Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AO3163 Zaaknr: 38931
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 6-02-2004
Datum publicatie: 6-02-2004
Soort zaak: belasting -
Soort procedure: cassatie
Nr. 38.931
6 februari 2004
RvS
gewezen op het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van
Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 15
oktober 2002, nr. 01/00515, betreffende na te melden aan X te Z
opgelegde voorlopige aanslag in de premie ingevolge de Ziekenfondswet.
1. Voorlopige aanslag, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende is voor het jaar 2000 een voorlopige aanslag in de
premie ingevolge de Ziekenfondswet opgelegd naar een premie-inkomen
van f 41.000, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij
uitspraak van de Inspecteur is gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard en de bestreden uitspraak
alsmede de voorlopige aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is
aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
De Staatssecretaris heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in
cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest
gehecht en maakt daarvan deel uit.
3. Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. Belanghebbende
is in de loop van 1997 een onderneming gestart. Haar belastbare
inkomen over 1997 bedroeg f 40.741. Met ingang van 1997 is
belanghebbende verzekerd ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter
a, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen.
3.2. Ingevolge artikel 3d, lid 1, van de Ziekenfondswet (tekst 2000;
hierna: de Wet) is gedurende een kalenderjaar verzekerd de
zelfstandige die - voorzover in cassatie van belang - een inkomen
heeft dat (voor 2000) niet meer bedraagt dan f 41.200. In artikel 3d,
lid 4, van de Wet is - voorzover in cassatie van belang - bepaald dat
voor de toepassing van het eerste lid voor binnenlandse
belastingplichtigen onder inkomen wordt verstaan het inkomen bedoeld
in artikel 3, lid 1, van de Wet op de inkomstenbelasting 1964, met
dien verstande dat, indien de berekening van het inkomen tot een
negatief bedrag leidt, dat inkomen op nul wordt gesteld. Voorts
voorziet dat artikellid erin dat bij ministeriële regeling wordt
bepaald over welk tijdvak het toetsinkomen in aanmerking wordt genomen
en dat nadere regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van onder
meer lid 1. In artikel 4, lid 1, aanhef en letter b, van de Regeling
tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering zelfstandigen (tekst tot en
met 30 augustus 2000; hierna: de Regeling) is bepaald dat voor de
beoordeling van de ziekenfondsverzekering van een zelfstandige die
vanaf 1997 en daarna zelfstandige is respectievelijk is gebleven, voor
het jaar 2000 in aanmerking wordt genomen het inkomen over 1997.
Gelet op deze bepalingen zou de partijen verdeeld houdende vraag of
belanghebbende als verzekerde in de zin van de Wet kan worden
aangemerkt, bevestigend moeten worden beantwoord.
3.3. Voor zelfstandigen die vanaf een eerder jaar dan 1996 en daarna
zelfstandige zijn respectievelijk zijn gebleven, geldt ingevolge
artikel 2, lid 1, in verbinding met artikel 1, lid 1, aanhef en letter
d, van de Regeling het volgende. Voor de toepassing van artikel 3d,
lid 1, van de Wet wordt in aanmerking genomen het gemiddelde van de
inkomens over de jaren van de zogenoemde basisreferteperiode, dat is
de periode van het derde tot en met vijfde jaar vóór het kalenderjaar
waarvoor de beoordeling ingevolge de Wet plaatsvindt. Voor de
beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 wordt ten
aanzien van deze zelfstandigen derhalve in aanmerking genomen het
gemiddelde van de inkomens over de jaren 1995, 1996 en 1997.
Ten aanzien van zelfstandigen die vanaf 1998 en daarna zelfstandige
zijn respectievelijk zijn gebleven, wordt ingevolge artikel 4, lid 1,
aanhef en letter c, van de Regeling voor de beoordeling van de
ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in aanmerking genomen het
inkomen over 1998.
Ten aanzien van zelfstandigen die in 1999 voor het eerst verzekerd
zijn geworden ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter a, van de
Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, wordt ingevolge
artikel 4, lid 1, aanhef en letter d, van de Regeling voor de
beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in
aanmerking genomen het geschatte inkomen over 1999.
Uit het bepaalde in artikel 3 van de Regeling volgt dat ten aanzien
van degene die in het jaar 2000 zelfstandige is geworden, voor de
beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in
aanmerking wordt genomen het geschatte inkomen over 2000.
3.4. Het Hof heeft geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde
maatstaf van slechts één toetsjaar door zijn beperkte reikwijdte in
belangrijke mate onderhevig is aan toevallige omstandigheden en keuzes
die de ondernemer binnen de wettelijke mogelijkheden kan maken. Nu het
bovendien een jaar betreft waarin de ondernemer met zijn onderneming
is gestart, en een dergelijk jaar in het merendeel van de gevallen als
een atypisch jaar kan worden gekenschetst, kan - aldus het Hof - de
hantering van die maatstaf tot een uitkomst leiden die niet
overeenkomt met de door de wetgever voor ogen genomen toetsing aan een
meer duurzaam inkomensperspectief. Het Hof is tot de slotsom gekomen
dat de Regeling met betrekking tot het in aanmerking te nemen tijdvak
en inkomen een zodanig gebrekkige uitwerking van de Wet bevat dat die
regeling voor gevallen als het onderwerpelijke, waarin slechts één
toetsjaar in aanmerking wordt genomen, buiten toepassing moet worden
gelaten. Tegen deze oordelen en slotsom richt zich het middel.
3.5. De omstandigheid dat de hantering van slechts één toetsjaar tot
een uitkomst kan leiden die niet overeenkomt met de toetsing aan een
meer duurzaam inkomensperspectief welke de wetgever voor ogen stond,
is onvoldoende voor de conclusie dat de Regeling in strijd is met enig
algemeen rechtsbeginsel; het Hof heeft ook niet aangegeven welk
rechtsbeginsel hier zou zijn geschonden. Die omstandigheid is voorts,
mede in aanmerking genomen dat de inhoud van de Regeling bij de
parlementaire behandeling van de Wet aan de orde is geweest,
onvoldoende voor de conclusie dat de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport met de Regeling de haar in artikel 3d, lid 4, van de
Wet gegeven bevoegdheid is te buiten gegaan. Voorzover in het middel
hierop gerichte klachten liggen besloten, treft het mitsdien doel.
3.6. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de
zaak afdoen. Aangaande de door het Hof niet behandelde grieven van
belanghebbende overweegt de Hoge Raad als volgt.
3.7. Belanghebbende stelt dat de Regeling in strijd is met het
rechtszekerheidsbeginsel. In dit verband voert zij aan dat zij in het
jaar 1997, toen zij ondernemer werd, haar handelingen niet heeft
kunnen afstemmen op een eventuele verzekeringsplicht in het jaar 2000.
Het rechtszekerheidsbeginsel brengt evenwel niet mee dat voor de
beoordeling van de met ingang van het jaar 2000 geldende
verzekeringsplicht van zelfstandigen in de Regeling niet had mogen
worden aangeknoopt bij de inkomens van eerdere jaren. Dat beginsel
omvat niet een algemeen verbod op regels waarop de betrokkenen niet
hebben kunnen anticiperen.
3.8.1. Belanghebbende keert zich met een beroep op het
zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel tegen de
omstandigheid dat de Regeling rechtsgevolgen verbindt aan feiten uit
het verleden. Voorts stelt belanghebbende dat de Regeling in strijd is
met het recht omdat niet is voorzien in een overgangsregeling.
3.8.2. Ter motivering van haar beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel
en het evenredigheidsbeginsel voert belanghebbende aan dat de Regeling
op geen enkele wijze rekening houdt met de nadelige gevolgen welke
zijn verbonden aan het gekoppeld zijn van de verzekeringsplicht aan
inkomens van jaren vóór 2000. Het had volgens belanghebbende in dit
verband op de weg van de minister gelegen bij wijze van
overgangsregeling ten minste een hardheidsclausule op te nemen, met
toepassing waarvan de verzekeringsplicht zou kunnen worden vastgesteld
aan de hand van een schatting van het belastbare inkomen van de
zelfstandige over het jaar 2000, dan wel 1999. Dat zou ook meer in
overeenstemming met het doel van de Wet zijn, namelijk het tegen
betaalbare kosten verzekeren tegen ziektekosten van zelfstandigen met
een duurzaam laag inkomen. Starters zoals belanghebbende, die niet tot
de doelgroep van de Wet behoren, worden nu onevenredig benadeeld.
Aangaande deze grief overweegt de Hoge Raad het volgende.
3.8.3. Na uitvoerige discussie in de Tweede Kamer, culminerend in
verwerping van een door de minister onaanvaardbaar genoemd amendement,
heeft de ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen - overeenkomstig
het voorstel van wet - een verplicht karakter gekregen (artikel 3d,
lid 1, van de Wet). Aldus kan ingevolge de formele wet niet
tegemoetgekomen worden aan een persoonlijke voorkeur ten aanzien van
de verzekeringsvorm, hoe begrijpelijk een van de Wet afwijkende
voorkeur in het individuele geval ook mag zijn uit een oogpunt van -
bijvoorbeeld - premiedruk, dekkingsomvang of streven naar continuïteit
van verzekeringsvorm.
3.8.4. Uit de parlementaire behandeling van de Wet Zelfstandigen in
Zfw blijkt dat het in de Wet en de Regeling gekozen systeem het
resultaat is van een afweging, waarbij een compromis moest worden
gevonden tussen een aantal soms onverenigbare doelstellingen, waarvan
de voornaamste zijn: beperking van het jojo-effect (het bij op- of
neerwaartse overschrijding van de inkomensgrens móeten wisselen van
verzekeringsvorm, bij fluctuerend inkomen mogelijk zelfs meermalen);
de beoordeling van de verzekeringsplicht op basis van objectieve en
betrouwbare gegevens; praktische uitvoerbaarheid voor de
belastingdienst.
3.8.5. Het gekozen systeem is ontworpen voor het normaaltype van de
reeds duurzaam gevestigde zelfstandige, dat wil zeggen voor degeen die
reeds gedurende de volle drie jaar van de referteperiode zelfstandige
was. Het is niet zonder meer toepasbaar op startende zelfstandigen,
noch op degenen die, zoals belanghebbende, op het tijdstip van
inwerkingtreding van de Wet nog niet (in vorenbedoelde zin) duurzaam
gevestigde zelfstandigen waren. Voor (alle modaliteiten van) deze
beide categorieën moest een afwijkende regeling worden getroffen,
waarbij de besluitgever telkens moest kiezen welke van de
onverenigbare doelstellingen hij zou opofferen.
3.8.6. Met betrekking tot gevallen als dat van belanghebbende - die in
1997 zelfstandige werd, en in de normale referteperiode voor het jaar
2000 (1995-1997) dus slechts één jaar zelfstandige was - had de
besluitgever ervoor kunnen kiezen om nochtans het aangegeven of
geschatte inkomen over een of meer latere jaren dan 1997 in de
beoordeling te betrekken, dan wel de beoordeling te baseren op een
geschat inkomen over het jaar 2000, dan wel het jaar 1999. De keuze
van de besluitgever is evenwel anders uitgevallen. Klaarblijkelijk
heeft de besluitgever voor deze gevallen de doelstelling de
verzekeringsplicht te beoordelen op basis van objectieve en
betrouwbare gegevens zwaarder laten wegen dan de doelstelling het
jojo-effect te beperken.
3.8.7. Niet kan worden gezegd dat de besluitgever in redelijkheid niet
heeft kunnen komen tot die afweging, en bij het maken daarvan in
strijd gehandeld heeft met het zorgvuldigheidsbeginsel, het
evenredigheidsbeginsel of enig ander rechtsbeginsel. Ook de door
belanghebbende gestelde, van het jojo-effect ondervonden schade noopte
niet tot het treffen van een overgangsregeling.
3.9. Belanghebbende beroept zich ook op het gelijkheidsbeginsel. Zij
vergelijkt zich in dit verband met werknemers, die maar een deel van
de ziekenfondspremie zelf moeten betalen, terwijl zij de volledige
ziekenfondspremie verschuldigd is. Werknemers en zelfstandigen zijn
voor de toepassing van de Ziekenfondswet evenwel niet als gelijke
gevallen te beschouwen. Ook deze grief faalt derhalve.
3.10. Voorts stelt belanghebbende dat zij ten onrechte is aangemerkt
als verplicht verzekerde omdat zij op grond van artikel 2d van het
Besluit van 19 december 1991 (Stb. 727), houdende wijziging van het
Aanwijzingsbesluit verplicht-verzekerden Ziekenfondswet (Stb. 1987,
227) van verzekering zou zijn uitgezonderd.
Deze grief faalt. De uitzondering van voornoemd artikel heeft blijkens
de aanhef daarvan slechts betrekking op de verplichte verzekering
ingevolge artikel 3 van de Wet, zodat deze in de onderhavige situatie
toepassing mist. Anders dan belanghebbende in dit verband nog
aanvoert, brengt de omstandigheid dat zij met betrekking tot haar baan
als docente van de verplichte verzekering ingevolge artikel 3 van de
Wet is uitgezonderd, niet mee dat zij over het uit dien hoofde
verworven inkomen geen premie ingevolge de Wet verschuldigd is. Uit
artikel 15a, lid 1, in verbinding met artikel 3d, lid 4, van de Wet
volgt immers dat dit inkomen ook in de heffingsgrondslag is begrepen;
de Wet voorziet in artikel 15a, lid 4, er slechts in dat premie die
ter zake van de verzekering ingevolge artikel 3 is betaald, in
mindering komt op de ingevolge artikel 15, lid 1, verschuldigde
premie.
3.11. Ten slotte stelt belanghebbende dat het toetsinkomen ook de
heffingsgrondslag voor de ziekenfondspremie zou moeten zijn.
Ook deze grief faalt. Uit artikel 15a, leden 2 en 4, van de Wet moet
worden afgeleid dat, anders dan voor de bepaling van de
verzekeringsplicht, voor de premieheffing in aanmerking moet worden
genomen het inkomen van het kalenderjaar waarop de verzekering
betrekking heeft. Dit blijkt ook uit de wetsgeschiedenis. Zo is in de
Memorie van toelichting opgemerkt (Kamerstukken II 1998/99, 26 553,
nr. 3, blz. 6 en 7):
De zelfstandige is procentuele premie verschuldigd over zijn
premie-inkomen. (...) Dit premie-inkomen wordt door de
rijksbelastingdienst bij voorlopige aanslag vastgesteld. Het
definitieve inkomen wordt, afhankelijk van het tijdstip van inleveren
van de aangifte, vastgesteld. Veelal betekent dit dat na circa twee
jaar een definitieve aanslag is vastgesteld. (...)
Wanneer het definitief vastgestelde inkomen afwijkt van het voorlopig
vastgestelde premie-inkomen, kan het voorkomen dat de zelfstandige
ziekenfondspremie moet bijbetalen. Andersom kan ook: de zelfstandige
krijgt premie terug van de rijksbelastingdienst indien het definitief
vastgestelde premie-inkomen lager blijkt te zijn dan het voorlopig
vastgestelde premie-inkomen.
In de structurele situatie is het de bedoeling dat de
ziekenfondsverzekerde zelfstandigen in het begin van het jaar een
voorlopige aanslag ziekenfondspremie over dat jaar ontvangen.
Uitvoeringstechnisch is het niet mogelijk om reeds aan het begin van
het jaar 2000 voorlopige aanslagen ziekenfondspremie op te leggen.
Deze voorlopige aanslagen zullen wel zoveel mogelijk in de loop van
het jaar 2000 worden opgelegd. De aanslag zal worden opgelegd aan de
hand van de schatting van het belastbare inkomen die de zelfstandige
per 1 augustus 2000 voor de inkomstenbelasting moet inleveren.
Voorts is in de Nota naar aanleiding van het verslag het volgende
voorbeeld gegeven (Kamerstukken II 1998/99, 26 553, nr. 5, blz. 13):
Stel, per 1 oktober 1999 heeft een ondernemer een verklaring ontvangen
dat hij voor het jaar 2000 voldoet aan de voorwaarden voor verzekering
ingevolge de Ziekenfondswet. Over 2000 heeft hij een geschat inkomen
aangegeven van f 22 000. In de loop van 2000 levert hij het
schattingsformulier voor ondernemers in en vermeldt hij een inkomen
van f 45 000. De schatting heeft wel een nadere voorlopige aanslag
voor de ziekenfondspremie tot gevolg. Hij zal alsnog de maximale
premie (premie-inkomen is maximaal f 41 200) over het jaar 2000 moeten
betalen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de
proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent
het griffierecht, en
verklaart het tegen de uitspraak van de Inspecteur ingestelde beroep
ongegrond.
Dit arrest is gewezen door de raadsheer P.J. van Amersfoort als
voorzitter, en de raadsheren A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in
tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en
in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2004.
Hoge Raad der Nederlanden