---
Brieven aan de Kamer
---
Deelevaluatie project Gevechtswaardeverbetering Leopard-2
31-3-2004 12:09:00
In mijn brief van 11 november 2002 (Kamerstuk Def-02-200) heb ik
toegezegd dat de Kamer vooruitlopend op de eindevaluatie van het
project Gevechtswaardeverbetering Leopard-2A4 een evaluatie over de
reeds voltooide fase van het project zou ontvangen. Deze deelevaluatie
betreft de verbetering van de bescherming van de tanks door aanpassing
van de bepantsering, het vuurleidingssysteem en de commandovoering die
hebben geleid tot de versie Leopard-2A5. Dit deel van het project, in
het Duits "Kampfwertsteigerung 2" (KWS2) genaamd, is in 2000 afgerond.
De volgende fase, de vergroting van de vuurkracht door verbetering van
de munitie en aanpassing van het kanon tot de versie Leopard-2A6,
duurt nog tot 2006. De eindevaluatie van het totale project is op zijn
vroegst in 2007 voorzien, als het laatste voertuig is afgeleverd.
De evaluatie is uitgevoerd door de Koninklijke landmacht.
Overeenkomstig het Defensie Materieel Proces (DMP) is de evaluatie
begeleid door een stuurgroep. In de stuurgroep had ook een externe
deskundige zitting.
In deze evaluatiebrief wordt allereerst kort verslag gedaan van de
evaluatie zelf. Daarbij komen zowel de inhoudelijke aanpak van het
project als de projectuitvoering aan de orde. Vervolgens volgt het
eindoordeel van de stuurgroep. De brief besluit met een reactie
hierop.
Algemene schets van het verbeteringsprogramma
De Leopard-2A4 gevechtstank is begin jaren tachtig ingevoerd. Destijds
werd uitgegaan van een verwachte levensduur van ongeveer dertig jaar.
Tijdens de Koude Oorlog beschikte de Koninklijke landmacht in totaal
over 445 van deze tanks, maar in de Prioriteitennota uit 1993 werd het
aantal teruggebracht tot 330.
Als gevolg van de voortschrijdende technische ontwikkelingen van onder
andere anti-tank wapens, ballistische bescherming en commandovoering
is eind jaren tachtig besloten om het project
gevechtswaardeverbetering Leopard-2 uit te voeren. Het lag voor de
hand om hierbij aansluiting te zoeken bij Duitsland en Zwitserland,
die eveneens de Leopard-2 in de bewapening hadden. Bij de verwerving
van de Leopard-2 was met Duitsland al afgesproken om de configuratie
zoveel mogelijk gelijk te houden en verbeteringen aan de tank in nauwe
samenwerking uit te voeren. Een samenwerkingsproject bood ook betere
mogelijkheden om de technische en financiële risicos van de
gevechtswaardeverbetering te beheersen. Als industriële partner van
het verbeterproject viel de keuze van de drie landen op de producent
van de Leopard, de firma Krauss Maffei, die immers over
systeemervaring en over de volledige technische kennis beschikte.
Het trilaterale overleg over de gevechtswaardeverbetering resulteerde
in 1992 in een gezamenlijk overeengekomen verbeteringspakket onder de
naam "Mannheimer Configuratie". Daarin was een zo goed mogelijke
balans gevonden tussen de operationele wensen, de technische
mogelijkheden en de financiële middelen. In het voorjaar van 1994 werd
met de hoofdaannemer het contract getekend voor de
gevechtswaardeverbetering van 180 Leopard-2A4 tanks, met een optie op
nog eens 150. Uiteindelijk werd in de Defensienota-2000 besloten het
aantal Leopard-2 tanks van de Koninklijke landmacht verder te
verminderen tot 180. Van de optie is daarom geen gebruik meer gemaakt.
Resultaten van het verbeteringsprogramma
Operationele en technische aspecten. Wat betreft vuurleiding en
commandovoering zijn de prestaties van de Leopard-2 na de
gevechtswaardeverbetering sterk verbeterd, bovendien is ook de
ballistische bescherming vergroot. Daarnaast beschikt de nieuwe versie
tevens over de mogelijkheid om gedurende langere tijd met
uitgeschakelde motor operationeel te zijn, vooral door de hydraulische
torenaandrijving door een elektrische aandrijving te vervangen.
Hiermee, maar ook door andere maatregelen, is de veiligheid van het
personeel aanzienlijk verhoogd en is de betrouwbaarheid van het
systeem toegenomen.
Personele aspecten en opleidingen. Het project heeft geen gevolgen
gehad voor de personele omvang. De opleidingen voor de operationele
gebruikers en voor het onderhoudspersoneel zijn over het algemeen op
tijd voltooid. Zowel de opleidingen als de daarvoor ontwikkelde
onderwijsleermiddelen voldeden aan de behoefte. De
bedieningssimulatoren voor de commandovoering en voor de samenwerking
tussen de schutter en de commandant worden in het kader van het
project Tactis in 2007 aangepast.
Logistieke aspecten. Mede door een zogenaamd instroombegeleidingsteam
is de logistieke ondersteuning zonder grote problemen verlopen. De
juiste documentatie werd echter niet bij aanvang geleverd. Dit hangt
samen met het feit dat er bij de start van een serieproductie vaak nog
kinderziektes en andere te verhelpen problemen opduiken. Daardoor
kunnen zich nog tal van vaak kleine wijzigingen in de configuratie
voordoen. Pas als na enige tijd de configuratie definitief wordt
vastgesteld, kan de laatste versie van de documentatie worden
opgesteld. Vervolgens vergt de productie daarvan ook nog enige tijd.
Dit probleem zal in de toekomst overigens aanzienlijk kleiner zijn
door de toepassing van elektronische documentatie.
Veiligheid, milieu en infrastructuur. Het brandstofverbruik is vanwege
de gewichtstoename van de Leopard-2A5 als gevolg van de
gevechtswaardeverbetering zoals verwacht toegenomen. Bij de bestaande
infrastructuur en bij nieuwbouwprojecten is rekening gehouden met het
grotere gewicht. Verbetermaatregelen als de elektrisch aangedreven
toren en de verwijdering van asbesthoudende stoffen hebben een
positief effect op het milieu en de veiligheid van het personeel.
Internationale aspecten. Duitsland en Nederland hebben door de
gezamenlijke uitvoering van de gevechtswaardeverbetering dezelfde
configuratie van de Leopard-2 behouden. Dit bevordert de
samenwerkingsmogelijkheden zoals de uitwisseling van materieel en
munitie en van beproevings- en testgegevens alsmede bij de opleidingen
en het behoud van kennis en ervaring. Verder neemt Nederland deel aan
diverse samenwerkingsverbanden met andere landen die de Leopard-2 tank
in de bewapening hebben. Met de Verenigde Staten, die over de Abrams
M1A1 gevechtstank beschikken, wordt samengewerkt op het gebied van het
kanonsysteem, zodat de 120 mm munitie door beide systemen kan worden
verschoten.
Financiën. Voor dit deel van het project gevechtswaardeverbetering, de
verbetering tot de versie Leopard-2A5, bedroeg het taakstellend budget
ten tijde van de contractsluiting in 1992 274 miljoen. Hiervan was 225
miljoen bestemd voor de eigenlijke gevechtswaardeverbetering en 49
miljoen voor het toestandsafhankelijk onderhoud dat gelijktijdig aan
de gevechtswaardeverbetering werd uitgevoerd.
Voor de gevechtswaardeverbetering KWS2 is een contract gesloten met de
Duitse firma Krauss Maffei in München. Het toestandsafhankelijk
onderhoud aan de tanks is onder verantwoordelijkheid van Krauss Maffei
uitgevoerd door de Mechanische Centrale Werkplaats (MCW) te Leusden.
Daardoor bleef de voor de Koninklijke landmacht noodzakelijk geachte
kennis en ervaring bij de MCW behouden. De gelijktijdige uitvoering
van het toestandsafhankelijk onderhoud en de gevechtswaardeverbetering
heeft de doelmatigheid bevorderd doordat activiteiten in het reguliere
onderhoudsprogramma met het project konden worden gecombineerd.
Het feit dat Krauss Maffei een monopoliepositie had, vereiste extra
aandacht bij de contractvoorbereiding. Defensie heeft zelf met de
industrie onderhandeld, daarbij gebruik makend van gegevens van het
vergelijkbare contract dat Duitsland met desbetreffende firma had
afgesloten. Daarnaast heeft de Audit Dienst Defensie (ADD) de
berekende prijzen gecontroleerd. Uiteindelijk is voor het gehele
deelproject in totaal 267 miljoen betaald. Het project is derhalve
binnen de financiële randvoorwaarden gerealiseerd. Op basis van de
aard en de afhandeling van de garantieaanspraken worden geen
bijzondere risicos onderkend.
In het kader van de directe compensatie heeft Krauss Maffei voldaan
aan zijn contractuele verplichtingen waarbij de Nederlandse industrie
ervaring heeft opgedaan met hoogwaardige technologische kennis. Van de
indirecte compensatie staat een deel nog open: Krauss Maffei heeft nog
tot maart 2005 de tijd om voor het nog openstaande deel indirecte
compensatieorders af te sluiten. Hierover heeft regelmatig overleg
plaats tussen het ministerie van Economische Zaken en Krauss Maffei.
Nederland heeft voor zijn bijdrage aan de ontwikkelingskosten, 7,5
miljoen, tot op heden ongeveer 10 % aan royaltys ontvangen. Met
Spanje, Griekenland en Denemarken zijn nog onderhandelingen gaande
over de terugbetaling van ontwikkelgelden.
Eindoordeel evaluatie
Het deelproject is goed verlopen: kwalitatief voldoet de Leopard-2A5
aan de operationele en technische eisen die ten grondslag lagen aan de
gevechtswaardeverbetering KWS2. De laatste verbeterde Leopard-2A5 is
overeenkomstig het contract in 2000 aan de Koninklijke landmacht
geleverd. Verder is deze fase van het project binnen het budget
uitgevoerd.
In het algemeen kan worden gesteld dat bij dit soort projecten de kans
dat het project overeenkomstig de gestelde eisen wordt gerealiseerd,
groter is als de internationale projectdefiniëring in een vroegtijdig
stadium van het project gereed is en als er gedurende de uitvoering
daarvan zo weinig mogelijk wijzigingen optreden. In dit geval geldt
zeker dat mede doordat het verbeterpakket voor de Leopard-2A5 al
vroegtijdig door Duitsland, Nederland en Zwitserland in de zogenaamde
"Mannheimer Configuratie" was overeengekomen, de
gevechtswaardeverbetering KWS2 tot een goed einde is gebracht.
Eindoordeel stuurgroep
Overeenkomstig het DMP is deze deelevaluatie door een stuurgroep
begeleid. Deze had tot taak toezicht te houden op een goede uitvoering
van de evaluatie. In de stuurgroep zaten vertegenwoordigers van het
kerndepartement en van de Koninklijke landmacht alsmede een externe
deskundige. De externe deskundige was Ir. W. Korf in de hoedanigheid
van zelfstandig adviseur. Daarvoor was hij onder andere projectleider
Hoge Snelheidslijn (HSL) bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat
en directeur-generaal voor het Ondernemingsklimaat bij het ministerie
van Economische Zaken.
De stuurgroep onderschrijft in zijn eindoordeel de conclusies van de
evaluatie. De stuurgroep plaatst hierbij de volgende kanttekeningen:
* "de voorliggende evaluatie betreft een relatief ver achter ons
liggend project, dat is uitgevoerd volgens de procedures voor
projectbeheersing van die periode. Deze werkwijze en procedures
waren onderwerp van de evaluatie. Inmiddels is het instrumentarium
voor projectbeheersing op onderdelen gemoderniseerd. Zo vindt in
het kader van de versterking van de regie voor grote
materieelprojecten nu maandelijks overleg met de krijgsmachtdelen
met aansluitend rapportage aan de bewindslieden plaats. De
bouwstenen voor het overleg en de rapportage zijn afkomstig uit
het speciaal hiervoor ontwikkelde Projectinformatie Database
Systeem (PIDS). Een oordeel over de adequaatheid van het
verbeterde instrumentarium valt buiten de scope van de
evaluatie;
* evaluatie als middel om te leren van ervaringen is effectiever als
dit parallel aan of in ieder geval vrij kort op het project wordt
uitgevoerd door de projectmedewerkers zelf onder onafhankelijke
(d.w.z. niet door de projectleiding gestuurde) begeleiding;
* de contractering van een monopolist vereist een diepgaand inzicht
in de kostenopbouw en bedrijfsvoering van die monopolist. De
stuurgroep is van mening dat dat inzicht voldoende is verkregen en
getoetst. Ook de aansluiting bij het Duitse verbeteringsprogramma
wordt als argument onderschreven. Niettemin moet worden gesteld
dat inzicht bij een monopolist in de efficiency van de productie
moeilijk te verkrijgen is, waardoor de vraag of de meest
kosteneffectieve contractering heeft plaatsgevonden lastig is te
beantwoorden;
* de projecten van Defensie kennen niet automatisch een integrale
toerekening van alle projectkosten aan een project. Voor de
stuurgroep is het dan ook niet mogelijk geweest de integrale
kosten voor het onderhavige project te beoordelen. Dit bemoeilijkt
de beantwoording van de vraag of de projectbeheersing adequaat is
geweest. Vooral de overhead van het project is niet te bepalen;
* de problematiek van de compensatie is meegenomen in de evaluatie.
Daarover wordt opgemerkt dat het aanbeveling verdient om de
onderhandelingen over het project en die over de compensatie in
één hand te leggen. Daarmee wordt bereikt dat de voor de
Nederlandse maatschappij meest nuttige deal wordt gesloten. Tevens
kan dan een gunstiger verdeling van directe en indirecte
compensatie worden verkregen. Dit hoeft niet te betekenen dat EZ
en Defensie hun politieke rollen opgeven. EZ zou ook zijn
administratieve taak kunnen blijven vervullen."
Reactie op eindoordeel stuurgroep
Het eindoordeel van de stuurgroep geeft mij aanleiding tot enkele
opmerkingen over evaluaties, het zaken doen met een monopolist, de
toerekening van de projectkosten en compensatie:
* de komende tijd wordt bezien hoe de evaluatie van de rijksbrede
Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek kan worden benut
om de controle- en evaluatie-instrumenten van het DMP verder te
verbeteren, vooral voor grote materieelprojecten. Die
verbeteringen kunnen betrekking hebben op de gehele looptijd van
projecten, van ex anteevaluaties ten tijde van de
behoeftestelling, via tussentijds metingen gedurende de gehele
duur van het project, tot en met ex postevaluaties;
* Defensie onderkent de nadelen van het zaken doen met monopolisten
en heeft daarom een voorkeur voor concurrentiestelling: dit is een
belangrijk middel voor de doelmatige besteding van het
defensiebudget. Dat geldt ook voor tussentijds onderhoud en
verbeteringsprogrammas aan wapensystemen. Maar bij internationale
samenwerking of bij projecten waarvoor systeemervaring en
technische kennis in het kader van systeemverantwoordelijkheid
nodig is, komt een monopolist in aanmerking. Vooral bij contracten
met monopolisten steunt Defensie in de onderhandelingen op het
onafhankelijk prijsstellingsonderzoek van de ADD, dat ook bij dit
project heeft plaatsgehad;
* direct toerekenbare projectuitgaven die contractueel worden
vastgelegd, worden afzonderlijk in de defensiebegroting geraamd en
verantwoord. Toerekening van de desbetreffende projectkosten maakt
standaard deel uit van de bedrijfsprocessen van de
defensiewerkplaatsen zoals van de MCW bij het
Leopard-gevechtswaardeverbeteringsproject. Hiervoor bestaan
adequate geautomatiseerde bedrijfsbesturingssystemen en
werkorderadministraties. Overige kosten die met een project
samenhangen (waaronder kosten voor de overhead) betreffen
apparaatskosten die eveneens separaat in de begroting worden
verantwoord. Deze apparaatskosten worden niet direct aan projecten
toegerekend. De toerekening van overhead is niet eenduidig vast te
leggen, omdat op het niveau van defensiestaf en de
krijgsmachtdeelstaven niet standaard met tijdregistratiesystemen
wordt vastgelegd welk deel van hun inspanningen aan specifieke
projecten is gekoppeld. De meerwaarde van detailinzicht in deze
kosten, die onder andere worden gemaakt ten behoeve van het DMP,
bij de bepaling van het oordeel over de projectbeheersing is
overigens beperkt, omdat verreweg het grootste deel van de
projectkosten betrekking heeft op activiteiten die lager in de
organisatie worden uitgevoerd;
- wat compensatie betreft wordt verwezen naar de onderscheiden
politieke verantwoordelijkheden van Defensie en Economische Zaken: het
primaat voor de verwerving ligt bij Defensie, terwijl Economische
Zaken eerstverantwoordelijk is voor de compensatie. De uitvoering van
het compensatiebeleid wordt bevorderd door de nauwe samenwerking op
dit vlak waarbij de wederzijdse informatievoorziening essentieel is.
In het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) "Verwerving
Defensiematerieel voor de Nederlandse Krijgsmacht" worden
mogelijkheden tot verbetering van de samenwerking geconstateerd. Beide
ministeries werken deze mogelijkheden thans verder uit. In de
regeringsreactie op dit IBO wordt u hierover nader geïnformeerd.
Ik verzoek u in te stemmen met deze deelevaluatie.
DE STAATSSECRETARIS
Nieuws
Ministerie van Defensie