regeringsreactie AIV advies Raad van Europa; bijlage
Kamerbrief inzake regeringsreactie AIV advies Raad van Europa; bijlage
AIV- advies minder en (nog) beter
Inleiding
Met dank en waardering heb ik kennis genomen van het advies over de
Raad van Europa (RvE). In het advies zijn belangwekkende gedachten en
adviezen geformuleerd die nopen tot bezinning over de plaats die is
voorzien voor de Raad van Europa in het landschap van de Europese
institutionele samenwerking.
Toen in januari 2003 de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
werd verzocht advies uit te brengen over de Raad van Europa was dat
mede met het oog op het Nederlandse voorzitterschap. Het verzoek
betrof de vraag naar de specifieke kracht en de toegevoegde waarde van
de Raad ten opzichte van de Europese Unie (EU) en de Organisatie voor
Vrede en Samenwerking (OVSE). Ook werd de AIV gevraagd om in te gaan
op de verbindende rol van de Raad in Europa. Inzicht in de positie en
taken van de Raad is mede wenselijk in verband met de discussie in
Straatsburg over een Derde Top van de Raad van Europa (voorzien voor
2005), waar de toekomst en de taken van de Raad centraal staan. Deze
Top dient een stimulans te geven aan de organisatie. Het AIV - rapport
biedt Nederland een goede gelegenheid een inhoudelijke inbreng te
leveren aan de internationale gedachtewisseling over de toekomst van
de Raad in de context van de Europese multilaterale samenwerking.
Het rapport is aanleiding en inspiratiebron voor de ontwikkeling van
een meer alomvattend beeld van de Raad. Onderstaand wordt dan ook
nader ingegaan op de taken, functies en de belangrijkste
aandachtsgebieden van de Raad, alsmede de instellingen en werkrelaties
met andere organisaties.
De AIV geeft zijn visie op de taken die specifiek toegeschreven moeten
worden aan de Raad; taken die op dit moment weliswaar reeds worden
uitgevoerd, maar door de veelheid van verwachtingen ten aanzien van de
Raad relatief onderbelicht blijven. Door het accent te leggen op de
door de AIV aanbevolen kernactiviteiten, weerspiegelt het advies het
belang dat Nederland hecht aan de versterking van de juridische
onderbouwing van de internationale rechtsorde. Het advies richt zich
met name op het functioneren van het Hof (de relevantie ervan staat
niet ter discussie) en toezichthoudende activiteiten. Daarentegen gaat
het rapport slechts in beperkte mate in op aard en omvang van de
intergouvernementele samenwerking, taakstelling en functioneren van de
andere belangrijke instellingen en de samenwerkingsrelatie van de Raad
met andere internationale organisaties. Hierdoor ontstaat een
onevenwichtig beeld van de taakgebieden van de Raad.
Historische context van de Raad van Europa
Terecht plaatst de AIV het advies in de historische context van de
oorspronkelijke opdracht van de Raad, zijnde reconstructie van en
vormgeving aan structurele Europese samenwerking. De reconstructie is
inmiddels voltooid, maar het blijven vormgeven aan de Europese
samenwerking is ook in het Europa van 2004 van actueel belang.
In de loop der tijd zijn de werkzaamheden van de Raad steeds verder
uitgebreid. De proliferatie van werkzaamheden levert, mede in het
licht van de budgettaire mogelijkheden, een probleem op. Niet alleen
zijn niet alle werkzaamheden meer te financieren, maar ook leidt te
veel proliferatie er toe dat er te weinig helderheid is over
essentiële taken en doelstellingen. Dit komt de overzichtelijkheid van
internationale activiteiten in Europa niet ten goede en vertroebelt
het zicht op de specificiteit van de Raad in vergelijking met de
andere instellingen die actief zijn in Europa. Prioriteitstelling en
concentratie van alle werkzaamheden op kerntaken is derhalve gewenst.
Anders dan in 1949 is thans geen sprake meer van een Oost - West
tegenstelling. De samenwerking heeft thans een waarachtig
pan-Europees karakter. Buiten de Raad heeft een sterke verdieping
plaatsgevonden van de multilaterale samenwerking in het kader van de
EU, waarmee de Raad nauwe samenwerkingsrelaties onderhoudt. Met
betrekking tot de Europese veiligheid zijn thans EU, OVSE en NAVO
actief. Aangezien de Raad, EU en OVSE vanuit vergelijkbare
grondgedachten tot stand zijn gekomen bestrijken zij
overeenkomstigemateriële aandachtsgebieden. Dit wekt de indruk van
overlappende werkzaamheden. Daar waar sprake is van ongewenste
overlapping moeten activiteiten worden afgebouwd.
De door de AIV geconstateerde verminderde belangstelling van de
'oude' lidstaten die ook lid zijn van de EU, is gebaseerd op met name
verminderde ministeriële deelname aan de bijeenkomsten van het Comité
van Ministers. Echter in de overige intergouvernementele werkzaamheden
bij het Comité van Ministers (rapporteursgroepen, stuurgroepen) is
vaker belangstelling van oude lidstaten aanwezig. Van de 15 rapporteur
en werkgroepen worden er 9 voorgezeten door vertegenwoordigers van de
'oude' lidstaten. Nederland heeft samen met Noorwegen in 2003
voorstellen ingediend die moeten leiden tot grotere ministeriële
deelname aan de ministeriële bijeenkomsten van het Comité van
Ministers. De voorstellen beogen met name versterking van de rol van
de Raad als pan-Europees politiek platform. De aanstaande 114e
ministeriële bijeenkomst zal worden georganiseerd op basis van deze
voorstellen.
De Raad van Europa: functies en aandachtsgebieden
Uitgangspunt is de appreciatie van de essentiële rol die de
organisatie vervult ten aanzien van een verenigend Europa door middel
van het ontwikkelen, handhaven en uitdragen van gemeenschappelijke
waarden en normen. De pan-Europese dimensie van de Raad -er
behoren lidstaten toe zoals de Russische Federatie, die ook op termijn
geen lid van de EU zullen worden- en de bijdrage van de Raad aan het
voorkomen van scheidslijnen in Europa staan hierbij centraal.
Daartoe vervult de Raad een veelheid van functies. De AIV legt in het
advies de nadruk op het belang van de toezichthoudende activiteiten.
De regering wordt aanbevolen het bestaande instrumentarium ten volle
in te zetten, alsmede tijdens het voorzitterschap een studie aan te
besteden, waarin dit wordt doorgelicht op zijn belang en
effectiviteit. In beginsel worden deze adviezen onderschreven. Hierbij
dient evenwel te worden bedacht dat de statenklacht, behalve een
juridisch instrument, vooral een politiek drukmiddel is, waarmee
omzichtig moet worden omgaan. De modaliteiten van een studie ter
doorlichting van het bestaande instrumentarium dienen uiteraard nader
door de regering te worden bekeken.
Door sterk de nadruk te leggen op de toezichthoudende activiteiten,
verliest de AIV de andere functies van de organisatie enigermate uit
het oog. Naar mijn oordeel vervult de Raad vijf belangrijke functies,
te weten:
· De Raad als normstellende organisatie;
· De Raad als toezichthoudende organisatie (met het oog op
naleving van het acquis);
· De Raad als pan-Europees (politiek) platform;
· De Raad als assistentieverlenende organisatie (met het oog op
het faciliteren van het vorm geven aan het acquis);
· De Raad als democratisch forum (inbreng Parlementaire
Assemblee (PA) en het Congres van Lokale en Regionale Autoriteiten van
Europa (CLRAE)).
Op grond hiervan kan worden gesteld dat de belangrijkste functies
betrekking hebben op de normatieve en toezichthoudende werkzaamheden
en op de verlening van assistentie aan de lidstaten bij het nakomen
van hun verplichtingen. Daaraan kan worden toegevoegd de 'advocacy'
werkzaamheden, zowel naar de leden als naar niet - lidstaten. Het is
van belang dat deze functies in stand worden gehouden.
Kernactiviteiten van de Raad van Europa
Het AIV- advies stelt dat de Raad zich dient te concentreren op een
aantal kernactiviteiten (door AIV aangeduid als kerntaken) en genoemd
worden dan mensenrechten, democratie en rechtsstaat, alsmede de
bescherming van nationale minderheden en behoud en bevordering van
culturele waarden en diversiteit in lidstaten.
Ik ben van oordeel dat de toekomstige rol van de Raad gebaat is bij
het zo volledig mogelijk benutten van de onderscheiden functies. De
werkterreinen waarop de Raad zich begeeft dienen hierbij aan te
sluiten. In dit licht ben ik met de AIV van oordeel dat de Raad zich
dient te concentreren op kernactiviteiten. Volgens mij dienen dat te
zijn:
· Bevordering van mensenrechten (in dit verband wordt onder
mensenrechten verstaan alle burgerlijke en politieke rechten, zoals
neergelegd in EVRM, de sociale rechten, zoals neergelegd in het ESH en
de rechten van leden behorende tot een minderheid);
· Bevordering van de democratie in een pluralistische
samenleving;
· Versterking van de rechtsstaat.
Bescherming van nationale minderheden en bevordering van culturele
waarden en diversiteit zijn een integraal onderdeel van de bevordering
van mensenrechten, democratie en rechtsstaat. De werkzaamheden van de
Raad van Europa op deze gebieden zijn dan ook van groot belang. Ik zie
echter geen aanleiding deze activiteiten separaat aan te merken als
kernactiviteit.
Ik deel de visie van de AIV dat alle activiteiten bezien moeten worden
vanuit het perspectief van hun bijdrage aan de verwerkelijking van de
in de kernactiviteiten beoogde doelstellingen. In dit verband geldt
dat de AIV niet consistent is als het gaat om de toekenning van het
belang van sociale cohesie, soms wel omschreven als kernactiviteit,
soms niet. Sociale cohesie vormt volgens mij de 'enabling environment'
voor de werkterreinen 'democratie', 'mensenrechten' en ' rechtsstaat'.
Derhalve is van belang dat werkzaamheden op het gebied van sociale
cohesie worden voortgezet, zij het dat veel nadrukkelijker dan thans
het geval is de functionele relatie tussen deze werkzaamheden en de
werkterreinen democratie, mensenrechten en rechtsstaat wordt getoetst.
Echter de belangrijkste, algemene boodschap (die het AIV advies
overigens ook uitademt) is dat voor alle activiteiten van de Raad
selectiviteit noodzakelijk is. Ieder voorstel voor een nieuwe
activiteit dient goed (ook financieel) onderbouwd te zijn voor wat
betreft de inhoud, het verantwoordelijk gremium en de werkmethoden.
Dit betekent ook een kritische houding over het instellen van nieuwe
stuurgroepen.
De vraag of individuele activiteiten van de Raad van Europa waarvan de
functionele relatie met de kernactiviteiten niet direct aan te geven
is, ook in de toekomst thuishoren in het aandachtsgebied van de Raad,
is niet op voorhand aan te geven. De functionele relatie tussen deze
activiteiten en de kernactiviteiten noopt tot selectiviteit bij de
allocatie van begrotingsmiddelen. Indien een programma of activiteit
in het geheel niet bijdraagt aan de bevordering van democratie,
mensenrechten en de rechtsstaat dient het programma of de activiteit
te worden uitgefaseerd.
In de voorbereiding van de Derde Top zijn tot dusverre uiteenlopende
suggesties naar voren gebracht gericht op concentratie van
werkzaamheden van de Raad. De hierboven geschetste Nederlandse
opvattingen terzake zijn bij de voorbereidingen van de Top ingebracht.
In de ministeriële bijeenkomst van het Comité van Ministers van
november 2003 in Moldavië hebben de ministers aangegeven dat de
doelstellingen van bevordering van de democratie en rechtsstaat,
bevordering van mensenrechten, met inbegrip van nationale minderheden
en versterking van de sociale cohesie, van het hoogste belang blijven
voor de Raad. Verwacht mag derhalve worden dat de Derde Top zal
besluiten tot een zekere concentratie van de werkzaamheden en de
voorgestane kernactiviteiten van de Raad. De verdere uitwerking
hiervan zal zijn beslag moeten krijgen in de discussies over de
prioriteiten, zoals deze periodiek door de Secretaris - Generaal
worden voorgelegd aan het Comité van Ministers en in de gebruikelijke
planning- en begrotingsprocessen. Bij deze processen is een rol
weggelegd voor het Comité van Ministers (en de daarmee verbonden
stuur- en rapporteursgroepen) die inhoudelijk en politiek de
afwegingen zal moeten maken met betrekking tot de prioriteiten en de
selectiviteit. Besluitvorming over deelakkoorden en vrijwillige
bijdragen dient volgens Nederland onderdeel uit te maken van deze
processen. Indien blijkt dat deze daartoe ontoereikend zijn, zullen
zij moeten worden bijgesteld. Tegen deze achtergrond lijkt het op dit
moment niet nodig in Nederland op korte termijn een deskundigengroep
in te stellen die alle activiteiten de revue laat passeren om te
bezien of deze passen in een 'geconcentreerde' Raad, uiteraard mits
per sector de nieuw voorgestelde activiteiten wel steeds kritisch
worden doorgelicht en onderbouwd. Mocht blijken dat daartoe toch de
behoefte bestaat kan de groep alsnog worden ingesteld. De AIV geeft
enkele toetsstenen om te beoordelen waar de Raad zich in de toekomst
op zou moeten concentreren. Verschillende criteria en (contra)
indicaties zijn echter weinig
bruikbaar. Zo lijkt het evident, dat wanneer acties geen uitvloeisel
zijn van overeengekomen besluiten of noodzakelijk zijn voor handhaving
van de gestelde regels, of dat geen praktische implementatie wordt
verwacht, de Raad niet zal overgaan tot het uitvoeren van betrokken
programma of activiteit. De toetssteen dat de ondernomen of
voorgestelde actie een duidelijke toegevoegde waarde dient te hebben
ten opzichte van bestaande of voorzienbare regelgeving van EU, VN of
OVSE, gaat uit van de overtuiging dat werkzaamheden van deze
organisaties a-priori relevanter zijn dan die
van de Raad van Europa - een uitgangspunt dat ik niet deel.
Andere Europese multilaterale instellingen (bijv. de OESO) zijn de
Raad voorgegaan in een poging om door aanscherping van hun mandaat en
procedures te komen tot een meer doelgerichte en selectievere
toepassing van schaarse middelen. Indien de Raad het eens kan worden
over zijn normerende opdracht in een verenigend Europa en over de
kernactiviteiten en functies die daarbij in het geding zijn, beschikt
de Raad over een missie die, met minder, uitzicht biedt op een (nog)
beter resultaat.
De door de AIV aanbevolen toetsing van de -thans- 192 verdragen van
de Raad op actualiteit en aansluiting bij het mandaat vormt een welkom
onderdeel van een bezinning op het acquis in het licht van toekomstige
prioriteiten. Hierbij wordt opgemerkt dat het aantal ondertekenaars of
ratificaties niet het enige criterium kan zijn waaraan de relevantie
wordt getoetst. De verdragen zullen ook inhoudelijk moeten worden
bekeken. Ik ben daarbij van mening dat deze oefening, wil zij effect
sorteren voor de koersbepaling in de komende jaren, een integraal
onderdeel dient te vormen van het multilateraal proces, waarin de
belangen van alle leden -oude en nieuwe- evenredig tot hun recht
komen.
Ik ben van oordeel dat weloverwogen met het instrument van partiële
akkoorden moet worden omgesprongen. Deze akkoorden dienen te passen
binnen het kader van de prioriteiten en zo min mogelijk een beroep te
doen op de inzet van reguliere middelen van de organisatie. Een
dergelijk beroep dient vooraf door het Secretariaat inzichtelijk te
worden gemaakt. Mutatis mutandis geldt dit evenzeer voor wat betreft
de vrijwillige bijdragen.
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
Gezien de problemen waarmee het Europese Hof voor de Rechten van de
Mens thans kampt wordt in het advies terecht specifieke aandacht
gevraagd voor het Hof. De regering deelt over het algemeen de in het
advies neergelegde visie. Gelet op de overweldigende werklast van het
Hof is onmiskenbaar dat geen maatregel onbesproken mag blijven en dat
de oplossing niet van één enkele maatregel verwacht kan worden. Een
pakket van remedies is noodzakelijk. Het pakket dient zich te richten
tegen de grote hoeveelheid kennelijk niet-ontvankelijke zaken, tegen
zogenaamde "kloonzaken" en tegen triviale zaken. In de fase
voorafgaand aan de beslissing over ontvankelijkheid dient te worden
gezocht naar middelen om de werklast te verlichten of te spreiden,
omdat daar grote winst kan worden behaald (tenminste 90% van de
klachten betreft kennelijk niet-ontvankelijke zaken). Wat de
kloonzaken betreft wordt thans gedacht aan het aanhouden van deze
zaken nadat het Hof in een "pilot case" een uitspraak heeft gedaan,
teneinde de aangeklaagde staat de kans te bieden met een oplossing op
maat te komen. Indien het gaat om zaken waarvan de ongegrondheid niet
bij voorbaat vaststaat, maar die naar hun aard triviaal kunnen worden
genoemd, kan worden gedacht aan het opwerpen van een nieuwe
ontvankelijkheidsdrempel; op die zaken valt in de
ontvankelijkheidsfase winst te behalen. Ik acht het niet bij voorbaat
strijdig met het individuele klachtrecht om de mogelijkheden van het
Hof zaken niet-ontvankelijk te verklaren, iets uit te breiden, mits
voorzien van de juiste waarborgen voor de handhaving van het
individuele klachtrecht. De aanvaardbaarheid van een nieuwe
ontvankelijkheidsdrempel op zich is al vastgesteld door het Comité van
Ministers tijdens de zitting in mei 2003. Thans wordt nog gezocht naar
de beste formulering. Tot slot zij benadrukt dat bovengenoemde en
andere "Straatsburgse" maatregelen, gepaard zullen (moeten) gaan met
maatregelen binnen de lidstaten zelf ter beteugeling van de
klachtenstroom naar het Hof.
Instellingen van de Raad
Opvallend is dat de AIV weinig aandacht schenkt aan andere essentiële
instellingen van de Raad, zoals het Comité van Ministers, de
Parlementaire Assemblee en het Congres van Lokale en Regionale
Autoriteiten van Europa, noch aan het Secretariaat. Ik ben van oordeel
dat het functioneren van deze voorzieningen nadere aandacht behoeft.
Met betrekking tot het Comité van Ministers zijn zowel de
richtinggevende consultatieve als de controlerende functies van
belang. Met betrekking tot de Assemblee gaat het in de eerste plaats
om de democratische legitimering die deze verleent aan het takenpakket
van de Raad.
Aan het Secretariaat wijdt het advies een korte, maar opvallend
kritisch getoonzette passage. Zonder feitelijke analyse en
onderbouwing wordt kortweg bepleit dat het Secretariaat een `grondige
opschudding' verdient omdat het `algemeen wordt ervaren als nogal
dubbel' en omdat `het functioneren alle kenmerken heeft van
stroperigheid'. Ik erken het vitale belang van een effectief en
efficiënt functionerend Secretariaat voor de uitvoering van het breed
geschakeerde takenpakket. Hoewel ik voor sommige
Secretariaatsonderdelen de kritiek van de AIV herken, deel ik niet de
algemene strekking ervan. Ik acht, mede gezien de gebrekkige
onderbouwing in het advies, het dan ook niet opportuun te besluiten
tot de uitvoering van een studie naar het functioneren van het
Secretariaat. Het is daarbij de vraag of deze studie door Nederland
zou moeten worden aanbesteed dan wel door het Comité van Ministers.
Dit laatste vereist dan wel dat de kritiek van de AIV weerklank vindt
bij de overige lidstaten. Daarvan is tot op heden niets gebleken.
Wel is het nodig dat kritisch wordt gekeken naar werkprogramma's en de
rol van het secretariaat daarbij. Ik acht het van belang dat het
Comité van Ministers een actievere rol speelt bij de vormgeving van
het programma en betrokken is bij de uitvoering van de prioriteiten.
Daarmee wordt de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de
organisatie versterkt. Indien zich in een later stadium redenen
voordoen om tot de aanbevolen analyse te besluiten, dient deze het
geheel van kernactiviteiten en functies van de Raad, als vorm gegeven
in begroting en werkprogramma, als uitgangspunt te hanteren.
De AIV laat het belang van het Congres voor Lokale en Regionale
Autoriteiten nagenoeg onvermeld. In het rapport worden verschillende
voorbeelden genoemd van parallelle activiteiten van EU en Raad,
waaronder de vele activiteiten op het terrein van lokale en regionale
overheden. Het AIV- rapport onderkent evenwel onvoldoende de
eigenstandige taken die de Raad van Europa op het terrein van lokale
en regionale democratie ter harte neemt. In deze context kan onder
meer worden gedacht aan het opstellen van normen of standaarden inzake
de kwaliteit en inrichting van het lokaal en regionaal bestuur,
alsmede de grensoverschrijdende samenwerking van lokale en regionale
overheden en de periodieke monitoring van lokaal en regionaal bestuur
door het congres.
De AIV beveelt een evaluatie aan van de taakstelling en het
functioneren van de Commissaris voor de Mensenrechten. Gegeven de
betrekkelijk korte tijd waarin de functie is vervuld en de wens van
sommige lidstaten het mandaat van de Commissaris in te perken, wordt
op dit moment een evaluatie van zijn mandaat en functioneren niet
opportuun geacht.
De Raad van Europa in breder verband
Ontwikkelingen in de richting van convergentie van enerzijds
lidmaatschap en anderzijds activiteiten tussen Europese organisaties
bieden toenemende mogelijkheden tot samenwerking. Samenwerking
versterkt de internationale rechtsorde en draagt bij tot een meer
efficiënte uitvoering van de taken die de samenwerkende organisaties
zich afzonderlijk ten doel stellen. Voor uitwisseling van taken en
activiteiten tussen internationale organisaties, zoals door AIV
aanbevolen, dient ruimte te bestaan.
Het valt op dat de AIV de gelegenheid voor een analyse van de relatie
EU- Raad grotendeels voorbij heeft laten gaan. Het Europese streven
naar integratie wordt momenteel vooral tot uitdrukking gebracht door
de EU. De prioriteiten van de EU drukken dan ook een stempel op de
politieke agenda van de Europese multilaterale samenwerking. De
doelstellingen van een integrerend Europa liggen echter tevens ten
grondslag aan de zorg van de Raad van Europa voor de pan-Europese
normatieve identiteit.
Omdat de Europese Unie, ook in haar relatie met derde landen, een
steeds sterkere rol krijgt bij het bepalen van het asiel- en
migratiebeleid en de werkzaamheden van de Raad zich op dit dossier te
ver buiten de kernactiviteiten begeven, meen ik dat de Raad, in
tegenstelling tot het integratiedossier, zich dient terug te trekken
van het asiel en migratiedossier, behoudens het door hem uitgeoefende
toezicht op de toepassing van de relevante verdragen van de Raad.
Terecht voorziet de AIV een taak voor de Raad als bruggenbouwer naar
niet - EU leden. Harmonisatie van het Europees normatief acquis vormt
een van de belangrijkste opdrachten van de organisatie. Tevens kan de
Raad de grondslag leggen voor standpuntontwikkeling in de EU.
Lidmaatschap van de Raad is overigens niet noodzakelijk een
voorportaal tot lidmaatschap van de EU. De EU uitbreiding heeft een
eigen dynamiek. In de betrekkingen tussen de Raad en de EU beperkt het
advies zich nagenoeg geheel tot de relaties met de EU Commissie. Het
is echter van belang om de gehele linie van
Europese instellingen in de samenwerkingsrelatie te betrekken,
waaronder ook de Europese Raad van Ministers en het Comité van
Ministers van de Raad, de Europese Hoven in Luxemburg en Straatsburg,
de beide parlementen en de instellingen verantwoordelijk voor lokale
en regionale overheden.
Het advies is per saldo positief over de EU toetreding tot het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, maar voorziet praktische
knelpunten in de institutionele sfeer. Ik ben van oordeel dat deze
kunnen worden opgelost. Ik ben me er van bewust dat verbeteringen in
de institutionele samenwerking niet noodzakelijkerwijs leiden tot een
duidelijker profilering van de instellingen van de Raad in een
verenigend Europa zonder scheidslijnen. De betrekkingen tussen de Raad
en de EU berusten op politieke keuzes omtrent de richting van de
Europese samenwerking. De pan-Europese normatieve opdracht van de
Raad dient daarin voldoende tot zijn recht te komen.
Voor wat betreft de OVSE dient dat, daar waar de inspanningen en zorg
van de Raad van Europa gericht zijn op de bevordering en de
versterking van mensenrechten, democratie en rechtsstaat, de aandacht
hiervoor van de OVSE voortkomt uit haar verantwoordelijkheid voor de
handhaving van een integraal (politiek, economisch, humanitair)
veiligheidsconcept.
Het Europese normatief erfgoed, zoals mede ontwikkeld door de Raad,
contrasteert met de juridische tradities in de VS (onder meer
afschaffing doodstraf, procesgang; maatregelen in de strijd tegen
terrorisme). De Raad heeft zich vooralsnog weinig begeven in de
verschillen, maar zou een belangrijke transatlantische brugfunctie
tussen divergerende concepten kunnen vervullen. Dit is ook van belang
voor de relatie tussen de Raad en de OVSE (waar de VS lid van is).
Naast de rol van de Raad op het gebied van het formuleren van en het
toezicht houden op normen en standaarden, is een rol voor de Raad
weggelegd als uitdrager van de pan-Europese erfenis op het gebied van
mensenrechten, democratie en rechtsstaat.
In de operationele sfeer bestaat nog steeds een aanzienlijk
potentieel voor synergie. Veld presentie van OVSE en juridische
expertise van de Raad van Europa vormen een goede wederzijdse
aanvulling van de institutionele capaciteiten van de beide
organisaties. De optimalisering van de samenwerkingsrelatie zal dan
ook een uitgangspunt moeten vormen van de lidstaten van beide
organisaties, onder erkenning van de uiteenlopende belangen die
voortvloeien uit de niet-overeenkomstige mandaten en het verschil in
ledenbestand.
De AIV bepleit een grotere aandacht voor de betrekkingen met de
Verenigde Naties, maar werkt deze in het advies niet uit. Ik erken het
groeiend belang van effectieve aansluiting tussen regionale en
mondiale samenwerking met betrekking tot normerende werkzaamheden.
Voor de Raad gaat het daarbij enerzijds om een grotere toegang tot de
expertise van de gespecialiseerde organisaties van de VN en anderzijds
om de inhoudelijke koppeling van in regionaal verband ontwikkelde
concepten met overeenkomstige mondiale normen en standaarden. Voor de
Raad van Europa zijn in dit verband vooral van belang de betrekkingen
met UNESCO, de WHO en gespecialiseerde en regionale commissies van de
VN. Hierbij dient er wel op toegezien te worden dat de Europese norm
niet wordt afgezwakt en dat geen dubbele standaarden ontstaan.
Samenwerking tussen de Raad van Europa, VN, OVSE, en EU brengt het
vraagstuk met zich mee wat gedaan moet worden aan overlappende
activiteiten. Het spreekt voor zich dat wanneer organisaties
daadwerkelijk dezelfde activiteiten uitvoeren, op dezelfde
beleidsterreinen in dezelfde landen met dezelfde doelstellingen, een
einde moet worden gemaakt aan de geconstateerde overlapping. Daar waar
sprake is van werkelijke doublure van activiteiten, dient beoordeeld
te worden bij welke organisatie deze activiteiten het beste op hun
plaats zijn. Voor de Raad van Europa betekent dit een toets aan de
kernactiviteiten die hierboven zijn genoemd. Activiteiten die hier
niet onder vallen moeten worden afgebouwd.
Gezien de uiteenlopende karakteristieke kenmerken van EU, OVSE, Raad
en VN, zal in de praktijk blijken dat lang niet altijd zonder meer
gesproken kan worden van daadwerkelijke overlapping. In dergelijke
situaties dient veeleer de complementariteit van de activiteiten te
worden nagestreefd. Het simpele gegeven dat andere organisaties reeds
een bepaald beleidsterrein bestrijken of nagenoeg identieke
activiteiten uitvoeren, betekent niet a-priori dat de Raad zich hier
verre van dient te houden. Wel is het van belang dat doublures
voorkomen worden. In dit licht bezien is het aan de lidstaten van de
onderscheiden organisaties om te beoordelen of deze activiteiten nog
langer moeten worden uitgevoerd, dan wel dat de mandaten die daaraan
ten grondslag liggen moeten worden aangepast.
Bevordering van samenwerking tussen internationale organisaties met
meer effectieve contacten tussen secretariaten is ontoereikend. De
voordelen van coördinatie komen pas tot hun recht, indien het proces
wordt aangestuurd door onderlinge afstemming tussen de lidstaten van
de betrokken organisaties, door consistentie bij de inbreng van
individuele lidstaten in de verschillende organisaties, door betere
benutting van de reguliere interinstitutionele overlegkaders en via
waarnemerschap van betrokken organisaties over en weer.
Deze interinstitutionele samenwerking en afstemming zal door Nederland
actief worden nagestreefd. In EU verband zijn de werkgroepen van de EU
Raad hiertoe in beginsel wel geschikt. Daarnaast is er formeel overleg
tussen de EU en de Raad. Tevens bestaan voor diverse sectoren
geformaliseerde samenwerkingsafspraken (zoals tripartiete samenwerking
tussen het secretariaat van de Europese Commissie, WHO en Raad over
volksgezondheid). In breder Europees verband en op mondiaal niveau
zijn de kaders hiervoor echter nog maar nauwelijks beschikbaar.
*****
Ministerie van Buitenlandse Zaken