RAAD VAN STATE
http://www.raadvanstate.nl
Jaarverslag Raad van State
Jaarverslag 2003 Raad van State:
dokter, leraar, politieagent:
UITVOERDERS ZIJN DE DESKUNDIGEN VOOR
OPLOSSEN MAATSCHAPPELIJKE PROBLEMEN
Het is merkwaardig dat niet bekend is hoeveel functionarissen zich
hebben genesteld tussen een minister, die voor het beleid
verantwoordelijk is en de professionele uitvoerders van dat beleid.
Dit ondanks de grote aandacht voor kwantificeerbare en meetbare
gegevens. Die omvangrijke tussenlaag heeft geleid tot verambtelijking
van het publieke domein. Dit is het grootste probleem geworden voor
het goed functioneren van de publieke sector. Het is onder andere
ontstaan door het ontbreken van een visie op de positie en rol van de
staat, het verwaarlozen van de publieke instituties (regering,
Staten-Generaal, adviescolleges), het gebrek aan goede analyses en
onduidelijkheid over wat het probleem precies is dat moet worden
opgelost.
Oplossingen moeten gezocht worden in een herbezinning op de politieke
functie, in erkenning van de professionaliteit van hen die met de
uitvoering zijn belast en in meer ruimte voor het particulier
initiatief. Alleen zo kan het hechte verbond van ambtenaren,
rekenmeesters, toezichthouders, adviseurs en managers in publieke,
semi-publieke en private instanties doorbroken worden.
omgeving van de Raad
Dit is te lezen in de Algemene Beschouwingen van het Jaarverslag 2003
van de Raad van State. Vice-President Tjeenk Willink geeft hierin
jaarlijks een schets van de veranderende omgeving waarin de Raad zijn
taken verricht. Dit jaar staan de staatkundige vernieuwing en de
modernisering van het overheidsbestuur centraal. Tjeenk Willink is
daarover niet onverdeeld positief. Zo stelt hij onder meer dat .de
macht van de Nederlandse staat onpersoonlijk en virtueel is geworden.
en dat .in de praktijk het centrale bestuur en de ambtelijke
organisatie de kern van de staat zijn gaan vormen, met de rechter als
waakhond..
Daarover gaat dan ook de laatste decennia de discussie. Maar de
discussie zou moeten gaan over de rechtsbetrekkingen tussen de staat
en zijn burgers en over de regels en omgangsvormen binnen de staat
zelf.
Tjeenk Willink geeft in de Algemene Beschouwingen zijn visie op de
richting waarin de oplossing gezocht moet worden. In de eerste plaats
vindt hij een herbezinning op de politieke functie van groot belang.
.Juist het verwaarlozen van verschillende dimensies van het politieke
primaat heeft tot de huidige malaise geleid.
Herstel van het politieke primaat betekent niet alleen herbezinning op
het ambt van volksvertegenwoordiger en het ambt van minister, maar ook
herbezinning op de instituties, regering en Staten-Generaal,
waarbinnen deze ambten worden vervuld..
Daarnaast vindt Tjeenk Willink dat er meer ruimte moet komen voor de
professionele uitvoerders. .Dit vereist de erkenning dat de
uitvoerders (dokter, leraar, politieagent) de echte deskundigen zijn
bij het oplossen van maatschappelijke problemen. Dat betekent herstel
van vertrouwen in professionele waarden..
Tenslotte vindt Tjeenk Willink dat er meer ruimte moet komen voor
onafhankelijke organisaties van burgers. Organisaties die zich
inzetten voor aspecten van publiek belang en daarmee pogen een
bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de maatschappelijke
ontwikkelingen. .Zelforganisatie, daar is Nederland altijd sterk in
geweest. Waar de positie van politieke partijen verandert,
massapartijen tot het verleden behoren, zijn organisaties van burgers
in een democratische samenleving van essentieel belang. Zolang burgers
daadwerkelijk betrokken blijven, vormen die organisaties een
aanvulling op de politieke democratie en een tegenwicht tegen staat én
markt..
structuur van de Raad
In 2002 heeft de Raad geconstateerd dat de adviserende taak beter tot
haar recht komt als die taak wordt verricht door een kleiner aantal
staatsraden, maar voor een groter deel van hun tijd dan nu. De Raad
heeft in het verslagjaar definitief gekozen voor een afzonderlijke
Afdeling advisering naast de bestaande Afdeling bestuursrechtspraak.
Door twee aparte Afdelingen zullen de beide functies waarmee de Raad
is belast, advisering en rechtspraak, organisatorisch scherper worden
onderscheiden. Dat dient de doorzichtigheid van de organisatie. Het is
tevens een uitdrukking van de gelijkwaardigheid van de beide taken.
Het ziet er naar uit dat de regering deze overwegingen deelt en in
2004 een wijziging van de Wet op de Raad van State aan de
Staten-Generaal zal voorleggen.
bestuursrechtspraak
De Afdeling bestuursrechtspraak is de hoogste algemene
bestuursrechter. Geschillen op het gebied van onder meer ruimtelijk
ordeningsrecht, milieurecht, bouwrecht en vreemdelingenrecht worden
aan haar voorgelegd. In het verslagjaar zijn bijna 9.500 zaken
afgehandeld, waarvan 2.000 voorlopige voorzieningen. Er was een
duidelijke toename te zien van het aantal hoger beroepen op grond van
de Vreemdelingenwet. De verwachting is dat dit aantal in 2004 verder
zal toenemen.
Aan de te lange doorlooptijden van zaken is de afgelopen jaren veel
aandacht besteed. Daardoor zijn achterstanden teruggedrongen. De
Afdeling heeft zich er in 2003 op gericht de bereikte maximale
doorlooptijden vast te houden en waar mogelijk te verbeteren.
Aan het einde van het verslagjaar was de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) precies tien jaar van kracht. De Afdeling bestuursrechtspraak
heeft in uitleg en toepassing van de Awb, als laatste instantie van
bestuursrechtspraak, een belangrijk aandeel, naast de andere colleges
die op deelgebieden van het bestuursrecht belast zijn met rechtspraak
in hoogste ressort.
Belangrijke factoren voor het handhaven en waar nodig verbeteren van
consistente uitleg en toepassing van de Awb zijn de juridische
kwaliteit, de motivering en de doeltreffendheid.
Onpartijdigheid, integriteit, deskundigheid, bejegening en
rechtseenheid zijn van invloed op de kwaliteit van rechtspraak.
Daarnaast zijn er aspecten van kwaliteitszorg die minder goed in
regels kunnen worden vervat. Dit geldt bijvoorbeeld voor de manier
waarop de uitspraak wordt ingericht, de wijze van motiveren en de
ambtshalve aanvulling van gronden en feiten.
Om houvast te geven in geschillen tussen bestuursorganen en (meestal)
particuliere belanghebbenden is het van belang dat het oordeel van de
rechter doeltreffend is en dus op het juiste moment kan worden
ingeroepen. Doeltreffendheid van de rechtspraak is ook in het spel bij
de wijze waarop de rechter het geding afbakent.
De Afdeling gaat haar aandacht in toenemende mate richten op
helderheid van de motivering. Gezocht wordt naar evenwicht tussen
beknoptheid als kenmerk van heldere uitspraken en inhoudelijke
argumentatie als kenmerk van begrijpelijke uitspraken.
Na tien jaren waarin de Afdeling het hare heeft bijgedragen aan het
consequent terugdringen van te lange doorlooptijden, is nu een fase
aangebroken waarin de Afdeling zich meer en meer op de juridische
kwaliteit, motivering en doeltreffendheid van de rechtspraak kan
concentreren.
bijdrage rechters aan kwaliteit wetgeving
In het jaarverslag is een onderdeel gewijd aan de bijdrage die de
rechter zou kunnen leveren aan de kwaliteit van wetgeving. Bij de
uitoefening van zijn functie komt de rechter in aanraking met
gebrekkige wetgeving. Toch wordt de rechter zelden naar zijn
ervaringen gevraagd. Terwijl juist de rechter, met zijn achtergrond,
de problemen die de toepassing van de wet meebrengt, op een
onpartijdige wijze kan analyseren.
Ook binnen de Raad wordt al enige jaren gezocht naar een methode om
systematisch gebruik te maken van de ervaringen van de
bestuursrechter. De afdeling Kennis en Onderzoek van de Raad verricht
momenteel onderzoek op dit terrein. In het jaarverslag worden
mogelijkheden genoemd om deze ervaringen beter te benutten.
wetgevingsadvisering
De Raad van State adviseert regering en parlement over voorstellen van
wet, goedkeuring van verdragen en algemene maatregelen van bestuur. De
adviesaanvragen worden onderworpen aan een beleidsanalytische,
juridische en wetstechnische toets. Bij de beleidsanalytische toets
wordt niet alleen systematisch gekeken naar de juridische onderbouwing
van een voorstel, maar vindt ook een toetsing plaats hoe het
voorgestelde beleid past in de praktijk van alledag.
In 2003 zijn maar 556 zaken ter advisering voorgelegd. Dit is in
vergelijking met voorafgaande jaren een relatief bescheiden aantal,
dat waarschijnlijk verband houdt met de kabinetswisselingen. In 2004
wordt een hogere instroom verwacht.
In het verslagjaar is de wijze van advisering doorgelicht. Het
werkproces is vanaf 1 januari 2004 gewijzigd. De wijziging is ingezet
om de voorbereiding van de adviezen doeltreffender en transparanter te
maken. Ook moet de wijziging er voor zorgen dat in de advisering meer
aandacht wordt besteed aan de beleidsanalytische toets, de
rechtsvergelijking, het Europees recht en de implementatie daarvan, de
relatie tussen de Europese constitutionele orde en nationale
constitutionele arrangementen en de verhoudingen binnen het
Koninkrijk.
Zorgen maakt de Raad zich over het feit dat hij in 2003 niet betrokken
werd in het proces van voorbereiding van de belangrijkste
ontwerprichtlijnen van de Europese Unie. De Raad vindt dat het de
Nederlandse wetgever tot nu toe onvoldoende lukt om tijdig zijn eigen
rol te spelen in het Europese wetgevingsproces. .Als hij daarin wel
zou slagen, zou dat ook het proces van implementatie van de Europese
wetgeving in de Nederlandse rechtsorde aanzienlijk vergemakkelijken.,
staat te lezen in het jaarverslag.
Zoals gebruikelijk heeft de Raad in zijn jaarverslag een
legisprudentie-overzicht opgenomen waarbij een beeld wordt gegeven van
de wijze waarop hij zijn functie als wetgevingsadviseur vervult en van
het toetsingskader dat hij daarbij gebruikt.
Naast adviezen heeft de Raad ook gerapporteerd over de mogelijke
relaties tussen de Nederlandse Antillen en Aruba en de Europese Unie.
In die rapportage (voorlichting genoemd) wordt een schets gegeven van
de huidige relatie en de mogelijke alternatieven. De Raad acht zich
niet geroepen om een voorkeur uit te spreken.
In de .ten geleide. bij het rapport staat te lezen dat ongedeeld
staatsburgerschap en niveau van maatschappelijke voorzieningen de twee
ijkpunten zijn voor de keuze: intensiveren van de Koninkrijksrelaties
óf geleidelijk beëindigen daarvan. Doorgaan op de bestaande voet is
geen optie. De optie van geleidelijke beëindiging van de
Koninkrijksrelaties betekent het gezamenlijk zoeken naar alternatieve
samenwerkingsvormen in de regio. De optie van verdieping van de
Koninkrijksrelaties betekent ook herwaardering van de huidige relaties
met de Europese Unie. Voor die andere relatie is geen wijziging van
het Statuut van 1954 nodig. De suggestie dat de Nederlandse Antillen
en Aruba voor nauwere samenwerking een provincie of gemeenten van
Nederland zou moeten worden, is onjuist. Een voorwaarde is wel dat het
Statuut niet meer als rem wordt gezien, maar als mogelijkheid de
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid inhoud te geven. Die
mogelijkheid is de afgelopen jaren niet benut.
De .ten geleide. en het rapport worden gelijktijdig met, maar
afzonderlijk van, het jaarverslag 2003 gepubliceerd.
NOOT VOOR DE REDACTIE,