Ministerie van Buitenlandse Zaken

Verslag van de herfstzitting van de 58e Assemblee van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (september - december 2003)-

Samenvatting-

De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) speelde zich het afgelopen najaar nadrukkelijk af tegen de achtergrond van de situatie met betrekking tot Irak. De focus kwam daardoor te liggen op het verbeteren van de rol en het functioneren van de VN en op de bereidheid van de lidstaten tot hervorming van de organisatie. Zij werden daartoe ook krachtig aangespoord door Secretaris-Generaal Kofi Annan.

Voor de hervorming van de AVVN zelf betekende dit dat het al eerder door SGVN - als vervolg op zijn hervorming van het secretariaat - ingezette traject een extra impuls kreeg. Dit leidde tot goede eerste resultaten, zoals het besluit om de Algemene Vergadering beter aan te sturen en te stroomlijnen. Praktische resultaten waren daarbij onder meer de succesvolle pogingen om het aantal resoluties over het Midden-Oosten te beperken en de geslaagde hervorming van de budgetcyclus.

De Algemene Vergadering werd voorafgegaan door waardevolle bijeenkomsten op hoog niveau over terrorisme en HIV/Aids, waaraan onder andere door minister-president Balkenende werd deelgenomen. Op sociaal-economisch gebied slaagde de AVVN er met moeite in de consensus van Monterrey overeind te houden, waarin activiteiten zijn overeengekomen ter waarborging van de financiering van ontwikkeling. Op het terrein van de mensenrechten behaalde het Nederlandse initiatief inzake geweld tegen vrouwen een redelijk resultaat. Nederland kon als vice-president van de AVVN en als vice-voorzitter van de Vijfde (budgettaire) Commissie een nuttige rol vervullen.

Algemeen-

De crisis in de Veiligheidsraad over het militaire ingrijpen in Irak zette de toon voor de 58e Algemene Vergadering. Een groeiend besef van mogelijke ontrafeling van de multilaterale intergouvernementele samenwerking en van de beperkte mogelijkheden tot effectief optreden van de VN leidden versneld tot bezinning op de rol en het functioneren van de organisatie. Met zijn uitstekende rapport aan de AV over de uitvoering van de Millennium Verklaring én met zijn speech bij de opening van het algemeen debat heeft de SG daaraan een flinke stimulans gegeven. Het was van belang dat de SG daarin niet alleen waarschuwde tegen het risico van unilateralisme, maar ook opriep tot een serieuze discussie over de vraag hoe het multilaterale systeem aan de nieuwe vormen van dreiging effectief het hoofd kan bieden.

Als aanzet daartoe maakte de SG in november 2003 de instelling bekend van een 'High-Level Panel on Threats, Challenges and Change', dat hem op dit terrein zal moeten adviseren.

De zorg over mondiale ontwikkelingen en de positie van de VN resulteerden in een opmerkelijk hoog niveau van deelnemers aan het algemeen debat. De politieke wil om de centrale rol van de VN overeind te houden en te versterken bleek te overheersen. Dit onder erkenning dat drastische ingrepen ter verbetering van de geloofwaardigheid, efficiency en effectiviteit van de organisatie onontkoombaar zijn.

Politieke onderwerpen-

Waar de discussie over Irak primair het prerogatief van de Veiligheidsraad bleef, besteedde de AV veel aandacht aan het Palestijns-Israëlische conflict. Dit gebeurde zowel in de reguliere zitting als in hervattingen van de zogeheten 'Tiende Spoedzitting van de AVVN'. Het Palestijnse beleid om onder veel agendapunten harde resolutieteksten in te dienen over de eigen situatie leidde deze zitting duidelijk tot irritatie bij zeer veel lidstaten. Het gevoelen is dat de onderhandelingen over deze teksten onnodig veel tijd vergen en geen zinvolle bijdrage leveren aan de oplossing van het conflict. Nederland heeft met de EU-partners pogingen gedaan om deze resoluties te stroomlijnen, met enig resultaat: een afname van 24 naar 20.

De Nederlandse inzet is er op gericht dat de EU ten aanzien van de MO-resoluties op één lijn blijft en dat is doorgaans het geval geweest, met uitzondering van de resolutie over "Israeli practices". De resolutie "Israeli Practises" wijst Israel op het nakomen van zijn verplichtingen onder de Vierde Conventie van Genève en veroordeelt in dat kader de 'extrajudicial killings', het overmatig gebruik van geweld, zoals in 2002 te Jenin en de beperking van bewegingsvrijheid van de Palestijnse bevolking.

De EU gaf een duidelijk signaal af door een gemeenschappelijke onthouding op de resolutie inzake de adviesaanvraag bij het Internationaal Gerechtshof over de "muur", daar deze adviesaanvraag niet passend werd geacht omdat deze niet zal bijdragen aan de inspanningen van de partijen om de politieke dialoog te hervatten. Eerder had de EU een voorstem uitgebracht op resolutie E-10/13 waarin wordt gesteld dat de bouw van de muur strijdig is met bepalingen van het internationale recht. De dreiging van een gemeenschappelijke tegenstem van de EU op de ontwerpresolutie over de Israëlische geloofsbrieven voor wat betreft de Bezette Gebieden leidde er toe dat behandeling van deze ontwerpresolutie voorlopig werd uitgesteld.

Andere politieke onderwerpen - zoals de strijd tegen het terrorisme, non-proliferatie, 'failing states', Afghanistan, ontwikkelingen in Afrika, vredesoperaties en conflictpreventie - kwamen zowel in het algemeen debat als in de daaropvolgende debatten in plenaire of commissies uitgebreid aan bod.

In de Eerste Commissie betrof het belangrijkste discussiepunt de hogere prioriteit die door de westelijke landen aan non-proliferatie wordt gegeven, hetgeen in de ogen van de Niet-Gebonden Landen (NGL) ten koste gaat van de aandacht voor kernontwapening. De voorstellen van President Bush om middels een Veiligheidsraadsresolutie lidstaten te verplichten proliferatie van massavernietigingswapens strafbaar te stellen, en van President Chirac om een permanent korps van non-proliferatieinspecteurs in te stellen gaven in het algemeen debat de toon aan. Beide voorstellen werden door minister De Hoop Scheffer in zijn rede verwelkomd. Over het voorstel van President Bush wordt thans in het kader van de Veiligheidsraad een resolutievoorstel voorbereid.

Chili moest als voorzitter van de "Haagse gedragscode tegen de proliferatie van ballistische raketten (HCOC)" - na intensief overleg - tot de conclusie komen dat een resolutie over deze gedragscode dit jaar niet haalbaar was. Een dergelijke resolutie vergt een intensievere voorbereiding. Chili heeft daarom aangekondigd pas het komende jaar een solide onderbouwde resolutie in de Eerste Commissie te zullen introduceren.

De Nederlandse resolutie over nationale wetgeving inzake overdracht van wapens, militair materieel en dual use-goederen en technologie, die vorig jaar na stemming door de AV werd aanvaard, is dit jaar met consensus aangenomen. Daarmee levert de resolutie een bijdrage aan de ontwikkeling van een universele norm die stelt dat de VN-leden effectieve nationale wetgeving dienen te ontwikkelen voor controle op overdrachten van wapens en dual use-goederen en daarover aan de VN dienen te rapporteren.

Er werd geen voortgang geboekt in de pogingen een allesomvattende conventie tegen terrorisme te verwezenlijken, ook al blijft dat een evidente politieke prioriteit van de Europese Unie en andere landen. Een aantal Arabische landen (zoals Syrië en Libanon) blijft zich verzetten tegen het definiëren als terrorisme van gewelddadige acties indien sprake is van een 'legitieme strijd tegen vreemde bezetting'. Voortgang op dit politieke verschil van inzicht lijkt in de Zesde (Juridische) Commissie dan ook nauwelijks mogelijk.

Behandeling van het onderwerp vredesoperaties leverde - in tegenstelling tot eerdere jaren - geen inhoudsvol debat op. Het VN-secretariaat (DPKO) onderstreepte vooral de toekomstige uitdagingen voor de VN: snelle inzetbaarheid, robuust optreden, veiligheid van het VN-personeel, en de opbouw van Afrikaanse vredeshandhavingscapaciteit. Maar het onderwerp wordt door VN-lidstaten te weinig aangegrepen om DPKO te laten rapporteren over de ontwikkelingen op het gebied van vredesoperaties op het hoofdkwartier en in het veld. Op Nederlands initiatief had eerder in het jaar overleg plaats tussen vertegenwoordigers van regionale groepen en DPKO ter afstemming en om te verduidelijken waar volgens lidstaten de prioriteiten liggen. Dit vond nauwelijks weerslag in het debat, waarin veel lidstaten wederom terugvielen op verklaringen die nauwelijks iets toevoegden aan eerder ingenomen standpunten.

Sociaal-economische thema's-

De Monterrey-consensus, waarin de deelnemende landen zich verplichten een aantal belangrijke resultaten te boeken met betrekking tot de financiering van ontwikkeling met inbegrip van de Millennium Development Goals, kon gelukkig - zowel in de resolutie over de follow-up van de Financing for Development-conferentie als in de vele meer thematische macro-economische resoluties - behouden blijven. Helemaal vanzelfsprekend was dat niet, omdat de Marokkaanse voorzitter van de G77 zich doorgaans liet leiden door meer radicale G77- leden als Cuba, Iran, India, Pakistan. Ook de slechte uitkomst van de WTO-bijeenkomst te Cancún hielp niet de stemming in de AV te verbeteren. Daarnaast werd de zoektocht naar consensus door de Amerikaanse delegatie dikwijls geblokkeerd. De meer gematigde ontwikkelingslanden hielden zich of op de achtergrond (Latijns-Amerika) of deden nauwelijks mee (Afrika). De EU pleitte - o.a. op aandringen van Nederland - met succes voor het leggen van verbindingen tussen Financing for Development en de Millennium Development Goals.

UNDP organiseerde en marge van de AV een waardevolle en op hoog niveau bezochte speciale zitting over HIV/Aids. Voor Nederland sprak minister-president Balkenende. Hij onderstreepte dat de strijd tegen HIV/Aids een oorlog op meerdere fronten tegelijk vergt, en zich ook op armoedebestrijding, reproductieve rechten en rechten van vrouwen moet richten. In het debat kwamen onder meer de samenwerking met de private sector, de noodzaak van meer fondsen en de toegang tot gezondheidszorg en medicijnen uitvoerig aan bod. Onderhandelingen over een resolutie verliepen moeizaam omdat landen als Brazilië en India menen dat de westerse landen te veel de nadruk leggen op preventie en te weinig op een geïntegreerde aanpak van preventie, zorg en behandeling. UNAIDS poogde steun te krijgen voor een top van vakministers in 2005, maar daarover werd geen beslissing genomen. Vooral van VS-zijde werd gepoogd - soms met succes - de jaren geleden in Cairo en Beijing aanvaarde teksten over 'reproductive rights' en 'women's rights' af te zwakken of niet opgenomen te krijgen. Het zich zo sterk distantiëren door de VS van eerdere consensus - overigens ook in andere resoluties - blijft een bron van zorg.

De follow-up van de werkgroep over de uitvoering van de afspraken van VN-toppen in de sociaal-economische sfeer leidde tot vruchteloze onderhandelingen over een 'high level'-bijeenkomst aan het begin van de AV in 2005. De G-77 denkt vooral aan een 'ontwikkelingstop', terwijl westerse landen (en in feite ook SGVN) denken aan een bredere top waar de stand van zaken met betrekking tot uitvoering van de Millennium Verklaring (inclusief de voorstellen van SGVN die hij zal doen naar aanleiding van de aanbevelingen van het eerdergenoemde High Level Panel) aan de orde moeten komen. De onderhandelingen hierover zijn nog steeds niet afgerond.

Andere agendapunten die vermelding verdienen zijn: migratie (discussies over brain drain en het besluit tot een high level-dialoog over migratie in 2006), voorbereidingen voor het 'Jaar van het Micro-Krediet' (2005), en als nieuw onderwerp 'verkeersveiligheid', een centraal thema van de WHO, vanwege 1,5 miljoen slachtoffers en 500 miljard dollar schade op jaarbasis.

Op milieugebied bestond veel aandacht voor de problematiek van de kleine eiland-ontwikkelingslanden, zulks in aanloop naar de VN-conferentie daarover in Mauritius in augustus 2004.

De belangrijkste humanitaire resolutie betrof de (Zweedse) omnibustekst over coördinatie, de rol van OCHA, toegang en veiligheid, 'internally displaced persons', en de overgang van humanitaire hulp naar ontwikkeling. Ook van belang was de aanvaarding van een door de EU getrokken resolutie, waarin Staten worden opgeroepen maatregelen te nemen om de veiligheid van VN-medewerkers en humanitair personeel te waarborgen, een onderwerp dat na de aanslagen in Bagdad uiteraard sterk in de belangstelling stond. In landenresoluties over humanitaire zaken dreigde soms te grote nadruk te worden gelegd op politieke en/of economische aspecten.

Mensenrechten/ sociale thema's-

De Derde Commissie, waarin mensenrechten en sociale thema's centraal staan, had dit jaar een wat rommelig verloop. Een belangrijk resultaat vormde aanvaarding van (controversiële) resoluties over de mensenrechtensituatie in Iran en Turkmenistan. Nauwe betrokkenheid van de VS, én samenwerking van EU en VS waren hierbij onmisbaar. De zorg dat landenresoluties als instrument dreigen te verdwijnen bleek niet terecht. Anderzijds blijkt het grote aantal thematische mensenrechtenresoluties - dikwijls overgenomen van de VN-Mensenrechtencommissie - weinig toegevoegde waarde te hebben.

Nederland trok een ambitieus initiatief voor een veelomvattende resolutie over geweld tegen vrouwen in, omdat daarop consensus uiteindelijk niet mogelijk bleek. Als alternatief werden een resolutie over huiselijk geweld én een resolutie inzake een studie naar alle vormen van geweld tegen vrouwen bij consensus aangenomen. Al met al een positief resultaat, omdat daarmee het thema op de agenda blijft.

Egypte voerde in de Derde Commissie actie om - met de 'rules of procedure' in de hand - ontwerpresoluties ook als geheel in stemming te brengen zodra over een individuele paragraaf stemming was aangevraagd. Veel vertraging en procedurele chaos waren er het gevolg van en er bestaat geen zekerheid dat het probleem zich volgend jaar niet wederom zal voordoen.

Juridische Zaken-

Het grootste strijdpunt dit jaar vormde de formulering van het mandaat van de commissie die een conventie over klonen van mensen moet voorbereiden. Een forse groep landen (o.a. Latijns-Amerika en de VS) zijn voorstander van een totaal verbod, zowel op reproductief als op therapeutisch klonen. Andere landen zijn in meerdere of mindere mate bereid de deur open te houden voor therapeutisch klonen indien dit leidt tot belangrijke medische resultaten. Dit is ook het Nederlandse standpunt. Er is geen consensus binnen de EU over dit onderwerp. Werd aanvankelijk in de Zesde Commissie met zeer kleine meerderheid besloten de discussie over het mandaat met twee jaar uit te stellen, in de Plenaire werd uiteindelijk alsnog besloten dat het mandaat in de komende 59e AV moet worden vastgesteld. Er kan verwacht worden dat de VS in een vroeg stadium alles uit de kast zal halen om tot een mandaat te komen dat gericht is op een totaal verbod.

Het Internationale Strafhof (ICC), inmiddels een zelfstandig opererende organisatie, vormde geen hoofdpunt meer van discussie. Van belang was wel dat de SG het mandaat werd verleend om een samenwerkingsovereenkomst met het ICC af te sluiten. Dat is belangrijk omdat het ICC (bijvoorbeeld in de onderzoeksfase) dikwijls toch de hulp van de VN nodig zal hebben. Aandacht - ook in New York - voor het wel en wee van het ICC blijft derhalve gewenst

Financieel / budgettaire aangelegenheden-

Met veel moeite lukte het om overeenstemming te verkrijgen over een licht verhoogd budget voor 2004-2005. Eensgezind westers optreden over een samenhangend "pakket" betreffende begroting, goedkeuring van nieuwe functies en hervorming van de budgetcyclus sorteerde uiteindelijk effect. Het alternatief voor de G77 - voorlopig een nulgroei en geen nieuwe posten, zonder zicht op een beter onderhandelingsresultaat later - deed hen uiteindelijk instemmen met de door Pakistan geformuleerde doorbraak. Nederland kon, zowel via een rol als facilitator op het gebied van de budgethervorming als via het vice-voorzitterschap van de Vijfde Commissie, een constructieve bijdrage leveren.

Van belang voor Nederland was de uiteindelijke goedkeuring van extra steun voor het Hoge Commissariaat voor de Mensenrechten en voor humanitaire coördinatie, twee thema's die in het VN-budget al jaren onderbedeeld bleven.

Wat de budgethervorming betreft is het belangrijkste resultaat dat er nu een duidelijker verbinding wordt gelegd tussen middelen en resultaten, dat het vierjarig medium term plan vervangen wordt door een kort tweejarig programmaplan, en dat de rol van de (met Vijfde Commissie en ACABQ concurrerende) 'Committee for Programme and Coordination' beperkt zal worden. Al met al een belangrijke stap naar een efficiënter opererende VN.

Hervormingen-

Zoals reeds aangegeven kregen de ideeen van SGVN voor een krachtiger aanpak van de intergouvernementele hervorming binnen de VN - -wellicht als gevolg van de Irak-oorlog en het daarmee samenhangende onbehagen over de stand van de internationale, multilaterale samenwerking een een extra impuls en daarmee een breed gedragen steun.

Daarbij kwam de focus al snel te liggen op stroomlijning van de Algemene Vergadering.

Via het door Nederland georganiseerde (en gefinancierde) Greentree-seminar was medio 2003 al een draagvlak gecreëerd, dat de steun bewerkstelligde van doorgaans op dit thema terughoudende landen als India, Pakistan en Algerije. In de onderhandelingen kreeg de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger een centrale rol als een van de 'facilitators', terwijl het Italiaanse EU-voorzitterschap dikwijls Nederlandse steun heeft ingeroepen bij het formuleren van vernieuwende posities

De eind december door de AV aangenomen resolutie over 'revitalisering van de Algemene Vergadering' vormt een belangrijke tussenstap. Daarmee werd in beginsel overeenstemming bereikt over een reeks van praktische maatregelen die de relevantie van de AVVN moeten vergroten, zoals versterking van de rol van de Voorzitter van de AVVN, een krachtiger aansturing van het werk door het zgn. General Committee (het college van Voorzitter en Vice-Voorzitters); de spreiding van de werkzaamheden van de hoofdcommissies over het gehele kalenderjaar; hergroepering van de agenda in logische clusters; stroomlijning van de agenda, onder meer door 'bi-annualisering' of 'tri-annualisering' van onderwerpen; kortere en meer ter zake doende resolutieteksten.

De uiteindelijke afronding zal in de eerste helft van 2004 moeten plaatsvinden en - als vanouds - de moeilijkste beslissingen vergen. Nederland blijft intensief bij dit proces betrokken.

Ook binnen de Eerste en Tweede Commissies zijn pogingen tot stroomlijning en hervorming van de agenda ondernomen, overigens zonder veel resultaat. Vooral de Eerste Commissie was dit jaar echter, mede door goed Fins voorzitterschap, slagvaardiger dan anders.

Hervorming van de Veiligheidsraad is nauwelijks aan de orde geweest. Wel heeft de voorzitter van de 58e AV, Julian Hunte (Santa Lucia), aangekondigd in de eerste helft van 2004 op dat nog immer omstreden dossier voortgang te willen boeken. Maar omdat ook het High Level Panel de rol van de Veiligheidsraad zal dienen te bezien zal de neiging bestaan om de discussie uit te stellen tot na de ontvangst van het rapport van het Panel. Dat biedt ruimte om de komende maanden de aandacht te concentreren op afronding van de AVVN-hervorming.

Hervorming van de ECOSOC heeft, althans binnen de AV, weinig aandacht gekregen. De President van ECOSOC heeft in de herfst een aantal nieuwe voorstellen op tafel gelegd. Binnen de EU blijkt vooral de Commissie actief met het formuleren van EU-standpunten daarop. Discussie over hervorming van het VN-secretariaat stond deze AV vooral in het teken van een evaluatie van de in 2002 door Kofi Annan aangekondigde en door de AV goedgekeurde maatregelen.

Nederland-

Zowel minister-president Balkenende als minister De Hoop Scheffer bezochten in september de VN bij het begin van het algemeen debat. Gezamenlijk voerden zij een gesprek met SG Kofi Annan, waarin de situatie in Irak, Cyprus en Liberia aan de orde kwam alsmede de VN-hervormingen. MP Balkenende hield daarnaast interventies in de bijeenkomsten op hoog niveau over terrorisme en HIV/Aids. Minister De Hoop Scheffer hield in het algemeen debat een rede gewijd aan de versterking van het multilaterale stelsel en voerde, mede vanuit zijn functie als Chairman-in-Office van de OVSE, bilaterale gesprekken met zijn ambtgenoten van Rusland, Indonesië, Iran, Jordanië, Marokko, Tunesië, Nigeria, Palestijnse Autoriteit, Afghanistan, Oekraïne, Armenië, Azerbeidzjan, Turkmenistan, Moldavië, Eritrea. Hij nam verder deel aan een bijeenkomst op hoog niveau over Afghanistan, het Benelux-overleg en het EU-overleg met de Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken Powell (gewijd aan Midden-Oosten en Irak).

Minister van Ardenne bezocht later tijdens deze AV de bijeenkomst op hoog niveau over de 'follow-up' van Financing for Development. Zij had een ontmoeting met SG Kofi Annan (met name gewijd aan Colombia) en nam deel aan het open VR-debat over de situatie van vrouwen in conflictlanden.


- De Nederlandse inspanningen inzake revitalisatie van de Algemene Vergaderingen en het daaraan gekoppelde 'Greentree'-initiatief staan nader beschreven in de brieven aan de Tweede Kamer van 10 oktober 2003 (03-buza-51) en 11 december 2003 (03-buza-75).

===