Visie van het Nederlandse kabinet op de mededeling van de Europese commissie inzake de evaluatie van richtlijn 93/104/eg aangaande een aantal aspecten van de organisatie van arbeidstijden
(doc. com(2003)843 FINAL).
1. Inleiding
De Europese Commissie geeft in de mededeling aan dat het doel ervan drieledig is.
Ten eerste wordt de toepassing van twee bepalingen geëvalueerd (afwijkingen van de
referentieperiode, artikel 17, lid 4 en opt-out, artikel 18, lid 1, onder b), i).
Ten tweede wordt de impact van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie over de
definitie van "arbeidstijd" en de kwalificatie van wachtdiensturen nagegaan.
De mededeling is gericht aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees
Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese sociale partners en
heeft tot doel hen te raadplegen over een eventuele herziening van de richtlijn. Wat betreft sociale
partners moet deze mededeling beschouwd worden als de eerste consultatiefase op grond van
artikel 138 lid 3, EG-verdrag.
De Commissie wil vernemen wat het standpunt van betrokkenen is over een mogelijke herziening
van de bestaande tekst van de richtlijn of over de invoering van andere initiatieven, - niet
noodzakelijk van wetgevende aard. De Commissie geeft daarbij de criteria aan die volgens haar
in aanmerking zouden moeten worden genomen:
· de werknemers zal een goede bescherming moeten worden gegarandeerd van hun
gezondheid en veiligheid, voor wat betreft de arbeidstijd;
· de bedrijven en lidstaten moet meer flexibiliteit worden geboden in de organisatie van
arbeidstijd;
· het moet gemakkelijker worden gemaakt om werk en gezin te combineren;
· onredelijke belemmeringen van bedrijven moet worden vermeden, vooral van de
kleine en middelgrote ondernemingen.
De Commissie vraagt aandacht te besteden aan vijf belangrijke kwesties:
1. de referentieperiode (de periode voor de berekening van maximaal toegestane
wekelijkse arbeidsduur van 48 uur);
2. de interpretatie van het Hof van Justitie van het begrip arbeidstijd in de arresten
Simap en Jaeger;
3. de toepassingsvoorwaarden van artikel 18, lid 1, onder b), i) (de zogenoemde opt out);
4. de maatregelen voor een betere combinatie van beroeps- en gezinsleven;
5. de vraag of door middel van een samenhangende benadering van deze problemen een
evenwichtige oplossing kan worden bereikt om aan de bovenstaande criteria te voldoen.
2. Gevolgen Jaeger
Zoals in de mededeling van de Europese Commissie aangegeven dreigen door de uitspraak van
het Hof van Justitie in de zaak Jaeger grote financiële en personele consequenties voor diverse
lidstaten te ontstaan. Deze problemen zijn, mede gelet op de slechte economische situatie, niet
eenvoudig op te lossen. Met name voor die sectoren waar met regelmaat in
aanwezigheidsdiensten gewerkt wordt om de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening te
---
borgen zijn de gevolgen aanzienlijk. Dit is in Nederland vooral het geval in de zorg- en
welzijnssectoren, bij de brandweer en bij defensie.
De specifieke gevolgen voor deze drie sectoren zijn omschreven in de antwoorden op de
Questionnaire die verzonden is op 1 maart 2004 naar de Commissie. In totaal gaat het om
ongeveer 450 mln euro exclusief opleidings- en wervingskosten, waarvan het grootste deel
betrekking heeft op de zorg- en welzijnsectoren. Naast de financiële implicaties, is ook het
werven en/of opleiden van het extra benodigd (gekwalificeerd) personeel een probleem vanwege
de krapte op de arbeidsmarkt. Mede daardoor zou ook het voorzieningenniveau van de
gezondheidszorg en de veiligheid onder druk kunnen komen te staan. Deze raming betreft de
effecten bij ongewijzigde regelgeving, dus zonder eventuele herziening van de richtlijn of zonder
aanpassing van de nationale regelgeving.
3. De visie van de Nederlandse regering op de vragen van de Commissie
Algemeen
Nederland onderstreept het belang van de door de Commissie aangegeven criteria en heeft dan
ook bij de hierna weergegeven reacties op de verschillende vragen van de Commissie met deze
criteria rekening gehouden.
Vraag 1:
De referentieperiode
Het kabinet is van mening dat een grote mate van flexibiliteit bij de organisatie van de arbeidstijd
in het belang is van zowel werkgever als werknemer. De arbeidstijd moet kunnen worden
aangepast aan het bedrijfsproces zodat zo optimaal mogelijk diensten kunnen worden verleend,
zonder dat daarbij de bescherming van de werknemer in het geding mag komen. Meer variatie in
arbeidsduur en arbeidstijden kunnen de mogelijkheden vergroten om arbeid- en privé-leven te
combineren. Een langere referentieperiode kan bijdragen leveren aan deze grotere variatie en
flexibiliteit.
Uit de analyse die door de Commissie in de mededeling is gemaakt ten aanzien van de
referentieperiode blijkt dat in het algemeen de tendens wijst op het vaststellen van een
referentieperiode op jaarbasis bij de lidstaten. In Nederland is in die sectoren waar het in verband
met de aard van de werkzaamheden nodig is, doorgaans al een referentieperiode op jaarbasis
mogelijk bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen sociale partners. In verband met
het vergroten van de flexibiliteit en daarmee de combineerbaarheid van arbeid en privé-leven is
Nederland voorstander van het aanpassen van de richtlijn door de wettelijk vast te stellen
referentieperioden voor alle gevallen uit te bereiden tot 12 maanden. Wel maakt het kabinet
tegelijkertijd de kantekening dat deze aanpassing voor Nederland nauwelijks betekenis heeft voor
het ondervangen van de gevolgen van het Jaeger-arrest.
Vraag 2:
De interpretatie van het Europese Hof van Justitie van de begrippen arbeidstijd en rusttijd in de
arresten Simap en Jaeger.
Op 9 september 2003 heeft het Europese Hof van Justitie uitspraak gedaan in de zaak Jaeger (C-
151/02). Het Hof van Justitie heeft bepaald dat de tijd, die artsen rustend tijdens een Duitse
---
beschikbaarheidsdienst (vergelijkbaar met Nederlandse aanwezigheidsdienst) doorbrengen, moet
worden aangemerkt als arbeidstijd in de zin van de desbetreffende richtlijn 93/104/EG. Verder
heeft het Hof van Justitie bepaald dat de compenserende rusttijd onmiddellijk na de dienst moet
worden opgenomen.
Gevolgen Jaeger
De richtlijn definieert arbeidstijd als de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking
staat van de werkgever en zijn werkzaamheden of functie uitoefent, overeenkomstig de nationale
wetten en gebruiken. Rusttijd wordt gedefinieerd als de tijd die geen arbeidstijd is. Er bestaat
geen tussencategorie. Elke periode is ofwel arbeidstijd ofwel rusttijd.
Door deze interpretatie van de richtlijn 93/104/EG kunnen er met het huidige personeelsbestand
veel minder aanwezigheidsdiensten worden gedraaid, omdat de in de richtlijn neergelegde grens
van de maximum gemiddelde arbeidstijd van 48 uur per week sneller wordt bereikt.
Ook zullen er in sommige sectoren roosterproblemen met personele en dus ook financiële gevolgen
ontstaan, omdat het Hof van Justitie heeft bepaald dat de compenserende rusttijd onmiddellijk na de
dienst moet worden opgenomen
.
De Nederlandse regering is van oordeel dat de EU-richtlijn in zijn huidige formulering
onvoldoende ruimte biedt om rekening te houden met het verschil tussen "wachten" en
"werkzaamheden verrichten". De Nederlandse regering vraagt om een snelle (nog dit jaar),
structurele aanpassing van richtlijn 93/104/EG om de ongewenste effecten van het Jaeger-arrest
zo uniform mogelijk weg te nemen.
Nederland ziet verscheidene mogelijkheden om de richtlijn aan te passen die leiden tot een
duurzame oplossing van de problemen die door de uitspraak van Europese Hof van Justitie zijn
ontstaan.
1. In de richtlijn een afwijkingsmogelijkheid opnemen voor aanwezigheidsdiensten.
Lidstaten zouden de mogelijkheid moeten krijgen om bij wettelijke of bestuursrechtelijke
bepaling, bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen sociale partners te
bepalen in welke mate de `niet-actieve' tijd tijdens een aanwezigheidsdienst in
aanmerking moet worden genomen bij de naleving van artikel 6 van de richtlijn
(maximum arbeidstijd). Dit biedt optimale mogelijkheden om rekening te houden met de
specifieke omstandigheden in een sector of voor en beroepsgroep. Afhankelijk van die
omstandigheden kan worden bepaald dat de `niet-actieve' tijd niet of uitsluitend voor een
bepaald gedeelte meetelt voor de norm van 48 uur, of dat deze tijd geheel of gedeeltelijk
meetelt na een bepaald aantal oproepen.
Op de werknemer rust gedurende de `niet-actieve' tijd de verplichting om op de werkplek
beschikbaar te zijn, de `niet-actieve' tijd mag dan ook niet beschouwd worden als rusttijd
in de zin van de richtlijn. `Niet-actieve' tijd zou er echter niet toe mogen leiden dat de
werknemer aanspraak krijgt op extra compenserende rusttijd wegens de inbreuk op artikel
3 van de richtlijn (dagelijkse rust). Voor zover een werknemer ten gevolge van een
aanwezigheidsdienst niet in staat is geweest in een tijdvak van 24 uur een rusttijd te
genieten van 11 uur, zouden deze niet genoten rusturen zo spoedig mogelijk na de
aanwezigheidsdienst moeten worden toegekend. De bescherming van de richtlijn voor de
werknemer wat betreft de vereisten voor een minimumrust blijft in stand evenals het
eenduidige onderscheid tussen arbeidstijd en rusttijd, zoals door het Hof is aangegeven.
---
2. Aanpassingen van de definitie van arbeidstijd in artikel 2 (1) van de richtlijn zodanig dat
duidelijk wordt dat de tijd dat een werknemer wel aanwezig moet zijn op de werkplek en
beschikbaar moet zijn om na een oproep zijn werkzaamheden aan te vangen, maar
overigens vrij over zijn tijd kan beschikken en kan rusten of slapen, niet als arbeidstijd
maar als rusttijd moet worden beschouwd. Hiermee wordt de definitie van arbeidstijd in
overeenstemming gebracht met de oorspronkelijke bedoeling en worden de problemen
rondom aanwezigheidsdiensten opgelost.
3. Introductie van het begrip `niet-actieve' tijd, naast de bestaande begrippen arbeidstijd en
rusttijd. Ook dit vereist een aanpassing van definities in de richtlijn. Deze `niet-actieve'
tijd hoeft niet volledig te worden beschouwd als arbeidstijd waar het gaat om de naleving
van artikel 6 van de richtlijn (maximum arbeidstijd) maar mag gedeeltelijk worden
gelijkgesteld met rusttijd. Het wordt aan de lidstaten overgelaten om bij wettelijke of
bestuursrechtelijke bepaling, bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen
sociale partners te bepalen in welke situaties het begrip `niet- actieve' tijd kan worden
toegepast en voor welk gedeelte deze tijd in aanmerking wordt genomen als arbeidstijd.
Alle hier geschetste mogelijkheden bieden oplossingen voor aanwezigheidsdiensten zonder
gebruik hoeft te worden gemaakt van de `opt out'. Aanpassen van de definitie van arbeidstijd in
de richtlijn of en de introductie van een nieuw begrip, zoals geschetst in mogelijkheid 2 en 3, kan
ook weer nieuwe discussies en interpretatieproblemen oproepen. Om die reden en gelet op de
noodzaak om snel een oplossing voor de problemen rondom aanwezigheidsdiensten te vinden, is
Nederland dan ook een voorstander van aanpassing de richtlijn volgens de onder punt 1
geschetste mogelijkheid maar sluit op voorhand andere oplossingen niet uit.
Vraag 3:
De toepassingsvoorwaarden van artikel 18, lid 1, onder b), i) (opt out);
De Nederlandse regering is van mening dat aan de opt out regeling ook nadelen verbonden zijn.
De keuzevrijheid van de werknemer is met name van belang en die keuzevrijheid zou dan ook in
alle gevallen voldoende gewaarborgd moeten zijn.
Er is sprake van een zeker dilemma. Enerzijds moet een individu zelf keuzes kunnen maken over
het aantal uren dat men werkt. Anderzijds zijn te lange werktijden op lange termijn schadelijk
voor de gezondheid. De richtlijn beschermt de werknemer tegen deze schadelijke effecten. Door
middel van de opt out wordt deze bescherming zonder nadere begrenzing ter zijde geschoven.
Vraag 4
De maatregelen voor een betere combinatie van beroeps- en gezinsleven;
De huidige Nederlandse regelgeving die de combinatie van arbeid en privé-leven moet
vergemakkelijken, wordt gekenmerkt door een accent op tijd voor zorgtaken: via een recht op
deeltijdarbeid en verschillende verlofrechten en de daarbij behorende financieringsregelingen.
De twee belangrijkste instrumenten van het beleid zijn de Wet Aanpassing Arbeidsduur (WAA;
juli 2000) en de Wet arbeid en zorg (december 2001).
De WAA maakt het niet alleen mogelijk dat werknemers hun arbeidsduur aan passen aan extra
zorgtaken in bepaalde levensfasen (minder werken als er bijvoorbeeld jonge kinderen zijn), maar
ook aan verminderde zorgtaken in andere levensfasen (meer werken als de kinderen weer de deur
---
uit zijn). Voor het tijdelijk aanpassen van de arbeidsduur aan actuele zorgtaken is een aantal
verlofrechten geregeld in de Wet arbeid en zorg. Deze wet voorziet onder andere in:
· calamiteiten- en ander kortdurend verzuimverlof;
· kortdurend zorgverlof (max. 10 dagen per jaar; 70% loondoorbetaling);
· ouderschapsverlof: elke ouder 13 weken; onbetaald.
Als sluitstuk van de Wet arbeid en zorg heeft het kabinet een wetsvoorstel voor langdurend
zorgverlof bij het parlement ingediend.
Op grond van de Arbeidstijdenwet is de werkgever verplicht om bij het opstellen van een
werktijdregeling rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van de werknemer.
Het kabinet vindt het belangrijk om de combinatie van arbeid en zorgtaken te stimuleren en heeft
ter bijdrage hieraan verschillende verlofrechten en de daarbij behorende financieringsregelingen
ingesteld. Nederland is verheugd over het belang dat ook de Commissie hecht aan de
combineerbaarheid van werk en privé-leven. Nederland is echter ook van mening dat gezien het
subsidiariteitsbeginsel regelgeving ter stimulatie van de combinatie van arbeid en privé-leven aan
de lidstaten moet worden overgelaten.
Vraag 5
De vraag of door middel van een samenhangende benadering van deze problemen een
evenwichtige oplossing kan worden bereikt om aan de bovenstaande criteria te
voldoen.
De richtlijn 93/104/EG beoogt de verbetering van het arbeidsmilieu, teneinde de veiligheid en de
gezondheid van de werknemers te beschermen. Om dat te bereiken stelt de richtlijn een aantal
minimumeisen vast inzake de maximale duur van de werkweek. Het kabinet is van mening dat
een te lange arbeidsduur mogelijk de combineerbaarheid van arbeid en privé-leven bemoeilijkt.
Het kabinet ziet echter geen taak voor de richtlijn om de arbeidstijd verder terug te dringen dan
de begrenzing die thans in de richtlijn is opgenomen. Wel is het kabinet van mening dat het
stimuleren van flexibiliteit en variatie in arbeidstijden (door flexibilisering van de richtlijn)
mogelijk kan bijdragen om een evenwichtige oplossing te bereiken om arbeid en privé-leven te
combineren. Ook biedt dit meer mogelijkheden voor ondernemingen bij de inrichting van hun
productieprocessen.
4. Samenvatting
Nederland is voorstander van een structurele aanpassing van richtlijn 93/104/EG , waardoor de
belemmeringen die zijn ontstaan voor aanwezigheidsdiensten worden opgeheven zonder daarvoor
gebruik van de opt out regeling noodzakelijk is.
Thans heeft Nederland in voorbereiding de aanpassing van de regelgeving van
aanwezigheidsdiensten die een beperkt gebruik van de opt-out mogelijk maakt. Nederland zou
het echter wenselijker achten om, mede met het oog op de interne markt, in één keer tot een
structurele oplossing voor de gesignaleerde problematiek te komen door middel van regelgeving
ter uitvoering van een spoedig (nog dit jaar) tot stand te brengen wijziging van de richtlijn
93/104/EG. Daarmee kan worden voorkomen dat de diverse lidstaten eerst op verschillende
manieren de gevolgen van het Jaeger-arrest repareren om vervolgens na de totstandkoming van
---
de wijziging van de richtlijn 93/104/EG weer met nieuwe regelgeving te moeten komen. Dit zal
ongetwijfeld geheel onnodig forse kosten voor de bedrijven en instellingen met zich brengen.
---
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid