CENTRAAL PLANBUREAU
Onderwerp: persbericht
Nummer: 12
Datum: 2 maart 2004
Inlichtingen bij Machiel Mulder, (tel: 070-3383383), of Jacqueline
Timmerhuis (tel. 070-3383477)
Overheidsingrijpen om zekerheid van energievoorziening te vergroten is
kostbaar
Overheden moeten terughoudend zijn bij het nemen van maatregelen die
gericht zijn op het verbeteren van de energievoorzieningszekerheid. De
kosten van zulke maatregelen, zoals het vergroten van strategische
olievoorraden, het subsidiëren van biobrandstoffen of het verplichten
van elektriciteitsbedrijven om een bepaalde reservecapaciteit aan te
houden, zijn veelal hoger dan de baten. Een efficiëntere benadering om
met risico's op energiemarkten om te gaan is te zorgen voor goed
werkende energiemarkten. Een markt werkt goed wanneer zowel aanbieders
als vragers van energie kunnen reageren op prijzen die de schaarste op
de markten goed weergeven. Op een krappe markt, waar energie schaars
is, vormt de hogere prijs een prikkel voor producenten om hun aanbod
te vergroten en voor consumenten om minder energie te gebruiken.
Deze conclusie trekt het CPB in zijn vandaag verschenen rapport
'Energy Policies and Risks on Energy Markets: a cost-benefit
analysis'. Het CPB heeft deze studie verricht op verzoek van het
Ministerie van Economische Zaken. In deze studie heeft het CPB een
methode ontwikkeld voor het uitvoeren van kosten-batenanalyses op het
gebied van energievoorziening en deze methode toegepast op diverse
mogelijke overheidsmaatregelen. De analyse van maatregelen die gericht
zijn op het bevorderen van reservecapaciteit in de
elektriciteitssector is bovendien beschreven in het eveneens vandaag
verschenen CPB Document 'Increasing the reliability of electricity
production: a cost-benefit analysis'.
De centrale conclusie van het onderzoek is dat kosten van verstoringen
in de energievoorziening vaak kleiner zijn dan de kosten van
overheidsmaatregelen die er op gericht zijn die verstoring te
voorkomen dan wel de gevolgen ervan te verzachten. Verder blijkt uit
het onderzoek dat verbetering van de werking van energiemarkten
bijdraagt aan het verzekeren van de energievoorziening. In goed
werkende markten prikkelen prijzen van energie ondernemers tot het
doen van investeringen als de markt krapper wordt en consumenten tot
het zuiniger omgaan met energie. Als energieprijzen echter niet de
werkelijke schaarste weergeven, of als aanbieders of vragers niet goed
in staat zijn op prijsveranderingen te reageren, kunnen problemen
ontstaan met de energievoorziening. Voorwaarden voor het goed werken
van energiemarkten zijn: geen toetredingsbelemmeringen, gelijke
toegang van handelaren tot essentiële faciliteiten, zoals netwerk en
opslag, transparantie van vraag, aanbod en prijzen, en mogelijkheid
voor energiegebruikers om op prijsveranderingen te reageren.
Een paar jaar geleden zorgde de elektriciteitscrisis in Californië
voor een schok in het vertrouwen in de werking van energiemarkten. Op
deze energiemarkt, de grootste van de Verenigde Staten, viel de stroom
meerdere keren uit. Deze gebeurtenis vormde de aanleiding voor een
discussie over de vraag of geliberaliseerde energiemarkten in staat
zijn om de energievoorziening te allen tijde te garanderen. De zorgen
hierover zijn onlangs nog versterkt door stroomstoringen in
Noord-Amerika en in verschillende Europese landen, en de problemen in
Nederland vanwege de koelwatervoorziening van elektriciteitscentrales
gedurende de afgelopen hete zomer.
De centrale vraag is nu of de overheid aanvullende maatregelen zou
moeten nemen om de energievoorziening zeker te stellen. In hoeverre
falen markten hierbij? En: wegen de baten van overheidsingrijpen wel
op tegen de kosten? Om deze vragen te beantwoorden, heeft het CPB een
methode ontwikkeld voor het uitvoeren van kosten-batenanalyses op het
gebied van energievoorzieningszekerheid, en die methode vervolgens
gebruikt voor het analyseren van verschillende mogelijke
overheidsmaatregelen. De onderzochte maatregelen zijn:
* vergroten van de (internationale) strategische olievoorraden;
* subsidiëren van het gebruik van biobrandstoffen;
* begrenzen van gaswinning uit het Groningen-gasveld;
* bouwen van windturbines, kolencentrales of kerncentrales in plaats
van gascentrales.
* stimuleren van elektriciteitsproducenten om extra capaciteit aan
te houden;
* extra belasten van het gebruik van elektriciteit;
* aanbrengen van veranderingen in de regulering van de
elektriciteitsnetwerken.
Elk van deze maatregelen valt te beschouwen als een premie die wordt
betaald voor een verzekering. De kosten zijn zeker, maar de baten
hangen af van het optreden van een crisis. Dit betekent dat de
frequentie waarmee een crisis plaatsvindt, de mate van efficiëntie van
een maatregel bepaalt. In het raamwerk van kosten-batenanalyse dat het
CPB heeft ontwikkeld, speelt de 'break-even' frequentie dan ook de
centrale rol. Deze frequentie, die voor elke maatregel is uitgerekend,
zegt hoe vaak een bepaalde crisis minimaal moet voorkomen zodat de
baten van het beleid minimaal gelijk zijn aan de kosten.
De meeste van de onderzochte maatregelen vereisen een hoge
'break-even' frequentie. Bijvoorbeeld, de olietoevoer zou minimaal
eens in de 7 jaar gedurende 6 maanden met 10 miljoen vaten per dag
moeten verminderen om de kosten van een uitbreiding van de
(internationale) strategische olievoorraden zoals voorgesteld door de
Europese Commissie te kunnen compenseren. Een dergelijke hoge
frequentie van een crisis met deze omvang is onwaarschijnlijk, wat
deze maatregel inefficiënt maakt.
Het subsidiëren van het gebruik van biobrandstoffen in transport en
chemie blijkt een heel dure maatregel te zijn om de gevolgen van
olieprijsstijgingen te verzachten. Zelfs als de olieprijs permanent 5
dollar per vat hoger zou zijn dan de ca. 25 dollar die gemiddeld voor
de lange termijn verwacht wordt, dan nog zijn de baten van het gebruik
van biobrandstoffen (d.w.z. gewone benzine vermengd met brandstoffen
gemaakt uit landbouwgewassen) beduidend lager dan de kosten. Bij deze
analyse hebben we ook effecten op het milieu meegenomen bij
verschillende waarden van de kosten van CO2-uitstoot. Daarnaast zijn
we uitgegaan van nog aanzienlijke technische verbeteringen bij de
productie van biobrandstoffen. Desondanks is de conclusie dat de
milieubaten van het gebruik van biobrandstoffen samen met de baten op
het gebied van voorzieningszekerheid onvoldoende zijn om de hoge
kosten te compenseren. De voorzieningszekerheidbaten zouden overigens
vooral terecht komen bij transport en chemie, terwijl de rest van de
economie de kosten zou dragen.
Het begrenzen van productie uit het Groningen-gasveld om langer van
dit gasveld te kunnen profiteren voor het geval er een zeer strenge
winter zou komen, zou een aanzienlijk verlies aan welvaart met zich
meebrengen. Het uitstel van gaswinning betekent namelijk ook dat de
opbrengsten van het gas later binnenkomen. De kosten van uitstel zijn
veel hoger dan mogelijke baten bij het voorkomen van een tekort aan
gas in geval van een heel hoge gasvraag. Dit betekent overigens niet
dat begrenzing van productie uit Groningen hoe dan ook niet efficiënt
is. Door zo'n maatregel kan namelijk meer gas gewonnen worden uit de
zogenaamde kleine velden, omdat de flexibiliteit van het
Groningen-veld het mogelijk maakt om uit de andere velden volcontinu
gas te winnen.
De kosten van het investeren in windturbines, kolencentrales of
kerncentrales in plaats van in gascentrales blijken evenmin op te
wegen tegen de baten. Ook als rekening wordt gehouden met de positieve
effecten van windturbines op emissies van vervuilende stoffen, dan is
deze opwekkingstechniek een duur middel om risico's van toenemende
gasafhankelijkheid te verminderen. Investeringen in een kerncentrale
zouden wel efficiënt kunnen zijn als de modernste techniek wordt
gebruikt en centrales met een zeer hoge benuttingsgraad worden
gebruikt.
De onderzochte maatregelen om investeringen in reservecapaciteit te
bevorderen blijken in de huidige vorm eveneens duur te zijn. Wanneer
bijvoorbeeld de netwerkbeheerder elektriciteitsbedrijven zou betalen
voor investeringen in extra capaciteit, zullen deze bedrijven die
subsidie ook gebruiken voor investeringen die zij zonder subsidie ook
zouden doen. Door een dergelijke maatregel, capaciteitsbetalingen
geheten, zal er bovendien weinig extra capaciteit bij worden gebouwd,
zodat dit de kans op een stroomstoring nauwelijks verkleint. De kans
op een stroomstoring wordt wel beduidend kleiner wanneer de beheerder
van het elektriciteitsnetwerk reservecontracten afsluit met
stroomproducenten of wanneer de overheid producenten verplicht om een
bepaalde mate van reservecapaciteit aan te houden. De kosten voor het
aanhouden van de extra capaciteit zijn echter hoog. Deze maatregelen
zouden alleen efficiënt zijn wanneer de gehele Randstad minimaal eens
in de 4 jaar getroffen zou worden door een stroomstoring van 24 uur.
Een dergelijk hoge frequentie achten wij niet waarschijnlijk, zodat de
kosten van deze maatregelen niet opwegen tegen de verwachte baten.
Het verhogen van heffingen op het gebruik van elektriciteit is een
mogelijkheid om de kwetsbaarheid van de economie voor
elektriciteitsprijsstijgingen te verminderen. Door een dergelijke
heffing zal het gebruik van elektriciteit namelijk verminderen. Uit de
analyses blijkt echter dat de kosten van deze maatregel, in de vorm
van verminderde elektriciteitsproductie en -consumptie, vrij hoog zijn
in vergelijking met de baten. De elektriciteitsprijs zou eens in de 4
jaar op een 50% hoger niveau moeten liggen om deze maatregel rendabel
te maken. De kosten van deze maatregel zouden vooral door de
elektriciteitsproducenten worden gedragen.
Anders dan bij de voorgaande maatregelen, is onze analyse van
beleidsopties voor elektriciteitsnetwerken alleen kwalitatief van
aard. Hier benadrukken we dat beheerders onafhankelijk moeten zijn van
producenten en handelaren voor een goed functioneren van de
elektriciteitsmarkt.
Bij de vertaling van de onderzoeksresultaten naar beleid speelt ook de
inschatting en waardering van risico's door politici een belangrijke
rol. Als de maatschappij een sterke afkeer heeft van het lopen van
risico, dan kan het verstandig zijn om dure (voorzorgs-)maatregelen te
treffen. Uiteindelijk is de keuze voor het al dan niet nemen van
dergelijke maatregelen een politieke afweging.
De Bijzondere CPB-publicatie 'Energy Policies and Risks on Energy
Markets: a cost-benefit analysis', ISBN 90-8533-161-X, en CPB Document
52, 'Increasing the reliability of electricity production: a
cost-benefit analysis
', ISBN 90-8533-162-8, zijn te bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs:
Energy Policies and Risks on Energy Markets: a cost-benefit analysis:
15 euro
Increasing the reliability of electricity production: a cost-benefit
analysis: 9 euro
De publicaties
Energy Policies and Risks on Energy Markets: a cost-benefit analysis
en
Increasing the reliability of electricity production: a cost-benefit
analysis
zijn tevens (gratis) beschikbaar als PDF-bestand.
Centraal Planbureau