tot het stellen van prioriteiten.
Ontwikkelingen in vredesoperaties
Het veranderde politieke klimaat na de val van de Berlijnse Muur
leidde tot een toename van het aantal vredesmissies. Het geloof in de
mogelijkheden voor de VN op het gebied van internationale
crisisbeheersing was groot. Ook de VN zelf was vol vertrouwen, zoals
onder meer blijkt uit het rapport An Agenda for Peace (S/24111, 17
juni 1992) van de toenmalige SGVN Boutros Boutros Ghali.
Daarbij ging het destijds om toepassing van het instrumentarium dat
was ontworpen voor klassieke vredesoperaties: het optreden van een
onpartijdige internationale troepenmacht, met toestemming of op
uitnodiging van (voormalige) conflictpartijen, in beginsel zonder de
mogelijkheid tot afdwinging. Dit instrumentarium, primair ontworpen
voor conflicten tussen staten, werd aanvankelijk ook toegepast bij
conflicten binnen staten.
Hoewel het uitoefenen van toezicht op de naleving van een
vredesakkoord of toezicht op een wapenstilstand (bijvoorbeeld UNIFIL
in Libanon, UNMEE tussen Ethiopië/Eritrea) belangrijk bleef, onstonden
er ook nieuwe behoeftes als gevolg van een wijziging van de aard van
de conflicten. Zo werd internationaal optreden noodzakelijk in enkele
gevallen van failed of failing states, gericht op stabilisering en het
scheppen van voorwaarden waarbinnen effectief staatsgezag kan worden
uitgeoefend (Cambodja, Haïti, Oost-Timor, Afghanistan).
De negatieve ervaringen in Somalië, Rwanda, en Bosnië-Herzegovina
(UNPROFOR) leidden in het midden van de jaren negentig tot een
internationale herbezinning van de aanpak van vredesoperaties. In het
rapport Verloren Onschuld van maart 1996 deed de toenmalige Adviesraad
Vrede en Veiligheid (AVV) een reeks aanbevelingen die tevens konden
worden gezien als lessen uit de ervaringen tot dan toe. In het
VN-rapport dat in 2000 tot stand kwam onder leiding van de voormalige
Algerijnse minister van Buitenlandse Zaken Lakhdar Brahimi
(S/2000/809, d.d. 21 augustus 2000), thans Speciaal Vertegenwoordiger
van SGVN in Irak, werden de tekortkomingen bij de planning en
uitvoering van VN-vredesoperaties op niet mis te verstane wijze aan de
orde gesteld. Uit de praktijk bleek een noodzaak tot een andere aanpak
van vredesoperaties.
Intra-statelijk en complex van karakter
De meeste gewapende conflicten van dit ogenblik zijn intra-statelijk,
en het veranderde politieke klimaat heeft geleid tot een verruiming
van de mogelijkheden tot internationale bemoeienis. Deze conflicten
zijn doorgaans complex van karakter, onder meer door de rol van
niet-statelijke actoren die nauw betrokken zijn bij illegale
internationale wapenhandel, smokkel van natuurlijke rijkdommen en
drugs. De afwezigheid van een effectief staatsgezag en functionerende
staatsinstellingen leidt veelal tot omvangrijke humanitaire
noodsituaties en vluchtelingenstromen. Ondanks het intra-statelijke
karakter kan van deze conflicten een sterk destabiliserende invloed
uitgaan op een gehele regio. Liberia is hiervan een duidelijk
voorbeeld.
Deze verandering van de aard van de conflicten maakt ingrijpen van de
internationale gemeenschap enerzijds meer noodzakelijk en dringend,
anderzijds gecompliceerder. Dit heeft allereerst gevolgen voor de aard
van de eventuele interventie. Juist bij intra-statelijke conflicten
moet een internationale troepenmacht beschikken over voldoende
bevoegdheden en middelen om de situatie onder controle te krijgen, ook
als de veiligheidssituatie verslechtert. Zij heeft dus een toereikend
mandaat nodig en moet zijn uitgerust om, zo nodig, gevechtshandelingen
te verrichten (escalatie-dominantie). Deze behoefte heeft zich onder
meer vertaald in de machtiging door de VN-veiligheidsraad tot meer
robuuste missies, gebaseerd op Hoofdstuk VII van het VN-Handvest.
Breed en geïntegreerd veiligheidsbeleid
Het complexe karakter van de aard van de conflicten noodzaakt tot een
meer integrale aanpak. Naast militaire inzet dienen bij voorkeur ook
andere relevante instrumenten te worden aangewend, zoals civiele
(opbouw politie en krijgsmacht, justitie, bevorderen van beginsel van
goed bestuur en democratisering, opbouwen van een staatsstructuur) en
financiële (fondsen voor de wederopbouw en leniging van humanitaire
noden). Dit veronderstelt een veiligheidsbeleid dat zich uitstrekt tot
de verschillende fasen van een conflict (voor, tijdens en na afloop)
en zich rekenschap geeft van alle daarbij betrokken actoren en
factoren. In de praktijk wordt door Nederland dit beleid al toegepast,
in het bijzonder met betrekking tot bepaalde regios (zoals de Balkan
en Afrika bezuiden de Sahara; zie bijvoorbeeld de recente
Afrika-notitie (29 237, nr 1) en bepaalde landen (zoals Afghanistan en
Irak).
Het kabinet heeft het streven naar een geïntegreerd buitenlands- en
veiligheidsbeleid dan ook hoog in het vaandel staan. De recente
oprichting van een Stabiliteitsfonds is hiervan een goed bewijs. Ook
neemt Nederland binnen de OESO in Parijs actief deel aan de discussie
over de mogelijke verruiming van de criteria die bepalen welke
activiteiten, die op het snijvlak van vrede, veiligheid en
ontwikkeling liggen, aan ODA (Official Development Assistance) kunnen
worden toegerekend.
Uiteraard heeft preventie van escalatie van crises de voorkeur.
Daarbij wordt doorgaans gedacht aan de inzet van de diplomatie,
waarbij tevens gebruik kan worden gemaakt van handelspolitieke en
financiële instrumenten. Op deze materie is in de nota
Conflictpreventie (28 065, nr. 1) uitgebreid ingegaan. De Europese
Unie (EU) beschikt over het gehele scala aan instrumenten, het
militaire incluis, en kan een belangrijke speler worden. De EU houdt
in dit kader de vinger aan de pols via de zogenaamde watch list,
waarop tientallen potentiële conflicthaarden staan. Naast inzet van
het eerder genoemde instrumentarium kan in beginsel ook de tijdige
stationering van militaire eenheden bijdragen aan preventie. De
ontplooiing in de jaren negentig van de VN-vredesmacht (UNPREDEP) in
Macedonië, om te helpen voorkomen dat het etnisch geweld in andere
delen van het voormalige Joegoslavië naar deze republiek zou
overslaan, is hiervan een treffend voorbeeld Het tijdstip waarop
conflicten escaleren is echter moeilijk te voorspellen. Daarnaast
schrikken regeringen er doorgaans voor terug om voor preventieve
doeleinden in te stemmen met de komst van buitenlandse militairen. Het
instrument van de preventieve militaire ontplooiing is na het einde
van de Koude Oorlog derhalve nog weinig benut.
Top
De inzet van militairen concentreert zich dan ook op de fase van het
conflict zelf en die na afloop van het conflict. In de eerder genoemde
Prinsjesdagbrief heeft de regering gekozen voor een tweeledige aanpak:
zowel deelname aan operaties hoog in het geweldsspectrum en doorgaans
de beginfase van een conflict, als aan stabilisatiemissies, doorgaans
in de eindfase van een conflict. Zo wil zij enerzijds de mogelijkheid
behouden deel te nemen aan acties bij plotseling opdoemende crises en
humanitaire noodsituaties, anderzijds aan acties tot duurzame
stabilisatie, die een succesvolle overdracht van het bestuur aan de
civiele autoriteiten en economische wederopbouw veilig stellen. Dit
betekent ook dat een taakverdeling waarbij met name de VS de zware
militaire operaties voor hun rekening zouden nemen en de Europeanen de
lichte, door de regering wordt afgewezen.
Buiten de inzet van militairen in crisisbeheersingsoperaties zijn er
overigens ook andere vormen van internationale militaire samenwerking met
betrekking tot landen in een conflictsituatie respectievelijk in een
post-conflict-situatie. Hiertoe behoren militaire advisering op het terrein
van de hervormingen van de veiligheidssector (Security Sector Reform; SSR)
en op het terrein van ontwapening, demobilisatie en herintegratie
(Disarmament, Demobilisation, Reintegration; DDR), assistentie aan regionale
veiligheidsorganisaties en vredesmachten (ECOWAS, SADC, etc.) en hulp bij
opleidingen en deelname aan oefeningen.
Top
Internationale samenwerking
Zoals in het Toetsingskader gesteld vinden de Nederlandse inspanningen
op het vlak van crisisbeheersingsoperaties steeds plaats in
internationaal verband. Dit heeft meerdere redenen.
De complexiteit van veel militaire crisisbeheersingsoperaties en de
noodzaak dat wordt beschikt over voldoende voortzettingsvermogen
vertaalt zich in internationale militaire en politieke samenwerking.
De NAVO en de EU zijn hier dé voorbeelden van institutionele
inbedding. Ook de VN beschikt via UNSAS en SHIRBRIG over een pool van
eenheden die in beginsel beschikbaar zijn voor inzet bij VN-operaties.
Daarnaast wordt samengewerkt in een aantal multinationale militaire
verbanden, zoals het Duits-Nederlandse Legerkorps en de
Brits-Nederlandse Amphibious Force. Voorts bevordert internationale
samenwerking de politieke slagkracht en de legitimiteit van het
optreden.
De praktijk heeft uitgewezen dat de VN om uiteenlopende redenen
doorgaans onvoldoende in staat is om met succes een leidende rol te
spelen in operaties hoog in het geweldsspectrum, waarbij
gewapenderhand een einde moet worden gemaakt aan een conflict. In veel
gevallen verschaft de VN het mandaat voor een operatie, en wordt de
uitvoering overlaten aan een ander: ad hoc-coalities of regionale
organisaties, zoals de NAVO en de EU. De VN streeft ernaar de
samenwerking met regionale organisaties verder uit te breiden en heeft
daarbij in het bijzonder belangstelling getoond voor de rapid response
capaciteiten van onder andere EU en NAVO. Dit biedt een goede basis
voor verdere uitbreiding van de samenwerking. De EU heeft daartoe in
september 2003 reeds een politiek akkoord met de VN getekend.
Overigens zijn er al legio voorbeelden van geslaagde samenwerking
tussen VN enerzijds en NAVO en EU anderzijds. Voor de EU zijn dat de
overname van de VN-politiemissie in Bosnië-Herzegovina en Operatie
Artemis in de Democratische Republiek Kongo (een voorbeeld van
ingrijpen in een bestaand conflict ter voorkoming van verdere
escalatie); voor de NAVO kan onder meer worden gewezen op de
samenwerking met de VN in Bosnië-Herzegovina, Kosovo en in
Afghanistan.
Regionale organisaties als de NAVO en de EU hebben elders in de wereld
echter nog geen werkelijke tegenhangers. De ontwikkelingen in Afrika
gaan weliswaar de goede kant op met regionale organisaties als ECOWAS
en SADC, maar beide kunnen zich vooralsnog niet spiegelen aan de
capaciteiten op het gebied van crisisbeheersing van de NAVO en, in
mindere mate, de EU. Het Nederlandse beleid is gericht op versterking
van de capaciteiten tot het uitvoeren van dan wel deelnemen aan
internationale crisisbeheersingsoperaties van deze organisaties en hun
lidstaten.
Hoewel de deelneming aan gelegenheidscoalities niet wordt uitgesloten,
geeft Nederland er in algemene zin de voorkeur aan de uitvoering van
operaties, bij voorkeur op basis van een mandaat van de VR, in handen
te geven van regionale organisaties als NAVO en EU. Nederland kan ten
aanzien van operaties die in NAVO en EU kader worden uitgevoerd
maximale invloed uitoefenen waar het de politieke aansturing en de
militaire planning betreft. Naarmate de Nederlandse invloed op de
formulering van het beleid in deze organisaties ten aanzien van
crisisbeheersing groter is, neemt de vrijblijvendheid ten aanzien van
de uitvoering van de feitelijke operatie vanzelfsprekend af.
De wijze van politieke aansturing en militaire planning in VN-geleide
operaties geeft Nederland een minder grote invloed, ondanks de
verbeteringen die naar aanleiding van het eerder genoemde
Brahimi-rapport werden aangebracht. De recente oproep van een aantal
lidstaten aan de VN-veiligheidsraad om de invloed te vergroten van
lidstaten die troepen leveren of een belangrijke financiële bijdrage
leveren aan vredesoperaties wordt dan ook door de regering
ondersteund.
Een hiermee verbonden ontwikkeling die van belang is voor de
besluitvorming over internationale crisisbeheersingsoperaties is de
formatie van multinationale eenheden. Deze kan leiden tot een zekere
mate van taakspecialisatie (zoals die bijvoorbeeld binnen het
Nederlands-Duitse legerkorps heeft plaatsgehad) en is daarmee een
belangrijk instrument om de efficiëntie van Europese
defensie-inspanningen te vergroten. Een dergelijke samenwerking noopt
ertoe de besluitvorming van regeringen en parlementen van de betrokken
lidstaten nauwer op elkaar af te stemmen. Ook gedurende de uitzending
en bij de beëindiging van een missie dient tussen de betrokken
lidstaten zorgvuldig te worden overlegd.
In het kader van de NATO Response Force (NRF) is over de gevolgen van
een internationale militaire inbedding reeds van gedachten gewisseld
tussen de regering en de Kamer. De tendens van multinationalisering is
mede aanleiding geweest om de AIV om advies te vragen over de gevolgen
van nauwere militaire samenwerking voor de nationale
besluitvormingsprocedure bij inzet van multinationale eenheden. Na
ommekomst van dit advies zal de regering haar positie bepalen en de
Kamer haar reactie doen toekomen.
Motieven voor deelname
Doorgaans zal bij een besluit tot deelneming van Nederlandse militaire
eenheden aan een internationale crisisbeheersingsoperatie een
mengeling van motieven gelden. Handhaving en bevordering van de
internationale rechtsorde (de derde doelomschrijving voor de inzet van
de krijgsmacht in artikel 97 van de Grondwet) is een breed begrip.
Kortheidshalve moge worden verwezen naar het debat over dit onderwerp
naar aanleiding van de wijziging van de artikel 97, 98, 99, 100 en 102
van de Grondwet (bijvoorbeeld 25 367 (R 1593), nr. 5). Inzet van
Nederlandse militaire eenheden in dit kader sluit niet uit dat daarmee
tevens enger te definiëren Nederlandse belangen worden gediend. Ook
dit aspect is aan de orde gekomen bij de behandeling van de
voorstellen ter wijziging van voornoemde artikelen van de Grondwet
(bijvoorbeeld 25 367, nr. 3, pagina 3).
De instabiliteit in grote delen van de wereld leidt tot tal van
problemen die ook ons aangaan. Niet alleen is Nederland oprecht begaan
met het lot van andere mensen, maar Europa ondervindt de problemen ook
zelf in de vorm van onbeheersbare migratiestromen en de omvangrijke
handel in drugs en wapens. Bij de aanpak van dit veelzijdige vraagstuk
zal ons handelen sterker moeten worden bepaald door het besef dat
veiligheid en stabiliteit essentiële voorwaarden vormen voor
politieke, economische en sociale ontwikkeling. In het Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking beleid is deze gedachte geïncorporeerd.
Een en ander kan ook gevolgen hebben voor ons militaire uitzendbeleid.
De steun van Nederland aan de VN-operaties in Liberia en eerder in
Ethiopië en Eritrea zijn in dit verband illustratief. Beiden vonden
plaats in regios waar Nederland zich een grote ontwikkelingsinspanning
getroost.
De complexiteit van crisissituaties heeft ook haar weerslag op de
gronden voor deelneming. Het voorkomen van het ontstaan dan wel het
tegengaan van failed states en de dreiging die uitgaat van het
internationale terrorisme kunnen eveneens het Nederlandse belang
dienen en meespelen in het besluit tot inzet van Nederlandse
militairen. Het geval van Afghanistan kan hier als voorbeeld worden
aangehaald.
Aangezien onze welvaart en veiligheid in hoge mate afhankelijk zijn
van effectieve internationale organisaties en veiligheidsinstituties,
wil de regering bijdragen aan de uitvoering van het beleid dat tot
stand komt in voor Nederland juist in dit kader belangrijke
organisaties. In het algemeen gesteld wordt daarbij voorrang gegeven
aan inspanningen in NAVO- en EU-kader, in het besef dat ook de VN meer
en meer een beroep op deze organisaties zal doen. De EU zal, op
initiatief van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, voor dit doel
battlegroups oprichten die op verzoek van de VN snel kunnen worden
ingezet.
Ambitieniveau
In de Prinsjesdagbrief heeft de regering het ambitieniveau voor de
krijgsmacht aangepast. Wat crisisbeheersingsoperaties betreft, geldt
dat de Nederlandse krijgsmacht in staat moet zijn tot een kwalitatief
en technologisch hoogwaardige militaire bijdrage aan internationale
operaties in alle delen van het geweldsspectrum, ook in de beginfase
van een operatie. Het gaat hierbij in het bijzonder om het volgende:
- een bijdrage aan het ambitieniveau van de NAVO om
gelijktijdig drie grote crisisbeheersingsoperaties op legerkorpsniveau
in het gehele geweldsspectrum uit te voeren. Het ambitieniveau van de
Europese Unie het vermogen om binnen zestig dagen een troepenmacht van
50.000 tot 60.000 militairen te kunnen ontplooien is hierbij
inbegrepen. In verband hiermee moet de krijgsmacht als geheel tevens
een bijdrage kunnen leveren aan de NATO Response Force;
- deelneming voor maximaal een jaar aan een operatie in het
hogere deel van het geweldsspectrum met één op de missie toegesneden
brigade(taakgroep) van landstrijdkrachten, twee squadrons met elk
achttien jachtvliegtuigen, een maritieme taakgroep met maximaal vijf
fregatten of een combinatie hiervan. In de praktijk zullen de
Nederlandse bijdragen afhankelijk van de missie en van de bijdragen
van andere landen moeten worden samengesteld. Bij deelneming aan een
vredesafdwingende operatie kan het noodzakelijk zijn ook eenheden in
te zetten die in het kader van vredesoperaties elders zijn ontplooid;
- deelneming aan maximaal drie operaties in het lagere deel
van het geweldsspectrum met bijdragen van bataljonsgrootte of, bij
zee- en luchtoperaties, equivalenten daarvan;
- het optreden als 'lead nation' op het niveau van een brigade
of, bij zee- en luchtoperaties, het equivalent daarvan en, samen met
andere landen, op legerkorpsniveau.
De bijdragen van Nederland aan crisisbeheersingsoperaties zullen dit
ambitieniveau in beginsel niet te boven gaan. Als bijlage treft u een
overzicht aan van de per 7 april jl. uitgezonden Nederlandse
militairen. Hiermee wordt tevens de toezegging gestand gedaan van de
minister van Defensie in het algemeen overleg over Irak van 9 maart
jl. in antwoord op een verzoek van het lid Herben (LPF).
Voor de financiering van de additionele kosten die gemoeid zijn met
deelneming aan dergelijke operaties bestaat een speciale voorziening
binnen de HGIS. De omvang daarvan in 2004 is ongeveer 180 miljoen
euro. Daaruit worden ook verplichte contributies, zoals die aan de VN,
gefinancierd. In 2004 gaat het daarbij om een bedrag van circa 50
miljoen euro.
De motie: politieke prioriteitenstelling
De regering stelt vast dat mondiaal de vraag naar stabiliteit groter
is dan het aanbod aan politieke en militaire middelen. Er zullen
derhalve prioriteiten moeten worden gesteld, ook voor wat betreft de
Nederlandse inzet in internationale crisisbeheersingsoperaties. Het
stellen van eenduidige prioriteiten is evenwel geen eenvoudige zaak,
juist vanwege de reeds gesignaleerde tendens van grotere complexiteit
van de diverse crises.
In algemene zin kan worden gesteld dat de regering voorrang wil geven
aan de uitvoering van operaties in NAVO- en EU-kader. Als lid van deze
organisaties neemt Nederland immers actief deel aan de besluitvorming
die tot dergelijke operaties leidt, hetgeen niet vrijblijvend is.
Indien deze operaties niet op uitnodiging van het betrokken land
worden uitgevoerd, moeten zij op een duidelijk mandaat berusten. Dit
mandaat zal meestal afkomstig zijn van de Verenigde Naties en in
beginsel een resolutie van de Veiligheidsraad. De VR blijft primair
verantwoordelijk op het gebied van de internationale vrede en
veiligheid.
De Nederlandse regering neemt verzoeken van de VN in serieuze
overweging, ook al is zij niet betrokken bij de besluitvorming.
Deelname aan VN-geleide operaties blijft derhalve tot de mogelijkheden
behoren. Het grote politieke draagvlak voor VN-operaties en de
mogelijkheid van inzet van het brede VN-instrumentarium, zowel in
conflict- als in de post-conflict fase, geeft de VN een unieke
positie. Door inzet van een relatief klein aantal militairen (als
enabling forces) kunnen landen met een hoogwaardige krijgsmacht als de
Nederlandse een belangrijke bijdrage leveren aan VN-geleide operaties,
en daardoor een aanzienlijk aandeel hebben in hun welslagen. Deze
overweging kan, zeker indien de VN een direct verzoek richt aan
Nederland, een belangrijke rol spelen bij de afweging van alle
relevante factoren.
Voorts wordt de mogelijkheid van deelname aan ad hoc
samenwerkingsverbanden niet uitgesloten. In dit kader kan onder meer
worden gewezen op de deelname aan (en zelfs, samen met Duitsland,
leiding over) de ISAF-operatie voordat deze door de NAVO werd geleid
en, meer recentelijk, de stabilisatiemacht voor Irak.
Prioriteiten kunnen in dit kader ook geografisch worden bepaald,
waarbij een nadruk op relatief nabijgelegen gebieden als de Balkan en
het Midden-Oosten voor de hand ligt. Daartoe kunnen de geografische
prioriteiten evenwel niet beperkt blijven. Ook Afrika (de Grote Meren
en de Hoorn van Afrika) geldt als een gebied dat prioriteit verdient,
primair vanuit humanitaire overwegingen, maar ook vanwege het eerder
genoemde verband tussen failed states, internationale criminaliteit,
terrorisme en vluchtelingenstromen enerzijds, en het Nederlandse
belang anderzijds. Zoals de ontwikkelingen in bijvoorbeeld Afghanistan
hebben aangetoond, kunnen daarnaast onze veiligheid en andere belangen
ook geraakt worden door omstandigheden op grote afstand. In
maatschappijen waar de staat vrijwel afwezig is, hebben terroristische
c.q. criminele organisaties vrij spel met alle gevolgen van dien.
Het stellen van regionale prioriteiten mag overigens niet leiden tot
de conclusie dat daarmee deelname wordt uitgesloten aan operaties in
niet genoemde regios. Een kenmerk van veel internationale
crisisbeheersingsscenarios is juist de onvoorspelbaarheid. Een
humanitaire noodsituatie kan in zeer korte tijd ontstaan. Ook de
gebeurtenissen die aanleiding gaven tot de inzet van Nederlandse
militairen in Afghanistan, waren nauwelijks te voorzien. De oprichting
van de NRF en een Rapid Response capaciteit van de EU, waaraan
Nederland van plan is een bijdrage te leveren, zijn mede bedoeld om
een antwoord te kunnen geven op plotseling ontstane crisissituaties.
Tenslotte wil de regering erop wijzen dat een eenduidige
prioriteitenstelling minder wenselijke neveneffecten kan hebben. Het
zou bij de internationale organisatie of de groep van landen die de
mogelijkheid van een internationale crisisbeheersingsoperatie
onderzoekt ongewenste verwachtingen kunnen wekken over Nederlandse
deelname. Dat zou ten koste kunnen gaan van de Nederlandse
onderhandelingspositie ten aanzien van andere deelnemers aan een
operatie. Daarnaast zou daarmee de ruimte kunnen worden beperkt om
zelfstandig een oordeel te vormen over de mogelijkheid en
wenselijkheid tot deelname aan de hand van het Toetsingskader.
Andere aspecten uit de motie: follow-up, humanitaire noodzaak,
eigenstandige afweging.
Zoals reeds eerder gesteld gaat de systematiek van het Toetsingskader
uit van een weging van álle relevante factoren. Het gaat om het
totaal; niet in alle gevallen zal de appreciatie van elk afzonderlijk
aandachtspunt geheel bevredigend uitvallen.
De ervaring leert daarbij dat de aspecten die in de motie worden
genoemd doorgaans aan de orde komen bij het onderzoek naar de
mogelijkheid en de wenselijkheid van inzet van Nederlandse militaire
eenheden in een internationale crisisbeheersingsoperatie. Onderstaand
zullen de genoemde aspecten worden toegelicht.
1. zekerheid over een adequate follow-up na de interventie gericht op
de wederopbouw;
Dit aspect van de motie komt reeds aan de orde bij de besluitvorming
over deelneming. Waarom een militaire operatie onder de gegeven
omstandigheden het meest aangewezen is, wordt toegelicht in een
analyse van het conflict en het instrumentarium dat de internationale
gemeenschap ten dienste staat om dit te beëindigen. Ook andere
elementen van de geïntegreerde aanpak, waaronder de plannen voor de
post-conflict fase, komen daarbij aan de orde. Immers, het
conflictgebied zal doorgaans pas kunnen worden verlaten na een
succesvolle overdracht van het gezag aan de inmiddels gereconstrueerde
civiele instanties en het op gang brengen van de economie. In het
kader van deze exit-strategie is een adequate follow-up na een
militaire interventie, gericht op de wederopbouw, onmisbaar.
Wel moet erkend worden dat in de praktijk de planning van de
reconstructie helaas vaak naijlt op de militaire inzet. De
internationale inspanningen voor de wederopbouw van Kosovo kan hier
als een van de voorbeelden worden aangehaald. In bepaalde gevallen is
dit verklaarbaar vanuit de overweging dat pas na afloop van de
militaire interventie een beeld kan worden gevormd van de
wederopbouwbehoeftes. In het meer recente geval van Afghanistan vond
de Bonn-conferentie plaats van 2 tot 4 december 2001. De eerste
ISAF-eenheden ontplooiden eind december 2001, en op 21 en 22 januari
2002 werd in Tokio de omvang vastgesteld van de financiële bijdrage
van de internationale donorgemeenschap aan de wederopbouw van
Afghanistan. In weer latere stadia bleek dat niet alle donoren de
gedane toezeggingen in dezelfde mate konden nakomen, en dat de eerste
schattingen van de benodigde fondsen voor de wederopbouw ver beneden
de werkelijke behoeften lagen.
In enkele gevallen loopt de militaire planning gelijk op met de
planning van de wederopbouwfase. Zo heeft de VN, met de aanbevelingen
van Brahimi nog vers in het geheugen, bij de planning van de VN-missie
in Liberia UNMIL voor een brede, geïntegreerde aanpak gekozen. Maar
ook hier volgde de donorconferentie voor de wederopbouw van Liberia in
een later stadium, op 4 en 5 februari 2004, vier maanden nadat UNMIL
op 1 oktober 2003 formeel de taken overnam van de ECOWAS-troepenmacht
ECOMIL.
In de realiteit zal het besluit over inzet van militairen dus
doorgaans voorafgaan aan de zekerheid over de reconstructiefase. De
regering zet zich in voor verbetering op dit vlak. Vooral in EU- en
VN-kader liggen daartoe mogelijkheden. Om bovengenoemde redenen
onderschrijft de regering enerzijds de wenselijkheid van adequate
follow-up, doch is zij anderzijds van mening dat het ontbreken van
zekerheid ter zake niet bij voorbaat mag leiden tot een negatief
besluit over Nederlandse militaire deelneming.
2. humanitaire noodzaak, politieke veiligheidsoverwegingen,
beschikbare expertise en ervaring van Nederland en de toegevoegde
waarde die een dergelijke missie kan hebben aan de stabilisering van
conflictlanden- of regios;
De ernst van de humanitaire situatie, politieke en
veiligheidsoverwegingen, en de toegevoegde waarde van inzet voor de
stabilisering van conflictlanden- of regio zijn alle elementen die
reeds onderdeel uitmaken van het Toetsingskader 2001. De regering is
van mening dat elk van deze overwegingen van aanzienlijk gewicht kan
zijn bij de weging van álle relevante factoren.
Beschikbare expertise en ervaring van Nederland maakt geen onderdeel
uit van de aandachtspunten uit het Toetsingskader 2001.
Vanzelfsprekend acht de regering het wenselijk dat in Nederland kennis
beschikbaar is van potentiële conflictgebieden. Het vergaren van
dergelijke kennis is een van de taken van de veiligheidsdiensten en
het netwerk van diplomatieke posten waarover het Koninkrijk beschikt.
Voorafgaande expertise en ervaring is evenwel geen absolute voorwaarde
voor een besluit tot deelname aan een internationale
crisisbeheersingsoperatie. In sommige gevallen bijvoorbeeld in geval
van relaties met voormalige koloniën kunnen eerdere betrokkenheid en
daarmee opgebouwde kennis en expertise juist redenen zijn voor grote
terughoudendheid.
3. een eigenstandige afweging bij het besluit aan welke missies zal
worden deelgenomen.
De regering onderschrijft gaarne deze overweging, die geheel aansluit
bij de huidige praktijk. Daarbij wil de regering evenwel andermaal
wijzen op de invloed op de nationale besluitvorming van internationale
factoren als de multinationalisering van de krijgsmachten, de NRF en
de oprichting van een snelle reactiecapaciteit van de Europese Unie.
Samenvatting en conclusies
1. De vraag naar stabiliteit is groter dan het aanbod. Nederland
zet zich in voor vergroting van dat aanbod, nationaal en
internationaal. Er zullen echter altijd prioriteiten moeten worden
gesteld, ook voor wat betreft de Nederlandse inzet in internationale
crisisbeheersingsoperaties. De algemene ambities over de bijdrage die
de Nederlandse krijgsmacht moet kunnen leveren aan internationale
crisisbeheersingsoperaties (het ambitieniveau) nopen eveneens tot het
stellen van prioriteiten.
2. Afwegingen over deelname aan individuele operaties vinden
plaats binnen een breder politiek kader. Doorgaans zal een mengeling
van motieven een rol spelen zoals de bescherming van de belangen van
het Koninkrijk, de bevordering van onze veiligheidsbelangen, de
handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, grove
schendingen van de rechten van de mens. Andere overwegingen die een
rol kunnen spelen zijn de gevolgen van crises in de regio maar ook
daarbuiten waaronder Nederland, de ernst van de humanitaire situatie,
de toegevoegde waarde van Nederlandse inzet voor de stabilisering van
conflictlanden- of regio en het tegengaan van failed of failing
states.
3. De inbedding van de krijgsmacht in multinationale, militaire
samenwerkingsverbanden, de NRF, en de oprichting van een snelle
reactiecapaciteit van de EU speelt eveneens een rol van toenemend
belang bij de besluitvorming.
4. Aangezien de Nederlandse invloed op de politieke aansturing en
de militaire planning van de operatie binnen NAVO en EU relatief groot
is, geeft de regering voorrang aan betrokkenheid bij operaties die
worden uitgevoerd door deze organisaties.
5. Prioriteiten kunnen deels geografisch worden bepaald. Daarbij
ligt een nadruk op relatief nabijgelegen gebieden als de Balkan en het
Midden-Oosten voor de hand. Echter, ook Afrika geldt als een gebied
dat prioriteit verdient, primair vanuit humanitaire overwegingen, maar
tevens vanwege het genoemde verband tussen failed states
internationale criminaliteit, terrorisme en vluchtelingenstromen
enerzijds, en het Nederlandse belang anderzijds. Zoals de
ontwikkelingen in bijvoorbeeld Afghanistan hebben aangetoond, kunnen
daarnaast onze veiligheid en andere belangen ook geraakt kunnen worden
door omstandigheden op grote afstand. Dit gegeven verdraagt zich
moeilijk met het stellen van strakke geografische prioriteiten.
6. Het zwaartepunt van de discussie over Nederlandse deelname aan
crisisbeheersingsoperaties behoort te liggen bij de besluitvorming
over concrete gevallen. Alleen dan is een adequate afweging van álle
relevante factoren met inachtneming van het Toetsingskader mogelijk.
7. De wenselijkheid van adequate follow-up op het gebied van
wederopbouw na afloop van een militaire interventie is onomstreden.
Grotere aandacht hiervoor is echter noodzakelijk. Het ontbreken van
zekerheid terzake vooraf mag evenwel niet bij voorbaat leiden tot een
negatief besluit over Nederlandse militaire deelneming.
8. Kennis van potentiële conflictgebieden is zeer wenselijk, doch
diepgaande expertise en ervaring zijn geen absolute voorwaarden voor
een besluit tot deelname aan een internationale
crisisbeheersingsoperatie.
9. De regering maakt altijd een eigenstandige afweging bij het
besluit aan welke missies zal worden deelgenomen door Nederland.
OVERZICHT UITGEZONDEN NEDERLANDSE MILITAIREN
per 7 april 2004
1
BOSNIË-HERZEGOWINA
a.
OPERATION JOINT FORGE
Staf Contco/KMar
---
HQ SFOR
---
HQ MNB (NW)
47
BLMF SPTQ det
13
(NL) Mechbat
481
CIS Troop
---
BSG MNB NW
10
NSE
186
GNKDET SIPOVO
14
KLu Det Bugojno
25
b.
BHMAC
---
c.
EUPM
21
d.
EUMM
---
Subtotaal
889
2
ITALIË
OPERATION DELIBERATE FORGE/DETERMINED FORGE
BCAOC/AIRSOUTH/AFSOUTH {1}
---
MPA DET Sigonella {1}
18
Subtotaal
20
3
KFOR (Alleen internationaal geplaatste NL militairen)
HQ KFOR Main/Rear (Pristina (Kosovo)/Skopje(Mac), Napels)
---
Subtotaal
---
4
MACEDONIË
PROXIMA
---
Ondersteuning Ambassadeur Biegman (NAVO)
---
Subtotaal
---
Subtotaal Balkan Operatiën
916
5
MIDDEN OOSTEN
UNTSO
13
UNWFP Iraq
15
Subtotaal
28
6
MOLDAVIË
OVSE
---
Subtotaal
---
7
SFIR
As Samawah
585
As Samawah - CIMIC House
52
As Samawah - ICDC kaz
---
Al Khidr
150
Ar Rumaythah
184
Shaibah
118
Tallil
86
Basrah
32
Bagdad
---
Al Hillah (Poolse Div)
---
Ar Zubayr
---
As Salman
26
Bussayah
15
Subtotaal
1271
8
ENDURING FREEDOM
VS
NLTC Tampa (NL Liaison bij USCENTCOM) {1}
---
Afghanistan
Coalition ANA Training TF
---
Subtotaal
---
9
ISAF
HQ ISAF
27
Opbouw 1(NL) Helodet
135
Subtotaal
162
10
ACTIVE ENDEAVOUR {1}
Hr. Ms. Van Speijk
153
Subtotaal
153
Subtotaal overige missies
1621
11
UITWISSELINGSMILITAIREN
OEF - 1 LTZ1 geplaatst COMUKTG als SO CTF 150 (verzoek VK)
---
Subtotaal uitwisselingsmilitairen
---
Subtotaal daadwerkelijk uitgezonden militairen
2538
12
MILITAIREN BESCHIKBAAR IN NEDERLAND
AMCC Eindhoven Operationeel t.b.v. ISAF V {1}
---
Totaal beschikbaar in Nederland
---
Totaal ingezet/onmiddellijk inzetbaar
2546
{1} Geen uitzending, maar missiegerelateerde plaatsing/detachering
Ministerie van Buitenlandse Zaken