Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AN7849 Zaaknr: C02/243HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 26-03-2004
Datum publicatie: 26-03-2004
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
26 maart 2004
Eerste Kamer
Nr. C02/243HR
JMH/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon HET UITVOERINGSINSTITUUT
WERKNEMERSVERZEKERINGEN, rechtsopvolger van USZO B.V., namens de Staat
der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen),
gevestigd te Amsterdam,
EISER tot cassatie,
advocaat: aanvankelijk mr. A.G. Castermans, thans mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
, wonende te ,
VERWEERDER in cassatie, niet verschenen.
1. Het geding in feitelijke instanties
USZO Diensten B.V., gevestigd te Heerlen - verder te noemen: USZO
Diensten - heeft namens de Staat der Nederlanden (Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen), gevestigd te 's-Gravenhage,
hierna: de Staat, bij exploot van 16 maart 1999 verweerder in cassatie
- verder te noemen: - gedagvaard voor de rechtbank te
Groningen en gevorderd bij vonnis, voorzover mogelijk uitvoerbaar bij
voorraad, te veroordelen om tegen behoorlijk bewijs van
kwijting aan USZO Diensten te betalen een bedrag van f 14.221,60, te
vermeerderen met de wettelijke rente over f 11.449,90 vanaf 26
februari 1999 tot aan de dag der algehele voldoening.
heeft de vordering bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 28 juli 2000 de vordering afgewezen
en de Staat in de proceskosten aan de zijde van
veroordeeld zoals in het dictum van dit vonnis omschreven.
Tegen dit vonnis heeft USZO Diensten namens de Staat hoger beroep
ingesteld bij het gerechtshof te Leeuwarden. heeft
incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 22 mei 2002 heeft het hof in het principaal en
incidenteel appèl het vonnis van de rechtbank waarvan beroep
vernietigd, uitsluitend voorzover USZO Diensten daarin in haar
vordering is ontvangen. In zoverre opnieuw rechtdoende heeft het hof
USZO Diensten niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering tot
terugbetaling en USZO Diensten veroordeeld in de proceskosten van deze
instantie aan de zijde van , zoals in het dictum van dit
arrest omschreven.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft eiser tot cassatie - verder te
noemen: UWV - als rechtsopvolger van USZO B.V., gevestigd te
Amsterdam, namens de Staat beroep in cassatie ingesteld. De
cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel
uit.
Tegen de niet verschenen is verstek verleend.
UWV heeft de zaak doen toelichten door zijn advocaat en door mr. M.W.
Scheltema, eveneens advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot
niet-ontvankelijkverklaring van UWV.
De advocaat van UWV heeft bij brief van 31 oktober 2003 op deze
conclusie gereageerd.
De nadere conclusie van de Advocaat-Generaal strekt ertoe dat de Hoge
Raad, indien hij UWV ontvankelijk acht, het beroep verwerpt.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) is tot 1 augustus 1994 werkzaam geweest bij het
Maartenscollege te Groningen. Op 8 juni 1994 heeft hij bij de
Informatie Beheer Groep (hierna: IB-groep) een aanvraag ingediend ter
verkrijging van een werkloosheidsuitkering.
(ii) Bij brief van 15 augustus 1994 is de uitkering voorlopig
vastgesteld en is verzocht de aanvraag aan te vullen.
heeft bij brief van 25 augustus 1994 medegedeeld dat hij
vanaf 5 september 1994 een betrekking zal gaan vervullen bij de
Hanzehogeschool te Groningen.
(iii) Bij beschikking van 29 december 1994 is aan een
werkloosheidsuitkering toegekend op grond van het Besluit werkloosheid
onderwijs- en onderzoekpersoneel (hierna: BWOO) voor de periode van 1
augustus 1994 tot 1 februari 1995. De omvang van de uitkering is
vastgesteld op 10,51 uren. Bij beschikking van dezelfde datum heeft de
IB-groep bericht dat de omvang van zijn uitkering met
ingang van 29 augustus 1994 is teruggebracht naar 0,0 uren. Bij
beschikking van 9 maart 1995 is nogmaals op de hoogte
gesteld van de beëindiging van zijn uitkering. Tegen laatstgenoemde
beschikkingen heeft geen rechtsmiddelen aangewend.
Ondanks deze beschikkingen heeft de feitelijke verstrekking van de
uitkering evenwel geduurd van augustus 1994 tot begin 1996.
(iv) In september 1995 heeft aan de uitkeringsinstantie
verzocht de uitbetaling te beëindigen in verband met het vervullen van
een vrijwel volledige betrekking.
(v) Bij brief van 1 maart 1996 is aan medegedeeld dat ten
gevolge van de beëindiging van de uitkering aan hem ten onrechte een
bedrag van f 11.449,90 is betaald. Dit bedrag wordt van
teruggevorderd.
3.2.1 In het onderhavige geding heeft USZO Diensten B.V. (hierna:
USZO), namens de Staat, gevorderd te veroordelen tot
betaling van f 14.221,60, vermeerderd met de wettelijke rente over f
11.449,90 vanaf 26 februari 1999 tot aan de dag der algehele
voldoening. De Staat heeft aan deze vordering ten grondslag gelegd dat
aan ten onrechte een bedrag van f 11.449,90 aan
werkloosheidsuitkering is verstrekt en dat dit
onverschuldigd betaalde bedrag dient terug te betalen.
3.2.2 De rechtbank heeft deze vordering afgewezen. Daartoe heeft zij
overwogen dat de Staat niets verwijt, maar zelf
onvoldoende oplettend is geweest bij de feitelijke uitkering in welk
geval het terugvorderingsrecht op grond van art. 21 onder b BWOO twee
jaar na de dag van betaalbaarstelling vervalt. Nu de laatste termijn,
aldus de rechtbank, (uiterlijk) in 1996 was betaald, is de Staat met
een dagvaarding van maart 1999 ruimschoots te laat.
3.2.3 Het hof heeft de door in incidenteel beroep
aangevoerde grief gegrond bevonden en USZO, die ook in hoger beroep
namens de Staat optrad, niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering
tot terugbetaling. Het hof heeft aan deze beslissing ten grondslag
gelegd dat moet worden aangenomen dat art. 21 BWOO exclusieve werking
heeft, in die zin dat het overheidsorgaan gehouden is op de voet van
dit artikel een terugvorderingsbesluit te nemen, waarna de
bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, en dat het standpunt van
USZO dat zij buiten art. 21 BWOO om, op grond van art. 6:203 BW, het
te veel betaalde van kan terugvorderen, derhalve onjuist
is (rov. 5). In het principaal appel van USZO heeft het hof, ten
overvloede, onder meer overwogen dat in art. 21 BWOO sprake is van een
vervaltermijn, die zich niet leent voor stuiting, en dat binnen deze
termijn had moeten zijn gedagvaard (rov. 10-12).
3.3 Onderdeel 1 richt zich tegen rov. 5 van het bestreden arrest en
klaagt dat het hof heeft miskend dat een bestuursorgaan kan kiezen
voor de civielrechtelijke weg om terug te vorderen wat onverschuldigd
is betaald, ook indien moet worden aangenomen dat besluiten ter zake
van terugvordering zijn gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg en
dientengevolge zijn aan te merken als besluiten in de zin van de
Algemene wet bestuursrecht.
Bij de beoordeling van dit onderdeel moet worden vooropgesteld dat
art. 6:203 BW uitdrukking geeft aan een beginsel dat voor het gehele
recht geldt, en dat deze bepaling derhalve ook moet worden toegepast
op betalingen van publiekrechtelijke aard, voor zover uit de wet niet
het tegendeel voortvloeit (vgl. HR 25 oktober 1991, nr. 14630, NJ
1992, 299). Dit betekent dat het artikel ook in het onderhavige geval
toepassing kan vinden, nu geen wetsbepaling valt aan te wijzen waaruit
voortvloeit dat zulks in dit geval is uitgesloten. Hiertegenover legt
onvoldoende gewicht in de schaal dat de nota van toelichting bij art.
21, eerste lid, BWOO onder meer inhoudt:
"De terugvorderingsmogelijkheid biedt de mogelijkheid de uitkering
terug te vorderen. (...) Ten slotte zij opgemerkt dat het in deze gaat
om een limitatieve opsomming van de mogelijkheden van terugvordering
en verrekening.
Deze bepaling is te beschouwen als een bijzondere regeling ten
opzichte van de algemene regeling in het Burgerlijk Wetboek; zij
treedt derhalve in de plaats van artikel 6:203 van het Burgerlijk
Wetboek.".
Dat art. 6:203 BW in een geval als het onderhavige toepassing moet
kunnen vinden nadat op de voet van art. 21 BWOO een besluit tot
terugvordering is genomen, ligt ook voor de hand omdat zonderdien niet
met het oog op de terugvordering een executoriale titel kan worden
verkregen, nu in het BWOO niet is bepaald dat het besluit tot
terugvordering een executoriale titel oplevert. In zoverre treft
onderdeel 1 doel.
In dit verband verdient voorts nog opmerking dat naar de in hoger
beroep niet bestreden vaststelling van de rechtbank de IB-groep bij
beschikkingen van 29 december 1994 en 9 maart 1995, waartegen
geen rechtsmiddelen heeft aangewend, aan
heeft medegedeeld dat zijn uitkering met ingang van 29 augustus 1994
is beëindigd, en dat USZO bij brief van 1 maart 1996 aan
heeft verzocht het te veel betaalde bedrag van f 11.449,90 terug te
betalen. Het onderdeel voert onder verwijzing naar CRvB 24 juni 1999,
TAR 1999, 123, en naar het door in hoger beroep gestelde
aan dat de brief van 1 maart 1996 moet worden gezien als een
terugvorderingsbesluit, en betoogt dat het hof niet tot zijn
beslissing kon komen zonder zich een oordeel te vormen over de vraag
of de brief van 1 maart 1996 als een besluit kan worden aangemerkt.
Ook deze klacht is gegrond. Door te oordelen dat het overheidsorgaan
gehouden is op de voet van art. 21 BWOO een besluit te nemen, waarna
de bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, heeft het hof onvoldoende
inzicht in zijn gedachtegang gegeven, nu zonder nadere motivering, die
evenwel ontbreekt, niet duidelijk is op grond waarvan de brief van 1
maart 1996 niet als een (terugvorderings)besluit kan worden
aangemerkt.
3.4 Onderdeel 2 bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 10 - 12 van
zijn arrest, dat de in art. 21 lid 1 BWOO vermelde termijnen gedurende
welke het overheidsorgaan het onverschuldigd betaalde kan
terugvorderen, vervaltermijnen zijn, en dat de vordering uit hoofde
van onverschuldigde betaling is vervallen nu niet binnen
de gestelde termijn van twee jaar is gedagvaard.
Zoals het onderdeel met juistheid betoogt, wijst de tekst van art. 21
lid 1 BWOO niet op het vervallen van het vorderingsrecht, maar veeleer
op het eindigen van de bevoegdheid het onverschuldigd betaalde terug
te vorderen na twee of vijf jaar na de betaalbaarstelling. Ook de nota
van toelichting, waarin wordt gesteld "Afhankelijk van de
betrokkenheid van de betrokkene met betrekking tot de ten onrechte
genoten uitkering kan over een periode van 2 of 5 jaar worden
teruggevorderd", gaat klaarblijkelijk hiervan uit. De bevoegdheid tot
terugvordering waarom het in deze bepaling gaat, ontstaat door en met
het besluit tot terugvordering, zodat voldoende is dat binnen de
termijn een besluit tot terugvordering is genomen en aan de betrokkene
is medegedeeld, en dat, anders dan het hof heeft geoordeeld, niet is
vereist dat binnen de termijn is gedagvaard. Het onderdeel treft
derhalve doel.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Leeuwarden van 22 mei
2002;
verwijst het geding naar het gerechtshof te Arnhem ter verdere
behandeling en beslissing;
veroordeelt in de kosten van het geding in cassatie, tot
op deze uitspraak aan de zijde van UWV begroot op EUR 388,74 aan
verschotten en EUR 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, A. Hammerstein, E.J.
Numann en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de
raadsheer A. Hammerstein op 26 maart 2004.
*** Conclusie ***
Rolnr.: C02/243HR
mr J. Spier
Zitting: 9 januari 2004
Nadere conclusie inzake
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen "namens de Staat der
Nederlanden"
(hierna: UWV)
tegen
1. Inleiding
1.1 Op 17 oktober 2003 heb ik in deze zaak geconcludeerd tot
niet-ontvankelijk-verklaring. Uw Raad heeft verzocht om een nadere
conclusie waarin op de zaak ten gronde wordt ingegaan. Aan dat verzoek
geef ik uiteraard gehoor.
1.2 Ná mijn conclusie heeft de advocaat van UWV een zogenaamde
Borgers-brief geschreven. Daaraan is een groot aantal stukken gehecht.
Ik meen van die stukken geen kennis te kunnen nemen. Enerzijds omdat
de brief aan Uw Raad is gericht, anderzijds omdat ik deze brief niet
zou hebben gekend wanneer terstond op de inhoudelijke merites van de
zaak was ingegaan.
1.3 Voor de goede orde stip ik aan nog steeds van oordeel te zijn dat
UWV niet-ontvankelijk is.
2. Feiten en procesverloop
2.1 Voor de feiten en het procesverloop zij verwezen naar mijn onder
1.1 genoemde conclusie sub 1 en 2.
3. Bespreking van de klachten
3.1 Het cassatiemiddel behelst twee klachten. Het eerste onderdeel is
- kort gezegd - gericht tegen het oordeel van het Hof dat UWV
niet-ontvankelijk is omdat het voor terugvordering van een
onverschuldigde betaalde BWOO-uitkering de publiekrechtelijke weg
(artikel 21 BWOO) en niet de privaatrechtelijke (artikel 6:203 BW) had
dienen te bewandelen. Het tweede onderdeel kant zich tegen het oordeel
(ten overvloede) van het Hof dat de in artikel 21 BWOO genoemde
termijn voor terugvordering een vervaltermijn is en dat deze termijn
is verstreken.
De omvang van het verhaalsrecht
3.2 Alvorens in te gaan op het cassatiemiddel lijkt het goed kort stil
te staan bij de consequenties van de bestuursrechtelijke rechtspraak
over verhaal van vorderingen als de onderhavige.
3.3 Tussen partijen is niet in geschil dat de tussen augustus 1994 en
begin 1996 aan verstrekte BWOO-uitkering onverschuldigd
is betaald. Zij zijn het er echter niet over eens langs welke weg
terugbetaling door (thans) UWV moet of mag worden gerealiseerd.(1) Op
het punt van de al of niet exclusiviteit van artikel 21 BWOO hebben
Rechtbank en Hof zich geconcentreerd. Daarbij kwam ook aan de orde de
vraag wat de aard van de in dat artikel gestelde
terugvorderingstermijn is en of deze al was verstreken of gestuit. Ook
in cassatie is - niet verrassend - de rechtsstrijd daartoe beperkt.
3.4 Tot nu toe is onderbelicht gebleven de hoogte van het bedrag dat
van mag worden teruggevorderd. In de cvd (onder 7) wordt
intussen wel gewezen op vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van
Beroep (CRvB) die inhoudt dat wat wordt uitgekeerd 6 maanden nadat het
uitvoeringsorgaan een duidelijk signaal heeft gekregen dat erop duidt
dat er niet (of minder) moet worden uitgekeerd, niet mag worden
teruggevorderd.
3.5 De CRvB acht het in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als de
administratieve nalatigheid van het uitvoeringsorgaan niet wordt
meegewogen bij de terugvordering.(2)
3.6 De zogenaamde 6-maandenjurisprudentie van de CRvB lijkt in dit
geval van toepassing. Ten tijde van de onverschuldigde betalingen aan
hield artikel 21 BWOO een terugvorderingsbevoegdheid in;
zie de in mijn eerdere conclusie onder 1.7 geciteerde tekst. Sinds de
inwerkingtreding van de Wet Boeten, maatregelen en terug- en
invordering sociale zekerheid (Wet BMTI, Stb. 1996, 248) hebben
uitvoeringsorganen in het algemeen een wettelijke
terugvorderingsplicht; zie art. 36 lid 1. Uitvoeringsorganen hebben
daardoor een beperkte beleidsvrijheid bij terugvordering, wat hen ook
minder ruimte geeft voor een belangenafweging en voor toetsing door de
rechter van die belangenafweging. Opmerking verdient evenwel dat
artikel 21 BWOO, na aanvankelijk te zijn ingetrokken, later weer met
terugwerkende kracht is herleefd.(3) In zoverre is m.i. nog immer
sprake van een bevoegdheid.
3.7 De CRvB heeft inmiddels (dan ook) geoordeeld dat de
zesmaanden-jurisprudentie voor terugvordering op de voet van de Wet
BMTI geen betekenis meer heeft.(4) Reeds(5) omdat de uitkeringen
tussen augustus 1994 en begin 1996 aan zijn betaald(6),
is echter het oude regime van toepassing.(7)
3.8 Opmerking verdient nog dat de zesmaanden-jurisprudentie is
ontwikkeld in het kader van de werknemersverzekeringen en sociale
voorzieningen. Mogelijk kan het BWOO niet als zodanig worden
aangemerkt, maar gaat het daarbij om een ambtelijke
rechtspositieregeling. Hoe dat zij, ook in dat laatste geval komt
betekenis toe aan de genoemde rechtspraak van de CRvB.(8)
3.9 Ook als de terugvordering in dit geval op de voet van artikel
6:203 BW zou kunnen worden gerealiseerd, zal het handelen van het
uitvoeringsorgaan (in casu UWV) moeten worden getoetst aan de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. Dat kan tot geen andere conclusie
leiden dan dat de terugvordering in rook is opgegaan voor de periode
te rekenen vanaf zes maanden na "het tijdstip waarop het
uitkeringsorgaan na ontvangst van relevante informatie, actie had
moeten nemen".(9)
Bespreking van de klachten ten gronde
3.10 Ik kom thans te spreken over de klachten ten gronde.
3.11.1 In de inleiding op het middel voert UWV aan dat zij in appèl
heeft betoogd "dat artikel 21 BWOO als zodanig geen
bestuursrechtelijke terugvorderingsmogelijkheid schept". Onderdeel I
bouwt op dat betoog voort. Het trekt ten strijde tegen 's Hofs oordeel
dat artikel 21 BWOO "exclusieve werking heeft". Volgens UWV heeft het
Hof miskend dat het uitvoeringsorgaan naast artikel 21 BWOO via
artikel 6:203 BW terug kon vorderen; zie nader s.t. onder 2.1.
3.11.2 Subsidiair(10) wordt het Hof verweten te hebben miskend dát in
casu sprake is van een terugvorderingsbesluit waartegen bezwaar
openstond. Naar ik begrijp meent UWV dat de brief van 1 maart 1996
zulk een besluit was. Ook zou het als zodanig hebben
aangemerkt. Van deze laatste bewering wordt niet vermeld waar zij in
de stukken zou zijn terug te vinden; daaraan moet daarom voorbij
worden gegaan.(11)
3.12.1 De onder 3.11.2 genoemde brief is als prod. 9 bij cve in geding
gebracht. In deze brief wordt aangegeven dat een bedrag van f
11.449,90 "te veel, dan wel ten onrechte" is betaald. Gevraagd wordt
om terugbetaling van dit bedrag. Van een voornemen tot terugvordering
wordt geen gewag gemaakt. In elk geval gebeurt dat niet expliciet.
3.12.2 De inleidende dagvaarding rept weliswaar onder 9 van
terugvordering, maar voert - terecht - niet aan dat de brief daarvan
melding maakt.
3.12.3 In de mvg gooit UWV het over een enigszins andere boeg. Daar
staat dat de brief "moet worden aangemerkt als een
terugvorderingshandeling". Met de brief werd een begin gemaakt met de
terugvordering (onder 3.12).
3.13 Het onderdeel beroept zich op een uitspraak van het CRvB.(12)
Deze niet ten volle duidelijke uitspraak(13) kan inderdaad zo worden
gelezen dat een brief als onder 3.11.2 genoemd rechtens moet worden
aangemerkt als terugvorderingsbesluit. Dwingend is die lezing evenwel
niet.
3.14 Hoe dat zij, zelfs als de brief van 1 maart 1996 rechtens heeft
te gelden als een terugvorderingsbesluit en al aangenomen dat de
klacht in dit opzicht voldoet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv.(14)
kan dat UWV niet baten. De uitwerking van deze stelling vergt het
zetten van een tussenstap waarin de onder 3.11.1 weergegeven klacht
wordt besproken.
3.15 Volgens UWV (s.t. sub 2.1-2.3) is artikel 21 BWOO niet exclusief
bedoeld. Het bevat slechts een bijzondere verrekeningsbevoegdheid en
bijzondere, van artikel 6:203 BW afwijkende, termijnen. Artikel 21
BWOO normeert de manier waarop van de terugvorderingsbevoegdheid
gebruikt wordt gemaakt, maar is niet de (exclusieve) grondslag
daarvan. Het is dus niet zo dat er een terugvorderingsbesluit had
moeten worden genomen op grond van het BWOO, zoals het Hof meent,
aldus UWV. Beklemtoond wordt dat alleen bij de burgerlijke rechter een
executoriale titel kan worden verkregen.
3.16.1 In de Nota van Toelichting bij het BWOO wordt over artikel 21
BWOO opgemerkt dat de bepaling een limitatieve opsomming van de
mogelijkheden van terugvordering en verrekening bevat. Expliciet wordt
aandacht geschonken aan de verhouding met de civielrechtelijke
vordering uit onverschuldigde betaling:
"Deze bepaling is te beschouwen als een bijzondere regeling ten
opzichte van het Burgerlijk Wetboek; zij treedt derhalve in de plaats
van artikel 6.203 van het Burgerlijk Wetboek."(15)
3.16.2 Verder wordt opgemerkt dat:
"het in deze gaat om een limitatieve opsomming van de mogelijkheden
van terugvordering en verrekening."(16)
3.16.3 Ten slotte wordt gesproken van "terugvordering op grond van
onderhavig besluit".(17)
3.17 In de tekst van artikel 21 lid 1 BWOO wordt - voor zover thans
van belang - gesproken van de bevoegdheid ("kan") van het
uitvoeringsorgaan het onverschuldigd betaalde geheel of gedeeltelijk
terug te vorderen. Het eerste lid noemt voorts termijnen waarbinnen
dit kan geschieden.
3.18.1 Volledigheidshalve wijs ik nog op de sterke gelijkenis met
artikel 36 WW, zoals dat luidde vóór 1996. Deze bepaling en artikel 21
BWOO stemden weliswaar niet woordelijk overeen, maar kwamen in
essentie op hetzelfde neer.(18) Ten aanzien van genoemd artikel 36
oordeelde de CRvB in 1992 dat het een exclusieve regeling inhield:(19)
"Voorts is de Raad van oordeel dat de tekst van artikel 36 van de WW
in die zin moet worden verstaan dat deze bijzondere regeling voor
terugvordering en verrekening gelet op het inkomenskarakter van de
WW-uitkering en het rechtszekerheidsbelang dat voor de
uitkeringsgerechtigde ermee gemoeid is, in beginsel van toepassing is
op iedere terugvordering dan wel verrekening met betalingen krachtens
de WW. De Raad ziet in de specifieke doch kennelijk ruim bemeten
draagwijdte en redelijke strekking van deze bijzondere bepaling,
alsmede in het systeem van de WW in beginsel geen objectief houvast
voor de opvatting van gedaagde dat naast de terugvorderingen en
verrekeningen als bedoeld in artikel 36 van de WW ter zake van
bijvoorbeeld niet ingehouden premiebedragen ingevolge de Zfw
toepassing gegeven zou kunnen worden aan een op het burgerlijk recht
gebaseerde compensatiebevoegdheid, dan wel dat aan een
uitvoeringsorgaan van de sociale zekerheid een op het burgerlijk recht
gebaseerd vorderingsrecht uit onverschuldigde betaling zou toekomen."
3.18.2 Voor een 'WW-conforme' uitleg van het BWOO pleit bovendien dat
met het BWOO werd beoogd de regels rond en de systematiek van
werkloosheidsuitkeringen voor onderwijspersoneel, zo veel mogelijk, in
overeenstemming te brengen met die van de Werkloosheidswet (WW). In de
Nota van toelichting op het BWOO wordt dan ook opgemerkt dat het BWOO
een vertaling vormt van de Werkloosheidswet voor onderwijspersoneel,
zij het dat er om technische of uitvoeringsredenen in het BWOO van de
tekst van de WW is afgeweken.(20) Artikel 21 BWOO bevat enige
verschillen, zoals de benaming van de uitvoerende instantie en de
uitkeringen waarmee de vordering verrekend mag worden, maar komt, als
gezegd, in essentie op hetzelfde neer als artikel 36 WW.
3.19.1 Het voorafgaande laat geen andere conclusie toe dan dat in elk
geval eerst de weg die door artikel 21 BWOO wordt geplaveid ten einde
zal moeten worden bewandeld. In zoverre is artikel 21 BWOO
onmiskenbaar een exclusieve regeling.
3.19.2 Daaraan doet niet af dat - zoals de s.t. op zich met juistheid
aanvoert - artikel 6:203 BW "voor het gehele recht" geldt.(21) In dit
geval heeft de wetgever immers bepaald dat eerst de
bestuursrechtelijke weg moet worden bewandeld. In dat geval lijdt
genoemde regel - uiteraard - uitzondering.(22)
3.19.3 In de s.t. onder 2.1 (blz. 4) wordt nog betoogd dat - kort
gezegd - artikel 21 BWOO alleen exclusief is waar het gaat om
verrekening. De geëerde stellers verliezen aldus uit het oog dat de
onder 3.16 geciteerde Nota van Toelichting duidelijk in andere
richting wijst.
3.19.4 Op al deze gronden faalt de onder 3.11.1 weergegeven klacht.
3.20 Omdat bij gebreke van terugbetaling op de voet van de destijds
vigerende regeling geen executoriale titel kon worden verkregen, zal
mogen worden aangenomen dat het onverschuldigd betaalde na het
bewandelen van de onder 3.19.1 genoemde weg via de burgerlijke rechter
kan worden teruggevorderd.(23)
3.21 Of het Hof dit laatste voldoende heeft onderkend, is niet geheel
duidelijk. Rov. 5 en 6 zijn wat dat betreft voor verschillende uitleg
vatbaar. De vraag behoeft geen beantwoording omdat de enkele
omstandigheid dat (naar ik veronderstellenderwijs aanneem) sprake is
van een terugvorderingsbesluit onvoldoende is voor het met vrucht
kunnen inslaan van de privaatrechtelijke weg. De andersluidende
opvatting van het onderdeel - met name in de subsidiaire onder 3.11.2
weergegeven variant - is daarom niet juist.
3.22 Ter toelichting moet de draad weer worden opgepakt van hetgeen op
de voet van artikel 21 BWOO moet worden ondernomen alvorens een
civielrechtelijke vordering kan worden ingesteld.
3.23 In een terugvorderingsprocedure krachtens artikel 21 BWOO van een
onverschuldigd betaalde uitkering moeten drie stappen (en besluiten)
worden onderscheiden. Ten eerste moet een intrekkingsbesluit worden
genomen waaruit volgt dat er onverschuldigd betaald is. Vervolgens
moet worden besloten dat en wat er teruggevorderd wordt
(terugvorderingsbesluit). Ten slotte moet worden besloten hoe er wordt
teruggevorderd (invorderingsbesluit). In het invorderingsbesluit moet
worden vastgesteld of en in welke termijnen de terugvordering zal
worden opgesplitst. In het invorderingsbesluit moet rekening worden
gehouden met de draagkracht en sociale omstandigheden van de debiteur.
Zo moet er bij de invordering onder meer rekening worden gehouden met
de 90%-norm van art. 475d Rv.(24)
3.24 Opmerking verdient nog dat de genoemde drie stappen in één
besluit konden worden gecombineerd. Maar in elk geval vóór 1 augustus
1996 was ten minste zo'n gecombineerd besluit vereist alvorens een
civiele procedure kon worden geëntameerd ter verkrijging van een
executoriale titel.(25)
3.25 Men zou een ogenblik kunnen menen dat deze regeling tamelijk
omslachtig is. Wellicht is dat juist. Maar zij is niet zonder goede
zin. Het is zeker niet onnuttig dat eerst de vraag wordt gesteld welk
bedrag onverschuldigd is betaald en dat de betrokkene tegen dat
besluit eerst bezwaar en beroep kan instellen. Staat de omvang van het
onverschuldigde eenmaal vast, dan komt aan de orde welk bedrag moet
worden terugbetaald. Op dat moment is ook bijvoorbeeld genoemde 90%
norm van belang.
3.26.1 Leidt CRvB op 24 februari 2000(26) tot een ander oordeel? In
die a-typische zaak oordeelde de Raad
"dat terugvordering uitsluitend in de in deze bepaling [artikel
21 BWOO] uitdrukkelijk geregelde gevallen mogelijk is."
3.26.2 Deze zaak kenmerkte zich hierdoor dat de onverschuldigdheid van
de betaling eerst achteraf vast kon worden gesteld omdat de
omstandigheden van betrokkene met terugwerkende kracht werden
gewijzigd. Het bijzondere van de zaak was bovendien - en dat is m.i.
voor de CRvB beslissend - dat door deze wijziging betrokkene later
iets ontving wat ten minste gelijk was aan het bedrag dat als
onverschuldigd moest worden terugbetaald. Anders gezegd: van een
"minder gunstige inkomenspositie" was geen sprake.
3.26.3 Een situatie die zelfs maar enigszins vergelijkbaar is met de
onder 3.26.2 genoemde doet zich in casu niet voor. Daarom is er geen
grond voor toepassing van een uitzondering op de hoofdregel van de
onder 3.23 vermelde "drie stappen". Daartoe bestaat eens te minder
aanleiding omdat de CRvB een en andermaal voor de uitleg van het BWOO
aansluiting heeft gezocht bij het - vrijwel identieke - equivalent van
de WW.(27)
3.27.1 In feitelijke aanleg is niet aangevoerd dat sprake zou zijn van
- onder meer - een invorderingsbesluit. Het Hof heeft daaromtrent
(dan) ook niets vastgesteld. Het is daarom volstrekt begrijpelijk dat
het middel stilzwijgt over zulk een besluit.(28)
3.27.2 Volledigheidshalve stip ik nog aan dat UWV - naast daarmee
moeilijk te verenigen stellingen - heeft aangevoerd dat er (ik voeg
toe: zelfs) geen terugvorderingsbesluit was.(29)
3.28 's Hofs arrest zal aldus moeten worden begrepen dat de krachtens
artikel 21 BWOO te nemen stappen nog niet (alle) zijn gezet; ook zijn
verwijzing naar HR 11 januari 1985, AB 1986, 416 duidt daar op.(30)
Het heeft er (inderdaad) de schijn van dat het Hof aannam dat alleen
een terugvorderingsbesluit moest worden genomen en dat daarvan in casu
geen sprake was. Tegen de achtergrond van de ultieme uitlating van UWV
zoals weergegeven onder 3.27.2 is dat geenszins merkwaardig. Zoals
hierboven geschetst valt op die opvatting rechtens wél het nodige af
te dingen. De vraag of zij daadwerkelijk onjuist is, behoeft evenwel
geen beantwoording. Immers heeft het Hof met juistheid geoordeeld dat
in casu onvoldoende stappen op bestuursrechtelijk vlak zijn gezet
zodat UWV inderdaad niet-ontvankelijk is.
3.29 Ik kan het ook anders zeggen. Gesteld al dat de onder 3.11.2
verwoorde klacht zou slagen, mist UWV daarbij belang. Na verwijzing
kan de verwijzingsrechter tot geen ander oordeel komen dan dat er (in
elk geval) geen invorderingsbesluit is. Dat brengt mee dat
niet-ontvankelijkverklaring hoe dan ook onvermijdelijk is.
3.30 Het tweede onderdeel van het middel is gericht tegen de
overwegingen van het Hof ten aanzien van het karakter van de termijnen
in artikel 21 BWOO. Het Hof bevestigt het oordeel van de Rechtbank dat
het vervaltermijnen betreften dat de in dit geval relevante
tweejaarstermijn is verstreken. Zoals het Hof zelf al aangeeft (rov.
7, laatste zin) gaat het hier om een overweging ten overvloede.
3.31 Nu het eerste onderdeel niet tot cassatie kan leiden, behoeft het
tweede daarom geen bespreking.
3.32 Voor een bespreking van de door het onderdeel aan de orde
gestelde rechtsvraag verwijs ik volledigheidshalve naar de al vaker
genoemde dissertatie van Bollen(31), een artikel van zijn hand(32) en
van M.J. Sluijs(33), zomede F.M. Noordams De Werkloosheidswet.(34)
Conclusie
Deze conclusie strekt ertoe dat Uw Raad, indien hij UWV ontvankelijk
acht, het beroep verwerpt.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Adocaat-Generaal
1 Aannemend dat UWV ontvankelijk is (welke mening Uw Raad
klaarblijkelijk is toegedaan), zal in cassatie uitgangspunt moeten
zijn dat haar zulk een recht toekomt als terugvordering langs
civielrechtelijke weg kan worden geëffectueerd.
2 Zie nader losbl. Sociale Verzekeringswetten, WW art. 36 aant. 19,
met name aant. 19.1.
3 Stb. 2001, 61 en Stb. 2003, 185. De vraag of deze gang van zaken
rechtens effect sorteert, kan hier blijven rusten.
4 CRvB 25 september 2001, USZ 2001/299, RSV 2001/270.
5 Zie onder 3.6 in fine.
6 Zie mijn aanvankelijke conclusie onder 1.5.
7 Art. XVI lid 2 Wet BMTI.
8 Zie CRvB 3 augustus 2000, AB 2000, 413 HH: de CRvB zag geen
aanleiding "de vaste jurisprudentie in sociale
verzekeringszaken in beginsel niet eveneens van toepassing te achten
in ambtenaarrechtelijke terugvorderingsgeschillen". Zie voorts C.J.M.
Bollen, Onverschuldigde betaling door de overheid (diss. Maastricht
2002) blz. 195.
9 CRvB 3 augustus 2000, AB 2000, 143 HH.
10 S.t. onder 2.4.
11 Wél wordt een vindplaats genoemd waarin UWV de stelling betrekt,
maar dat is van onvoldoende belang.
12 24 juni 1999, TAR 1999, 123.
13 De onduidelijkheid schuilt met name in het volgende. In de eerste
plaats komt niet goed uit de verf hoe de betrokken brief luidde. De
formulering van de CRvB (met name de alinea die wordt ingeluid met "De
omstandigheid dat een dergelijk stuk") suggereert ("de
uitkeringsspecificatie en de daarin aangeduide terugvordering") dat in
de brief wordt gesproken van "terugvordering" (of verrekening). In dat
geval zou de brief waarop de uitspraak
ziet een andere inhoud/formulering hebben dan de onderhavige brief van
1 maart 1996.
14 Immers wordt niet aangegeven waar in de stukken de door het
onderdeel betrokken stelling wordt geponeerd.
15 Stb. 1994, 100, blz. 74.
16 T.a.p.
17 Idem.
18 Het oude art. 36 WW sprak over 'is bevoegd tot' in plaats van
'kunnen' terugvorderen.
19 CRvB 3 juni 1992, RSV 1993,180.
20 Stb. 1994, 100, blz. 43.
21 HR 25 januari 1991, NJ 1992, 299 JBMV rov. 3.2 en M.W. Scheltema,
Onverschuldigde betaling (1997) blz. 269 en 270.
22 HR 25 januari 1991, NJ 1992, 299 JBMV rov. 3.2.
23 In gelijke zin C.J.M. Bollen, Onverschuldigde betaling door de
overheid blz. 141.
24 C.J.M. Bollen, Onverschuldigde betaling door de overheid (2002)
blz. 137-142 en bijv. CRvB 17 mei 1990, RSV 1990, 333 en de uitspraken
waarnaar daarin wordt verwezen.
25 Bollen, a.w. blz. 142.
26 TAR 2000, 50.
27 CRvB 22 februari 2001, nr. 98/8240 AW, LJN nr. ZB 9172 en CRvB 19
oktober 1999, USZ 1999/317 AD; zie voorts in de tekst onder 3.18.2.
28 De s.t. onder 2.2 (blz. 5 in fine) suggereert dat sprake is van een
gecombineeerd besluit als hierboven bedoeld onder 3.24 Voor die
suggestie heb ik in de stukken en in de eigen stellingen van UWV
evenwel geen enkele basis kunnen vinden. In de knappe s.t. onder 2.2
in fine wordt - geparafraseerd weergegeven - verder nog betoogd dat
een invorderingsbesluit in casu goede zin zou hebben ontbeerd. Dat is
m.i. niet juist om de in de tekst onder 3.23 genoemde reden. Hoe dat
zij: de enkele omstandigheid dat een stap die men op grond van het
vigerende recht moet zetten mogelijk niet terstond zinvol is, betekent
niet dat deze achterwege kan worden gelaten.
29 Zie expliciet mva inc. onder 3.5.
30 In zijn AB-noot zet Riphagen het wettelijk stelsel op dit punt
helder uiteen.
31 Blz. 140.
32 Sociaal Recht 1996 blz. 265.
33 Sociaal Recht 1995 blz. 340/1.
34 Blz. 151.
=========================
Rolnr.: C02/243HR
mr J. Spier
Zitting: 17 oktober 2003
Conclusie inzake
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen "namens de Staat der
Nederlanden"
(hierna: UWV)
tegen
(hierna: )
1. Feiten
1.1 In deze zaak kan in cassatie worden uitgegaan van de navolgende
feiten.(1)
1.2 is tot 1 augustus 1994 werkzaam geweest bij het
Maartenscollege te Groningen. Op 8 juni 1994 heeft hij bij de
Informatie Beheer Groep (IB-groep) een aanvraag ingediend ter
verkrijging van een werkeloosheidsuitkering.
1.3 Bij brief van 15 augustus 1994 is de uitkering voorlopig
vastgesteld en is verzocht de aanvraag aan te vullen. Bij
brief van 25 augustus 1994 heeft meegedeeld dat hij vanaf
5 september 1994 een betrekking zal gaan vervullen bij de
Hanzehogeschool te Groningen.
1.4 Bij beschikking van 29 december 1994 is aan een
werkeloosheidsuitkering toegekend op grond van het Besluit
werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO) voor een periode
van 1 augustus 1994 tot 1 februari 1995. De omvang van de uitkering is
vastgesteld op 10,51 uren. Bij beschikking van diezelfde datum heeft
de IB-groep bericht dat de omvang van zijn uitkering met
ingang van 29 augustus 1994 is teruggebracht naar 0,0 uren. Bij
beschikking van 9 maart 1995 is nogmaals op de hoogte
gesteld van de beëindiging van zijn uitkering. Tegen laatstgenoemde
beschikkingen heeft geen rechtsmiddelen aangewend.
1.5 In september 1995 heeft aan de uitkeringsinstantie
verzocht de uitbetaling te beëindigen in verband met het vervullen van
een vrijwel volledige betrekking. De feitelijke verstrekking van de
uitkering heeft evenwel geduurd van augustus 1994 tot begin 1996.
1.6 Bij brief van 1 maart 1996 is aan meegedeeld dat
tengevolge van de beëindiging van de uitkering aan hem ten onrechte
een bedrag van f 11.449,90 is betaald. Dit bedrag wordt van
teruggevorderd.
1.7 Op 1 maart 1996 luidde artikel 21 van het BWOO, voor zover hier
van belang, als volgt:
"Het uitvoeringsorgaan kan hetgeen op grond van dit besluit
onverschuldigd is betaald geheel of gedeeltelijk terugvorderen:
a. gedurende vijf jaren na de dag van de betaalbaarstelling indien het
uitvoeringsorgaan door toedoen van de betrokkene onverschuldigd heeft
betaald; en
b. gedurende twee jaren na de dag van betaalbaarstelling in de overige
gevallen waarin de betrokkene redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat
het uitvoeringsorgaan onverschuldigd betaalde."
1.8 Tussen partijen is in confesso dat de terugvorderingsbevoegdheid
van artikel 21 BWOO in het onderhavige geval een duur heeft van twee
jaar na de dag van betaalbaarstelling van hetgeen aan de
terugvordering is onderworpen.(2) Anders gezegd: de in artikel 21
onder b bedoelde situatie.
2. Procesverloop
2.1.1 Op 16 maart 1999 heeft USZO Diensten BV (hierna USZO), "namens
de Staat der Nederlanden", gedagvaard voor de Rechtbank
te Groningen en betaling gevorderd van f 14.221,60 c.a.
2.1.2 USZO heeft aangevoerd dat zij "namens de minister belast is met
de uitvoering" van het BWOO. Zij vervolgt dan:
"Dit betekent dat USZO Diensten B.V. bevoegd is tot het voeren van de
onderhavige gerechtelijke procedure" (onder 2).
2.1.3 Bij cve heeft USZO een (door niet aanvaarde)
overeenkomst overgelegd waarbij een afbetalingsregeling wordt
aangeboden. Daarin is te lezen dat erkent een bedrag
schuldig te zijn aan USZO-Groningen.
2.2.1 Aan haar vordering heeft USZO ten grondslag gelegd dat aan
ten onrechte een bedrag van f 11.449,90 aan
werkeloosheidsuitkering is verstrekt. dient dit
onverschuldigd betaalde bedrag c.a. terug te betalen (inl. dagv.
5-15).
2.2.2 heeft door ondertekening van het aanvraagformulier
voor de werkeloosheidsuitkering verklaard op de hoogte te zijn van de
voorwaarden en verplichtingen verbonden aan het recht op uitkering en
zich verplicht eventueel teveel ontvangen betalingen op eerste
vordering terug te betalen (inl. dagv. onder 5).
2.2.3 Bij beschikkingen van 29 december 1994 en 9 maart 1995 is
op de hoogte gebracht van de beëindiging van zijn
uitkering met ingang van 29 augustus 1994 (inl dagv. onder 7). Tegen
deze beschikkingen heeft geen bezwaar gemaakt dan wel
beroep ingesteld (inl. dagv onder 8).
2.2.4 Op de sub 1.6 genoemde brief heeft laten weten
slechts bereid te zijn het door hem over de maanden september, oktober
en november 1995 ontvangen bedrag aan uitkering terug te betalen (inl.
dagv. onder 9-12).
2.3.1 heeft ten verwere aangevoerd dat hij steeds juiste
inlichtingen heeft verstrekt aan USZO over zijn financiële situatie en
dat hij in de veronderstelling verkeerde dat hij recht had op de
uitkering die hij kreeg (cva onder 4-8, 10, cvd onder 6 en 7; mva
onder 9 en 12). De betalingen werden ondanks de juiste mededelingen
door voortgezet (prod. 2 bij cva).
2.3.2 De vordering tot betaling van f 11.449,90 van 1 maart 1996 is
een besluit in de zin van artikel 1.3 Awb (cvd onder 3). Tegen dit
besluit heeft bezwaar gemaakt bij brief, welke op 13
maart 1996 door USZO is ontvangen. Op grond van de Algemene wet
bestuursrecht is deze brief aan te merken als een bezwaarschrift. Op
dit bezwaarschrift is tot op heden nog niet beslist. Nu deze
bestuursrechtelijke weg nog open staat, dient USZO deze te volgen en
in de onderhavige procedure niet-ontvankelijk te worden verklaard (cva
onder 9, cvd onder 3 en 4).
2.4 Volgens USZO is de brief van 1 maart 1996 niet als een besluit in
de zin van artikel 1:3 Awb aan te merken. Het BWOO bevat geen
wettelijke bepaling met een terugvorderingsregeling, zodat USZO met
het oog op terugvordering geen andere weg dan de civielrechtelijke kan
volgen. De brief van 1 maart 1996 is geen terugvorderingsbeslissing
waartegen bezwaar of beroep open stond (cvr onder 3). De
(ongedateerde) brief van , ontvangen op 13 maart 1996, kan
om die reden en gezien haar inhoud, niet worden aangemerkt als een
bezwaarschrift (cvr onder 3 en 4).
2.5.1 De Rechtbank heeft bij vonnis van 28 juli 2000 de vordering van
de Staat afgewezen.
2.5.2 Naar het oordeel van de Rechtbank volgt uit de stellingen van de
Staat dat hij niets verwijt, maar dat hijzelf onvoldoende
oplettend is geweest bij de feitelijke uitkering. Gelet op artikel 21
sub b BWOO vervalt het terugvorderingsrecht in dat geval twee jaar na
de dag van betaalbaarstelling. Daar de laatst betaalde termijn
(uiterlijk) in 1996 was, is de Staat met een dagvaarding van maart
1999 ruimschoots te laat (rov. 3.2).
2.6.1 USZO is tegen het vonnis van de Rechtbank met één grief in
beroep gekomen. In het petitum wordt gerept van een vordering van
"requirante". In de mvg wordt USZO Diensten BV als procespartij
aangeduid. In het petitum staat dat
"USZO zich wendt tot Uw Hof met het verzoek het vonnis van de
Rechtbank(3) (...) te vernietigen, en (...) zal bepalen dat aan USZO
de vordering wordt toegewezen".
In de mvg onder 1.1 wordt USZO aangeduid als "appellant"; verderop
wordt onder meer gerept van bezwaren van USZO en van een
terugvordering door USZO (onder 1.2 en 1.3).
2.6.2 USZO voert aan dat de Rechtbank ten onrechte tot het oordeel is
gekomen dat USZO te laat is geweest met het instelling van de
onderhavige vordering.
2.6.3 USZO voert hiertoe aan dat de termijn van artikel 21 lid 1b BWOO
geen vervaltermijn is (waar de Rechtbank van lijkt uit te gaan), maar
een verjaringstermijn (mvg onder 3.3 - 3.8).
2.6.4 USZO heeft ten slotte nog uitgedragen dat zij binnen de termijn
van twee jaar is gebleven. Met haar brief van 1 maart 1996 heeft zij
een aanvang gemaakt met de terugvordering (onder 3.11 - 3.13).
2.7.1 heeft in zijn mva uitsluitend USZO Diensten als
appellante vermeld. Ten gronde verdedigt hij het oordeel van de
Rechtbank dat USZO haar vordering te laat heeft ingesteld. De termijn
in artikel 21 lid 1 sub b BWOO is een vervaltermijn (mva onder 8).
2.7.2 Hij wijst er op dat na een aantal contacten zijnerzijds een
jaaropgave werd ontvangen met daarop de mededeling: "Bij deze
uitkering is/wordt rekening gehouden met uw CASCO-inkomsten" (onder
6).
2.7.3 wijst er op dat de Centrale Raad van Beroep
meermalen heeft geoordeeld dat een terugvordering wegens
onverschuldigde betaling niet geoorloofd is indien de betrokken
ambtenaar niet wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij teveel
ontving c.q. dat er ten aanzien van hetgeen hij ontving iets niet
klopte. Tot 1 maart 1996 hoefde ook niet te twijfelen aan
de juistheid van zijn inkomsten (mva onder 10).
2.7.4 Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van
Beroep van 24 juni 1999 (AB 1999,406) betoogt dat in zijn
geval aan het besluit tot terugvordering ten onrechte geen
belangenafweging is vooraf gegaan (mva onder 11).
2.7.5 Door uitkeringen terug te vorderen meer dan zes maanden na het
tijdstip waarop USZO actie had behoren te ondernemen om tot een juiste
betaling te komen, terwijl USZO steeds tijdig heeft
geïnformeerd, heeft USZO gehandeld in strijd met het beginsel van
behoorlijk bestuur dat op een zorgvuldige wijze jegens ambtenaren
gehandeld dient te worden (mva onder 12).
2.8.1 heeft incidenteel appèl ingesteld onder aanvoering
van één grief. Volgens deze grief heeft de Rechtbank USZO ten onrechte
ontvankelijk verklaard in haar vordering nu er een met voldoende
waarborgen omklede administratieve rechtsgang open staat welke eerst
doorlopen moet zijn voordat een ontvankelijke vordering bij de
burgerlijke rechter aanhangig kan worden gemaakt (mvg inc. onder 13 en
14). Een terugvorderingsbesluit op grond van artikel 21 BWOO is immers
een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb waartegen bezwaar en beroep
open staat (mvg inc. onder 16).
2.8.2 wijst er ten slotte op dat volgens de toelichting
op artikel 21 BWOO, Stb. 4 februari 1994, 100, deze bepaling in de
plaats treedt van artikel 6:203 BW.
2.9.1 Ook in de mva inc. komt de Staat niet meer voor.
2.9.2 USZO betwist dat zij niet-ontvankelijk is in haar vordering. De
betalingen die zij deed aan sinds 29 augustus 1994
ontberen een wettelijke grond. Terugvordering hiervan kan slechts op
grond van artikel 6:203 BW, aangezien er geen bestuursrechtelijke
mogelijkheid tot terugvordering bestaat en ook artikel 21 BWOO als
zodanig zo'n mogelijkheid niet schept (mva inc. onder 3.3 en 3.4). De
brief van 1 maart 1996 is geen terugvorderingsbesluit, maar een
terugvorderingshandeling (mva inc. onder 3.5).
2.10 Het Hof geeft in het kopje van zijn arrest van 22 mei 2002 aan
dat het gaat om de zaak van "USZO Diensten B.V., in rechte optredend
namens de Staat der Nederlanden". Het Hof voegt hieraan toe: "hierna
te noemen: USZO".
2.11.1 Het Hof bevindt de grief in het incidenteel appèl gegrond en
verklaart USZO daarom niet-ontvankelijk. Dit oordeel wordt als volgt
gemotiveerd.
2.11.2 De uitkeringen aan zijn gedaan op grond van het
BWOO. Dat daarop geen recht had, doet daaraan niet af
(rov. 4).
2.11.3 Artikel 21 BWOO is in beginsel van toepassing op iedere
terugvordering van betalingen krachtens het BWOO. Aangenomen moet
worden dat dit artikel exclusieve werking heeft, in die zin dat het
overheidsorgaan gehouden is om op de voet van dit artikel een
terugvorderingsbesluit te nemen, waarna de bestuursrechtelijke
rechtsgang openstaat. USZO kan niet buiten artikel 21 BWOO om, op
grond van artikel 6:203 BW, het teveel betaalde van
terugvorderen (rov. 5 en 6).
2.12.1 Het Hof begeeft zich vervolgens, ten overvloede, in
beschouwingen over de verjaringskwestie (rov. 7 e.v.).
2.12.2 Artikel 21 BWOO is, blijkens zijn tekst en de nota van
toelichting, te beschouwen als een bijzondere regeling ten opzichte
van de algemene regeling voor teruggave van hetgeen onverschuldigd is
betaald in de zin van artikel 6:203 BW (rov. 9).
2.12.3 De termijn van artikel 21 BWOO is, naar 's Hofs oordeel, een
vervaltermijn omdat het gaat om een termijn met betrekking tot de
uitoefening van een bevoegdheid (rov. 10). Stuiting is dan niet aan de
orde (rov. 11). Van terugvordering in de zin van artikel 21 BWOO is,
mede bezien in het licht van artikel 3:296 BW en bij het ontbreken van
een anders luidende bepaling, eerst sprake bij dagvaarding welke
(eerst) op 16 maart 1999 aan is betekend. De vordering
van USZO is derhalve niet ingesteld binnen de toepasselijke termijn
van artikel 21 BWOO (rov. 12).
2.13.1 Tijdig is cassatieberoep is ingesteld door "Het
uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (beweeerdelijk de
rechtsopvolger van USZO B.V.) (...) namens de Staat der Nederlanden".
Dit instituut is een publiekrechtelijke rechtspersoon.(4)
2.13.2 Tegen is verstek verleend.
2.13.3 Het cassatieberoep is schriftelijk toegelicht. Bij de weergave
van de namen van partijen wordt de Staat niet genoemd.
2.13.4 In de s.t. onder 1.6 wordt beweerd dat de Staat "namens wie
eiser tot cassatie (...) optreedt" een vordering zou hebben ingesteld.
2.13.5 Verder wordt beweerd dat het appèl zou zijn ingesteld namens de
Staat (onder 1.7).
2.13.6 Aan het slot van de inleiding is te lezen dat UWV beroep in
cassatie heeft ingesteld (onder 1.10).
3. Ontvankelijkheid van eiseres tot cassatie
3.1 Uit het voorafgaande blijkt dat onvoldoende duidelijk is wie
formeel als de eisende partij optreedt.(5) In drie instanties hebben
partijen zich daarom niet, in elk geval onvoldoende bekreund. Slechts
de Rechtbank heeft het probleem onmiskenbaar onderkend. Doch het heeft
partijen - voor zover valt na te gaan - niet wakker geschud.
3.2 Deze kwestie is intussen wél van belang; thans ter beoordeling van
de ontvankelijkheid van het cassatieberoep.
3.3 De inleidende dagvaarding kán zo worden gelezen dat de Staat de
formele procespartij is. Datzelfde geldt voor 's Hofs arrest, de
cassatiedagvaarding en delen van de s.t.; zie onder 2.1.1, 2.1.2,
2.13.1 en 2.13.4. Kán, want deze lezing is zeker niet dwingend.
"Namens" kan ook betekenen dat de formele procespartij USZO(6) is, en
dat de Staat daarachter schuil gaat en dat het staatsbelang de
werkelijke inzet van de procedure is.
3.4.1 Veel meer pleit tegen deze lezing.
3.4.2 Op de meeste plaatsen in de stukken is de Staat geheel uit beeld
verdwenen; zie onder 2.1.2 (het citaat), 2.1.3, 2.6.1. en 2.9.1.
3.4.3 Nadat de Rechtbank de Staat als procespartij heeft aangemerkt,
gaat USZO door zich zelf als zodanig op te werpen; zie onder 2.5 en
2.6.1.
3.4.4 USZO pretendeert zelf een vordering te hebben (zie onder 2.1.3),
hetgeen op gespannen voet staat met een vorderingsrecht van de Staat.
De Staat heeft dan immers niets te vorderen (van ).
3.4.5 Voor zover het probleem heeft onderkend (hetgeen
niet met enige zekerheid valt te beoordelen) heeft hij in appèl USZO
als eisende partij aangemerkt; zie onder 2.7.1. In eerste aanleg
duidde hij zijn tegenpartij aan als de Staat.
3.5 Tegen de achtergrond van het bovenstaande, bezien in onderling
verband en samenhang, houd ik het ervoor dat tot en met appèl USZO
zich zelf procespartij achtte. Daarbij wegen in het bijzonder de onder
3.4.3 en 3.4.4 genoemde omstandigheden zwaar.
3.6.1 Volgens bestaande rechtspraak is mogelijk dat X een vordering
instelt namens Y, waarbij Y de formele procespartij is.(7) Ook is
mogelijk op eigen naam namens een ander een vordering in te dienen.(8)
3.6.2 De variant die zich hier m.i. voordoet (de tweede), levert dus
op zich zelf beschouwd geen probleem op. Hierbij teken ik nog aan dat
op niet onmogelijk is dat een rechtsverkrijger onder bijzondere titel
een rechtsmiddel aanwendt.(9)
3.7.1 Uitgaande van het onder 3.5 gekozen vertrekpunt moet worden
onderzocht wat de juridische basis is waarop de verandering van
procespartij steunt. Ten behoeve van Uw Raad heb ik hieromtrent bij de
advocaten van eiseres tot cassatie informatie doen inwinnen; daarbij
ging het mij om publiekelijk toegankelijke stukken.
3.7.2 Aanvankelijk mr Scheltema en later mr Castermans hebben nadere
inlichtingen verstrekt. Deze voeg ik aan het dossier toe. Mr
Castermans heeft zich, bezien vanuit de optiek van zijn cliënte
begrijpelijk, niet beperkt tot openbaar toegankelijke stukken. Naar
mijn mening moet zijn brief met bijlagen buiten beschouwing blijven
voor zover deze ziet op gegevens die niet publiekelijk toegankelijk
zijn. Het gaat daarbij immers om feitelijke nova waarvoor in cassatie
geen plaats is. Aan het slot van deze conclusie besteed ik aan deze
nova nochtans, zij het in mijn ogen ten overvloede, aandacht.
3.7.3 Voor de goede orde vermeld ik nog dat mr Castermans in zijn
brief eveneens - en m.i. als gezegd terecht, zij het wellicht niet in
overeenstemming met zijn visie in de s.t. - meent dat USZO formeel
procespartij was.
3.8 UWV is reeds niet-ontvankelijk omdat het cassatieberoep door UWV
wordt ingesteld als rechtsopvolger van een BV die in feitelijke aanleg
nimmer procespartij is geweest. Zoals onder 2.1.1 reeds vermeld, is de
vordering ingesteld door USZO Diensten BV en niet door USZO BV. De
vraag of UWV rechtsopvolger is van USZO BV mist dan ook iedere
relevantie.
3.9.1 Ten overvloede bgeef ik mij nog in het (voor buitenstaanders)
duistere woud van de regeling van uitvoeringsinstellingen. Bij de wet
van 21 december 1995, Stb. 641 werd de minister van Binnenlandse Zaken
gemachtigd de Stichting Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor
Overheid en onderwijs (Stichting USZO) op te richten. Deze Stichting
zal "ten minste tot doel hebben de administratieve uitvoering van
regelingen op het terrein van de sociale zekerheid voor overheids- en
onderwijspersoneel, voor zover zulks bij overeenkomst aan de Stichting
is opgedragen" (artikel 2 leden 1 en 2).
3.9.2 Of zo'n overeenkomst daadwerkelijk is gesloten, heb ik niet
kunnen vinden. Aan de opmerkingen daarover in de onder 3.7.2 genoemde
brief ga ik voorbij. Anders gezegd: op basis van de gedingstukken en
openbare gegevens kan niet worden vastgesteld of bedoelde stichting op
enig moment daadwerkelijk belast was met de in artikel 2 lid 2
genoemde uitvoering.
3.10.1 Artikel 59 Organisatiewet sociale verzekeringen 1977 (Osv)
maakte het mogelijk bepaalde rechtspersonen te erkennen. Met erkende
rechtspersonen kon het Landelijk instituut sociale verzekeringen
uitvoeringsovereeenkomsten sluiten als in artikel 43 jo. 41 dier wet
bepaald.
3.10.2 USZO BV was op de voet van artikel 59 Wet Osv erkend met ingang
van 1 januari 1998.(10)
3.11 Bij artikel 5 van de wet van 29 november 2001, Stb. 625 tot
invoering van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
(Suwi) is bepaald dat alle vermogensbestanddelen van de
uitvoeringsinstellingen overgaan op het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen (UWV). Laatstgenoemde is eiser tot cassatie.
De wet Suwi is op 1 januari 2002 inwerking getreden.(11)
3.12.1 Blijkens de MvT was één van de onder 3.11 genoemde
uitvoeringsinstellingen USZO BV.(12) Over USZO Diensten wordt niet
gesproken.
3.12.2 Volgens mr Castermans verdient nog vermelding dat USZO Diensten
BV bij besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties de bevoegdheid is gegeven om ter zake van de
uitvoering van de bovenwettelijke werkloosheidsuitkeringen sector Rijk
in rechte op te treden "namens de Minister" en om "namens de Minister
tegen rechterlijke uitspraken ter zake hoger beroep in te
stellen".(13)
3.13.1 Het voorafgaande leidt tot de volgende slotsom. Niet duidelijk
is waarop de bevoegdheid van USZO Diensten BV ten tijde van het
uitbrengen van de inleidende dagvaarding berustte. Het moge zijn dat
zij als zodanig niet is bestreden, het gaat hier in het kader van de
vraag naar de onderhavige ontvankelijkheidsvraag m.i. om een kwestie
van openbare orde.
3.13.2 UWV heeft, op grond van de onder 3.11 genoemde wettelijke
regeling, slechts de vermogensbestanddelen (en daarmee het recht
daarover te procederen) verkregen van bestaande
uitvoeringsinstellingen. Ook wanneer partijen en de feitenrechter er
stilzwijgend - zij het ten onrechte - van zijn uitgegaan dat USZO
Diensten (in elk geval ten tijde van het uitbrengen van de inleidende
dagvaarding) zo'n uitvoeringsinstelling was, dan is dat in feitelijke
zin niet het geval; zij was dat in werkelijkheid niet in het
onderhavige geval niet en was het evenmin - hetgeen doorslaggevend is
- in enig ander geval. Voor bedoelde rechtsverkrijging met de daaraan
gekoppelde procesbevoegdheid krachtens de wet is beslissend of aan
USZO Diensten BV tijdig uitvoeringsbevoegdheid inzake de BWOO is
gegeven en niet de (mogelijke) dwalingen van partijen en de
feitenrechter. Nu - voor zover kenbaar - USZO Diensten - in elk geval
ten tijde van het uitbrengen van de inleidende dagvaarding - geen
uitvoeringsinstelling was, kan UWV niet in haar plaats zijn getreden.
UWV is ook daarom niet-ontvankelijk.
3.13.3 De zojuist bedoelde omstandigheid zou USZO Diensten BV niet
hebben opgebroken wanneer zij zelf cassatieberoep had ingesteld. Maar
in casu heeft zij dat niet gedaan maar is dat gebeurd door een ander
die beweert rechtsopvolger te zijn van een andere vennootschap.
3.13.4 De vraag of UWV op grond van een wettelijke bepaling als - kort
gezegd - rechtsopvolger van USZO kan worden aangemerkt, hangt
uiteraard niet af van de vraag of partijen zich een dergelijke vraag
hebben gesteld. Beslissend is of USZO bepaalde rechten had. Zo neen,
dan kunnen deze niet op UVW zijn overgegaan. De vraag óf USZO zodanige
rechten had, kan slechts worden beantwoord aan de hand van hetzij
feiten en omstandigheden die in feitelijke aanleg zijn aangedragen dan
wel publiekelijk toegankelijke gegevens.
3.14 Dat USZO destijds geen procesbevoegdheid had, blijkt m.i. heel
duidelijk uit hetgeen onder 3.12.2 werd vermeld. Het blijkt ook uit de
al gememoreerde omstandigheid dat de cassatiedagvaarding aangeeft dat
UWV de rechtsopvolger is van USZO BV (en dus niet van USZO Diensten
BV). De bevoegdheid van USZO Diensten(14) ontstond, uitgaande van de
stellingen van mr Castermans, eerst jaren later. Ook los van de
procesbevoegdheid blijkt uit niets waarop de cassatierechter acht kan
slaan dat USZO Diensten gerechtigd was zich bezig te houden met
uitvoeringshandelingen als in deze procedure van belang.
3.15.1 Nu USZO - voor zover op grond van kenbare bronnen valt na te
gaan - geen bevoegdheden had, kunnen deze ook niet op een ander zijn
overgegaan.
3.15.2 Bovendien blijkt uit niets dat van zodanige overdracht op grond
van een wettelijke bepaling sprake is.
3.16 Het onder 3.12.2 genoemde besluit - indien dat in de verhouding
USZO/UWV of de rechtsopvolging al van belang zou zijn - biedt m.i.
geen basis om cassatieberoep in te stellen namens de Staat, wat de
precieze betekenis van dit "namens" ook moge zijn.
3.17 Op grond van artikel 27 Comptabiliteitswet kunnen - voor zover
hier van belang - namens de ministers privaatrechtelijke
rechtshandelingen worden verricht. Deze regeling moet - uiteraard zou
ik zeggen - strikt worden uitgelegd. Zonder uitdrukkelijke
bevoegdheidverlening door iemand die daartoe gerechtigd is, kan niet
worden aanvaard dat de Staat op privaatrechtelijk vlak door anderen
wordt vertegenwoordigd. De bevoegdheidverlening betreft hier het in
rechte "namens de Minister" op mogen treden. Dat ziet kennelijk op
bestuursrechtelijke geschillen. In privaatrechtelijke verhoudingen is
niet de minister maar de Staat partij. De bevoegdheid iets namens de
Staat te doen is aan USZO (en haar rechtsopvolger) niet toegekend.
3.18 Geheel dwingend is de zojuist ontwikkelde redenering niet. Namens
de minister zou zo kunnen worden begrepen dat de minister degene is
die opdracht geeft tot het instellen van het beroep namens de Staat.
De formulering van het besluit wijst m.i. evenwel niet in die
richting. Met name niet omdat mede wordt gerept van "optreden" namens
de minister.
3.19 Ten overvloede ga ik nog in op de niet publiekelijk kenbare
stukken waarop mr Castermans zich beroept.
3.20 Volgens mr Castermans zou met de onder 3.9 genoemde stichting een
overeenkomst zijn gesloten. Hoewel deze overeenkomst niet is
overgelegd, wil ik dat best aannemen. Het kan UWV evenwel niet baten.
Deze stichting is immers in geen enkel stadium van deze procedure
partij geweest.
3.21 Mr Castermans voert verder aan dat sedert 1 januari 1998 USZO
Diensten BV de taken van de stichting USZO overnam. Hij vervolgt dan:
"USZO Diensten BV verleende - met instemming van de Staat - USZO BV
volmacht en mandaat in naam van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen het BWOO uit te voeren."
3.22 Deze stelling is niet met enig schriftelijk stuk onderbouwd.
Reeds daarom komt daaraan geen betekenis toe. Het is niet bijster
aannemelijk en, indien wél juist, m.i. ontoelaatbaar dat de Staat dit
soort belangrijke kwesties zo luchtigjes regelt. Een kennelijk
mondelinge "volmacht en mandaat" op dit terrein strookt m.i. in genen
dele met de Comptabiliteitswet - met name de artikelen 27 lid 1, 30 en
34 - en is ook overigens op zijn minst onordelijk. Ik laat daarbij nog
daar dat geheel in het vage blijft wie deze "instemming" zou hebben
verleend zodat niet valt te beoordelen of dat bevoegdelijk is
geschied.
3.23 Mr Castermans schiet bovendien in zijn eigen been omdat, naar hij
schrijft, door USZO Diensten "volmacht en mandaat" zou zijn gegeven
aan USZO BV.(15) Aldus wordt eraan voorbij gezien dat nu juist USZO
Diensten BV de vordering heeft ingesteld, hetgeen de opsteller van de
cassatiedagvaarding lijkt te hebben onderkend.
3.24 Ten slotte wordt beroep gedaan op een vastlegging in een
overeenkomst "laatstelijk (...) van 21 december 2001." Deze
overeenkomst is inderdaad overgelegd. Er komt evenwel geen enkele
betekenis aan toe omdat deze niet kan rechtvaardigen dat USZO Diensten
BV op een eerder gelegen moment de onderhavige vordering aanhangig kon
maken. Ik laat nog daar dat, volgens de brief van mr Castermans, de
bedoeling van deze overeenkomst nu juist zou zijn geweest dat USZO
Diensten BV de haar opgedragen werkzaamheden niet zelf zou gaan
uitvoeren.(16) Ik laat eveneens rusten dat, in de visie van eiseres
tot cassatie, de goede zin van deze overeenkomst niet terstond
duidelijk is. Immers zou de onderhavige kwestie al zijn geregeld, zij
het dan ook op onnavolgbare wijze; zie onder 3.21 - 3.23.
3.25 Op grond van al het bovenstaande is UWV niet-ontvankelijk.
3.26 Ten slotte: in het licht van de onder 2.3.1 vermelde stellingen
van - die niet (wezenlijk) zijn weersproken - is de
zojuist genoemde uitkomst (zeker) niet aanstonds onbevredigend.
3.27 Bij deze stand van zaken behoeven de klachten geen inhoudelijke
bespreking.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van UWV.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Voor zover niet anders vermeld, gaat het om de feiten die door de
Rechtbank Groningen in haar vonnis van 28 juli 2000 in rov. 1 zijn
vastgesteld en waarnaar door het Hof in zijn in cassatie bestreden
arrest in rov. 1 wordt verwezen.
2 Zie rov. 9 van 's Hofs arrest.
3 Abusievelijk wordt een onjuiste Rechtbank genoemd.
4 Artikel 2 lid 2 Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
van 20 december 2001, Stb. 692.
5 Zie nader Snijders/Ynzonides/Meijer, Nederlands burgerlijk
procesrecht (2002) nr 65.
6 Ik roep in herinnering dat ik de benaming USZO gebruik voor USZO
Diensten BV.
7 HR 26 juni 1985, NJ 1986, 307 Ma rov. 5.1.
8 HR 21 oktober 1983, NJ 1984, 254 rov. 3.2 en HR 28 oktober 1989, 83
rov. 3.1.
9 Zie nader Snijders/Ynzonides/Meijer, a.w. nr 67 sub c.
10 Besluit staatssecretaris SZW 31 december 1997, Stcrt. 1998, 4 blz.
12; zie losbladige Sociale verzekeringswetten 1A, artikel 59,
regelgeving.
11 Artikel 1 Besluit van 13 december 2001, Stb. 682.
12 TK, zitting 2000-2001, 27588, nr 3 blz. 72.
13 Artikel 5 besluit van 1 februari 2002, Scrt. 110.
14 Ik vermeld hier de volledige naam ter vermijding van misverstand.
Zoals onder 2.1.1 vermeld, wordt onder USZO zonder verdere
toevoegingen verstaan USZO Diensten BV.
15 Ik bedoel dat niet persoonlijk. Mr Castermans kan het ook niet
helpen dat de Staat dit soort zaken zo chaotisch regelt.
16 Deze stelling is niet (geheel) in overeenstemming met artikel 3
eden 2 en 3 van de overeenkomst.
Hoge Raad der Nederlanden