Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AO3160 Zaaknr: 38422
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 6-02-2004
Datum publicatie: 6-02-2004
Soort zaak: belasting -
Soort procedure: cassatie
Nr. 38.422
6 februari 2004
RvS
gewezen op het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van
Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 14 juni
2002, nr. 00/00921, betreffende na te melden ten aanzien van X te Z
gegeven beschikking als bedoeld in artikel 3d, lid 2, van de
Ziekenfondswet (tekst 2000; hierna: de Wet).
1. Beschikking, bezwaar en geding voor het Hof
De Inspecteur heeft bij beschikking verklaard dat belanghebbende wat
betreft het jaar 2000 voldoet aan de voorwaarden als bedoeld in
artikel 3d, lid 1, van de Wet.
Na door belanghebbende daartegen gemaakt bezwaar heeft de Inspecteur
bij uitspraak de verklaring herroepen en in de plaats daarvan een
nieuwe verklaring verstrekt met dezelfde inhoud.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard en de bestreden uitspraak
alsmede de daarbij verstrekte verklaring vernietigd. De uitspraak van
het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
De Staatssecretaris heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in
cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest
gehecht en maakt daarvan deel uit.
3. Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. Belanghebbende
is in de loop van 1997 een onderneming gestart. Zijn belastbare
inkomen over 1997 bedroeg minder dan f 41.200. Met ingang van 1997 is
belanghebbende verzekerd ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter
a, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (hierna:
de WAZ).
3.2. Ingevolge artikel 3d, lid 1, van de Wet is gedurende een
kalenderjaar verzekerd de zelfstandige die - voorzover in cassatie van
belang - een inkomen heeft dat (voor 2000) niet meer bedraagt dan f
41.200. In artikel 3d, lid 4, van de Wet is - voorzover in cassatie
van belang - bepaald dat voor de toepassing van het eerste lid voor
binnenlandse belastingplichtigen onder inkomen wordt verstaan het
inkomen bedoeld in artikel 3, lid 1, van de Wet op de
inkomstenbelasting 1964, met dien verstande dat, indien de berekening
van het inkomen tot een negatief bedrag leidt, dat inkomen op nul
wordt gesteld. Voorts voorziet dat artikellid erin dat bij
ministeriële regeling wordt bepaald over welk tijdvak het toetsinkomen
in aanmerking wordt genomen en dat nadere regels kunnen worden gesteld
ter uitvoering van onder meer lid 1. In artikel 4, lid 1, aanhef en
letter b, van de Regeling tijdvak en inkomen ziekenfondsverzekering
zelfstandigen (tekst tot en met 30 augustus 2000; hierna: de Regeling)
is bepaald dat voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering van
een zelfstandige die vanaf 1997 en daarna zelfstandige is
respectievelijk is gebleven, voor het jaar 2000 in aanmerking wordt
genomen het inkomen over 1997.
Gelet op deze bepalingen zou de partijen verdeeld houdende vraag of
belanghebbende als verzekerde in de zin van de Wet kan worden
aangemerkt, bevestigend moeten worden beantwoord.
3.3. Voor zelfstandigen die vanaf een eerder jaar dan 1996 en daarna
zelfstandige zijn respectievelijk zijn gebleven, geldt ingevolge
artikel 2, lid 1, in verbinding met artikel 1, lid 1, aanhef en letter
d, van de Regeling het volgende. Voor de toepassing van artikel 3d,
lid 1, van de Wet wordt in aanmerking genomen het gemiddelde van de
inkomens over de jaren van de zogenoemde basisreferteperiode, dat is
de periode van het derde tot en met vijfde jaar vóór het kalenderjaar
waarvoor de beoordeling ingevolge de Wet plaatsvindt. Voor de
beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 wordt ten
aanzien van deze zelfstandigen derhalve in aanmerking genomen het
gemiddelde van de inkomens over de jaren 1995, 1996 en 1997.
Ten aanzien van zelfstandigen die vanaf 1998 en daarna zelfstandige
zijn respectievelijk zijn gebleven, wordt ingevolge artikel 4, lid 1,
aanhef en letter c, van de Regeling voor de beoordeling van de
ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in aanmerking genomen het
inkomen over 1998.
Ten aanzien van zelfstandigen die in 1999 voor het eerst verzekerd
zijn geworden ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter a, van de
WAZ, wordt ingevolge artikel 4, lid 1, aanhef en letter d, van de
Regeling voor de beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het
jaar 2000 in aanmerking genomen het geschatte inkomen over 1999.
Uit het bepaalde in artikel 3 van de Regeling volgt dat ten aanzien
van degene die in het jaar 2000 zelfstandige is geworden, voor de
beoordeling van de ziekenfondsverzekering voor het jaar 2000 in
aanmerking wordt genomen het geschatte inkomen over 2000.
3.4. Het Hof heeft geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde
maatstaf van slechts één toetsjaar niet verbindend is en dat de
verklaring in een geval als het onderhavige niet in stand blijven. Ter
motivering van dit oordeel heeft het Hof verwezen naar zijn uitspraak
van 5 september 2000, nr. 00/243, welke als bijlage aan de bestreden
uitspraak is gehecht. In deze uitspraak heeft het Hof geoordeeld dat
de in de Regeling neergelegde maatstaf van slechts één toetsjaar door
zijn beperkte reikwijdte in zodanige mate onderhevig is aan toevallige
omstandigheden en keuzes die de ondernemer binnen de wettelijke
mogelijkheden kan maken, dat de hantering van die maatstaf - zoals ook
in het onderhavige geval - tot een uitkomst kan leiden die niet
overeenkomt met de door de wetgever voor ogen genomen toetsing aan een
meer duurzaam inkomensperspectief. Het valt, aldus het Hof, voorts
niet in te zien waarom voor belanghebbende als een in 1997 gestarte
zelfstandige, anders dan voor de in 1998, 1999 en 2000 begonnen
ondernemers, per se moet worden aangesloten bij hetzelfde blok van
drie referentiejaren dat als basisreferentieperiode in aanmerking moet
worden genomen voor ondernemers die reeds vanaf 1995 als zelfstandige
waren aan te merken. Het in de Regeling opgenomen systeem beperkt
aldus zonder duidelijke grond de kennelijk voor starters in de jaren
1998, 1999 en 2000 wel benutte mogelijkheid van het in aanmerking
nemen van toetsjaren buiten de basisreferentieperiode, terwijl die
mogelijkheid ook voor in 1997 gestarte ondernemers zou kunnen worden
benut om tot een meer betrouwbare maatstaf te komen. Daarmee zou,
aldus het Hof, tevens recht zijn gedaan aan de kennelijk aan de
noodzaak voor het treffen van een startersregeling en van een
overgangsregeling ten grondslag liggende gedachte dat starters niet op
één lijn zijn te stellen met "gevestigde" ondernemers. Dit een en
ander heeft het Hof tot de slotsom gebracht dat de Regeling met
betrekking tot het in aanmerking te nemen tijdvak en inkomen een
zodanig gebrekkige uitwerking van de Wet bevat dat die regeling voor
gevallen als het onderwerpelijke buiten toepassing moet worden
gelaten. Tegen deze oordelen en slotsom richt zich het middel.
3.5. De door het Hof vermelde omstandigheden - kort samengevat: dat de
hantering van slechts één toetsjaar tot een uitkomst kan leiden die
niet overeenkomt met de toetsing aan een meer duurzaam
inkomensperspectief welke de wetgever voor ogen stond, dat zonder
duidelijke grond niet zoals ten aanzien van in de jaren 1998, 1999 en
2000 gestarte zelfstandigen toetsjaren buiten de basisreferteperiode
in aanmerking worden genomen, en dat de Regeling met betrekking tot
het in aanmerking te nemen tijdvak en inkomen een gebrekkige
uitwerking van de Wet bevat - zijn onvoldoende voor de conclusie dat
de Regeling in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel; het Hof
heeft ook niet aangegeven welk rechtsbeginsel hier zou zijn
geschonden. Die omstandigheden zijn voorts, mede in aanmerking genomen
dat de inhoud van de Regeling bij de parlementaire behandeling van de
Wet aan de orde is geweest, onvoldoende voor de conclusie dat de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport met de Regeling de haar
in artikel 3d, lid 4, van de Wet gegeven bevoegdheid is te buiten
gegaan. Voorzover in het middel hierop gerichte klachten liggen
besloten, treft het mitsdien doel.
3.6. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de
zaak afdoen. Aangaande de door het Hof niet behandelde grieven van
belanghebbende overweegt de Hoge Raad als volgt.
3.7.1. Belanghebbende beroept zich op het vertrouwensbeginsel, het
evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. In dit verband
voert hij - kort samengevat - het volgende aan. In het jaar 1997, toen
hij ondernemer werd, heeft hij gekozen voor de toepassing van
ondernemersfaciliteiten, welke keuze in 1999 bepalend bleek te zijn
voor de verzekeringsplicht ingevolge de Wet. Door die
verzekeringsplicht wordt het effect van de ondernemersfaciliteiten
ongedaan gemaakt. Hij wordt gediscrimineerd ten opzichte van personen
die evenals hij op grond van hun looninkomsten niet verplicht
verzekerd zijn, maar bij wie geen winst uit onderneming deel uitmaakt
van het belastbare inkomen, alsmede - naar de Hoge Raad begrijpt - ten
opzichte van in 1997 gestarte ondernemers die nog de mogelijkheid
hadden te anticiperen op de in 1999 ingevoerde regels inzake de
verplichte ziekenfondsverzekering voor zelfstandigen door onder het
afzien van de toepassing van ondernemersfaciliteiten over 1997 een
hoger belastbaar inkomen dan f 41.200 aan te geven. In zijn geval is
de verzekeringsplicht in strijd met doel en strekking van de Wet.
Aangaande deze grieven overweegt de Hoge Raad het volgende.
3.7.2. Uit de parlementaire behandeling van de Wet Zelfstandigen in
Zfw blijkt dat het in de Wet en de Regeling gekozen systeem het
resultaat is van een afweging, waarbij een compromis moest worden
gevonden tussen een aantal soms onverenigbare doelstellingen, waarvan
de voornaamste zijn: beperking van het jojo-effect (het bij op- of
neerwaartse overschrijding van de inkomensgrens móeten wisselen van
verzekeringsvorm, bij fluctuerend inkomen mogelijk zelfs meermalen);
de beoordeling van de verzekeringsplicht op basis van objectieve en
betrouwbare gegevens; praktische uitvoerbaarheid voor de
belastingdienst.
3.7.3. Het gekozen systeem is ontworpen voor het normaaltype van de
reeds duurzaam gevestigde zelfstandige, dat wil zeggen voor degeen die
reeds gedurende de volle drie jaar van de referteperiode zelfstandige
was. Het is niet zonder meer toepasbaar op startende zelfstandigen,
noch op degenen die, zoals belanghebbende, op het tijdstip van
inwerkingtreding van de Wet nog niet (in vorenbedoelde zin) duurzaam
gevestigde zelfstandigen waren. Voor (alle modaliteiten van) deze
beide categorieën moest een afwijkende regeling worden getroffen,
waarbij de besluitgever telkens moest kiezen welke van de
onverenigbare doelstellingen hij zou opofferen.
3.7.4. Met betrekking tot gevallen als dat van belanghebbende - die in
1997 zelfstandige werd, en in de normale referteperiode voor het jaar
2000 (1995-1997) dus slechts één jaar zelfstandige was - had de
besluitgever ervoor kunnen kiezen om nochtans het aangegeven of
geschatte inkomen over een of meer latere jaren dan 1997 in de
beoordeling te betrekken, dan wel de beoordeling te baseren op een
geschat inkomen over het jaar 2000, dan wel het jaar 1999. De keuze
van de besluitgever is evenwel anders uitgevallen. Klaarblijkelijk
heeft de besluitgever voor deze gevallen aan de doelstelling de
verzekeringsplicht te beoordelen op basis van objectieve en
betrouwbare gegevens voorrang gegeven.
3.7.5. Niet kan worden gezegd dat de besluitgever in redelijkheid niet
heeft kunnen komen tot die afweging, en bij het maken daarvan in
strijd gehandeld heeft met het vertrouwensbeginsel, het
evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of enig ander
rechtsbeginsel. Geen van deze beginselen omvat een algemeen verbod op
regels waarop de betrokkenen niet hebben kunnen anticiperen. Voorts
zijn werknemers respectievelijk werknemers die tevens zelfstandige
zijn, voor de toepassing van de Wet niet als gelijke gevallen te
beschouwen.
3.8. Belanghebbende voert voorts aan dat hij ten onrechte als
verplicht ziekenfondsverzekerde is aangemerkt, omdat hij in 1997 geen
premie ingevolge de WAZ verschuldigd was. Die omstandigheid doet
evenwel niet eraan af dat - naar het Hof in cassatie onbestreden heeft
vastgesteld - belanghebbende met ingang van 1997 verzekerd was
ingevolge artikel 3, lid 1, aanhef en letter a, van de WAZ, hetgeen
ingevolge artikel 3d, lid 1, van de Wet medebepalend is voor de
verzekeringsplicht ingevolge de Wet.
3.9. Belanghebbende beroept zich verder op zijn recht op privacy en
voert daartoe aan dat hij de door de Inspecteur afgegeven verklaring
inzake zijn verzekeringsplicht aan zijn werkgever moet overleggen. Dit
beroep faalt, omdat die verzekeringsplicht op zich niet meebrengt dat
belanghebbende evenbedoelde verklaring aan zijn werkgever zou moeten
overleggen.
3.10. Belanghebbende stelt ten slotte dat de uitspraak op het
bezwaarschrift niet deugdelijk gemotiveerd is. Bij deze grief heeft
hij geen belang omdat de uitspraak op het bezwaarschrift blijkens al
het vorenoverwogene juist is, zodat de Inspecteur, aan wie de Wet en
de Regeling geen beleidsvrijheid laten, bij hernieuwde behandeling van
het bezwaarschrift niet tot een andere uitspraak zal kunnen komen dan
die welke hij heeft gedaan.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de
proceskosten.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent
het griffierecht, en
verklaart het tegen de uitspraak van de Inspecteur ingestelde beroep
ongegrond.
Dit arrest is gewezen door de raadsheer P.J. van Amersfoort als
voorzitter, en de raadsheren A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, in
tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en
in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2004.
Hoge Raad der Nederlanden