CENTRAAL PLANBUREAU
Onderwerp: persbericht
Nummer: 2
Datum: 9 januari 2004
Inlichtingen bij Casper van Ewijk, (tel. 070 - 3383400), Frans
Suijker, (tel. 070-3383390) of Jacqueline Timmerhuis (tel.
070-3383477)
CPB: Loslaten volledige kapitaaldekking kan houdbaarheid pensioenstelsel in
gevaar brengen
Het nieuwe financiële toetsingskader voor pensioenfondsen legt eisen
vast voor de dekking van de pensioenverplichtingen. In het recent
gepubliceerde kabinetsontwerp voor de hoofdlijnen van het toezicht op
pensioenfondsen wordt ervoor gekozen om alleen de nominale
pensioenrechten te beschermen. Het voorstel bevat geen eisen aan de
reserves die pensioenfondsen moeten aanhouden voor de financiering van
de indexatie van de pensioenrechten aan de inflatie en de
loonontwikkeling. Daarmee lijkt de eis van volledige kapitaaldekking
van de Nederlandse pensioenen te worden losgelaten. Dit kan de
houdbaarheid van het Nederlandse pensioenstelsel ondermijnen. Om deze
houdbaarheid te beoordelen, is het nodig verder te kijken dan alleen
naar het financieel toetsingskader voor pensioenfondsen. Ook de
pensioencontracten moeten dan in beschouwing worden genomen. Gezien de
ernstige financiële situatie van de pensioenfondsen zijn hoe dan ook
maatregelen noodzakelijk. Opties zijn onder meer premieverhoging,
aanpassing van de indexering en verhoging van de pensioengerechtigde
leeftijd. Hierover zal een bredere discussie moeten worden gevoerd.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag
verschenen CPB Document 'Zekerheid in het geding. Analyse van het
financieel toetsingskader voor pensioenfondsen'. In dit document
analyseert het CPB verschillende opties voor het financieel
toetsingskader voor pensioenfondsen.
Het kabinetsvoorstel gaat uit van een solvabiliteitstoets, waarbij aan
de pensioenfondsen de verplichting wordt opgelegd een zodanig vermogen
aan te houden dat er gemiddeld maar eens in de 40 jaar een tekort kan
ontstaat ten opzichte van de nominale verplichtingen. Dit vloeit voort
uit de gekozen zekerheidsmaat van 97,5%. Voor een gemiddeld fonds
betekent deze eis dat het een vermogen moet aanhouden ter grootte van
minimaal 128% van de nominale verplichtingen, berekend op basis van de
actuele rente. Wanneer een pensioenfonds niet aan deze eis voldoet,
krijgt het fonds volgens het kabinetsvoorstel 15 jaar om het tekort in
te lopen.
De solvabiliteitstoets die het kabinet voorstelt, kan als minimaal
worden gekenschetst. Als pensioenfondsen alleen hun nominale
verplichtingen hoeven te garanderen, kan de welvaartsvastheid van
pensioenen in het geding komen. Vermindering of afschaffing van de
indexering van pensioenen aan de inflatie en aan loonontwikkelingen
zal veelal een aanpassing van pensioencontracten vergen.
Opvallend is dat het kabinetsontwerp geen aandacht besteedt aan de eis
van volledige kapitaaldekking, dat wil zeggen dat de pensioenpremies
die een generatie betaalt voldoende moeten zijn voor de later uit te
keren pensioenen. Niet duidelijk is daarom naar welke vermogensdekking
pensioenfondsen uiteindelijk moeten streven en binnen welke
tijdshorizon de kapitaaldekking hersteld moet zijn.
Om het probleem van onvolledige kapitaaldekking te ondervangen,
beschrijft het CPB een minimumtoets voor volledige verplichtingen,
inclusief de te verwachten indexatie. Bij een dergelijke opzet moeten
pensioenfondsen een dusdanig vermogen aanhouden dat zij naar
verwachting welvaartsvaste pensioentoezeggingen kunnen nakomen. Om een
dekkingsgraad van 100% te bereiken voor welvaartsvaste pensioenen, is
een dekkingsgraad van ongeveer 150% van de nominale verplichtingen
noodzakelijk. Dit betekent derhalve dat de pensioenpremies meer zouden
moeten toenemen dan bij de door het kabinet voorgestelde
solvabiliteitstoets.
Als pensioenfondsen koersen op de - lage - vermogenseis van de
solvabiliteitstoets maar tegelijkertijd wel overgaan tot herstel van
de indexatie, wordt de facto het beginsel van volledige
kapitaaldekking van pensioenen losgelaten, met risico's voor de
houdbaarheid van het stelsel. Tegenover een deel van de
pensioenverplichtingen staan dan immers geen premiebetalingen door
dezelfde generatie meer. In feite worden de boven-nominale
pensioenaanspraken dan via een omslagstelsel gefinancierd uit de
premies van de huidige werkenden. Een deel van de huidige tekorten
wordt dan blijvend doorgeschoven naar toekomstige generaties. In het
theoretische geval dat dit jaar in, jaar uit doorgaat, raken
pensioenfondsen op termijn uitgehold. Een dergelijke constructie zal
echter geen stand kunnen houden. Het draagvlak voor collectieve
pensioenregelingen zal immers verminderen in een vergrijzende
samenleving, waarbij de werkende generaties van nu weten dat er later
waarschijnlijk onvoldoende werkenden zullen zijn om ook hen via een
omslagstelsel hetzelfde te bieden.
Wanneer pensioenfondsen gemiddeld vasthouden aan een dekking van 128%
(in plaats van de voor kapitaaldekking benodigde 150%) zullen
deelnemers in de toekomst meer premie betalen dan zij terugontvangen
aan pensioen. Het is de vraag of een structureel tekort niet de
houdbaarheid van het pensioenstelsel in gevaar zal brengen.
Bij keuze voor een minimumtoets voor volledig geïndexeerde
verplichtingen, waarbij dan wel kapitaaldekking voor het geheel wordt
bereikt, zal overigens ook tijdens het hersteltraject een verlies
resulteren, aangezien de huidige vermogens van pensioenfondsen
tekortschieten. Is de vereiste dekkingsgraad eenmaal bereikt, dan
betaalt iedere generatie nog slechts voor zichzelf.
Door de geslonken reserves in de jaren '90 en de daling van de
aandelenkoersen op de beurzen kampen de pensioenfondsen met
aanzienlijke dekkingstekorten. De pensioenfondsen hebben nu een
gemiddelde dekkingsgraad van 70% van de totale welvaartsvaste
verplichtingen. Dit komt overeen met 118% van de nominale
verplichtingen. Een additionele opbouw van vermogen met ca. 30 %-punt
van de totale verplichtingen komt overeen met een bedrag van ruwweg
30.000 euro per werknemer, ofwel circa 80% van de huidige bruto
loonsom.
Waarom is toezicht nodig? Toezicht op pensioenfondsen is nodig om de
rechten van gepensioneerden te beschermen, afwenteling op toekomstige
generaties te voorkomen, en om verstorende effecten op de economie te
beperken. Bij de invulling van het toetsingskader is het van belang om
rekening te houden met het krimpende draagvlak voor risico's. Door de
rijping van pensioenfondsen, vergrijzing van de bevolking en
toenemende mobiliteit op de arbeidsmarkt nemen de mogelijkheden om
schokken op te vangen via premieverhogingen af. Het pensioenstelsel
kan robuuster worden gemaakt door herziening van het (impliciete)
risicocontract en/of een prudenter beleid bij het nemen van risico's.
Door meer risico's te leggen bij de huidige deelnemers (via het
flexibeler maken van de pensioenaanspraken) kunnen schokken in de
premies worden beperkt. Daardoor nemen ook de risico's voor de
continuïteit van de pensioenfondsen af.
Vermogensherstel: grote gevolgen voor de Nederlandse economie Het
noodzakelijke herstel van de pensioenvermogens veroorzaakt een forse
schok voor de Nederlandse economie. In eerdere ramingen werd al een
premiestijging voorzien van 10,5% in 2002 tot gemiddeld 14,75% in de
periode 2004 - 2010. Uit de nu voorliggende berekeningen blijkt echter
dat dit maar tot een gedeeltelijk oplossing van de pensioenproblemen
leidt. Voor terugkeer naar volledige kapitaaldekking van de pensioenen
is meer vereist. Zelfs bij een herstelperiode voor kapitaaldekking van
15 jaar en gedeeltelijke opschorting van de indexatie (volgens een
staffel) duiden berekeningen nog steeds op een additionele
premieverhoging van circa 1,5%. Een stijging van de premies valt te
voorkomen door de indexatie sterker te korten. In het extreme geval
van volledig opschorten van de indexatie totdat de vermogensdekking is
hersteld, is een premieverlaging ten opzichte van het basispad
mogelijk met ca. 2,5%. Bij een kortere hersteltermijn van 10 jaar
bedragen de premieveranderingen in de twee varianten respectievelijk
4% en 0%. De macro-economische effecten van dergelijke
premiestijgingen zijn groot. Deze effecten zijn groter naarmate de
hersteltermijn korter is en naarmate de bestaande rechten gedurende
het herstelproces voor een groter deel worden geïndexeerd aan de
inflatie en de loonstijging.
Deze analyse maakt niet alleen duidelijk hoe ernstig de huidige
situatie van de Nederlandse pensioenfondsen is, maar ook hoe
belangrijk het is om het stelsel beter bestand te maken tegen
schokken, zeker in het licht van de vergrijzing die het draagvlak voor
het opvangen van schokken aanzienlijk zal verminderen. Het financieel
toetsingskader kan daaraan bijdragen door het stellen van de
randvoorwaarden waarbinnen sociale partners kunnen beslissen over de
invulling van de pensioenregelingen. Werkgevers en werknemers zullen
het uiteindelijk eens moeten worden over aanpassingen om de
dekkingstekorten weg te werken. Dat zal geen eenvoudige keuze zijn:
premieverhoging, aanpassing van de indexering en/of verhoging van de
pensioengerechtigde leeftijd.
Het CPB document 'Zekerheid in het geding. Analyse van het financieel
toetsingskader voor pensioenfondsen', ISBN 90-5833-155-5, is te
bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 9,00 euro
CPB Document 47 is tevens (gratis) beschikbaar als PDF-bestand.
Centraal Planbureau