29 382
Goedkeuring van het voornemen tot opzegging van het op 28 juni 1962 te Genève
totstandgekomen Verdrag betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen
onderdanen en vreemdelingen met betrekking tot de sociale zekerheid (Verdrag Nr. 118
aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar zesenveertigste zitting;
Trb. 1962, 122 en Trb. 1964, 23)
Nota naar aanleiding van het verslag
Algemeen
Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van de inbreng van de fracties van de
PvdA, de VVD en de ChristenUnie.
Een aantal vragen van de leden van deze fracties heeft betrekking op de reikwijdte van
Verdrag nr. 118. De leden van de PvdA-fractie vragen of de Wet BEU in strijd is met Verdrag
nr. 118. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de reikwijdte van Verdrag nr. 118 bij
de behandeling van de Wet BEU over het hoofd is gezien. De leden van de VVD-fractie
vragen naar de reikwijdte van het verdrag in andere verdragsstaten. Tevens vragen zij of er
binnen de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) wordt gewerkt aan afspraken om de
reikwijdte van Verdrag nr. 118 te beperken en of de regering bezig is met een nieuw
multilateraal verdrag dat binnen de grenzen valt van de Wet BEU.
Het kabinet is van mening dat de exportbeperking van de Wet BEU in strijd komt met de
exportverplichting van Verdrag nr. 118. Op grond van de Wet BEU kunnen
socialeverzekeringsuitkeringen slechts worden geëxporteerd naar landen waarmee Nederland
een verdrag heeft gesloten. Dit verdrag dient afspraken te bevatten met het oog op de
handhaving van de desbetreffende uitkeringen. Echter, de Centrale Raad van Beroep heeft in
een uitspraak van 14 maart 2003 (gepubliceerd in RSV 2003/114) over de exporteerbaarheid
van de Toeslagenwet (TW) geoordeeld dat de in artikel 5, eerste lid, van Verdrag nr. 118
neergelegde exportverplichting onvoorwaardelijk is en derhalve niet afhankelijk kan worden
gemaakt van nadere overeenkomsten. Dit oordeel van de Centrale Raad van Beroep wijkt af
van de analyse die destijds bij de totstandkoming van de Wet BEU is gemaakt. Deze analyse
hield in dat artikel 8 van Verdrag nr. 118 de mogelijkheid bood om aan de exportverplichting
van artikel 5 te voldoen door onder meer het sluiten van bilaterale verdragen. De conclusie
was dan ook dat het exporteren van uitkeringen op basis van bilaterale handhavingsverdragen
binnen de grenzen van Verdrag nr. 118 bleef.
Over de reikwijdte van Verdrag nr. 118 in andere verdragsstaten merkt het kabinet het
volgende op. Een verdrag in het kader van de IAO wordt aangenomen door de Internationale
Arbeidsconferentie. Lidstaten van de IAO kunnen een dergelijk verdrag ratificeren, hetgeen
betekent dat zij de verplichtingen van het verdrag zullen nakomen via hun nationale
wetgeving. Indien een burger meent aan een verdrag rechten te kunnen ontlenen, kan hij, al
dan niet in het kader van een bezwaar- of beroepsprocedure, op dit verdrag een beroep doen.
Het is uiteindelijk aan de nationale rechter om te bepalen of een verdragsbepaling
rechtstreekse werking heeft (dat wil zeggen dat een burger daaraan rechten kan ontlenen) en
wat de reikwijdte van de desbetreffende verdragsbepaling is. Binnen de Nederlandse
rechtssfeer bepaalt in socialezekerheidszaken de Centrale Raad van Beroep de reikwijdte van
Verdrag nr. 118. Daarbij neemt hij de letterlijke tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van
het verdrag in aanmerking. Er bestaat geen mogelijkheid om de uitleg van Verdrag nr. 118
door de Centrale Raad van Beroep aan een hogere rechter voor te leggen, zoals aan het Hof
van Justitie EG als het gaat om de uitleg van het Europees recht. Hoe Verdrag nr. 118 in
andere verdragsstaten wordt uitgelegd is in dit verband dan ook minder relevant. Uitsluitend
de Nederlandse rechter heeft aan artikel 5, eerste lid, van Verdrag nr. 118 rechtstreekse
werking toegekend. Voorts kan de IAO de reikwijdte van een eenmaal vastgesteld verdrag
niet zonder meer beperken. Daartoe zou een nieuw verdrag noodzakelijk zijn. Binnen het
kader van de IAO bestaan, voorzover bekend, op dit moment geen voornemens om te komen
tot een dergelijk verdrag dat, anders dan Verdrag nr. 118, wel binnen de grenzen van de Wet
BEU zou vallen.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de mogelijkheden om vóór de opzegging van
Verdrag nr. 118 met een tussentijdse oplossing te komen die de spanning tussen de uitvoering
van de Wet BEU en Verdrag nr. 118 kan wegnemen.
De Voorzitter van de Tweede Kamer is bij brief van 5 november 2003 (SV/V&V/03/83561)
geïnformeerd over het kabinetsbesluit om de exportbeperking van de Wet BEU op te schorten
totdat de opzegging van Verdrag nr. 118 is geëffectueerd. Bij nota van wijziging op dit
wetsvoorstel zal de opschorting van de exportbeperking van een wettelijke basis worden
voorzien. In de toelichting bij deze nota van wijziging wordt ook ingegaan op de gevolgen
voor reeds beëindigde uitkeringen, waarnaar de leden van de ChristenUnie informeren.
Niettemin, zoals ook in de genoemde brief is vermeld en in antwoord op vragen van de
fractieleden van de PvdA, de ChristenUnie en de VVD, wordt de periode van de opschorting
van de exportbeperking ten volle benut om voort te gaan met onze inspanningen om met de
landen waar gerechtigden op een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering wonen, tot
afdoende, bij verdrag gewaarborgde afspraken te komen met het oog op een rechtmatige
betaling van de uitkeringen. Voorzover landen nog niet hebben gereageerd wordt het
Nederlandse verzoek om te komen tot een handhavingsverdrag zo nodig meerdere malen-
herhaald. De `dekkingsgraad' ligt thans op ruim 98% van de geëxporteerde uitkeringen. Dat
wil zeggen dat de reeds gesloten of voor ondertekening gereed zijnde handhavingsverdragen
ruim 98% van de uitkeringspopulatie buiten de EU/EER dekken. Hierin zijn overigens niet de
TW-toeslagen en de Wajong-uitkeringen meegenomen. Immers, voor de TW en de Wajong
geldt een exportverbod, dat op grond van de Wet BEU niet door een verdrag kan worden
opgeheven.
Exportsituatie ten aanzien van de partijen bij Verdrag nr. 118
De leden van de fractie van de PvdA noemen als één van de twee redenen om overtuigd te
kunnen raken dat opzegging van Verdrag nr. 118 mogelijk verdedigbaar is, de mogelijk
onaanvaardbare omvang van onterecht geëxporteerde uitkeringen.
Het kabinet merkt hierover op dat, zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven,
naar verwachting een relatief klein aantal uitkeringsgerechtigden na opzegging van Verdrag
nr. 118 te maken zal krijgen met de exportbeperking. Dit kleine aantal kan naar het oordeel
van het kabinet echter niet een argument zijn om van opzegging van Verdrag nr. 118 af te
zien. Immers, Verdrag nr. 118 verplicht tot export van uitkeringen, ook al is met een land
geen handhavingsverdrag afgesloten. Komt de verdragseis van de Wet BEU te vervallen, dan
vervalt tevens de prikkel om de verdragspartner te bewegen tot het sluiten én nakomen van
handhavingsafspraken met Nederland in het belang van de in het desbetreffende land
wonende uitkeringsgerechtigden. Juist deze verdragseis heeft in belangrijke mate bijgedragen
tot de hoge dekkingsgraad die thans is bereikt. Maar ook in de toekomst zal ten aanzien van
de landen waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, steeds moeten worden getoetst of de
handhavingsafspraken worden nagekomen. Als in het uiterste geval een verdrag moet worden
opgezegd, dan dient in de lijn van de Wet BEU de consequentie hiervan te zijn dat naar het
desbetreffende land geen export van uitkeringen meer kan plaatsvinden. Verdrag nr. 118 staat
aan dit handhavingsbeleid in de weg. Om die reden heeft het kabinet het voornemen om dit
verdrag op te zeggen.
De leden van de VVD-fractie informeren naar de werking van de thans van kracht zijnde
handhavingsverdragen. Zij vragen of de desbetreffende landen voldoende meewerken en zo
niet, hoe deze landen worden gesanctioneerd.
Voorzover de verdragen in werking zijn getreden hebben het kabinet tot dusverre geen
signalen bereikt dat zij in de praktijk niet werken. Bovendien bieden de verdragen voldoende
ruimte aan de uitvoeringsorganen om bij eventuele problemen in de uitvoering van het
verdrag tot nadere afspraken te komen met hun counterparts in het verdragsland. Mochten
zich niettemin problemen blijven voordoen, dan dient in het uiterste geval opzegging van het
verdrag te worden overwogen. Overigens is het kabinet voornemens om op termijn, als
voldoende praktijkervaring is opgedaan met de handhavingsverdragen, de werking ervan te
evalueren. Over de uitkomsten hiervan zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd.
De leden van de fracties van de PvdA en ChristenUnie informeren naar de aanmelding van de
TW en de Wajong bij de Directeur-Generaal van het Internationaal Arbeidsbureau (IAB).
Het IAB heeft laten weten dat de Nederlandse aanmelding van kracht is geworden per 23 mei
2003, de datum waarop de aanmelding bij het IAB is geregistreerd. Met betrekking tot de
termijnoverschrijding heeft het IAB medegedeeld dat dit niet tot gevolg heeft dat de
kennisgeving ongeldig is.
Consultatie sociale partners
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen om nader in te gaan op de reactie van de
FNV en het CNV over het stopzetten van de export van de TW en de Wajong.
De bezwaren van de FNV en het CNV richten zich naar het oordeel van het kabinet tegen het
exportverbod zoals dat in het verleden reeds nationaalrechtelijk is vastgelegd in de TW en de
Wajong. Zoals de regering in de memorie van toelichting op dit wetsvoorstel tot uitdrukking
heeft willen brengen, is de voorgenomen opzegging van Verdrag nr. 118 niet gericht op het
stopzetten van de export van de TW en de Wajong. Immers, de verplichting om de TW en de
Wajong op grond van Verdrag nr. 118 te exporteren is naar het oordeel van het kabinet reeds
per 1 juli 2003 komen te vervallen met de aanmelding van de TW en de Wajong bij de
Directeur-Generaal van het IAB. De TW en de Wajong zijn immers te kwalificeren als
uitkeringen in de zin van artikel 2, zesde lid onder a, van Verdrag nr. 118, zijnde non-
contributieve uitkeringen. De opzegging van Verdrag nr. 118 houdt dan ook geen verband met
de export van TW en Wajong.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen in te gaan op het commentaar van de
Werkgroep Toeslagenwet van 28 januari 2004.
De Werkgroep Toeslagenwet is van mening dat de voorstelling van de regering dat aan de
opzegging van Verdrag nr. 118 louter handhavingsdoelstellingen ten grondslag liggen,
misleidend is. In antwoord hierop wordt verwezen naar wat hiervoor is opgemerkt naar
aanleiding van de bezwaren van de FNV en het CNV. Opzegging van Verdrag nr. 118 staat
los van het exportverbod in de TW, omdat de TW al van de werkingssfeer van Verdrag nr.
118 is uitgesloten door de aanmelding van deze uitkering bij het IAB als non-contributieve
uitkering.
De Werkgroep Toeslagenwet is bovendien van mening dat het gelijkheidsbeginsel naar het
tweede plan wordt geschoven door de opzegging van Verdrag nr. 118. In dit verband wil het
kabinet nogmaals benadrukken dat het beginsel van gelijke behandeling naar nationaliteit in
de socialeverzekeringswetgeving het uitgangspunt blijft. In de Nederlandse
socialeverzekeringswetgeving wordt het nationaliteitscriterium dan ook bij hoge uitzondering
gehanteerd. De opzegging van Verdrag nr. 118 is niet bedoeld aan dit uitgangspunt af te doen.
Van een ongewenst signaal is dan ook geen sprake.
Op dit moment vindt export plaats van de TW naar Marokko op grond van de door de
Werkgroep Toeslagenwet aangehaalde uitspraak van 12 september 2003 van de Centrale Raad
van Beroep over uitleg van het socialezekerheidsverdrag met Marokko. In tegenstelling tot
hetgeen de Werkgroep Toeslagenwet van mening is, is dit niet een ongerechtvaardigd verschil
in behandeling ten opzichte van in Turkije wonende uitkeringsgerechtigden. Het feit dat ten
aan de relaties met Marokko en Turkije verschillende verdragsrechtelijke regimes ten
grondslag liggen, betekent immers niet dat er sprake is van een schending van het
gelijkheidsbeginsel, zoals de Werkgroep Toeslagenwet veronderstelt. Overigens is de inzet
van het kabinet om de niet-exporteerbaarheid van de TW ten aanzien van alle landen te
realiseren, zowel binnen als buiten de EU.
Tot slot vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie naar de stand van zaken met
betrekking tot de discussie binnen de IAO over de herziening van normen.
Een werkgroep over de herziening van normen heeft zich beziggehouden met een
inventarisatie van verouderde normen en normen die voor herziening in aanmerking komen.
Deze exercitie heeft er onder meer toe geleid dat tijdens de Internationale Arbeidsconferentie
van 2004 gesproken gaat worden over de intrekking van 16 aanbevelingen.
Nederland heeft bij de discussies naar voren gebracht dat het toezichtmechanisme op de
naleving van verdragen verbeterd dient te worden en heeft zich sterk gemaakt voor het
gebruik van andere instrumenten naast verdragen en aanbevelingen. Dit is geconcretiseerd in
de zgn. integrated approach. Dit houdt in dat de discussie niet alleen zal gaan over verdragen
en aanbevelingen, maar ook over andere beleidsinstrumenten zoals codes, convenanten,
voorlichting, informatie-uitwisseling en samenwerking.
Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt mede namens mijn ambtgenoten van
Buitenlandse Zaken, en Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, aangeboden.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(A.J. de Geus)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid