Ministerie van Buitenlandse Zaken

Derde Cohesierapport over economische en sociale cohesie in de Europese Unie

Inleiding

Op 18 februari 2004 publiceerde de Europese Commissie het Derde Cohesierapport over economische en sociale cohesie. Dit rapport is een driejaarlijks verslag, op basis van artikel 159 van het Verdrag van de Europese Gemeenschap. De Commissie dient in te gaan op de vooruitgang die geboekt is ten aanzien van economische en sociale samenhang en de bijdrage van de Europese Unie daaraan.

Het Derde Cohesierapport is meer dan een formele rapportageverplichting. Het is tevens een vooruitblik naar het nieuwe structuur- en cohesiebeleid- onder de nieuwe financiële perspectieven (2007-2013). Het dient als algemeen discussiedocument voordat de Commissie in juli 2004 haar formele voorstellen zal doen ter invulling van het nieuwe beleid. De Commissie zal dit voorjaar in een aantal breed samengestelde bijeenkomsten de mening inventariseren van betrokkenen en belanghebbenden.

Het Kabinet ziet het Derde Cohesierapport als complementair aan de mededeling van de Commissie over de nieuwe financiële perspectieven van 10 februari jl. De discussie over het nieuwe structuur- en cohesiebeleid maakt naar mening van het Kabinet integraal onderdeel uit van de discussie over de nieuwe financiële perspectieven. Het nieuwe cohesiebeleid, in welke vorm dan ook, dient te passen binnen een reëel constant uitgavenkader ten opzichte van 2006. In dit perspectief is het Kabinet voorstander van een aanzienlijk lager uitgavenplafond dan door de Commissie voorgesteld in het Derde Cohesierapport.

In de reactie van het Kabinet op de mededeling van de Commissie over de nieuwe financiële perspectieven (TK nr. 2150/20 nr. 539) is tevens een reactie toegezegd op de inhoud van het Derde Cohesierapport. Deze notitie is een eerste, algemene reactie op het Derde Cohesierapport.

Inhoud Derde Cohesierapport en eerste appreciatie

Uitdagingen aan de Europese Unie.

Vier uitdagingen aan de Europese Unie noodzaken naar mening van de Commissie tot een hervorming van het huidige structuur- en cohesiebeleid. De Unie dient naar mening van de Commissie het antwoord op deze uitdaging te vinden door het nieuwe cohesiebeleid in dienst te stellen van de Lissabon-strategie.


1Grotere cohesie in een uitgebreide Unie.
Naast de uitdaging van de uitbreiding wijst de Commissie ook op de demografische, sociale en economische trends voor de Unie als geheel, zoals globalisering, immigratie, vergrijzing, afname economische groei en toename werkloosheid.


2Versterking van de prioriteiten van de Unie.
De Lissabonstrategie heeft als doel om Europa de meest succesvolle en competitieve kenniseconomie van de wereld te maken in 2010. Cohesie- en groeibeleid zijn complementair aan elkaar. De Commissie ziet cohesiebeleid als een integraal onderdeel van de Lissabonstrategie.


3Nieuw partnerschap voor duurzame ontwikkeling. Een gezamenlijke inzet van lidstaten en regio's is van belang voor een duurzame oplossing van de problemen binnen de Unie en van een duurzame aanpak om de potentie van de Unie beter te kunnen benutten.


4Verbetering van kwaliteit en versterking van de resultaten van het cohesiebeleid. Een hervormd cohesiebeleid moet leiden tot grotere transparantie en afrekenbaarheid.

appreciatie regering

Het Kabinet heeft in september 2001 een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) uitgevoerd naar het Europese structuurbeleid in het perspectief van de uitbreiding. In het bijbehorende kabinetsstandpunt heeft het aangeven voorstander te zijn van een hervorming van het structuur- en cohesiebeleid volgens de zogenoemde 'cohesiebenadering'. In het kort komt deze er op neer dat Nederland de voorkeur geeft aan een nationale benadering (in plaats van de huidige regionale benadering die ook de achtergebleven regio's van welvarende lidstaten begunstigt.), waarbij de minst welvarende lidstaten in aanmerking komen voor Europese structuur- en cohesiemiddelen. Deze benadering geeft naar de mening van het Kabinet op de meest effectieve wijze uitdrukking aan de Europese solidariteitgedachte die aan het cohesiebeleid ten grondslag ligt.

Het Kabinet heeft goede nota genomen van de intentie van de Commissie om in haar rapport een beleidshervorming te schetsen die duidelijker prioriteiten stelt dan het huidige kader van doelstellingen en initiatieven. De uitgewerkte voorstellen zijn echter op hoofdlijnen een hergroepering van het huidige beleid, gebaseerd op een regionale benadering.

Zo wordt het bestaande cohesiebeleid voor lidstaten met de grootste welvaartsachterstanden onder de Convergentiedoelstelling samengevoegd met het beleid gericht op minst welvarende regio's (Doelstelling 1)

Het Kabinet steunt het uitgangspunt van de Commissie om binnen deze doelstelling meer middelen beschikbaar te stellen voor het Cohesiefonds, met zijn nationale benadering. De Commissie laat naar mening van het Kabinet echter een mogelijkheid onbenut om de effectiviteit van het cohesiebeleid te vergroten door niet voor deze hele doelstelling de nationale benadering toe te passen.

De huidige Doelstellingen 2 en 3 vormen samen de nieuwe concurrentiekracht- en werkgelegenheidsdoelstelling, gericht op ondersteuning van de Lissabon-strategie.

Het Kabinet onderschrijft de noodzaak om in de komende jaren alle zeilen bij te zetten om de Lissabon-agenda van structurele economische hervormingen uit te voeren. Het door de Commissie voorgestelde cohesiebeleid kan een bijdrage leveren aan de implementatie van de Lissabon-strategie. Het Kabinet ziet de voorstellen van de Commissie echter niet als conditio sine qua non voor het behalen van de Lissabon-doelstellingen. Groei maakt hulp aan achterblijvende regio's en groepen mogelijk; het oorzakelijk verband moet niet omgedraaid worden. Hoewel de onderwerpen binnen deze doelstelling in ruime mate overeen komen met de Lissabon-thema's wil dat niet zeggen dat interventies binnen het cohesiebeleid ook automatisch bijdragen aan de Lissabon-doelstellingen. Naar aanleiding van de definitieve voorstellen van de Europese Commissie voor de financiële perspectieven zal een nadere inhoudelijke discussie plaatsvinden waarbij ook de bovengenoemde aspecten aan de orde kunnen komen.

Van de bestaande Communautaire Initiatieven gaat INTERREG op in de Terrritoriale Samenwerkingsdoelstelling.

Hoewel uit het bovenstaande blijkt dat het Kabinet waardering heeft voor de aanzet tot hervorming van het cohesiebeleid, gaat deze helaas lang niet zover als Nederland wenselijk en noodzakelijk acht. Het Kabinet is voorstander van een focus op de armste lidstaten van de Unie, waarbij de regionale aanpak zoveel mogelijk dient te worden omgezet in beleid gericht op lidstaten. Het zal de regio als Europees oriëntatiepunt voor het cohesiebeleid en als verdelingsmechanisme aan een nader onderzoek onderwerpen. Grensoverschrijdende en transnationale samenwerking met een werkelijk Europees toegevoegde waarde moet worden voortgezet.

Het Kabinet zal de definitieve voorstellen van de Commissie kritisch beoordelen op bovengenoemde punten.

Doelstellingen binnen het cohesiebeleid

Cohesiebeleid moet zich volgens de Commissie richten op een beperkt aantal prioriteiten, waarbij rekening gehouden wordt met de specifieke situatie in regio's en lidstaten en met de ernst van de welvaartsverschillen. De Commissie stelt drie hoofddoelstellingen voor: convergentie, regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid en tenslotte territoriale samenwerking.


1Convergentie-

Beleid binnen deze doelstelling is gericht op het bevorderen van economische groei en werkgelegenheid in de minst ontwikkelde lidstaten en regio's. De volgende categorieën komen hiervoor in aanmerking.


-Regio's met een BBP minder dan 75% van het EU gemiddelde.


-Regio's in de huidige lidstaten die door het statistische effect van de uitbreiding een welvaartsniveau hebben van meer dan 75% van het gemiddelde BBP in de EU-25, vallen onder een overgangsregime. Deze regio's ontvangen nog eenmalig uitfaseringsteun tot 2013. Deze steun is hoger dan bij de uitfasering in de huidige programmeringsperiode.


-Lidstaten met een BNP dat minder dan 90% van het EU gemiddelde bedraagt.

De steun in deze regio's wordt gefinancierd vanuit het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Steun aan de betreffende lidstaten onder het derde tiret vindt plaats vanuit het Cohesiefonds. Het gaat hier om duurzame projecten op transportgebied en op het gebied van natuur- en milieubeheer.


2Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid-

De steun voor de Unie bij de Europese burgers is volgens de Commissie gebaat bij aanwezigheid en zichtbaarheid van het cohesiebeleid in de gehele Unie. Buiten de minst ontwikkelde regio's en steden moet dit zich uiten in een beleid dat zich richt op twee luiken:


-economische herstructurering in industriële, stedelijke en rurale gebieden;


-het ondersteunen van menselijk kapitaal door een beleid gericht op werkgelegenheid, kwaliteit van werk en productiviteit en sociale integratie.

De interventies, te financieren uit het EFRO, dienen te passen binnen de volgende thema's: innovatie en kenniseconomie, milieu en risicopreventie, toegankelijkheid en diensten van algemeen economisch belang.

Het tweede luik wordt gefinancierd vanuit het ESF en dient ter ondersteuning van het beleid van de lidstaten wat betreft hervorming van hun arbeidsmarkt en versterking van sociale integratie.

De volgende regio's komen voor deze steun in aanmerking.


-Infaserende regio's- .
Het betreft huidige Doelstelling-1 regio's die in 2006 een regionaal welvaartsniveau bereikt zullen hebben hoger dan 75% van het gemiddelde BBP van de EU-15. In plaats van de traditionele uitfaseringsteun van de convergentie-categorie, ontvangen zij infaseringsteun in de categorie voor regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid. Deze steun is, althans volgens het rapport van de Commissie, hoger dan de traditionele uitfaseringsteun zoals afgesproken in Berlijn in 1999.


-Regio's die in aanmerking komen voor convergentiesteun, noch voor infaseringsteun (alle overige regio's). Deze regio's worden door de lidstaten aangewezen.


3Europese territoriale samenwerkingsdoelstelling-

Deze doelstelling bevat de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking en wordt gefinancierd vanuit het EFRO.


-Voor grensoverschrijdende samenwerking komen in principe alle regio's langs interne en externe grenzen (inclusief de maritieme grenzen) in aanmerking. Naar aanleiding van de uitvoeringsproblematiek bij de huidige programma's wordt een eigen grensoverschrijdende gebiedsautoriteit voor deze vorm van samenwerking voorgesteld. Samenwerking rond externe grenzen wordt opgenomen in de grensoverschrijdende component van het nieuwe 'Neighbourhood instrument'.


-Transnationale samenwerking moet plaatsvinden op basis van zones (INTERREG IIIB). De huidige criteria voor de indeling van zones kunnen veranderen. De interventies moeten zich beperken tot enkele strategische transnationale thema's als R&D, informatiemaatschappij, milieu, risico-preventie en integraal watermanagement.


-Interregionale samenwerking (kennisuitwisseling, samenwerking en netwerkopbouw) moet onderdeel uitmaken van de regionale programma's om het identificeren en gebruiken van best practises te bevorderen.

appreciatie

Het Kabinet neemt goede nota van het streven van de Commissie om de beschikbare middelen voor cohesiebeleid voor de minst welvarende delen van de Unie te verhogen naar driekwart, maar vindt dat dit niet ver genoeg gaat. Het wijst er daarbij op dat hierbij de ruime (overgang)steun aan regio's in de huidige lidstaten en steun aan de ultraperifere gebieden bij inbegrepen is. In het kader van de Europese solidariteit pleit de regering er voor om de meerderheid van de beschikbare middelen in te zetten in de minst welvarende lidstaten van de Unie, in casu vooral de nieuwe lidstaten. Mochten er cohesiemiddelen ingezet worden ten gunste van regio's in de huidige lidstaten die relatief welvarender geworden zijn door de uitbreiding van de Unie, dan dient deze overgangssteun in omvang en tijd beperkt te zijn.

Het Kabinet is geen voorstander van het toedelen van steun aan welvarende regio's onder de doelstelling regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid. Het is van mening dat deze landen/regio's zelf over de noodzakelijke middelen beschikken.

Tenslotte beoordeelt het Kabinet het opzetten van een eigen gebiedsautoriteit voor grensoverschrijdende samenwerking positief indien hiermee daadwerkelijk een oplossing wordt geboden voor de aan de samenwerking verbonden uitvoeringproblemen door verschillen in regelgeving. Ten aanzien van de territoriale samenwerking met een daadwerkelijk communautaire meerwaarde zal het Kabinet nader bestuderen of, en zoja welke, verbeteringen in schaalgrootte en aard van de interventies, mogelijk zijn.

Cohesiebeleid en staatssteun

De Commissie onderscheidt in het Derde Cohesierapport de toepassing van de staatssteunregels uit het Verdrag al naar gelang de categorie van cohesiesteun:


-Convergentiesteun aan regio's met een welvaart minder dan 75% van het EU-BNP wordt als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt gezien (art. 87.3.a VEG).


-Convergentiesteun aan regio's die te maken hebben met het statistisch effect van de uitbreiding en aan ultraperifere gebieden, krijgen al naar gelang het stadium van uitfasering richting 2013 te maken met een strenger staatssteunregime (geen schade aan het handelsverkeer of aan het gemeenschappelijk belang - art. 87.3.c VEG).


-Voor alle andere vormen van cohesiesteun is het volledige staatssteunregime van toepassing, zij het dat de Commissie van plan de toepassing ervan te vereenvoudigen (de facto verhoging van de de minimis regel door toepassing van een 'significant impact test').

appreciatie

Het Kabinet erkent het verband tussen cohesiesteun en de toepassing van het algemene steunregime door de Commissie. Hoewel de steunintensiteit kan variëren met het welvaartsniveau van de ontvanger ervan, is het Kabinet geen voorstander van versnippering van het staatssteunbeleid in de Unie. Dit kan vermindering van transparantie van steunverlening tot gevolg hebben met mogelijke negatieve gevolgen voor de marktintegratie binnen de Unie. Het Kabinet zal nadere voorstellen van de Commissie op dit vlak kritisch bestuderen.

Geografische aspecten, steden, plattelandsgebieden en ultraperifere gebieden

In het Derde Cohesierapport gaat de Commissie in op de gevolgen van geografische en natuurlijke handicaps, de rol van steden als economische centra en de wederzijdse afhankelijkheid in de relatie stad-platteland. Deze territoriale karakteristieken dienen volgens de Commissie geadresseerd te worden in de nationale en regionale programma's. Regio's met geografische handicaps komen in aanmerking voor een hoger cofinancieringspercentage door de Unie. Bovendien wordt de allocatie van middelen voor de doelstelling inzake regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid ook gebaseerd op territoriale criteria.

Het Communautair initiatief URBAN (grote steden) wordt geïntegreerd in de regionale programma's. De Commissie vraagt de lidstaten om de lijst met steden waarvoor bijzondere maatregelen nodig zijn, uit te breiden. Daarnaast moeten lokale autoriteiten betrokken worden bij de programmering, omdat naar mening van de Commissie op dat niveau ook de verantwoordelijkheid van de uitvoering moet komen te liggen.

Plattelandsbeleid, inclusief het communautair initiatief Leader+, wordt gegroepeerd onder de nieuwe categorie 'duurzaam beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen', zoals door de Commissie aangegeven in haar mededeling over de nieuwe financiële perspectieven.

De Commissie zal binnen de convergentie-doelstelling specifieke programma's opzetten voor de ultraperifere gebieden. Deze programma's zullen rekening houden met de specifieke beperkingen van de ultraperifere gebieden. Daarnaast zal de Commissie binnen de doelstelling Europese samenwerking onder de naam 'Grand Voisinage' samenwerking met naburige landen in de betreffende regio's faciliteren.

appreciatie

Het Kabinet wacht een nadere uitwerking door de Commissie van haar formele voorstellen af, alvorens haar oordeel te vellen over bovenstaande uitgangspunten. Wel kan het Kabinet reeds aangeven terughoudend te staan tegenover de door de Commissie voorgestelde horizontale toepassing van extra compensatie voor geografische handicaps.

Uitvoering

De Commissie stelt een aantal verbeteringen in de uitvoering van het Cohesiebeleid voor, waarbij de uitgangspunten van het huidige beleid, zoals programmering, partnerschap, cofinanciering en evaluatie behouden moeten blijven. De Commissie wil zich meer richten op de strategische kant van het beleid, verder decentraliseren, prestaties en kwaliteit van de programma's verbeteren en het managementsysteem vereenvoudigen.

Ten behoeve van een meer strategische focus dient de Raad een document vast te stellen waarin de prioriteiten voor lidstaten en regio's zijn gedefinieerd. Dit document is richtinggevend voor de programma's. Lidstaten stellen op basis van het strategiedocument een ontwikkelingsstrategiedocument op dat wordt vastgesteld door de Commissie en dient als kader voor de programma's. Jaarlijks dienen de resultaten van het beleid onderzocht te worden. Evaluaties moeten daartoe wel resultaat-gerichter worden.

appreciatie

Hoewel afhankelijk van de nadere uitwerking acht het Kabinet de voorstellen van de Commissie een verbetering voor wat betreft de implementatie en transparantie van het beleid. Het is in beginsel voorstander van een strategiedocument dat vastgesteld wordt door de Raad en dat dient als basis om de resultaten van het cohesiebeleid te beoordelen. Dit kan de huidige uitvoeringsrichtlijnen overbodig maken. Deze leidden tot moeizame onderhandelingen bij vaststelling van de programma's. Daarnaast worden de resultaten van het cohesiebeleid bij verbetering van de evaluatietechnieken transparanter en beter bespreekbaar.

Vereenvoudiging

De Commissie grijpt de herziening van het cohesiebeleid aan om een aantal regels voor vereenvoudiging van met name de uitvoering van het beleid voor te stellen. Het aantal doelstellingen, fondsen en programma's worden verminderd. Maximaal 3 thema's per programma en een minimumomvang van budget per programma en prioriteit. Multifundprogramma's worden afgeschaft en de regelgeving van het cohesiefonds en het EFRO wordt gestroomlijnd. Nationale regels bepalen in de meeste gevallen de subsidiabiliteit. De Controle wordt vereenvoudigd door toepassing van proportionaliteit en vertrouwenscontracten, in combinatie met zwaardere sanctionering bij overtredingen;

appreciatie

Het Kabinet steunt het uitgangspunt van de Commissie om met name de uitvoering van het cohesiebeleid daadwerkelijk te vereenvoudigen. Wel waarschuwt het voor mogelijke rechtsongelijkheid tussen de lidstaten, wanneer gekozen wordt voor verruiming van de toepassing van nationale regels voor het bepalen van de subsidiabiliteit en mogelijke verschillen in contrôleregimes.

Middelen

De Commissie stelt voor het cohesiebeleid een budget voor van 0,41% BNI EU-27. Dit komt neer op ¤ 336 miljard (prijzen 2004) voor de periode 2007-2013. Dit bedrag is exclusief enkele programma's op het gebied van plattelandsontwikkeling en visserij, die onder het huidige structuurbeleid vallen, maar lijken te gaan worden verplaatst naar de nieuwe categorie duurzaam beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen. Als deze programma's worden meegerekend bedraagt het budget 0,45% BNI EU-27. In reële termen betekent dit een verhoging van het totale budget van de EU-27 van ongeveer 30% ten opzichte van het huidige uitgavenplafond van ca. ¤ 265 miljard (prijzen 2004)- . Van dit budget zal ongeveer de helft worden ingezet voor de minst welvarende lidstaten, inclusief nieuwe lidstaten. De resterende helft zal neerslaan in (de regio's van) de huidige lidstaten.

Tenslotte wenst de Commissie de huidige 'n+2 sunset clause' aan te passen door maximaal ¤ 1 miljard per jaar van de jaarlijkse onderuitputting in het cohesiebeleid te benutten als aanvulling op de door de Commissie voorgestelde ¤ 1 miljard voor het nieuwe Growth Adjustment Fund, dat dient om schokken op te vangen in de internationale economie en handel.

appreciatie

Om haar voorstellen een zo breed mogelijke steun te laten verwerven, creëert de Commissie een fijnmazig net van stakeholders in de Unie. Dat kost geld.

Het Kabinet ziet de toekomst van het cohesiebeleid als een integraal onderdeel van de discussie over de nieuwe financiële perspectieven. Het nieuwe cohesiebeleid, in welke vorm dan ook, dient te passen binnen een reëel constant uitgavenkader ten opzichte van 2006. In dit perspectief is het Kabinet voorstander van een aanzienlijk lager uitgavenplafond dan door de Commissie voorgesteld in het Derde Cohesierapport, hetgeen tot stand zou moeten komen door een focus op de minst welvarende lidstaten.

Het Kabinet is geen voorstander van meer flexibiliteit binnen de financiële perspectieven: onderuitputting mag niet voor andere beleidsdoeleinden worden ingezet, zoals aanvulling op het voorgestelde Growth Adjustment Fund. Het wenst geen oprekking van de n+2 clausule.

Follow-up

Met de presentatie van het Derde Cohesierapport heeft de Commissie haar visie gegeven op de toekomstige opzet en doelstellingen van het Europese cohesiebeleid. Het is nu aan de lidstaten om hun eerste reactie te geven. Het Kabinet wenst te benadrukken dat hiermee de onderhandelingen in Brussel over het nieuwe cohesiebeleid eerst in hun beginfase zijn.

Nederland zal zijn appreciatie van het Derde Cohesierapport, zoals in grote lijnen beschreven in deze notitie, uitdragen. Een van de eerstvolgende gelegenheden daartoe is het Cohesieforum dat door de Europese Commissie wordt georganiseerd op 10 en 11 mei 2004 en waarvoor nationale, regionale en lokale overheden acte de présence zullen geven.

De Commissie heeft aangegeven rekening te zullen houden met de uitkomsten van bovengenoemde bijeenkomst bij het opstellen van haar formele voorstellen medio dit jaar.

De Staatssecretaris De Minister
voor Europese Zaken, van Economische Zaken

Mr. Drs. A. Nicolaï Mr. L.J. Brinkhorst

De Minister De Minister

van Financiën van Buitenlandse Zaken

drs. G. Zalm Dr. B.R. Bot


- De Commissie schaart in haar Derde Cohesierapport het 'structuur- en cohesiebeleid' beide onder de noemer van 'cohesiebeleid'. In deze notitie volgt het Kabinet de terminologie van de Commissie.


- De Commissie wijst 78% van het beschikbare budget toe aan deze doelstelling.


- De Commissie wijst 18% van het beschikbare budget toe aan deze doelstelling


- Onder het huidige structuurbeleid komen vergelijkbare Doelstelling-1 regio's in aanmerking voor overgangssteun gedurende de volledige programmaperiode. Doelstelling-1 regio's die niet in aanmerking komen voor Doelstelling 2 kennen een kortere uitfaseringsperiode, zoals bijvoorbeeld Flevoland.


- De Commissie wijst 4% van het beschikbare budget toe aan deze doelstelling


- hierbij moet rekening worden gehouden met het feit dat de nieuwe lidstaten later infaseren.

===