Ministerie van Financiën

De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalPostbus 200182500 EA 'S-GRAVENHAGE

DatumUw brief (Kenmerk)Ons kenmerk
12 maart 2004WV 2004-57 M
Onderwerp

Reactie op de motie Koopmans/De Krom inzake export van afval

De afgelopen maanden is diverse malen met uw Kamer van gedachten gewisseld over de mogelijkheden om de export van afval naar het buitenland tegen te gaan. Als mogelijke oplossing is door uw Kamer een heffing op de export van afval genoemd. De mogelijkheden en onmogelijkheden van een heffing op de export van afval hebben ondergetekenden laatstelijk tijdens een voortgezet algemeen overleg op 18 december 2003 uiteengezet. Volgend op dit voortgezet algemeen overleg is de motie-Koopmans/De Krom (Kamerstukken II 2003-2004, 27 664, nr. 21) aangenomen. In deze motie wordt de regering opgeroepen "om één vorm van heffing op de export van afval te introduceren óf de WBM-heffing op het storten van afval te verlagen". Naar aanleiding van de motie-Koopmans/De Krom, het overleg met uw Kamer en de toezegging die de staatssecretaris van Financiën in het voortgezet algemeen overleg op 18 december 2003 heeft gedaan, heeft een hernieuwde uitgebreide toetsing plaatsgevonden van de Europeesrechtelijke aspecten van een heffing op de export van afval (in welke vorm dan ook). Door middel van deze toetsing is, aansluitend op het gestelde in de brief over exportheffing (kamerstukken II 2003-2004, 27 664, nr.23) nader verkend of een heffing op de export van afval zou kunnen worden geïntroduceerd die uitvoerbaar en controleerbaar is en die niet het risico loopt strijdig te zijn met het Europese recht. De opbouw van deze brief is als volgt.
Allereerst zal het Europeesrechtelijke kader worden geschetst waaraan een heffing op de export van afval moet worden getoetst. Vervolgens zal een aantal varianten van een heffing op de export van afval aan dat kader worden getoetst. Ten slotte zal worden ingegaan op de beleidsmatige en budgettaire gevolgen van een verlaging van de afvalstoffenbelasting, waartoe in de motie als alternatief wordt opgeroepen. Europeesrechtelijk toetsingskader
Met betrekking tot goederen - waaronder ook afvalstoffen worden verstaan -geldt het beginsel van het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap. Om te kunnen beoordelen of een heffing op de export van afval in overeenstemming is met dit beginsel, dient zij getoetst te worden aan de bepalingen van het EG-Verdrag. In het bijzonder de artikelen 25, 29 en 90 van het EG-Verdrag zijn van belang. Artikel 29 verbiedt nationale discriminerende maatregelen die de uitvoer belemmeren. Dit artikel ziet op zogeheten non-tarifaire beperkingen, die het goederenverkeer naar hoeveelheid of waarde van producten beperken. Bij een heffing op de export van afval is evenwel sprake van een tarifaire beperking. Daarom moet niet aan artikel 29 getoetst worden, maar aan de artikelen 25 en/of 90 van het EG-Verdrag, die betrekking hebben op tarifaire beperkingen. Het is niet eenvoudig vast te stellen wanneer artikel 25 van toepassing is en wanneer artikel 90. Volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie in Luxemburg zijn artikel 25 en 90 nooit tegelijkertijd van toepassing. Een heffing die uitsluitend betrekking heeft op de export van afvalstoffen naar andere lidstaten van de EG moet getoetst worden aan artikel 25, dat in- en uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking verbiedt. Indien de heffing deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen en indien deze heffing zowel op binnenlandse als op (in dit geval) uitgevoerde goederen van toepassing is, is artikel 90 van het EG-Verdrag van toepassing. Een heffing valt derhalve ofwel onder artikel 25 en is op grond daarvan verboden, ofwel onder artikel 90. Ingevolge artikel 90 zijn heffingen die deel uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen toegestaan, mits het buitenlandse product in geen enkel opzicht wordt gediscrimineerd. Nadat is vastgesteld dat zowel een uitgevoerd product als een gelijksoortig binnenlands product onder een heffing valt die deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, moeten de op deze producten drukkende fiscale lasten worden vergeleken om een eventuele discriminatie vast te stellen. Bij deze vergelijking moet niet alleen worden beoordeeld of de tarieven gelijk zijn, maar ook of de belastinggrondslag, de maatstaf van heffing, eventuele vrijstellingen, procedurele modaliteiten, sancties etc. gelijk zijn. Hierna zullen de meest voor de hand liggende alternatieven van een heffing op de export van afval aan het hier beschreven toetsingskader worden getoetst op verenigbaarheid met het EG-Verdrag. Toetsing van een heffing op de export van afval aan het Europese recht Alternatief a: een heffing op alle te exporteren afvalstromen Bij dit alternatief wordt buiten de in de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) opgenomen afvalstoffenbelasting om een generieke heffing geïntroduceerd op de export van alle afvalstromen, ongeacht wat er met de afvalstof gebeurt. Dit betekent dat de heffing niet alleen van toepassing is op het gedeelte van het afval dat na sortering wordt gestort, maar ook op het gedeelte dat na sortering wordt verbrand dan wel wordt hergebruikt of nuttig wordt toegepast. Aangezien in Nederland alleen afvalstoffenbelasting verschuldigd is over afvalstoffen die worden gestort (voor verbranden geldt een nihiltarief) en niet over afvalstoffen die - na bewerking - worden hergebruikt of nuttig worden toegepast, is geen sprake van een binnen een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen passende heffing maar van een heffing die uitsluitend ter zake van grensoverschrijding wordt opgelegd ofwel een heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht. Een dergelijke heffing is verboden op grond van artikel 25 van het EG-Verdrag. Alternatief b: een heffing op het te storten deel van de export volgens de EVOA-kennisgeving Bij deze variant rust de exportheffing alleen op het deel van de afvalstroom dat buiten Nederland gestort wordt. Een dergelijke heffing kan deel uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen in de zin van artikel 90 van het EG-Verdrag. De heffing moet dan zo worden vormgegeven dat ze in alle opzichten gelijk is aan de binnenlandse stortbelasting. Zij mag bovendien niet leiden tot fiscale discriminatie tussen de verschillende afvalstromen. Om in te kunnen schatten welk deel van het geëxporteerde afval in het buitenland wordt gestort, zou kunnen worden aangesloten bij de EVOA-kennisgeving. Het gebruik van de EVOA-kennisgeving ter bepaling van de in het buitenland gestorte hoeveelheid afval kent echter een aantal grote bezwaren. Zo betekent dit dat in wezen een heffing wordt geïntroduceerd op het voornemen tot storten en wel op een geschatte hoeveelheid in plaats van op de feitelijke stort. Hiertegen bestaat een groot bezwaar omdat het inherent is aan het karakter van verbruiksbelastingen dat de uiteindelijk verschuldigde belasting vastgesteld wordt aan de hand van een feitelijke hoeveelheid. Niet het voornemen tot storten van een van tevoren geschatte hoeveelheid afval, maar de feitelijk gestorte hoeveelheid afval zou aangrijpingspunt voor de verschuldigde belasting moeten zijn. Aangrijpen bij de feitelijk gestorte hoeveelheid is bovendien noodzakelijk aangezien de heffing terzake van de stort in het buitenland gelijk moet zijn aan de heffing terzake van de stort in Nederland om te kunnen passen binnen een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen conform artikel 90 van het EG-Verdrag. In Nederland is immers niet het voornemen tot storten, maar de feitelijke stort aangrijpingspunt. De Nederlandse bevoegdheid met betrekking tot het heffen van belastingen is evenwel beperkt tot handelingen op het Nederlandse grondgebied. Aangrijpen bij de feitelijk gestorte hoeveelheid is derhalve geen reële optie, omdat een heffing op het in het buitenland gestorte afval buiten de fiscale bevoegdheid van Nederland valt. Dit laatste bezwaar zou kunnen worden ondervangen door zowel voor afval dat in het buitenland wordt gestort als voor afval dat in Nederland wordt gestort het voornemen tot storten als aangrijpingspunt te nemen. Deze variant zou weliswaar mogelijk verenigbaar kunnen zijn met artikel 90 van het EG-Verdrag, maar deze variant is binnenlands geen optie, omdat aangrijpen bij een voornemen geen basis oplevert voor een heffing, zoals hiervoor aangegeven. Ook zou in deze variant de huidige afvalstoffenbelasting ingrijpend moeten worden gewijzigd, omdat ook voor de binnenlandse stort dan een systeem van kennisgevingen zou moeten worden opgezet. Bij het construeren van een heffing op basis van de EVOA-kennisgeving die verenigbaar is met het Europese recht geldt daarnaast dat de EVOA-kennisgeving naar haar aard niet geschikt is voor de belastingen. Zij is niet specifiek genoeg voor de Belastingdienst om te kunnen vaststellen hoeveel en op welke wijze de uitgevoerde afvalstoffen worden verwerkt en verwijderd. Ook hoeven de afvalstoffen die uitgevoerd worden voor nuttige toepassing en onder de zogenoemde 'groene lijst' vallen niet gemeld te worden, waardoor niet goed valt te contoleren wat met deze afvalstoffen gebeurt. De controle op de juistheid van de kennisgevingen zou in het binnenland tot grote problemen leiden, terwijl in het buitenland helemaal geen controle zou kunnen plaatsvinden. De verklaringen van de bestemming van de Nederlandse afvalstoffen door de buitenlandse stortplaatshouders en afvalverwerkers kunnen niet zelf door de Nederlandse fiscale autoriteiten in het buitenland worden gecontroleerd en zouden dus zonder controle moeten worden geaccepteerd. Voor controle in het buitenland bestaan namelijk geen procedures. Omdat de facto geen enkele fiscale controle in het buitenland mogelijk is, zou een heffing gebaseerd op de EVOA-kennisgeving fraudegevoelig zijn. Een variant gebaseerd op een kennisgeving, die niet in strijd is met het Europese recht, valt kortom niet te construeren zonder in strijd te komen met de beginselen van belastingheffing. Een dergelijke variant stuit op grote problemen op het gebied van handhaving en controle en werkt fraude met EVOA-kennisgevingen in de hand. Alternatief c: uitbreiding van de binnenlandse stortbelasting tot de inzameling van alle afvalstoffen Bij dit alternatief wordt het belastbare feit van de afvalstoffenbelasting uitgebreid tot de inzameling van alle afvalstoffen ongeacht de bestemming ervan. Zowel binnenlandse als uitgevoerde afvalstromen zouden onder deze belastingheffing komen te vallen, waardoor voldaan is aan de voorwaarde van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen als bedoeld in artikel 90 van het EG-Verdrag. Het belastbare feit wordt in deze variant naar voren gehaald, te weten het moment van inzameling van de afvalstoffen. Dit is een fundamentele wijziging van de heffingssystematiek van de afvalstoffenbelasting. Immers, in de huidige systematiek is de afgifte ter verwijdering aan een inrichting het belastbare feit. Door de wijziging in de heffingssystematiek neemt het aantal belastingplichtigen - op dit moment de huidige 31 stortplaatsen - met meer dan 750 afvalinzamelaars en transporteurs toe. Bij een inzamelingsheffing worden ook de afvalstoffen met een nuttige toepassing in de heffing betrokken, wat neerkomt op een grondslagverbreding. Ook is het niet meer mogelijk een verschillend tarief te hanteren voor brandbaar afval en niet-brandbaar afval, zoals dat in de huidige Wbm bestaat om via een gerichte financiële prikkel de minst gewenste wijze van afvalbeheer (storten) te ontmoedigen en te sturen naar de hogere, meer gewenste wijzen van afvalbeheer (hergebruik, nuttige toepassing en verbranden). In deze variant wordt niet alleen storten in het buitenland niet voorkomen, maar ook wordt storten in het binnenland niet langer ontmoedigd. Hierdoor zal meer afval gestort gaan worden in plaats van verbrand. Dit effect is, naar wij aannemen, niet met de motie beoogd. Om te voorkomen dat de niet wenselijke grondslagverbreding ontstaat ten opzichte van de huidige stortbelasting, zou een restitutiesystematiek moeten worden gecreëerd voor afval (zowel binnenlands als uitgevoerd) dat wordt verbrand - daarvoor geldt immers in de huidige Wbm een nihiltarief - alsmede voor afval dat wordt hergebruikt of nuttig wordt toegepast. Deze restituties betreffen dan het grootste deel van het ingezamelde afval, omdat het merendeel wordt verbrand, hergebruikt of nuttig toegepast. Dit zou ingrijpende wijzigingen meebrengen, niet alleen op wetgevend gebied, maar vooral ook op het gebied van uitvoering, handhaving en controle. Zo zou van alle afvalstoffen achteraf door middel van verklaringen van afvalverwerkers en stortplaatsen moeten worden bepaald wat daadwerkelijk met de afvalstoffen is gebeurd. Dit vergt een toename van de controle-inspanningen door de Belastingdienst. Voor afval dat naar het buitenland wordt vervoerd, zou dit betekenen dat de Nederlandse Belastingdienst zou moeten afgaan op verklaringen van personen en instanties die zelf nauwelijks belang hebben bij een correcte opgave. Voor de juistheid van deze verklaringen zou de Nederlandse Belastingdienst geheel afhankelijk worden van controle door de buitenlandse autoriteiten. Als grootste bezwaar geldt echter dat de restitutiesystematiek een verveelvoudiging van de administratieve lastendruk zou betekenen. Niet alleen zouden de inzamelaars en transporteurs de genoemde verklaringen aan de Belastingdienst moeten overleggen, ook zou ieder van hen teruggaafformulieren moeten indienen. Dit alles maakt dat alternatief c eveneens geen realistische oplossing is voor de exportproblematiek. In Vlaanderen is sinds 1 januari 2003 een inzamelingsheffing van kracht die sterke gelijkenis vertoont met het hiervoor uiteengezette alternatief. Omdat de Vlaamse heffing in belangrijke mate gericht is op het tegengaan van de overbrenging van afvalstoffen naar het Waalse deel van België, zullen de Europeesrechtelijke risico's zich wellicht minder snel doen gevoelen. Hoewel deze heffing nog maar korte tijd van kracht is en het moeilijk is conclusies te trekken uit de tot nu toe opgedane ervaringen, is al wel duidelijk dat de invoering van de Vlaamse inzamelingsheffing geen effect lijkt te hebben op de uitvoer vanuit Vlaanderen naar Duitsland. Gevolgen van een verlaging van de afvalstoffenbelasting De motie-Koopmans/De Krom roept als alternatief voor het introduceren van een heffing op de export van afval op om de Wbm-heffing op het storten van afval te verlagen. Een verlaging van de afvalstoffenbelasting heeft belangrijke beleidsmatige, economische en budgettaire gevolgen. Een dergelijke verlaging zal ertoe leiden dat het storten van afval goedkoper wordt dan alternatieve verwerkingsmogelijkheden, waardoor er afbreuk wordt gedaan aan de verworvenheden van het afvalstoffenbeleid van de afgelopen decennia (75-80% nuttige toepassing, vermindering van het storten van brandbaar afval en daarmee een vermindering van methaanemissie). Ervaringen in het verleden hebben geleerd dat het in dat geval voor afvalverbrandings- en andere verwerkingsinstallaties moeilijk is om tegen financieel verantwoorde tarieven het voor de vollast benodigde afval te contracteren. De verlaging zal een niet gewenste marktverstoring meebrengen, terwijl de achterliggende gedachte van de motie-Koopmans/De Krom nu juist is dat de (Nederlandse) afvalverwerkingsinrichtingen moeten worden ontzien. In aanvulling hierop kan het volgende worden opgemerkt. Uiteraard gelden stortverboden ook als sturingsmechanisme en blijft de werking van de stortverboden ook bij een verlaging van de stortbelasting in stand. In de sterk door geld bepaalde afvalmarkt blijkt de sturing door middel van financiële instrumenten uiteindelijk evenwel het meest effectief te zijn. Ondanks de stortverboden kan immers nog steeds met ontheffing gestort worden, indien andere mogelijkheden voor verwerking ontbreken. Maar juist de hoge stortheffing is in de afgelopen jaren succesvol geweest in het daadwerkelijk tegengaan van de stort van brandbaar afval en in het realiseren van de huidige hoge mate van nuttige toepassing. Wat betreft de budgettaire gevolgen van een verlaging van het tarief van de afvalstoffenbelasting kan het volgende worden opgemerkt. Een verlaging van de afvalstoffenbelasting tot een tarief waarbij het niet meer aantrekkelijk is om het afval naar een buitenlandse stortplaats te brengen, komt neer op een verlaging van het tarief van de afvalstoffenbelasting naar circa ¤ 20 per ton. Dit is namelijk het bedrag dat het vervoer van duizend kilogram afval over een afstand van tweehonderd kilometer ongeveer kost. Ter vergelijking: het storten van afvalstoffen in Nederland is op dit moment belast met ¤ 83,61 voor brandbaar afval, zoals bouw- en sloopafval (en met ¤ 13,79 per ton voor niet-brandbaar afval). De werkelijke stort van brandbaar afval bedroeg in 2003 circa 1,4 miljoen ton. De voorgestelde verlaging van het hoge storttarief zou derhalve leiden tot een derving van ongeveer ¤ 90 miljoen. Hierbij moet overigens wel worden aangetekend dat in dit geval een gedragseffect zou kunnen optreden, omdat het storten van afval veel goedkoper zou worden dan het verbranden van afval of op andere wijzen verwerken van afval. Afhankelijk van de hoeveelheid afval die gestort zou worden in plaats van verbrand of verwerkt, zou de eerdergenoemde derving door dit gedragseffect met ¤ 15 miljoen à ¤ 30 miljoen kunnen afnemen. Desondanks zou een derving ontstaan van ¤ 60 miljoen à ¤ 75 miljoen, waarvoor in deze budgettair moeilijke tijden geen dekking kan worden gevonden. Recente ontwikkelingen
Ten slotte willen wij u op een paar recente ontwikkelingen wijzen die het probleem van de export van afval naar het buitenland wellicht verder nuanceren. Allereerst blijkt de toename van de export momenteel te stagneren en zelfs te verminderen. In de brief aan uw Kamer van 14 oktober 2003 (Kamerstukken II 2003-2004, 27 664, nr. 18) is de uitvoer van restfractie uit sortering van bouw- en sloopafval en bedrijfsafval geschat op 1,2 miljoen ton. De laatste cijfers geven aan dat dit in werkelijkheid is uitgekomen op 1,05 miljoen ton (1e t/m 4e kwartaal: 288 kton, 292 kton, 253 kton en 217 kton). Voorts is de samenwerking tussen de Nederlandse en Duitse handhavende instanties op milieugebied het afgelopen jaar verder geïntensiveerd. Deze handhaving op milieugebied moet niet verward worden met de handhaving door de Belastingdienst van de formaliteiten die nodig zijn voor een juiste belastingheffing. Op een recent regulier beleids- en handhavingsoverleg met de Duitse autoriteiten zijn over de samenwerking bij de handhaving vervolgafspraken gemaakt, die met name gericht zijn op samenwerking bij gerichte bedrijfscontroles in Duitsland. Verder is een bijeenkomst voor Nederlandse, Duitse en Belgische handhavers afgesproken om tot verdere samenwerking tussen handhavende instanties te komen. Ook is een uitwisseling van handhavingsplannen afgesproken, mede als basis voor die verdere samenwerking. Tevens is tijdens het overleg van Duitse zijde de voorgenomen instelling in 2005 van een stortverbod voor onbehandeld afval conform de EG-richtlijn storten nogmaals bevestigd. Ten slotte bieden de extra gelden die op de VROM-begroting voor handhaving zijn gereserveerd door middel van het amendement Samsom c.s. (Kamerstukken II 2003-2004, 29 200 XI, nr. 63) verdere mogelijkheden om in dit exportdossier voor zover nodig adequaat op te treden. Een deel van de extra gelden wordt ingezet voor een intensivering van de handhaving bij de export van bouw- en sloopafval. Het gaat daarbij om extra inzet voor diepgaande controles van vrachtwagens en voor accountantsonderzoek van bedrijfsadministraties om de routes van afval waar nodig exact te volgen en tevens voor gezamenlijk met de Duitse autoriteiten te verrichten accountantsonderzoek voor controles over de grens. Conclusie
Gelet op het voorgaande zijn wij de mening toegedaan dat er een groot gevaar bestaat dat een heffing op de export van afval, in welke vorm dan ook, wanneer zij wordt geïntroduceerd, onverenigbaar is met het Europese recht. Een heffing op alle te exporteren mengstromen is Europeesrechtelijk onhoudbaar, omdat zij in strijd is met artikel 25 van het EG-Verdrag. Een heffing op het te storten deel van de export volgens de EVOA-kennisgeving of een heffing die aangrijpt bij de inzameling van afvalstoffen kan mogelijk zo worden vormgegeven dat zij past binnen een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen conform (artikel 90 van) het EG-Verdrag. Een heffing op basis van de EVOA-kennisgeving is echter in strijd met de beginselen van belastingheffing, ongeacht het aangrijpingspunt van de heffing. Een dergelijke heffing kent ook grote problemen op het gebied van handhaving en controle. Een heffing die de inzameling van afvalstoffen als aangrijpingspunt heeft, gaat gepaard met een ingewikkeld en omvangrijk restitutiestelsel. Door het ontbreken van de tariefdifferentiatie staat een heffing terzake van de inzameling van afvalstoffen op gespannen voet met de binnenlandse doelen van het afvalbeleid. Zij voldoet niet aan de vereisten van een evenwichtige en uitvoerbare belasting en leidt tot een aanzienlijke stijging van de administratieve lasten, zodat geen sprake is van een reële optie. Dit alles maakt dat een heffing op de export van afval geen oplossing is voor de problematiek van de export van afval. Een verlaging van de Wbm-heffing achten wij, gezien de budgettaire en beleidsmatige consequenties, ongewenst. Tot slot wijzen wij nog op een recente ontwikkeling op het gebied van een betere milieuhandhaving, zowel binnen Nederland maar ook door de afspraken met Belgische en Duitse instanties tot verdere samenwerking op dit gebied. De bevestiging dat in 2005 ook in Duitsland een stortverbod voor onbehandeld afval zal worden ingevoerd, geeft aanleiding de toekomst op dit gebied met vertrouwen tegemoet te zien.

De Staatssecretaris van Financiën,
mr. drs. J.G. Wijn
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, drs. P.L.B.A. van Geel

Bron: Ministerie van VROM/directie SAS / IMA, In- en uivoer van afvalstoffen: 2002 en 2003.

vrijdag 12 maart 2004