Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AN8071 Zaaknr: C02/217HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 6-02-2004
Datum publicatie: 6-02-2004
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
6 februari 2004
Eerste Kamer
Nr. C02/217HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. VERENIGING VAN JURISTEN VOOR DE VREDE,
gevestigd te Utrecht,
2. Politieke partij DE GROENEN,
gevestigd te Utrecht,
3. VROUWEN VOOR VREDE,
gevestigd te Amersfoort,
4. HAAGS VREDESPLATFORM,
gevestigd te 's-Gravenhage,
5. NIEUWE COMMUNISTISCHE PARTIJ - NCPN,
gevestigd te Amsterdam,
EISERESSEN tot cassatie,
advocaat: mr. J. Groen,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministeries van Algemene Zaken, van Defensie
en van Buitenlandse Zaken),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseressen tot cassatie - verder te noemen: VJV c.s. - hebben bij
exploot van 9 oktober 2001 verweerder in cassatie - verder te noemen:
de Staat - in kort geding gedagvaard voor de president van de
rechtbank te 's-Gravenhage en - zakelijk weergegeven - gevorderd bij
vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
I. de Staat te verbieden medewerking te verlenen aan de dreiging met
of het gebruik van militair geweld door (bondgenoten van) de VS tegen
personen die door de VS in verband worden gebracht met de aanslag van
11 september 2001, dan wel de Staat te verbieden zelf dat geweld te
gebruiken of daarmee te dreigen, een en ander zolang de
Veiligheidsraad niet door middel van een nadere resolutie op grond van
artikel 42 van het Handvest opdracht daartoe heeft verleend;
II. de Staat te bevelen terstond aan de regering van (bondgenoten van)
de VS, de Veiligheidsraad, de Algemene Vergadering en de
secretaris-generaal van de VN mee te delen dat iedere dreiging met of
het gebruik van militair geweld door (bondgenoten van) de VS tegen
personen die door de VS in verband worden gebracht met de aanslag van
11 september 2201, onverenigbaar is met het geweldverbod, met het
Handvest en met beginselen en regels van internationaal gewoonterecht,
alsmede aan de Veiligheidsraad, de Algemene Vergadering en de
secretaris-generaal van de VN een ontwerp resolutie te doen toekomen
waarin die mededeling is verwoord.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De president heeft bij vonnis van 26 oktober 2001 de vordering
afgewezen.
Tegen dit vonnis hebben VJV c.s. hoger beroep ingesteld bij het
gerechtshof te 's-Gravenhage. De Staat heeft incidenteel hoger beroep
ingesteld.
Bij arrest van 16 mei 2002 heeft het hof het vonnis waarvan beroep
bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof hebben VJV c.s. beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding en het herstelexploot zijn aan dit
arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de
Staat mede door mr. M.W. Scheltema, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot
verwerping van het beroep.
De advocaat van VJV c.s. heeft bij brief van 23 november 2003 op deze
conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten vermeld in de
conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1.
3.2 In het onderhavige kort geding hebben VJV c.s. de hiervoor in 1
weergegeven vorderingen ingesteld. De president heeft deze vorderingen
afgewezen, welke beslissing is gebaseerd op zijn oordeel dat de
militaire acties van de VS op grond van art. 51 van het Handvest van
de Verenigde Naties niet in strijd kunnen worden geacht te zijn met
dwingende beginselen en regels van het volkenrecht, hetgeen meebrengt
dat de steun van de Staat aan die acties ook niet in strijd is met
art. 90 Gr.w.
Het hof heeft in het incidentele appel van de Staat overwogen dat de
door VJV c.s. ingeroepen bepalingen van internationaal recht, meer in
het bijzonder art. 2 lid 4, 42 en 51 van het Handvest van de Verenigde
Naties, geen bepalingen zijn die naar hun inhoud een ieder kunnen
verbinden in de zin van art. 93 Gr.w. en waarop de burger voor de
nationale rechter een beroep kan doen, zodat hier voor de nationale,
burgerlijke rechter geen taak is weggelegd. Het Hof heeft geoordeeld
dat de desbetreffende grief in het incidentele appel doel treft en dat
de in het principale appel voorgedragen grieven falen bij gebrek aan
belang, en het heeft het vonnis van de president bekrachtigd.
3.3 Middel I verwijt het hof te zijn uitgegaan van een verkeerde
lezing van de vorderingen van VJV c.s., doordat het heeft miskend dat
VJV c.s. tevens hebben gevorderd dat de regering mededeling doet aan
de Verenigde Staten en haar bondgenoten en aan de Verenigde Naties dat
het onderhavige optreden onverenigbaar is met het geweldverbod, het
Handvest van de Verenigde Naties en met beginselen en regels van
internationaal gewoonterecht. Het middel kan bij gebrek aan feitelijke
grondslag niet tot cassatie leiden. Het hof heeft kennelijk deze
vorderingen op het oog waar het in zijn samenvattende weergave van de
vorderingen van VJV c.s. spreekt van "nevenvorderingen" en het heeft
op de in zijn rov. 3 vermelde gronden ook deze vorderingen als
ongegrond aangemerkt.
3.4 In art. 2 lid 4 van het Handvest van de Verenigde Naties is onder
meer het tot de lidstaten gerichte verbod neergelegd geweld te
gebruiken tegen de territoriale integriteit of de politieke
onafhankelijkheid van een staat. Dit geweldverbod strekt derhalve tot
bescherming van staten en het hof heeft dan ook met juistheid
geoordeeld dat een burger voor zijn nationale rechter geen beroep kan
doen op deze bepaling en evenmin op de nauw hiermee samenhangende art.
42 en 51 van het Handvest (vgl. HR 29 november 2002, nr. C01/027, NJ
2003, 35, rov. 3.5).
Art. 90 Gr.w., waarop VJV c.s. hun vorderingen mede hebben gegrond,
leidt niet tot een ander oordeel. Weliswaar behelst dit artikel een
instructie aan de regering de internationale rechtsorde te bevorderen,
maar noch dit noch enig ander artikel bepaalt op welke wijze hieraan
uitvoering moet worden gegeven. In dit verband merkt de Hoge Raad op
dat de onderhavige vorderingen van VJV c.s. betrekking hebben op
vragen betreffende het beleid van de Staat op het gebied van
buitenlandse politiek en defensie, welk beleid in sterke mate zal
afhangen van politieke afwegingen in verband met de omstandigheden van
het geval. Het is, ook waar het het geweldverbod betreft, niet aan de
burgerlijke rechter om deze politieke afwegingen te maken en op
verlangen van een burger de Staat (de regering) bepaalde handelingen
ter uitvoering van politieke besluitvorming op het gebied van
buitenlands beleid of defensie te verbieden of hem te gelasten op dit
gebied een bepaalde gedragslijn te volgen.
Het betoog van VJV c.s. dat het geweldverbod in verband met het
beginsel van individuele verantwoordelijkheid betreffende misdrijven
tegen de vrede een volkenrechtelijke norm is die een ieder verbindt,
doet hieraan niet af. Dat ook een individuele burger ingevolge dit
beginsel verantwoordelijk kan worden gehouden voor handelen in strijd
met het geweldverbod, betekent nog niet dat een individuele burger op
grond van dit beginsel jegens de Staat in rechte een beroep op het
geweldverbod kan doen.
Het betoog van VJV c.s. dat het geweldverbod en art. 90 Gr.w. strekken
tot bescherming van fundamentele rechten als het recht op een
vreedzame internationale orde, het recht op leven en het recht op
ongestoord genot van persoonlijke bezittingen, en dat dit rechtstreeks
meebrengt dat de burgerlijke rechter de door VJV c.s. aangevoerde
stellingen moet onderzoeken dat de Staat de uit art. 90 Gr.w.
voortvloeiende verplichtingen niet nakomt en dat daardoor de belangen
van VJV c.s. op onrechtmatige wijze worden aangetast, treft evenmin
doel. Dit betoog stuit reeds af op hetgeen hiervoor is overwogen en
miskent bovendien dat VJV c.s. in feitelijke instantie niet een
inbreuk op deze fundamentele rechten aan hun vorderingen ten grondslag
hebben gelegd, en dat de vraag of van zodanige inbreuk sprake is
geweest mede een onderzoek van feitelijke aard vergt waarvoor in
cassatie geen plaats is.
Op hetgeen hiervoor is overwogen stuiten alle klachten in de
onderscheiden onderdelen van middel II af.
3.5 Voor zover middel III klaagt dat het hof slechts een niet ter zake
doende vraag heeft beantwoord, te weten of de door VJV c.s. ingeroepen
bepalingen naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden in de zin van
art. 93 Gr.w., mist het feitelijke grondslag. Het hof heeft immers
terecht ook de vraag onderzocht of het gaat om bepalingen waarop een
burger voor de nationale rechter een beroep kan doen. Zoals volgt uit
hetgeen hiervoor is overwogen, is het oordeel van het hof dat deze
vraag ontkennend moet worden beantwoord, tevergeefs bestreden. Met dit
een en ander ontvalt de grond aan het aan art 6 EVRM ontleende verwijt
dat het hof zich geen eerlijke en onpartijdige rechter heeft getoond,
zodat middel III ook voor het overige faalt.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt VJV c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op
deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op EUR 301,34 aan
verschotten en EUR 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren O. de Savornin Lohman, A. Hammerstein, E.J. Numann en
F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P.
Neleman op 6 februari 2004.
*** Conclusie ***
C02/217HR
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 14 november 2003
Conclusie inzake:
1. Vereniging van Juristen voor de Vrede
2. de vereniging De Groenen
3. de vereniging Vrouwen voor Vrede
4. de vereniging Haags Vredes Platform
5. de vereniging Nieuwe Communistische Partij
tegen
de Staat der Nederlanden
Dit geding heeft in hoofdzaak betrekking op de vraag of de rechter aan
de Staat een last kan geven met betrekking tot de steunverlening door
de Nederlandse regering aan bepaalde acties van de Verenigde Staten
van Amerika waarbij geweld wordt gebruikt.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan m.i. van het volgende worden uitgegaan(1):
1.1.1. Naar aanleiding van de bekende aanslagen in de V.S. op 11
september 2001 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties op 12
september 2001 resolutie nr. 1368 (2001) en op 28 september 2001
resolutie nr. 1373 (2001) aangenomen(2).
1.1.2. De regering van de V.S. heeft Osama bin Laden aangewezen als
degene in wiens opdracht de aanslagen zijn gepleegd. Bin Laden is
leider van de Al-Qaeda-beweging. De regering van de V.S. vermoedde dat
Bin Laden en een deel van deze beweging (waaronder trainingskampen)
zich in Afghanistan bevinden. Het Taliban-regime in Afghanistan
steunde de Al-Qaeda-beweging.
1.1.3. Op 20 september 2001 heeft de regering van de V.S. aan het
Taliban-regime bepaalde eisen gesteld, welke niet zijn ingewilligd.
1.1.4. Op 7 oktober 2001 zijn de V.S. en het Verenigd Koninkrijk
(V.K.) begonnen met militaire acties tegen militaire installaties van
de Taliban en tegen trainingskampen van de Al-Qaeda-beweging in
Afghanistan.
1.1.5. Bij brieven van 7 oktober 2001 hebben de regeringen van de V.S.
en het V.K. de voorzitter van de Veiligheidsraad op de hoogte gesteld
van deze militaire acties. In een verklaring op 8 oktober 2001 heeft
de secretaris-generaal van de V.N. onder meer het volgende
medegedeeld:
"Immediately after the 11 September attacks on the United States, the
Security Council expressed its determination to combat, by all means,
threats to international peace and security caused by terrorist acts.
The Council also reaffirmed the inherent right of individual or
collective self-defence in accordance with the Charter of the United
Nations. The States concerned have set their current military action
in Afghanistan in that context."
1.1.6. Op 8 oktober 2001 heeft de voorzitter van de Veiligheidsraad
een persverklaring afgelegd in verband met de militaire acties. In
deze persverklaring heeft de voorzitter onder meer meegedeeld:
"The members of the Security Council took note of the letters that the
representatives of the United States and of the United Kingdom sent
yesterday to the President of the Security Council, in accordance with
article 51 of the United Nations Charter, in which they state that the
action was taken in accordance with the inherent right of individual
and collective self-defence following the terrorist attacks in the
United States of 11 September 2001.
The permanent representatives made it clear that the military action
that commenced on 7 October was taken in self-defence and directed at
terrorists and those who harboured them. (...) "
1.1.7. Bij brief van 9 oktober 2001 hebben de Nederlandse ministers
van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking
aan de Tweede Kamer medegedeeld zich achter de acties van de V.S. te
scharen, op grond van het uitgangspunt dat de V.S. het recht hebben te
reageren op de terreuracties van 11 september 2001(3).
1.2. Op 9 oktober 2001 hebben eiseressen de Staat in kort geding
gedagvaard voor de president van de rechtbank te 's-Gravenhage. De
vordering luidt(4):
I. aan de Staat te verbieden om zolang de Veiligheidsraad niet door
middel van een nadere resolutie, op grond van art. 42 van het Handvest
en naar aanleiding van de terroristische aanslagen van 11 september
2001 of van terroristische activiteiten in het algemeen, opdracht of
machtiging heeft verleend aan de VS en diens bondgenoten om met
militaire middelen op te treden tegen personen, objecten en terreinen
die door de VS of diens bondgenoten in verband worden gebracht met de
terroristische aanslagen van 11 september 2001 of met terroristische
activiteiten in het algemeen en die zich bevinden op het grondgebied
van andere soevereine staten, zonder dat de laatstbedoelde staten met
dat gebruik van militaire middelen hebben ingestemd,
a. op welke manier dan ook, al dan niet onder gebruikmaking van
militaire middelen, medewerking te verlenen aan de dreiging met of het
gebruik van militair geweld door de VS, gericht tegen personen,
objecten of terreinen die door de VS of diens bondgenoten in verband
worden gebracht met de terroristische aanslagen van 11 september 2001
of met terrorisme in het algemeen en die zich bevinden of het
grondgebied van andere soevereine staten, zonder dat de laatstbedoelde
staten met die dreiging met of dat gebruik van militair geweld hebben
ingestemd;
b. op welke manier dan ook, al dan niet onder gebruikmaking van
militaire middelen, medewerking te verlenen aan de dreiging met of het
gebruik van militair geweld door andere bondgenoten van de VS, gericht
tegen personen, objecten of terreinen die door de VS of diens
bondgenoten in verband worden gebracht met de terroristische aanslagen
van 11 september 2001 of met terrorisme in het algemeen en die zich
bevinden of het grondgebied van andere soevereine staten, zonder dat
de laatstbedoelde staten met die dreiging met of dat gebruik van
militair geweld hebben ingestemd;
c. op welke manier dan ook zelf te dreigen met geweld of geweld te
gebruiken tegen personen, objecten of terreinen die door de
Nederlandse regering, de VS of diens bondgenoten in verband worden
gebracht met de terroristische aanslagen van 11 september 2001 of met
terrorisme in het algemeen en die zich bevinden of het grondgebied van
andere soevereine staten, zonder dat de laatstbedoelde staten met die
dreiging met of dat gebruik van militair geweld hebben ingestemd;
II. Aan de Staat te bevelen:
a. om terstond aan de regering van de VS de mededeling te doen dat,
zolang de Veiligheidsraad niet de hierboven onder I bedoelde resolutie
heeft aangenomen, iedere dreiging met of ieder gebruik van geweld
tegen personen, objecten of terreinen die door de VS of diens
bondgenoten in verband worden gebracht met de terroristische aanslagen
van 11 september 2001 of met terrorisme in het algemeen en die zich
bevinden of het grondgebied van andere soevereine staten, zonder dat
de laatstbedoelde staten met die dreiging met of dat gebruik van
militair geweld hebben ingestemd, onverenigbaar is met het
geweldverbod, met het Handvest en met beginselen en regels van
internationaal gewoonterecht, zodat de VS zich daarvan behoren te
onthouden;
b. om terstond aan de regeringen van bondgenoten van de VS die:
(i) hebben ingestemd met de onder a bedoelde bedreiging met geweld, of
(ii) die zich bereid hebben verklaard tot steunverlening aan het onder
a bedoelde gebruik van geweld, of
(iii) die te kennen hebben gegeven zelfstandig tot het onder a
bedoelde gebruik van geweld te zullen overgaan,
de mededeling te doen dat, zolang de Veiligheidsraad niet de hierboven
onder I bedoelde resolutie heeft aangenomen, iedere dreiging met of
ieder gebruik van geweld tegen personen, objecten of terreinen die
door de VS of diens bondgenoten in verband worden gebracht met de
terroristische aanslagen van 11 september 2001 of met terrorisme in
het algemeen en die zich bevinden op het grondgebied van andere
soevereine staten, zonder dat de laatstbedoelde staten met die
dreiging met of dat gebruik van militair geweld hebben ingestemd,
onverenigbaar is met het geweldverbod, met het Handvest en met
beginselen en regels van internationaal gewoonterecht, zodat die
bondgenoten van de VS zich daarvan behoren te onthouden;
c. om terstond aan de Veiligheidsraad, aan de Algemene Vergadering en
aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties mededeling te doen
van het gegeven dat, zolang de Veiligheidsraad niet de hierboven onder
I bedoelde resolutie heeft aangenomen, iedere dreiging met of ieder
gebruik van geweld tegen personen, objecten of terreinen die door de
VS of diens bondgenoten in verband worden gebracht met de
terroristische aanslagen van 11 september 2001 of met terrorisme in
het algemeen en die zich bevinden op het grondgebied van andere
soevereine staten, zonder dat de laatstbedoelde staten met die
dreiging met of dat gebruik van militair geweld hebben ingestemd,
onverenigbaar is met het geweldverbod, met het Handvest en met
beginselen en regels van internationaal gewoonterecht, zodat iedere
staat zich daarvan behoort te onthouden;
d. om terstond aan de Veiligheidsraad, aan de Algemene Vergadering en
aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties een
ontwerp-resolutie te doen toekomen, waarin tot uitdrukking wordt
gebracht dat iedere dreiging met of ieder gebruik van geweld tegen
personen, objecten of terreinen die door de VS of diens bondgenoten in
verband worden gebracht met de terroristische aanslagen van 11
september 2001 of met terrorisme in het algemeen en die zich bevinden
of het grondgebied van andere lidstaten van de Verenigde Naties,
zonder dat de laatstbedoelde lidstaten met die dreiging met of dat
gebruik van militair geweld hebben ingestemd en zonder de
uitdrukkelijke opdracht of machtiging daartoe van de Veiligheidsraad
op grond van artikel 42 van het Handvest, onverenigbaar is met het
geweldverbod, met het Handvest en met beginselen en regels van het
internationaal gewoonterecht, zodat iedere staat zich daarvan behoort
te onthouden.
1.3. Eiseressen hebben ter onderbouwing van hun vorderingen aangevoerd
dat sprake is van schending van het volkenrechtelijk geweldverbod
wanneer de V.S. en haar bondgenoten militair optreden op een wijze
zoals bedoeld in de vordering, zonder dat aan dit optreden een
opdracht of machtiging van de Veiligheidsraad ten grondslag ligt (art.
42 van het Handvest van de Verenigde Naties). Het geweldverbod geldt
volkenrechtelijk als dwingend recht, ius cogens, zodat staten dit niet
naast zich neer kunnen leggen, ook al zijn zij soeverein. De
Veiligheidsraad heeft geen opdracht of machtiging tot deze acties
gegeven op grond van art. 42 van het Handvest. Voor zover de
rechtvaardiging van de militaire acties van de V.S. en haar
bondgenoten wordt gezocht in het recht op individuele of collectieve
zelfverdediging in geval van een gewapende aanval, zoals bedoeld in
art. 51 van het Handvest, zijn eiseressen van mening dat deze
rechtvaardiging niet opgaat. Volgens eiseressen vormden de
terreurdaden op 11 september 2001 niet een "gewapende aanval" in de
zin van art. 51 van het Handvest. Zij hebben in dit verband aangevoerd
dat er geen uitspraak van de Veiligheidsraad is waaruit kan worden
afgeleid dat terroristische aanslagen in het algemeen gelijk gesteld
mogen worden met een "gewapende aanval". Subsidiair hebben zij
aangevoerd dat, voor zover de gebeurtenissen van 11 september 2001 wel
zijn aan te merken als een "gewapende aanval" in de zin van art. 51
van het Handvest, deze aanval inmiddels is beëindigd. Het recht van
zelfverdediging geldt slechts totdat de Veiligheidsraad de
noodzakelijke maatregelen heeft genomen. Daarnaast wordt het recht van
verdediging tegen een "gewapende aanval" begrensd door de eisen van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en onmiddellijkheid. Eiseressen
zijn van mening dat de door de president van de V.S. aangekondigde
militaire acties tegen het terrorisme niet hieraan voldoen.
1.4. Voor wat betreft de betrokkenheid van de Nederlandse regering,
hebben eiseressen gesteld dat de Nederlandse regering ingevolge art.
90 Grondwet (Gw) de internationale rechtsorde dient te bevorderen.
Iedere vorm van steun van de regering aan de militaire acties van de
V.S. en haar bondgenoten achten zij onverenigbaar met deze
verplichting, omdat deze dreiging met of dit gebruik van geweld door
de V.S. en haar bondgenoten onverenigbaar is met dwingende beginselen
en regels van het volkenrecht(5).
1.5. De Staat heeft aangevoerd dat eiseressen in hun vorderingen
niet-ontvankelijk zijn omdat hun belang niet wordt aangetast. Evenmin
is voldaan aan de eis dat de vorderingen strekken tot bescherming van
gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze
belangen ingevolge hun statuten behartigen (art. 3:305a BW). Voorts
heeft de Staat als verweer aangevoerd dat de vorderingen hoe dan ook
niet toewijsbaar zijn omdat zij treden in het buitenlands beleid van
de Staat, op welk gebied aan de Staat een ruime politieke en
beleidsvrijheid toekomt. Inhoudelijk heeft de Staat aangevoerd dat de
V.S. het recht op zelfverdediging uitoefenen overeenkomstig art. 51
van het Handvest. In dit verband heeft de Staat aangevoerd dat de
terroristische aanslagen van 11 september 2001 niet alleen kúnnen
worden aangemerkt als een "gewapende aanval" in de zin van art. 51 van
het Handvest, maar ook feitelijk door de hierbij betrokken
internationale en nationale organen (Veiligheidsraad, NAVO-Raad,
regering en grote meerderheid van de Tweede Kamer) als een "gewapende
aanval" in de zin van art. 51 van het Handvest worden opgevat.
Vervolgens heeft de Staat gesteld dat de militaire acties in
Afghanistan naar aard en omvang voldoen aan de eisen van
proportionaliteit en noodzakelijkheid. Een opdracht of machtiging van
de Veiligheidsraad als bedoeld in art. 42 van het Handvest is volgens
de Staat daarom niet noodzakelijk.
1.6. Bij vonnis van 26 oktober 2001 heeft de president eiseressen in
hun vorderingen ontvankelijk geacht. De president heeft de vorderingen
echter afgewezen op de grond dat de militaire acties van de V.S. en
haar bondgenoten zijn gebaseerd op art. 51 van het Handvest en dus
niet in strijd zijn met dwingende beginselen en regels van het
volkenrecht. Om deze reden achtte de president de steun van de
Nederlandse regering aan de militaire acties niet in strijd met art.
90 Grondwet.
1.7. Eiseressen hebben hoger beroep ingesteld. De Staat heeft
incidenteel geappelleerd. Het hof heeft bij arrest van 16 mei 2002 het
beroepen vonnis bekrachtigd. Het hof heeft de grieven van de zijde van
de Staat, als meest verstrekkende verweer, als eerste behandeld en
overwogen:
"In het midden kan thans blijven of, zoals de Staat betoogt, naleving
van art. 90 Grondwet nimmer op vordering van belangenverenigingen als
VJV c.s. in rechte kan worden afgedwongen. Ook indien een dergelijke
vordering in beginsel mogelijk zou worden geacht kan dat er immers
niet toe leiden dat de rechter zich zou moeten uitspreken over de
vraag of de Staat (of een andere staat, zoals de Verenigde Staten) de
door VJV c.s. genoemde normen van internationaal recht, meer in het
bijzonder de artikelen 2 lid 4, 42 en 51 Handvest van de Verenigde
Naties, hebben overtreden of dreigen te overtreden. Dit zijn immers
geen bepalingen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden in de
zin van art. 93 Grondwet en waarop de burger voor de nationale rechter
een beroep kan doen. Het betoog van de Staat dat hier voor de
nationale, burgerlijke rechter geen taak is weggelegd en dat de
president ten onrechte ten gronde op de vordering van VJV c.s. heeft
beslist, is in zoverre dus juist. Anders dan de Staat betoogt dient
dit niet te leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van VJV c.s. in hun
vordering maar dient deze te worden afgewezen."
1.8. Eiseressen hebben - tijdig(6) - beroep in cassatie ingesteld. De
Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Beide
partijen hebben de zaak schriftelijk toegelicht. Eiseressen hebben
gerepliceerd.
2. Inleidende opmerkingen
2.1. Art. 39 van het Handvest van de Verenigde Naties houdt in dat de
Veiligheidsraad vaststelt of sprake is van een bedreiging van de
vrede, verbreking van de vrede of daad van agressie. De
Veiligheidsraad doet in dat geval aanbevelingen en beslist welke
maatregelen zullen worden genomen overeenkomstig de artikelen 41 en 42
tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid.
In 1974 heeft de Algemene Vergadering van de V.N. een resolutie
aangenomen waarin (onder verwijzing naar art. 39 van het Handvest:
"daad van agressie") een nadere omschrijving van het begrip "agressie"
wordt gegeven(7). Vervolgens bepaalt art. 51 van het Handvest (in
vertaling):
"Geen enkele bepaling van dit Handvest doet afbreuk aan het inherente
recht tot individuele of collectieve zelfverdediging in geval van een
gewapende aanval tegen een Lid van de Verenigde Naties, totdat de
Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen ter handhaving van de
internationale vrede en veiligheid heeft genomen. Maatregelen die door
Leden zijn genomen bij de uitoefening van dit recht tot
zelfverdediging dienen onverwijld ter kennis van de Veiligheidsraad te
worden gebracht en tasten op geen enkele wijze de bevoegdheid en de
verantwoordelijkheid van de Veiligheidsraad ingevolge dit Handvest aan
om op enigerlei tijdstip over te gaan tot zulk optreden als hij nodig
acht voor de handhaving of het herstel van de internationale vrede en
veiligheid."
2.2. In art. 2 van het Handvest is het geweldverbod gecodificeerd. Het
luidt (in vertaling), voor zover in cassatie van belang:
"Bij het nastreven van de in artikel 1 genoemde doelstellingen, dienen
de Organisatie en haar Leden te handelen overeenkomstig de volgende
doelstellingen:
(...)
4. In hun internationale betrekkingen onthouden alle Leden zich van
bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale
integriteit of de politieke onafhankelijkheid van een staat, en van
elke andere handelwijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van
de Verenigde Naties."
2.3. Bij lezing hiervan valt op dat de term "gewapende aanval" in art.
51 van het Handvest een andere is dan "bedreiging met of het gebruik
van geweld" in art. 2. Niet ieder gebruik van geweld kan worden
aangemerkt als een "gewapende aanval". Het is niet onaannemelijk dat
de opstellers van het Handvest bij "gewapende aanval" een betrekkelijk
grootschalig militair optreden van de ene staat tegen de andere voor
ogen hebben gehad; denk aan de aanval van Japan op Pearl Harbour. De
geschiedenis nadien heeft evenwel bedreigingen van de internationale
vrede en veiligheid laten zien, welke moeilijk zijn in te passen in
het concept van een klassieke aanvalsoorlog. In grote lijnen bestaat
er overeenstemming over dat, om te kunnen spreken van een "gewapende
aanval" in de zin van art. 51, vereist is dat het gaat om een aanval
waarbij een andere staat (dan de aangevallen staat) betrokken is en
dat de aanval ten minste een bepaalde omvang heeft(8). Of in een
concreet geval sprake is van een "gewapende aanval" in de zin van art.
51, kan telkens opnieuw voorwerp van discussie zijn. Bij voorbeeld: is
het tot zinken brengen van één oorlogsschip te beschouwen als het
schot waarmee de vijandelijkheden worden geopend of betreft het een
eenmalig incident? Zijn aanvallen door niet-geüniformeerde
strijders(9) aan een staat toe te rekenen? Tot op welke afstand moet
een optrekkend leger de landsgrens zijn genaderd om te kunnen spreken
van een verdediging tegen een gewapende aanval? e.d.
2.4. In de vakliteratuur worden enkele problemen m.b.t. het
geweldverbod behandeld:
(a) Het handhavingsmechanisme van art. 39-50 Handvest kan in de
praktijk tekort schieten doordat de Veiligheidsraad (door een
vetorecht of anderszins) niet steeds tot een besluit kan komen en
doordat de V.N. niet beschikken over een eigen krijgsmacht en dus
afhankelijk zijn van de militaire middelen die de lidstaten aan de
V.N. ter beschikking willen stellen. Dit probleem klemt wanneer een
staat wordt bedreigd door agressie die (nog) niet het niveau van een
"gewapende aanval" heeft bereikt: als de Veiligheidsraad niet
daartegen optreedt, mag de bedreigde staat dan zelf zijn territoir
verdedigen?
(b) Het Handvest laat volgens sommigen te weinig ruimte om met
militair geweld in te grijpen voor humanitaire doeleinden wanneer door
een burgeroorlog in een land op grote schaal mensenrechten worden
geschonden zonder dat gezegd kan worden dat dit land andere staten met
agressie bedreigt (bijv. voormalig Joegoslavië).
(c) De behoefte van staten om in het buitenland met militair geweld op
te treden teneinde eigen onderdanen te beschermen (bijv. de
Israëlische raid on Entebbe).
2.5. Verscheidene malen hebben lidstaten van de V.N. militaire acties
ondernomen met een beroep op het recht van zelfverdediging, waarna de
internationale gemeenschap telkens voor de vraag kwam te staan of het
recht van zelfverdediging niet te ruim door die lidstaat was
opgevat(10). In de s.t. namens de Staat is uiteengezet dat, en op
welke wijze, de internationale gemeenschap kort na de aanslagen van 11
september 2001 begrip heeft getoond voor de op 7 oktober 2001 door de
V.S. met een beroep op art. 51 van het Handvest aangevangen operatie
"Enduring freedom" in Afghanistan(11). Wie het nieuws heeft gevolgd
weet dat de internationale gemeenschap minder begrip heeft getoond
voor latere acties van de V.S. buiten Afghanistan. Binnen de
internationale gemeenschap is op dit moment volop in discussie of de
V.S. militaire acties in andere landen dan Afghanistan kan
rechtvaardigen met een beroep op het recht van zelfverdediging. Reeds
het feit dat hierover discussie bestaat is niet zonder betekenis: het
volkenrecht wordt voor een belangrijk deel gevormd door de
internationale statenpraktijk voor zover deze berust op een
internationale opinio iuris(12).
2.6. De Nederlandse afdeling van de Société Internationale de Droit
Militaire et de Droit de la Guerre heeft in november 2002 aan het
onderwerp een conferentie gewijd(13). De inleiders zijn van mening dat
de aanslagen van 11 september 2001 in elk geval de drempel van het
begrip "gewapende aanval" halen. Of de V.S. en haar bondgenoten
militaire acties in het buitenland kunnen rechtvaardigen met een
beroep op het recht van zelfverdediging tegen deze gewapende aanval of
een dreigende herhaling, hangt volgens de inleiders vooral af van de
vraag of de betrokkenheid van het desbetreffende land kan worden
aangetoond. Uit de conclusie van inleider Gill:
"Provided an act, or series of related acts meets the threshold of an
'armed attack', as the attack of 11 September unquestionable did, the
law of self-defense will become applicable and can provide a legal
basis for the untertaking of military action in the context of
self-defense against a State (or States) which is (are) either
directly responsible for the attack, or which has incurred a
significant degree of complicity with a terrorist organization through
the provision of assistance, sanctuary or encouragement to a terrorist
organization responsible for such an attack."
3. Bespreking van de cassatiemiddelen
3.1. Middel I klaagt over de wijze waarop het hof in rov. 1 de
vorderingen heeft samengevat. Volgens het middel hebben de vorderingen
niet alleen betrekking op de militaire acties die de V.S. en haar
bondgenoten in Afghanistan hebben ondernomen. Volgens eiseressen
behoort de Staat zich in het algemeen te onthouden van deelname aan en
van het verlenen van steun aan een aantasting van de internationale
rechtsorde in het kader van de door de president van de V.S.
aangekondigde "oorlog tegen het terrorisme". Het middel wijst erop dat
eiseressen naast het verbod ook hebben gevorderd dat de Nederlandse
regering aan de V.S. en haar bondgenoten, respectievelijk aan de
Verenigde Naties, een mededeling zal doen welke inhoudt dat het
gewelddadige optreden van de V.S. en haar bondgenoten in het kader van
de oorlog tegen het terrorisme onverenigbaar is met het geweldverbod,
met het Handvest en met beginselen en regels van internationaal
gewoonterecht, zodat iedere staat zich van dat gewelddadige optreden
behoort te onthouden.
3.2. In het algemeen moet aan de rechter enige redactionele vrijheid
worden vergund bij het samenvatten van eisen en stellingen van de
gedingvoerende partijen. Dit geldt te meer voor vonnissen in kort
geding. In de rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad wordt dan ook
niet de eis gesteld dat de rechter alle stellingen stuk voor stuk
bespreekt; de rechter mag zich in de motivering van zijn beslissing
beperken tot de essentiële stellingen. De maatstaf is, of de
rechterlijke beslissing tenminste zodanig is gemotiveerd dat zij
inzicht geeft in de aan haar ten grondslag liggende gedachtegang opdat
de beslissing zowel voor partijen als voor derden, de hogere rechter
daaronder begrepen, controleerbaar en aanvaardbaar is. Dit brengt mee
dat uit het vonnis, gelezen tegen de achtergrond van en in verband met
de gedingstukken, met een redelijke mate van zekerheid moet zijn op te
maken dat een verweer door de rechter onder ogen is gezien en op welke
grond het is verworpen(14). Mutatis mutandis geldt deze regel ook voor
de grondslagen van de vordering. In rov. 1 omschrijft het hof het
hoofdpunt van geschil en vat de rest samen in de vraag "of zekere
daarmee verband houdende nevenvorderingen moeten worden toegewezen".
Hieruit volgt dat het hof de in middel I bedoelde stellingen en
vorderingen onder ogen heeft gezien, ook al heeft het hof deze niet
met zoveel woorden herhaald. Dat het hof zich niet heeft beperkt tot
de op 7 oktober 2001 aangevangen militaire acties in Afghanistan, maar
zich in ruimere zin heeft gericht op de vraag of Nederland dan wel
andere staten, zoals de V.S., de door eiseressen genoemde normen van
internationaal recht hebben overtreden dan wel dreigen te overtreden,
blijkt uit rov. 3. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.
3.3. Middel III, dat de omvang van het geschil betreft, gaat logisch
vooraf aan middel II. In het middel wordt geklaagd over een schending
van art. 6 EVRM, hierin bestaande dat het hof op basis van een,
volgens het middel, "uitermate gewrongen en niet relevante redenering,
dus op oneerlijke en partijdige wijze" zich bereid heeft getoond een
"apert onrechtmatige handelwijze van de Nederlandse regering te
sauveren". Dat zijn nogal grote woorden, wanneer de lezer bekijkt waar
het in feite om gaat. Art. 90 Grondwet bepaalt dat de regering de
ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. De stelling
van eiseressen in feitelijke instanties was dat de Staat op grond van
art. 90 Gw jegens eiseressen verplicht is zich van deelname en steun
aan de militaire acties van de V.S. en haar bondgenoten te onthouden
en zelfs verplicht is bepaalde stappen te ondernemen (nl. het doen van
de gevorderde mededeling). De Staat heeft deze stelling bestreden met
het argument dat art. 90 Grondwet slechts een instructienorm is en
niet een rechtsregel waarvan de naleving door eiseressen kan worden
afgedwongen(15). Het hof heeft in het midden gelaten of juist is dat
eiseressen zich nimmer op art. 90 Gw kunnen beroepen, zoals de Staat
stelt. Het hof heeft evenwel geconstateerd dat de door eiseressen
ingeroepen bepalingen (art. 2 lid 4, art. 42 en art. 51 van het
Handvest) niet behoren tot de een ieder verbindende bepalingen (in de
zin van art. 93 Gw) waarop burgers voor de nationale rechter een
beroep kunnen doen. De grond waarop het hof de vorderingen heeft
afgewezen komt dus overeen met het verweer van de Staat, nl. dat de
door eiseressen ingeroepen verplichting van de Staat niet een
verplichting jegens eiseressen is. Het middel verwijt ten onrechte aan
het hof "een probleemstelling in geding te brengen die redelijkerwijs
niet in verband kan worden gebracht met de vraagstelling die in het
geding werkelijk aan de orde is". De slotsom is dat het hof de eis van
onpartijdigheid, zoals bedoeld in art. 6 EVRM, niet heeft geschonden.
3.4. Voor zover in de laatste alinea van middel III wordt geklaagd dat
het hof de bevoegdheid van de rechter voor wat betreft het
internationaal publiekrecht heeft beperkt tot normen als bedoeld in
art. 93 Grondwet zonder dat voor deze beperking een rechtsgrond kan
worden aangewezen, valt de klacht samen met middel II. Overigens is
niet de bevoegdheid van de rechter aan de orde (het hof heeft zich
immers bevoegd geacht), maar de vraag hoever de toetsing door de
rechter van het buitenlands beleid van de regering moet gaan.
3.5. Middel II is gericht tegen rov. 3 en valt uiteen in vijf
onderdelen. Deze onderdelen lenen zich voor gezamenlijke bespreking.
Het is juist, dat de Staat volkenrechtelijk gebonden is aan de
geschreven en ongeschreven regels van het volkenrecht (waaronder het
geweldverbod) en dat deze volkenrechtelijke gebondenheid niet beperkt
is tot die bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke
organisaties, welke naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden (vgl.
onderdeel II.3). Met de klacht wordt evenwel miskend, dat de
volkenrechtelijke gebondenheid van de Staat uitsluitend verplichtingen
meebrengt jegens andere staten. Indien de Staat een op hem rustende
verplichting jegens een of meer andere staten verzaakt, behoeft dit
nog niet te betekenen dat de Staat onrechtmatig handelt jegens
eiseressen.
3.6. Reeds eerder heeft de Hoge Raad beslist dat het geweldverbod,
zoals dit voortvloeit uit ongeschreven regels van volkenrecht en thans
is gecodificeerd in art. 2 punt 4 van het Handvest, strekt tot
bescherming van staten en dat uitsluitend staten de naleving van dit
verbod kunnen vorderen(16). Deze beslissing van de Hoge Raad strookt
met hetgeen in de tekst van art. 2 punt 4 van het Handvest tot
uitdrukking is gebracht, namelijk dat het volkenrechtelijk
geweldverbod strekt tot bescherming van de territoriale integriteit en
de politieke onafhankelijkheid van staten.
3.7. Eiseressen hebben zich niet rechtstreeks op het geweldverbod
beroepen(17), maar indirect, via art. 90 Grondwet. Volgens onderdeel
II.2 legt art. 90 Gw aan de Nederlandse regering ook jegens eiseressen
een verplichting op. Deze verplichting kan weliswaar op verschillende
wijzen door de regering worden ingevuld - dat uitgangspunt is volgens
eiseressen niet in discussie -, maar zij houdt ten minste in dat de
Staat de dwingende regels van het volkenrecht, waaronder het
geweldverbod, respecteert. Dit standpunt geeft aanleiding om art. 90
Gw nader in beschouwing te nemen.
3.8. De Grondwet bepaalde aanvankelijk dat de Koning het opperbestuur
heeft van de buitenlandse betrekkingen. Deze bepaling stond in
hoofdstuk II, zesde afdeling (Van de Magt des Konings), en hield
verband met de verdeling van taken tussen de diverse organen van het
Nederlandse staatsbestel. Sedert de Grondwetswijziging van 1922
bepaalde art. 59 Gw: "De Koning tracht geschillen met vreemde
Mogendheden op te lossen door rechtspraak en andere vreedzame
middelen." Na de Tweede Wereldoorlog is deze bepaling vervallen en is,
als een tweede lid, aan art. 58 oud Gw toegevoegd: "Hij bevordert de
ontwikkeling der internationale rechtsorde"(18).
3.9. Bij de grondwetswijziging van 1983 heeft de regering voorgesteld
de bepaling van art. 58 (oud) Gw te laten vervallen. Zij werd
beschouwd als overbodig: "De traditie van Nederland mede te werken aan
de bevordering van de internationale rechtsorde zal ook zonder zulk
een bepaling ongetwijfeld worden voortgezet"(19). Dit voorstel stuitte
op bezwaren van de Tweede Kamer. Zo werd van de zijde van de P.v.d.A.
opgemerkt dat het ongerijmd is allerlei zorgplichten in de grondwet op
te nemen, zoals bijv. de bevordering van voldoende werkgelegenheid
(art. 19) of zorg voor de bewoonbaarheid van het land en de
bescherming en verbetering van het leefmilieu (art. 21), en te zelfder
tijd een bepaling als art. 58 (oud) Gw te laten vervallen(20). De
regering heeft bij nota van wijzigingen alsnog een met het tweede lid
van art. 58 (oud) Gw vergelijkbare bepaling aan het wetsvoorstel
toegevoegd(21). Uit de toelichting wordt geciteerd:
"Bij nadere overweging menen wij aan deze bezwaren tegemoet te moeten
komen. Bij het pogen de bestaande grondwettelijke bepalingen over de
buitenlandse betrekkingen te verduidelijken en te bekorten past niet
dat enige ruimte wordt gelaten voor het misverstand, nationaal of
internationaal, dat de traditie van Nederland mede te werken aan de
bevordering van de internationale rechtsorde niet zou worden
voortgezet. Wij stemmen in met de gedachte dat om deze reden een
uitdrukkelijke grondwetsbepaling de voorkeur verdient."
3.10. De regering voelde er niet voor, de doelen van het buitenlands
beleid in de Grondwet nader vast te leggen:
"Wij geven er de voorkeur aan de thans bestaande doelstelling te
handhaven, waarbij het begrip "internationale rechtsorde" dient te
worden verstaan in de ruime zin van een internationaal bestel
gebaseerd op universeel geldende rechtsnormen (...).
Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft de Regering bij herhaling
uitdrukking gegeven aan de overtuiging, dat een internationaal stelsel
van geheel souvereine staten niet meer past bij de vraagstukken
waarmee de huidige wereld zich geconfronteerd ziet en dat het daarom
gewenst is dit stelsel om te bouwen tot een nieuwe wereldorde waarin
nationale belangen zonodig ondergeschikt gemaakt kunnen worden aan
meer omvattende belangen. De tegen de achtergrond van deze overtuiging
(...) in 1953 in de Grondwet opgenomen bepaling inzake bevordering der
internationale rechtsorde doet dan ook in de eerste plaats uitkomen,
dat in het Nederlandse constitutionele bestel de nationale
soevereiniteit niet als een absolute norm wordt beschouwd.
Tegelijkertijd omvat het streven naar een op universeel geldende
rechtsnormen gebaseerd internationaal stelsel ook naar onze mening het
bevorderen van universele verwezenlijking van de rechten van de mens,
en wel in de breedste zin van het woord, dat wil zeggen zowel de
burgerrechten en politieke rechten als de economische, sociale en
culturele rechten. Uit dien hoofde kan ook de bevordering van het
welzijn der wereldbevolking hieronder worden begrepen".(22)
3.11. Uit het voorgaande mag worden afgeleid dat het bepaalde in art.
90 Gw. niet slechts een afbakening van taken tussen regering en
parlement behelst, maar ook een opdracht aan de regering inhoudt, in
die zin dat de regering zich, in het algemeen, dient te beijveren voor
de ontwikkeling van de internationale rechtsorde(23). Dit is wat de
Staat in dit geding bedoelt met zijn standpunt dat art. 90 Gw. slechts
een instructienorm is: aan de regering wordt een bepaalde opdracht
toebedeeld, zoals de Grondwet wel meer taken aan de regering
toevertrouwt. De Grondwet geeft echter geen regels voor de wijze
waarop deze taak moet worden ingevuld. De wijze waarop aan deze
grondwettelijke opdracht gevolg wordt gegeven behoort tot de
discretionaire bevoegdheden van de regering. Met de steller van het
middel aannemend dat deze discretionaire bevoegdheid van de regering
wordt begrensd door de dwingende regels van het volkenrecht, gaat het
- nog steeds - om een verplichting van de Staat jegens andere staten
en niet om een verplichting van de Staat jegens eiseressen.
3.12. De rechter kan beoordelen of de Staat door een bepaalde
gedraging inbreuk maakt op een internationale norm waaraan burgers
rechtstreeks rechten kunnen ontlenen en of de Staat, aldus,
onrechtmatig handelt jegens die burgers(24). Het hof heeft zich daarom
de vraag gesteld of de door eiseressen ingeroepen bepalingen van het
Handvest (art. 2 punt 4, art. 42 en art. 51) behoren tot de een ieder
verbindende bepalingen als bedoeld in art. 93 Gw. Die vraag heeft het
hof ontkennend beantwoord. Gelet op HR 29 november 2002, reeds
aangehaald, moet deze beslissing juist worden geacht. Voor zover in
middel II wordt betoogd dat het hof art. 2 punt 4 van het Handvest had
behoren aan te merken als een voor een ieder verbindende bepaling,
faalt het middel.
3.13. In het middel wordt op verschillende wijzen getracht een
verplichting van de Staat tot naleving van het volkenrechtelijk
geweldverbod te construeren die (niet alleen jegens andere staten,
maar ook) tegenover eiseressen geldt. Onderdeel II.4 bevat een
standpunt, maar geen concrete klacht. Dit standpunt houdt in dat in
diverse (in het middelonderdeel aangehaalde)
internationaal-publiekrechtelijke normen het beginsel is aanvaard van
een individuele verantwoordelijkheid voor misdrijven tegen de vrede.
Kennelijk willen eiseressen hieruit afleiden dat het verbod van
agressie niet alleen geldt tussen staten onderling, maar behoort tot
de voor een ieder verbindende bepalingen.
3.14. Voor wat betreft de handhaving van de internationale vrede en
veiligheid voorziet het Handvest van de V.N. in een regeling waarmee
de Veiligheidsraad van iedere staat(25) de naleving van het in art. 2
punt 4 van het Handvest gecodificeerde geweldverbod kan eisen. Dit
handhavingsmechanisme kan tekort schieten wanneer het staatsbestel
geheel uiteengevallen is (bijv. in Somalië) of wanneer het heersende
regime in het desbetreffende land stelselmatig de dwingende regels van
het volkenrecht naast zich neerlegt. Daarom is, naast de
staatsaansprakelijkheid(26), in het internationaal publiekrecht een
concept ontwikkeld voor een individuele verantwoordelijkheid van
personen. Dit concept heeft ertoe geleid dat, aanvankelijk in het
handvest voor het Tribunaal van Neurenberg en later ook in het Statuut
voor het Internationaal Strafhof (art. 5, lid 1 onder d), "agressie"
is aangewezen als een internationaal misdrijf waarvoor personen
individueel strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld(27).
Deze uitbreiding van de handhavingsmogelijkheden staat echter los van
de vraag die thans aan de orde is, namelijk of de Staat (via art. 90
Gw) inbreuk maakt op een rechtsregel waaraan eiseressen rechten kunnen
ontlenen. Onderdeel II.4 treft daarom geen doel.
3.15. In onderdeel II.2 en in de cassatiedagvaarding blz. 3-4 is door
eiseressen aangevoerd dat het volkenrechtelijk geweldverbod en art. 90
Gw tot doel hebben de fundamentele rechten van burgers te beschermen.
Eiseressen noemen in dit verband het recht van een ieder op het
bestaan van een zodanige maatschappelijke en internationale orde dat
de rechten en vrijheden, genoemd in de Universele Verklaring van de
rechten van de mens, daarin ten volle kunnen worden verwezenlijkt
(art. 28 Universele Verklaring van de rechten van de mens), het recht
op leven en het recht op het ongestoord genot van eigen bezittingen.
Eiseressen zijn klaarblijkelijk van mening dat een schending van het
volkenrechtelijk geweldverbod per definitie een schending van deze
fundamentele mensenrechten met zich meebrengt(28).
3.16. De Universele Verklaring is niet een besluit van een
volkenrechtelijke organisatie in de zin van art. 93 Gw(29). Verder
gaat dit onderdeel van het cassatiemiddel uit van stellingen die de
eiseressen in feitelijke instanties niet hebben ingenomen. Eiseressen
hebben hun vorderingen slechts gebaseerd op een (dreigende) schending
van het volkenrechtelijk geweldverbod en niet op een (dreigende)
aantasting van het recht op leven of van het recht op het ongestoord
genot van de eigendom. In het laatste geval zou - naar valt aan te
nemen - in feitelijke instanties een debat met een andere inhoud zijn
gevolgd. Zo zou bijvoorbeeld ter discussie hebben gestaan voor wier
(met aantasting van leven of goed bedreigde) belangen eiseressen in
deze zaak optreden; in dit verband kan worden opgemerkt dat het EVRM
beperkt is in zijn territoriale reikwijdte(30). Ook zou bij een
vordering op die grondslag aandacht zijn besteed aan de uitzonderingen
welke zijn vervat in het tweede lid van art. 2 EVRM en in art. 15, lid
1 en 2, EVRM(31). In zoverre is de klacht m.i. te beschouwen als een
ontoelaatbaar novum in cassatie. De slotsom is in elk geval dat middel
II in geen van zijn subonderdelen slaagt.
3.17. Mogelijk hebben eiseressen verwachtingen ontleend aan de
waarschuwing Ubi iudicia deficiunt, incipit bellum, welke wordt
voorgehouden aan ieder die het gebouw van de Hoge Raad betreedt. In
verband daarmee wil ik - kort en ten overvloede - ingaan op de vraag
of de vordering toewijsbaar zou zijn geweest indien de rechter zou
aanvaarden dat de verplichting van de regering tot bevordering van de
internationale rechtsorde een verplichting jegens eiseressen
meebrengt.
3.18. Het oordeel van het hof dat hier voor de rechter "geen taak is
weggelegd" kan in verband worden gebracht met het leerstuk van de
trias politica. De Hoge Raad heeft bij herhaling overwogen dat de
burgerlijke rechter, zeker de rechter in kort geding, een grote mate
van terughoudendheid aan de dag zal moeten leggen bij de beoordeling
van vorderingen die ertoe strekken handelingen ter uitvoering van
politieke besluitvorming op het gebied van het buitenlands beleid en
defensie als onrechtmatig en derhalve als verboden aan te merken. Het
is niet aan de burgerlijke rechter om deze politieke afwegingen te
maken. Bovendien dient de rechter aan de daartoe geroepen organen van
de Staat niet op voorhand de ruimte te ontnemen die bij zaken van
buitenlands beleid en defensie nu eenmaal nodig is om rekening te
kunnen houden met onvoorziene omstandigheden(32). De Staat heeft zich
op deze jurisprudentieregel beroepen.
3.19. In de opvatting van eiseressen laat het volkenrechtelijk
geweldverbod slechts één gedragslijn voor de regering (de Staat) toe,
namelijk de gedragslijn zoals omschreven in de onderhavige
vorderingen. Dat is nog maar de vraag. In rubriek 2 van deze conclusie
werd opgemerkt dat binnen de internationale gemeenschap uiteenlopend
wordt gedacht over de vraag óf, en zo ja, in hoeverre, de V.S. en haar
bondgenoten hun (voorgenomen) militaire acties kunnen rechtvaardigen
met een beroep op art. 51 van het Handvest. Op dit moment kan ten
aanzien van dit onderwerp niet worden gesproken van een internationaal
aanvaarde opinio iuris. De nationale rechter, die een antwoord op deze
vraag zou willen geven, kan zich niet beroepen op een internationaal
aanvaarde gezaghebbende opinie. Niet gesteld is dat de
Veiligheidheidsraad de acties van de V.S. reeds heeft verboden.
Evenmin heeft het Internationale Hof van Justitie zich over dit
specifieke onderwerp uitgesproken. Weliswaar kan Nederland, als één
van de lidstaten van de Verenigde Naties, enige invloed uitoefenen op
de besluitvorming over dit onderwerp in de daarvoor geëigende
internationale fora, maar deze beïnvloeding betreft, bij uitstek, een
vraagstuk van buitenlands beleid ten aanzien waarvan de nationale
burgerlijke rechter terughoudendheid past. Bij deze stand van zaken
heeft het hof de vorderingen mogen afwijzen(33).
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 In het bestreden arrest ontbreekt een afzonderlijke
feitenvaststelling. Zie evenwel het vonnis in eerste aanleg d.d. 26
oktober 2001 onder 1, voor zover dit niet in appel is bestreden in de
grieven I - III.
2 Prod. 13 bij CvE. Deze en andere V.N.-resoluties zijn ook te vinden
via www.un.org.
3 Zie Kamerstukken II 2001/02, 27 925, nr. 11, blz. 2; prod. 6 bij
CvA.
4 Deze weergave is nodig: in cassatiemiddel I wordt aan het hof een
onjuiste lezing van de vorderingen verweten. In hoger beroep (grief
IV) werd geklaagd over de wijze waarop de vordering in het vonnis van
de president was samengevat.
5 Inl. dagvaarding onder 24.
6 Ingevolge art. 402 lid 2 Rv jo. art. 339 lid 2 Rv is de
cassatietermijn 8 weken.
7 Resolutie d.d. 14 december 1974 nr. 3314/XXIX (prod. 9 bij CvE). In
deze resolutie wordt "agressie" omschreven als: "the use of armed
force by a State against the souvereignty, territorial integrity or
political independence of another State, or in any other manner
inconsistent with the Charter (...)". Art. 3 van deze resolutie geeft
een niet-limitatieve omschrijving van gevallen waarin sprake is van
agressie. Zie ook: Internationaal Gerechtshof 27 juni 1986 (Nicaragua
vs. U.S.A.), ICJ Reports 1986, nr. 14.
8 Het Internationaal Gerechtshof maakte in de eerder genoemde
Nicaragua-zaak onderscheid tussen een gewapende aanval en
grensincidenten, ook al wordt daarbij het grondgebied van een andere
Staat geschonden.
9 De eerder genoemde V.N.-resolutie uit 1974 noemt in art. 3 onder g
als één van de vormen van agressie: "the sending by or on behalf of a
State of armed bands, groups, irregulars or mercenaries, which carry
out acts of armed force against another State of such gravity as to
amount to the acts listed above, or its substantial involvement
therein".
10 Hierover is veel geschreven. Zie onder meer: S.A. Alexandrov,
Self-Defense Against the Use of Force in International Law (uitg.
Kluwer Law International 1996), met voorbeelden uit de internationale
statenpraktijk; i.h.b. blz. 95-105 en blz. 182-188; B. Simma, The
Charter of the United Nations, a commentary (Oxford University Press
1994), ad art. 51; Ian Brownlie, The Rule of Law in international
Affairs (uitg. Martinus Nijhoff 1998), hoofdstuk XIV; T.D. Gill, Legal
and some political limitations on the power of the UN Security Council
to exercise its enforcement powers under Chapter VII of the Charter,
Netherlands Yearbook of International Law 1995, blz. 33 e.v., i.h.b.
par. 3.5; G.G.J. Knoops, Interstatelijk noodweerrecht:
disculpatiegrond voor internationaal-rechtelijke onrechtmatige daad?,
NJB 1999, blz. 2016-2021; A. Cassese, International law (Oxford
University Press 2001), par. 14.4; P.H. Kooijmans, Internationaal
publiekrecht in vogelvlucht (2000) blz. 137-143.
11 Zie de feiten genoemd in alinea 1.1.5-1.1.7. Ook in de
vakliteratuur is dit vraagstuk behandeld. Zie: N. Schrijver,
Responding to international terrorism: moving the frontiers of
international law for "Enduring freedom"?, NILR 2001, blz. 271-291,
i.h.b. blz. 285; N. Schrijver, De aanval op de Verenigde Staten en het
volkenrecht, NJB 2001 blz. 1613-1614; van dezelfde auteur is de
kroniek in NJB 2002, i.h.b. blz. 501-504; E.P.J. Myjer, Twin
Tower-aanval: een onbelemmerd recht op zelfverdediging?, NJB 2001,
blz. 1888-1890; W.G. Werner, Artikel 5 van het NAVO-verdrag, MRT 2001,
blz. 373-377.
12 Zie over het internationale gewoonterecht als rechtsbron: P.H.
Kooijmans, Internationaal publiekrecht in vogelvlucht (2000), blz.
9-12.
13 W.P. Heere (red.), Terrorism and the Military. International Legal
Implications (Den Haag: T.M.C. Asser Press 2003). Zie met name de
bijdragen van Y. Dinstein, Ius ad bellum aspects of the "war on
terrorism", en van T.D. Gill, The Eleventh of September and the Right
of Self-Defense.
14 EHRM 9 december 1994, NJ 1997, 20; HR 7 april 1995, NJ 1997, 21
m.nt. EAA.
15 MvA/MvG incid. onder 2.5-2.6.
16 HR 29 november 2002, NJ 2003, 35, rov. 3.5 in verbinding met de
conclusie van A-G Strikwerda onder 30.
17 Dat stellen eiseressen zelf: zie blz. 7-8 van de
cassatiedagvaarding.
18 Wet van 6 juni 1953, Stb. 295. Zie verder: F.J.F.M. Duynstee,
Grondwetsherziening 1953 (1954), blz. 1-2 en 47-55; A.K. Koekkoek
(red.), de Grondwet, een systematisch en artikelsgewijs commentaar
(2000), blz. 442-449, met verdere verwijzingen aldaar.
19 Kamerstukken II 1977/78, 15 049 (R 1100), nr. 3, blz. 9.
20 Kamerstukken II 1978/79, 15 049 (R 1100), nr. 6, blz. 6-7.
21 Kamerstukken II 1979/80, 15 049 (R 1100), nr. 7, blz. 4-5, en nr. 8
(art. 5.2.0). De tekst van art. 5.2.0, thans art. 90 Gw, is later (om
thans niet relevante redactionele reden) gewijzigd door een amendement
(ibidem nr. 15; zie ook nr. 9, blz. 3).
22 Zie ook: Hand. II 18 maart 1980, blz. 3914 (Van den Broek over
terughoudende toetsing door de rechter van het buitenlandse beleid van
de regering); Hand. 25 maart 1980, blz. 4081-4082 (minister Wiegel),
blz. 4086-4087 (minister Van der Klaauw) en blz. 4093-4094
(regeringscommissaris Simons).
23 In gelijke zin: MvA I, Kamerstukken I 1980/81, 15 049 (R 1100) nr.
19, blz. 2.
24 HR 10 november 1989, NJ 1991, 248 m.nt. P.H. Kooijmans.
25 De naleving van het geweldverbod kan zelfs worden geëist van
niet-lidstaten van de V.N.: zie art. 2 lid 6 Handvest.
26 Zie laatstelijk: M. Noortmann, De ontwerpartikelen inzake
staatsaansprakelijkheid van de VN-Commissie voor Internationaal Recht,
NJB 2003, blz. 878-882, met een reactie van W. van Genugten op blz.
1336.
27 Voor nadere gegevens: J. Hogan-Doran en B.T. van Ginkel, Aggression
as a crime under international law and the prosecution of individuals
by the proposed International Criminal Court, Netherlands
International Law Review (NILR) 1996, blz. 321 e.v.
28 Dit leid ik af uit een opmerking van eiseressen in de MvA in het
incid. appel onder 18.
29 HR 23 november 1984, NJ 1985, 604 m.nt. EAA.
30 Vgl. EHRM 12 december 2001 (Bancovic e.a./NAVO-landen), MRT 2003
blz. 144 e.v. m.nt. Th. van Boven.
31 Vgl. s.t. zijdens de Staat, par. 2.4. Art. 15 is via art. 5 van het
Eerste Protocol bij het EVRM overeenkomstig van toepassing op de
bescherming van de eigendom volgens art. 1 van dat Protocol.
32 Over de noodzaak van deze vrije beleidsruimte: HR 21 december 2001,
NJ 2002, 217 m.nt. TK; HR 29 november 2002, NJ 2003, 35. Zie ook: HR
21 maart 2003, RvdW 2003, 58.
33 Ik laat in het midden of het petitum voldoende concreet de
omstandigheden weergeeft waaronder sprake is van een schending van het
geweldverbod; zie daarover de s.t. van de Staat onder 2.2 en de
cassatierepliek. Die vraag komt eerst aan de orde wanneer de rechter
de vordering zou willen toewijzen. De aangekondigde en in de
dagvaarding bedoelde "oorlog tegen het terrorisme" is een nauwelijks
omlijnde politieke term. Vgl. HR 21 december 2001, NJ 2002, 217 m.nt.
TK.
Hoge Raad der Nederlanden