Gemeente Assen en de
bijzondere bijstand
Onderzoek naar bijzondere bijstandsverlening bij verblijf in het
buitenland
Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Aan deze rapportage hebben meegewerkt:
Dhr. B.H. Schoneveld
Dhr. G.T. Smith
R04/01, februari 2004
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-073-9
2 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Voorwoord
Voor u ligt het rapport over het onderzoek naar de bijzondere bijstandsverlening van het
gemeentebestuur van Assen bij verblijf in het buitenland. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden
naar aanleiding van publicaties over de kwestie van een vrouw uit Assen die reis- en verblijf-
kosten had gedeclareerd om haar kinderen terug te halen die door de vader waren ontvoerd
naar het buitenland. De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de
Inspectie Werk en Inkomen gevraagd een onderzoek te doen naar de rechtmatigheid hiervan.
Ten tijde van het onderzoek gold de Algemene bijstandswet, die per 1 januari 2004 is vervangen
door de Wet werk en bijstand.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
3 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
4 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Inhoud
1 Inleiding 7
2 Bevindingen 9
2.1 Aanleiding 9
2.2 Gemeentelijk besluit 9
2.3 Toetsing gemeentelijk besluit aan wet- en regelgeving 10
2.4 Overwegingen 10
3 Conclusie en oordeel 13
4 Reactie gemeentebestuur Assen 15
Bijlage 1: Brief van het gemeentebestuur van Assen
van 24 oktober 2003 17
Bijlage 2: Brief van het gemeentebestuur van Assen
van 9 januri 2004 21
Lijst van afkortingen 25
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 27
5 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
6 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
1 Inleiding
In september 2003 verschenen in de pers berichten over de financiering van de kosten die
worden gemaakt om kinderen terug te halen die ontvoerd zijn door één van hun ouders. De
gemeentelijke sociale dienst in Assen betaalde dergelijke reiskosten uit de bijzondere bijstand
aan een moeder toen zij samen met een particulier recherchebureau de door de vader ont-
voerde kinderen terughaalden uit Venezuela. Tevens werden de kosten vergoed van de vliegtic-
kets voor de twee kinderen. Eind september 2003 zijn hierover in de Tweede Kamer vragen
gesteld. Staatssecretaris Rutte van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft de Inspectie
Werk en Inkomen (IWI) gevraagd een onderzoek in te stellen naar de gang van zaken.
Om inzicht te krijgen in de casus heeft de inspectie in oktober 2003 een dossierstudie gedaan
naar de feiten. De bevindingen daarvan zijn voorgelegd aan het gemeentebestuur, die op
24 oktober 2003 schriftelijk verklaarde dat de gerapporteerde bevindingen juist zijn.
Naar aanleiding van het daarna opgestelde conceptrapport geeft het gemeentebestuur met een
brief van 9 januari 2004 een andere visie op het gebeuren. Daarom is in hoofdstuk twee een
onderscheid gemaakt tussen de feiten die aan het dossier ontleend zijn en de informatie die
later door het college is gegeven en die dus niet in het dossier aanwezig was ten tijde van het
dossieronderzoek.
Het college heeft ook gereageerd op de conclusies en het oordeel van de inspectie. De reactie
treft u aan in hoofdstuk vier. De bevindingen van het onderzoek staan in hoofdstuk twee. In
hoofdstuk drie staan de conclusies en het oordeel van de inspectie.
7 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
8 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
2 Bevindingen
2.1 Aanleiding
Een vrouw uit de gemeente Assen die sinds 2000 een bijstandsuitkering ontvangt, doet in juni
2001 aangifte van vermissing van haar twee kinderen. De kinderen zijn na een bezoek aan hun
vader niet teruggebracht en ontvoerd naar Venezuela. De politie wijst haar op de juridische
weg waarbij het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de betrokken ambassades kunnen bemid-
delen. De politie attendeert de vrouw ook op het particuliere recherchebureau Intercept uit
Arnhem. De vrouw verzoekt dit recherchebureau te helpen om haar kinderen terug te halen.
Intercept wijst haar op de mogelijkheid bijzondere bijstand aan te vragen voor de gemaakte
kosten.
2.2 Gemeentelijk besluit
Op 30 oktober 2001 vraagt de vrouw bijzondere bijstand aan bij de gemeente Assen voor reis-
en verblijfkosten naar en in Venezuela.
Na uitvoerig onderzoek door het gemeentebestuur, waarbij ook de mogelijkheid om de kwes-
tie langs juridische weg op te lossen is overwogen, besluit het gemeentebestuur op 15 novem-
ber 2001 bijzondere bijstand toe te kennen `op grond van bijzondere individuele omstandighe-
den' met toepassing van de artikelen 6 onderdeel b en 13 van de toen geldende Algemene
bijstandswet (Abw) voor de reiskosten van mevrouw en de vertegenwoordiger van het recher-
chebureau. Deze kosten bedragen ruim vijfduizend gulden (ruim 2250 euro). Dit zijn de kosten
van een retourvlucht van haar en de rechercheur en de vliegtickets van de kinderen. De
gemaakte kosten zijn door het gemeentebestuur volledig vergoed en aan de betrokkene
betaald.
Het gemeentebestuur heeft nog de mogelijkheid bekeken om het geld aan de vrouw te lenen
via de gemeentelijke kredietbank. Dit bleek niet mogelijk omdat er onzekerheid bestond over
het rechtmatig verblijf van betrokkene in Nederland. Door de echtscheiding moest die status
opnieuw beoordeeld worden door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Uit het dossie-
ronderzoek is gebleken dat de IND haar verblijf in Nederland als rechtmatig heeft beoordeeld.
De vrouw vertrekt vrijwel direct hierna met een rechercheur van het recherchebureau naar
Venezuela.
Op basis van het dossier concludeerde de inspectie dat de vrouw haar kinderen in Venezuela
aantreft en met hen terugkeert naar Nederland. Het gemeentebestuur van Assen heeft echter
aangegeven dat de vrouw zonder haar kinderen is teruggekomen. Haar ex-echtgenoot was met
de kinderen vertrokken met onbekende bestemming. Mevrouw heeft nog geprobeerd restitutie
te krijgen voor de tickets van de kinderen, echter zonder resultaat.
Via Interpol was inmiddels een opdracht tot opsporing van haar ex-echtgenoot uitgegaan.
Op 12 november 2002 werd hij in België aangehouden, de kinderen zijn daarna overgebracht
naar Nederland en aan hun moeder overgedragen.
Bij schrijven de dato 24 oktober 2003 geeft het gemeentebestuur van Assen weer dat, hoewel
dit niet duidelijk uit de rapportage en beschikking bleek, er naar haar oordeel sprake was van
zeer dringende redenen in de zin van artikel 11 Abw. Het college heeft gemeend dat de
omstandigheden waaronder de kinderen in Venezuela verbleven aanleiding gaven tot het aanne-
men van een acute levensbedreigende omstandigheid. De situatie is door het college als acuut
aangemerkt op basis van ervaringen van de rechercheur van Intercept op het gebied van kind-
ontvoering. Volgens het college was de situatie levensbedreigend omdat de kinderen onverze-
kerd verbleven in een land waar ze de zorg, die ze hier normaliter hebben, moesten ontberen,
met alle gevaren van dien.
9 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
2.3 Toetsing gemeentelijk besluit aan wet- en regelgeving
Toetsingskader
Uitgangspunten bijzondere bijstand
De verantwoordelijkheid voor de verlening van bijzondere bijstand is beleidsmatig en financieel
gedecentraliseerd aan de gemeenten. Degene die als gevolg van bijzondere, individuele omstan-
digheden wordt geconfronteerd met noodzakelijke bestaanskosten waarin de algemene bijstand
niet voorziet en die de aanwezige draagkracht te boven gaan, heeft recht op bijzondere bij-
stand. Voor de verlening van de bijzondere bijstand bepaalt de Abw het wettelijke kader. Binnen
dit kader heeft het gemeentebestuur een zeer ruime mate van beoordelingsvrijheid om de bij-
zondere bijstand toe te passen. Het kan hierbij gaan om zeer diverse soorten kosten, temeer
omdat het recht op bijzondere bijstand niet naar kostensoort is begrensd. Behalve datgene dat
in artikel 16 van de Abw staat. Daar staat in dat bepaalde kosten zijn uitgesloten van het recht
op bijzondere bijstand. Dit artikel speelt echter in deze casus geen rol.
Wettelijke kaders
1 Op grond van artikel 6 onderdeel b van de Abw kan bijzondere bijstand worden verstrekt
indien bijzondere omstandigheden in het individuele geval leiden tot noodzakelijke kosten
van het bestaan waarin de algemene bijstand niet voorziet en die de aanwezige draagkracht
te boven gaan. Op grond van artikel 13 van de Abw stemmen burgemeester en wethouders
de bijstand af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokken per-
soon.
2 Het gemeentebestuur is bij de verlening van de bijzondere bijstand gehouden aan de alge-
mene uitgangspunten van de Abw, waaronder het territorialiteitsbeginsel. Dit houdt in dat
bijstandsverlening is uitgesloten als het gaat om kosten die buiten Nederland zijn gemaakt
of die betrekking hebben op kosten die niet aan Nederland zijn verbonden. Zo zijn de
kosten van reizen van bijstandsverlening uitgesloten voor zover het gaat om reizen buiten
1 Nederland.1 Artikel 11 van de Abw biedt de gemeente de bevoegdheid om aan een persoon
CRvB 22 april 1997, nrs. 96/3908 die geen recht op bijstand heeft, gelet op alle omstandigheden toch bijstand te verlenen
Abw en 97/523 Abw, 1997/109.
indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Of er sprake is van zeer dringende
redenen kan worden beoordeeld aan de hand van de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie.
3 Uit informatie van het Ministerie van Justitie blijkt dat wanneer een kind is ontvoerd naar
een land dat is aangesloten bij het Haags Kinderontvoeringsverdrag uit 1980 de
Nederlandse centrale autoriteit bij de centrale autoriteit van dat land een verzoek indient.
Deze autoriteit zal conform het verdrag met spoed trachten te komen tot vrijwillige terug-
keer van het kind naar Nederland. Als dat niet lukt, zal een gerechtelijke procedure worden
gestart. Ook daarbij vereist het verdrag spoedeisendheid. Venezuela heeft dat verdrag gera-
tificeerd op 16 oktober 1996. Vanaf 1 januari 1997 is het verdrag ook op Venezuela van
toepassing.
2.4 Overwegingen
In het ambtelijke advies van het gemeentebestuur wordt alleen gesproken over de bijzondere
individuele omstandigheden om tot verlening van bijzondere bijstand over te gaan (toepassing
artikel 6 onderdeel b en 13). Een toelichting op die bijzondere omstandigheden ontbreekt in
het dossier.
Uit de jurisprudentie die over dergelijke zaken bestaat, van vooral de Centrale Raad van
Beroep, blijkt dat kosten die verbonden zijn aan verblijf in het buitenland niet voor bijstandsver-
lening in aanmerking kunnen komen, waaronder bijvoorbeeld reiskosten.
Artikel 11 van de Abw biedt het college de bevoegdheid om aan een persoon die geen recht op
bijstand heeft, gelet op alle omstandigheden toch bijstand te verlenen bij zeer dringende rede-
nen. Het gemeentebestuur heeft zich bij zijn besluit, zoals blijkt uit de beschikking, niet (mede)
gebaseerd op dit artikel.
Het gemeentebestuur geeft op 24 oktober 2003 aan dat `er wel sprake is van toepassing van
artikel 11 Abw, hoewel dat niet duidelijk blijkt uit de rapportage en de beschikking'.
10 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Het gemeentebestuur is bekend met het Haags Kinderontvoeringsverdrag. Toepassing daarvan
heeft het college in deze casus achterwege gelaten, mede gezien het advies van de plaatselijke
politie aan de vrouw in kwestie.
11 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
12 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
3 Conclusie en oordeel
Conclusie
1 De bijzondere individuele omstandigheden die tot bijstandsverlening hebben geleid zijn niet
nader aangeduid in het dossier. De inspectie kan de rechtmatigheid van dit besluit op deze
basis niet vaststellen. Het gemeentebestuur van Assen geeft op 24 oktober 2003 aan dat er
wel sprake is van dringende redenen die toepassing van artikel 11 Abw rechtvaardigen,
hoewel dat niet duidelijk blijkt uit de rapportage en de beschikking.
2 Het territorialiteitsbeginsel sluit bijstandsverlening (waaronder bijzondere bijstand) uit ten
aanzien van kosten die buiten Nederland zijn gemaakt of die betrekking hebben op kosten
die niet aan Nederland zijn verbonden. Het betalen van reis- en verblijfkosten valt daar
onder. Artikel 11 maakt een uitzondering mogelijk bij zeer dringende redenen. Bij beroep
van het gemeentebestuur op artikel 11 van de Abw als reactie op het onderzoek van de
inspectie, merkt de inspectie op dat zij in het dossier geen aanduiding of afweging van deze
zeer dringende redenen heeft aangetroffen. De inspectie kan daarmee niet vaststellen dat
het besluit (mede) is gebaseerd op artikel 11.
3 De inspectie concludeert dat het gemeentebestuur Assen er bewust voor heeft gekozen
om een andere weg te bewandelen dan het Haags Kinderontvoeringsverdrag aangeeft.
Oordeel
De inspectie vindt de wijze waarop de gemeente tot besluitvorming is gekomen en dit in het
dossier heeft vastgelegd, onzorgvuldig. De inspectie kan in verband met de onvoldoende moti-
vering in het dossier en de beschikking met betrekking tot de verleende bijstand de rechtmatig-
heid van de bijstandsverlening in dit geval niet vaststellen.
De inspectie oordeelt dat, gelet op de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie, de (nadere) moti-
vering van het besluit door het college onvoldoende is om te spreken van zeer dringende rede-
nen als bedoeld in artikel 11 Abw. Een onderzoek van het college naar de feitelijke situatie
heeft niet ten grondslag gelegen aan het beroep op artikel 11 Abw. Het college heeft gemeend
dat de omstandigheden waaronder de kinderen verbleven in Venezuela aanleiding gaven tot het
aannemen van acute levensbedreigende omstandigheden.
13 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
14 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
4 Reactie gemeentebestuur Assen
De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar conceptrap-
portages voor aan de betrokken uitvoeringsinstanties en kiest de inspectie ervoor de kern van
deze reactie op te nemen in het rapport. Dat is ook gebeurd bij dit rapport. Hierna volgt de
kern van de reactie van het college van Assen en het commentaar van IWI hierop. De volledige
brief van het college is opgenomen in de bijlage.
Wat betreft de conclusies van IWI, geeft het gemeentebestuur aan dat er zeer dringende reden
waren om tot verlening van bijzondere bijstand over te gaan. Deze bijzondere omstandigheden
zijn weergegeven in de brief van 24 oktober 2003. Volgens het college waren er zeker drin-
gende redenen die aan de besluitvorming ten grondslag hebben gelegen, die hadden naar de
mening van het college aan de rapportage van de gemeente toegevoegd moeten worden. Het
college geeft verder aan dat het er bewust voor heeft gekozen om een andere weg te bewande-
len dan het Haags Kinderontvoeringsverdrag aangeeft.
Het gemeentebestuur van Assen is van mening dat, nu de motivering met betrekking tot de
verlening van bijstand is aangevuld, de inspectie de rechtmatigheid van het besluit wel kan vast-
stellen en ook kan billijken.
Reactie IWI
De inspectie heeft de informatie die door het college van Assen is verstrekt als aanvulling op
het dossieronderzoek in haar conclusies en oordeel betrokken. De inspectie vindt in de reactie
van het college echter geen argumenten die leiden tot een ander oordeel dan in hoofdstuk drie
gegeven.
15 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
16 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Bijlage 1
Brief van het gemeentebestuur van
Assen van 24 oktober 2003
17 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
18 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Bijlage 2
Brief van het gemeentebestuur van
Assen van 9 januari 2004
21 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
22 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Lijst van afkortingen
Abw Algemene bijstandswet
IWI Inspectie Werk en Inkomen
IND Immigratie- en Naturalisatie Dienst
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid
25 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
26 Inspectie Werk en Inkomen Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Publicaties van de Inspectie Werk en
Inkomen
2004
R04/01 Gemeente Assen en de bijzondere bijstand
Onderzoek naar bijzondere bijstandsverlening bij verblijf in het buitenland
2003
R03/21 Werken met behoud van een Abw-uitkering in Amsterdam
Quick scan
R03/20 UWV en Walvis
Eerste rapportage
Aanpassing Jaarplan IWI 2004 i.v.m. het gewijzigd toezicht op gemeenten
R03/19 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Den Helder
Eerste rapportage verscherpt toezicht
R03/18 Vreemdelingen en arbeid
Het vergunningenbeleid van CWI
R03/17 Certificatie- en keuringsinstellingen op het gebied van arbeidsomstandigheden in
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid