Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AO3169 Zaaknr: 39738
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 6-02-2004
Datum publicatie: 6-02-2004
Soort zaak: belasting -
Soort procedure: cassatie
Nr. 39.738
6 februari 2004
RvS
gewezen op het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van
Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 15 mei
2003, nr. 01/03292, betreffende na te melden ten aanzien van X te Z
gegeven beschikking als bedoeld in artikel 3d, lid 2, van de
Ziekenfondswet (hierna: de Wet).
1. Beschikking, bezwaar en geding voor het Hof
De Inspecteur heeft bij beschikking verklaard dat belanghebbende wat
betreft het jaar 2002 voldoet aan de voorwaarden als bedoeld in
artikel 3d, lid 1, van de Wet.
Na door belanghebbende daartegen gemaakt bezwaar heeft de Inspecteur
bij uitspraak de beschikking gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard en de bestreden uitspraak
alsmede de verstrekte verklaring vernietigd. De uitspraak van het Hof
is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
De Staatssecretaris heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in
cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest
gehecht en maakt daarvan deel uit.
3. Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. Belanghebbende
is in de loop van 2000 een onderneming gestart. Zijn belastbare
inkomen over 2000 bedroeg f 26.320. Met ingang van 2000 is
belanghebbende verzekerd ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter
a, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen.
3.2. Ingevolge artikel 3d, lid 1, van de Wet is gedurende een
kalenderjaar verzekerd de zelfstandige die - voorzover in cassatie van
belang - een inkomen heeft dat (voor 2002) niet meer bedraagt dan EUR
19.650. In artikel 3d, lid 9, van de Wet is - voorzover in cassatie
van belang - bepaald dat, indien het inkomen moet worden bepaald over
een aan het kalenderjaar 2001 voorafgaand kalenderjaar, voor de
toepassing van het eerste lid voor binnenlandse belastingplichtigen
onder inkomen wordt verstaan het inkomen bedoeld in artikel 3, lid 1,
van de Wet op de inkomstenbelasting 1964, met dien verstande dat,
indien de berekening van het inkomen tot een negatief bedrag leidt,
dat inkomen op nul wordt gesteld. Voorts voorziet lid 4 van dit
artikel erin dat bij ministeriële regeling wordt bepaald over welk
tijdvak het toetsinkomen in aanmerking wordt genomen en dat nadere
regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van onder meer lid 1. Uit
artikel 3, lid 1, van de Regeling tijdvak en inkomen
ziekenfondsverzekering zelfstandigen (hierna: de Regeling) volgt dat
voor de toepassing van artikel 3d, lid 1, van de Wet ten aanzien van
degene die in het jaar 2000 zelfstandige is geworden, voor het jaar
2002 in aanmerking wordt genomen het inkomen over het jaar 2000.
Gelet op deze bepalingen zou de partijen verdeeld houdende vraag of
belanghebbende als verzekerde in de zin van de Wet kan worden
aangemerkt, bevestigend moeten worden beantwoord.
3.3. Het Hof heeft geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde
maatstaf van slechts één toetsjaar door zijn beperkte reikwijdte in
belangrijke mate onderhevig is aan toevallige omstandigheden en keuzes
die de ondernemer binnen de wettelijke mogelijkheden kan maken. Nu het
bovendien een jaar betreft waarin de ondernemer met zijn onderneming
is gestart, en een dergelijk jaar in het merendeel van de gevallen als
een atypisch jaar kan worden gekenschetst, kan - aldus het Hof - de
hantering van die maatstaf tot een uitkomst leiden die niet
overeenkomt met de door de wetgever voor ogen genomen toetsing aan een
meer duurzaam inkomensperspectief. Het Hof is tot de slotsom gekomen
dat de Regeling met betrekking tot het in aanmerking te nemen tijdvak
en inkomen een zodanig gebrekkige uitwerking van de Wet bevat dat die
regeling voor gevallen als het onderwerpelijke, waarin slechts één
toetsjaar in aanmerking wordt genomen, buiten toepassing moet worden
gelaten. Tegen deze oordelen en slotsom richt zich het middel.
3.4. De omstandigheid dat de hantering van slechts één toetsjaar tot
een uitkomst kan leiden die niet overeenkomt met de toetsing aan een
meer duurzaam inkomensperspectief welke de wetgever voor ogen stond,
is onvoldoende voor de conclusie dat de Regeling in strijd is met enig
algemeen rechtsbeginsel; het Hof heeft ook niet aangegeven welk
rechtsbeginsel hier zou zijn geschonden. Die omstandigheid is voorts,
mede in aanmerking genomen dat de inhoud van de Regeling bij de
parlementaire behandeling van de Wet aan de orde is geweest,
onvoldoende voor de conclusie dat de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport met de Regeling de haar in artikel 3d, lid 4, van de
Wet gegeven bevoegdheid is te buiten gegaan. Voorzover in het middel
hierop gerichte klachten liggen besloten, treft het mitsdien doel.
3.5. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de
zaak afdoen. Aangaande de door het Hof niet behandelde grieven
overweegt de Hoge Raad als volgt.
3.6. Belanghebbende stelt dat de Regeling in strijd is met het
rechtszekerheidsbeginsel voorzover deze de verzekeringsplicht koppelt
aan het inkomen van enig jaar vóór 2002. In dit verband voert
belanghebbende aan dat hij in het jaar 2000, toen hij ondernemer werd,
zijn handelingen niet heeft kunnen afstemmen op een eventuele
verzekeringsplicht in het jaar 2002. Deze grief mist feitelijke
grondslag. Niet valt in te zien dat belanghebbende in het jaar 2000,
toen hij ondernemer werd, zijn handelingen niet heeft kunnen afstemmen
op een eventuele verzekeringsplicht in het jaar 2002. Het hiervoor in
3.2 vermelde artikel 3, lid 1, van de Regeling geldt immers met ingang
van 1 januari 2000, en de Regeling dateert van 13 december 1999 en is
gepubliceerd in de Staatscourant 1999, 248.
3.7.1. Belanghebbende keert zich voorts met een beroep op het
zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel tegen de
omstandigheid dat de Regeling rechtsgevolgen verbindt aan feiten uit
het verleden. Voorts stelt belanghebbende dat de Regeling in strijd is
met het recht omdat niet is voorzien in een overgangsregeling.
3.7.2. Ter motivering van zijn beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel
en het evenredigheidsbeginsel voert belanghebbende aan dat de Regeling
op geen enkele wijze rekening houdt met de nadelige gevolgen welke
zijn verbonden aan het gekoppeld zijn van de verzekeringsplicht aan
inkomens van jaren vóór 2002.
Aangaande deze grief overweegt de Hoge Raad het volgende.
3.7.3. Na uitvoerige discussie in de Tweede Kamer, culminerend in
verwerping van een door de minister onaanvaardbaar genoemd amendement,
heeft de ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen - overeenkomstig
het voorstel van wet - een verplicht karakter gekregen (artikel 3d,
lid 1, van de Wet). Aldus kan ingevolge de formele wet niet
tegemoetgekomen worden aan een persoonlijke voorkeur ten aanzien van
de verzekeringsvorm, hoe begrijpelijk een van de Wet afwijkende
voorkeur in het individuele geval ook mag zijn uit een oogpunt van -
bijvoorbeeld - premiedruk, dekkingsomvang of streven naar continuïteit
van verzekeringsvorm.
3.7.4. Uit de parlementaire behandeling van de Wet Zelfstandigen in
Zfw blijkt dat het in de Wet en de Regeling gekozen systeem het
resultaat is van een afweging, waarbij een compromis moest worden
gevonden tussen een aantal soms onverenigbare doelstellingen, waarvan
de voornaamste zijn: beperking van het jojo-effect (het bij op- of
neerwaartse overschrijding van de inkomensgrens móeten wisselen van
verzekeringsvorm, bij fluctuerend inkomen mogelijk zelfs meermalen);
de beoordeling van de verzekeringsplicht op basis van objectieve en
betrouwbare gegevens; praktische uitvoerbaarheid voor de
belastingdienst.
3.7.5. Het gekozen systeem is ontworpen voor het normaaltype van de
reeds duurzaam gevestigde zelfstandige, dat wil zeggen voor degeen die
reeds gedurende de volle drie jaar van de referteperiode zelfstandige
was. Het is niet zonder meer toepasbaar op startende zelfstandigen,
noch op degenen die, zoals belanghebbende, op het tijdstip van
inwerkingtreding van de Wet nog niet (in vorenbedoelde zin) duurzaam
gevestigde zelfstandigen waren. Voor (alle modaliteiten van) deze
beide categorieën moest een afwijkende regeling worden getroffen,
waarbij de besluitgever telkens moest kiezen welke van de
onverenigbare doelstellingen hij zou opofferen.
3.7.6. Met betrekking tot gevallen als dat van belanghebbende - die in
2000 zelfstandige werd, en in de normale referteperiode voor het jaar
2002 (1997-1999) dus gedurende geen enkel jaar zelfstandige was - had
de besluitgever ervoor kunnen kiezen om nochtans het geschatte inkomen
over een of meer latere jaren dan 2000 in de beoordeling te betrekken,
dan wel de beoordeling te baseren op een geschat inkomen over het jaar
2002, dan wel het jaar 2001. De keuze van de besluitgever is evenwel
anders uitgevallen.
3.7.7. Niet kan worden gezegd dat de besluitgever in redelijkheid niet
heeft kunnen komen tot die afweging, en bij het maken daarvan in
strijd gehandeld heeft met het zorgvuldigheidsbeginsel, het
evenredigheidsbeginsel of enig ander rechtsbeginsel. Ook de door
belanghebbende gestelde, van het jojo-effect ondervonden schade noopte
niet tot het treffen van een overgangsregeling.
3.8. Belanghebbende beroept zich ook op het gelijkheidsbeginsel. Hij
vergelijkt zich in dit verband met werknemers, die maar een deel van
de ziekenfondspremie zelf moeten betalen, terwijl hij de volledige
ziekenfondspremie verschuldigd is. Werknemers en zelfstandigen zijn
voor de toepassing van de Ziekenfondswet evenwel niet als gelijke
gevallen te beschouwen. Ook deze grief faalt derhalve.
3.9. Ten slotte stelt belanghebbende dat het toetsinkomen ook de
heffingsgrondslag voor de ziekenfondspremie zou moeten zijn.
Ook deze grief faalt. Zoals hiervoor in 3.2 is overwogen, volgt uit
artikel 3, lid 1, van de Regeling dat voor de toepassing van artikel
3d, lid 1, van de Wet - derhalve voor de beoordeling van de
verzekeringsplicht - ten aanzien van degene die, zoals belanghebbende,
in het jaar 2000 zelfstandige is geworden, voor het jaar 2002 in
aanmerking wordt genomen het inkomen over het jaar 2000. Uit artikel
15a, leden 2 en 4, van de Wet moet evenwel worden afgeleid dat, anders
dan voor de bepaling van de verzekeringsplicht, voor de premieheffing
in aanmerking moet worden genomen het inkomen van het kalenderjaar
waarop de verzekering betrekking heeft. Dit laatste blijkt ook uit de
wetsgeschiedenis. Zo is in de Memorie van toelichting opgemerkt
(Kamerstukken II 1998/99, 26 553, nr. 3, blz. 6 en 7):
De zelfstandige is procentuele premie verschuldigd over zijn
premie-inkomen. (...) Dit premie-inkomen wordt door de
rijksbelastingdienst bij voorlopige aanslag vastgesteld. Het
definitieve inkomen wordt, afhankelijk van het tijdstip van inleveren
van de aangifte, vastgesteld. Veelal betekent dit dat na circa twee
jaar een definitieve aanslag is vastgesteld. (...)
Wanneer het definitief vastgestelde inkomen afwijkt van het voorlopig
vastgestelde premie-inkomen, kan het voorkomen dat de zelfstandige
ziekenfondspremie moet bijbetalen. Andersom kan ook: de zelfstandige
krijgt premie terug van de rijksbelastingdienst indien het definitief
vastgestelde premie-inkomen lager blijkt te zijn dan het voorlopig
vastgestelde premie-inkomen.
In de structurele situatie is het de bedoeling dat de
ziekenfondsverzekerde zelfstandigen in het begin van het jaar een
voorlopige aanslag ziekenfondspremie over dat jaar ontvangen.
Uitvoeringstechnisch is het niet mogelijk om reeds aan het begin van
het jaar 2000 voorlopige aanslagen ziekenfondspremie op te leggen.
Deze voorlopige aanslagen zullen wel zoveel mogelijk in de loop van
het jaar 2000 worden opgelegd. De aanslag zal worden opgelegd aan de
hand van de schatting van het belastbare inkomen die de zelfstandige
per 1 augustus 2000 voor de inkomstenbelasting moet inleveren.
Voorts is in de Nota naar aanleiding van het verslag het volgende
voorbeeld gegeven (Kamerstukken II 1998/99, 26 553, nr. 5, blz. 13):
Stel, per 1 oktober 1999 heeft een ondernemer een verklaring ontvangen
dat hij voor het jaar 2000 voldoet aan de voorwaarden voor verzekering
ingevolge de Ziekenfondswet. Over 2000 heeft hij een geschat inkomen
aangegeven van f 22 000. In de loop van 2000 levert hij het
schattingsformulier voor ondernemers in en vermeldt hij een inkomen
van f 45 000. De schatting heeft wel een nadere voorlopige aanslag
voor de ziekenfondspremie tot gevolg. Hij zal alsnog de maximale
premie (premie-inkomen is maximaal f 41 200) over het jaar 2000 moeten
betalen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de
proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent
het griffierecht, en
verklaart het tegen de uitspraak van de Inspecteur ingestelde beroep
ongegrond.
Dit arrest is gewezen door de raadsheer P.J. van Amersfoort als
voorzitter, en de raadsheren A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in
tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en
in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2004 .
Hoge Raad der Nederlanden