Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Postbus 90801
2509 LV Den Haag
Anna van Hannoverstraat 4
Telefoon (070) 333 44 44
Telefax (070) 333 40 33
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 1a
2513 AA 's-Gravenhage
Uw brief Ons kenmerk
W&B/URP/2003/91139
Onderwerp Datum
Mantelzorg 9 december 2003
Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet Werk en Bijstand (WWB)1 is door
verschillende fracties het thema `mantelzorg' op de agenda gezet. Bij onder meer de leden
van de CDA- fractie leefde de vrees dat het sterke accent op de activerende functie van de
bijstandswetgeving in de WWB als consequentie zou hebben dat mantelzorgverleners in de
knel zouden raken. Door het Kamerlid Bruls is daarom onder meer gevraagd om concreet
cijfermateriaal. Omdat een toename van de arbeidsparticipatie alleen gerealiseerd kan
worden als dat gelijktijdig gepaard gaat met evenredige aandacht voor de combinatie arbeid
en zorg heb ik toegezegd schriftelijk terug te komen op dit onderwerp.
Mantelzorg is een breed thema, dat raakvlakken heeft met verschillende beleidsterreinen.
Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is als coördinerend ministerie
primair verantwoordelijk. Deze brief vloeit direct voort uit het parlementaire debat over de
relatie tussen de arbeidsverplichtingen die voortvloeien uit de WWB en het
maatschappelijke en politieke belang om informele zorg voor anderen te ondersteunen. De
inhoud beperkt zich daarom tot dit vraagstuk en aspecten die dit vraagstuk raken.
WWB
Om het thema mantelzorg te kunnen beschouwen in de context van de WWB worden eerst
kort de hoofdpunten van de WWB samengevat.
De WWB is opgebouwd uit een aantal kernelementen. Grondbeginsel is het principe dat
iedere Nederlander hier te lande wordt geacht zelfstandig in zijn bestaan te kunnen voorzien
door middel van arbeid. Om dit te realiseren bevat de WWB een aantal belangrijke
bouwstenen. Een belangrijke bouwsteen is de financieringssystematiek. Door gemeenten
volledig financieel verantwoordelijk te maken voor de uitvoering van de wet, wordt bereikt
dat zij er belang bij krijgen om optimaal te investeren in uitstroom uit de bijstand.
1 (TK, 2002-2003, 28870, nr 84)
---
De randvoorwaarden daarvoor zijn te vinden in de wet en regelgeving.
Een toename van de uitstroom uit de bijstand is alleen te behalen, als ruimte wordt gelaten
voor lokaal en individueel maatwerk. De WWB kent daarom geen categoriale regelingen
meer. In beginsel krijgt elke individu arbeidsverplichtingen opgelegd, waarbij ruimte bestaat
voor differentiatie. Een tijdelijke ontheffing van de arbeidsverplichtingen is nog wel
mogelijk, maar alleen op individuele basis als daarvoor dringende redenen zijn. Zorgtaken
kunnen als dringende reden worden aangemerkt voorzover hiermee geen rekening kan
worden gehouden door middel van een voorziening. De term voorziening is in de WWB
bewust breed geformuleerd. In de situatie dat betrokkene mantelzorg verricht kunnen dat
voorzieningen zijn als thuishulp, een persoonsgebonden budget (PGB) of een vorm van
dagbesteding voor de hulpbehoevende.
Het gemeentelijk reïntegratiebeleid vindt zijn basis in een door de wet voorgeschreven
verordening. In deze verordening moet de gemeente in ieder geval omschrijven hoe zij
rekening wil houden met zorgtaken. Zorg en zorgtaken zijn in de wet niet gedefinieerd. Het
beleid op het terrein van arbeid en zorg beperkt zich niet alleen tot de zorg voor gezonde
kinderen, maar strekt zich ook uit naar de zorg voor ouderen, zieken en gehandicapten. De
WWB sluit op deze manier aan bij relevante wetgeving op dit terrein2.
Verderop in deze brief wordt afzonderlijk ingegaan op het beoogde beleid op het terrein van
de arbeidsverplichtingen en het bovengenoemde onderdeel van de reïntegratieverordening.
De wet ondersteunt in belangrijke mate de arbeidsmarktdoelstelling van het kabinetsbeleid
gericht op het verhogen van de arbeidsparticipatie met het oog op het versterken van de
nationale concurrentiepositie en de sociale cohesie.
Mantelzorg
Met name met het oog op een juiste interpretatie van het kwantitatief onderzoeksmateriaal
wordt in deze notitie uitgegaan van de omschrijving van mantelzorg zoals die onder meer
door het SCP wordt gehanteerd3: ,, de hulp bij het dagelijks functioneren, die vrijwillig en
onbetaald wordt verleend aan personen uit het sociale netwerk die door welke oorzaak dan
ook vrij ernstige fysieke, verstandelijke of psychische beperkingen hebben".
Mantelzorg wordt met deze omschrijving afgebakend van vrijwilligerswerk (doorgaans
georganiseerd en niet specifiek in het kader van een bestaande sociale relatie) en
professionele hulp. Het thema kan sinds enkele jaren rekenen op een toenemende
maatschappelijke en politieke belangstelling. Mantelzorg wordt erkend als een onmisbare
uitdrukking van onderlinge solidariteit en sociale cohesie4. Op individueel niveau kan het
ontvangen van mantelzorg een noodzakelijke voorwaarde zijn om volwaardig en zelfstandig
te kunnen functioneren. Mantelzorg is daarom een essentiële schakel in het streven om
verantwoordelijkheid te leggen bij mensen zelf, en minder bij de overheid5.
Het specifieke karakter van mantelzorg impliceert echter ook, dat de overheid slechts een
beperkte rol kan spelen in het organiseren ervan. Mantelzorg wordt immers per definitie
geregeld en verleend in de privé situatie van mensen en onttrekt zich aan de waarneming
van buitenstaanders c.q. de overheid. Overheidsbemoeienis op dit terrein dient daarom
indirect en voorwaardenscheppend te zijn. Het kabinetsbeleid concentreert zich op het
2 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2000) Meerjaren nota emancipatie.
, Wet arbeid en zorg (TK, 27 207, 1999-2000, nr 1 en 2)
3 SCP (2003) Mantelzorg , den Haag, maart 2003
4 Ministerie van Volskgezondheid, Welzijn en Sport (2001), Zorg nabij. Notitie mantelzorg ondersteuning.
5 Hoofdlijnenakkoord
---
ondersteunen van de directe zorg aan de mantelzorgverlener en het bevorderen van de
combinatie arbeid en zorg.
Synthese
De doelstellingen van het beleid ten aanzien van de ondersteuning van mantelzorg en het
beleid inzake de WWB komen samengevat, sterk overeen.
Het beleid van het kabinet is er in beide situaties op gericht om de eigen
verantwoordelijkheid van burgers te stimuleren en te honoreren om zo bij te dragen aan een
samenleving waarin alle inwoners volwaardig kunnen functioneren en participeren.
Kwantitatieve gegevens
Het aantal mantelzorgverleners dat in onderzoek gevonden wordt hangt sterk af van de
wijze waarop mantelzorg wordt omschreven.
Het SCP maakt een keuze voor de groep personen die langer dan drie maanden of meer dan
8 uur per week hulp hebben verleend6. Op grond van deze omschrijving is geconcludeerd
dat in 2001 door omstreeks 2,4 mln personen of 19% van de bevolking mantelzorg werd
verleend. Een groot deel van deze groep (58%) is vrouw. Mantelzorgers zijn vaak tussen 45
en 54 jaar oud. De gemiddelde leeftijd van een mantelzorgverlener is 49 jaar.
Van deze groep mantelzorgers heeft ongeveer 66% betaald werk. Dat is vrijwel gelijk aan
de arbeidsdeelname in de totale bevolking. Van de werkende mantelzorgers was 39% man
en 61% vrouw. Mantelzorgverleners zijn minder vaak alleenstaand dan de rest van de
volwassen Nederlandse bevolking. De meeste hulp wordt gegeven aan personen buiten het
huishouden van de mantelzorger (80%). Het meest helpen mantelzorgers hun uitwonende
ouders (44%), gevolgd door andere familieleden (in 16% van de gevallen) en vrienden of
kennissen (in 12% van de gevallen)7 .
Het is niet eenvoudig om een sluitende vergelijking te maken tussen 2001 en de periode
daarvoor omdat de gehanteerde definities en vraagstelling sterk uiteenlopen. Een meer
globale vergelijking is wel mogelijk. Zo blijkt uit de gegevens over ontwikkelingen in
tijdbesteding aan betaalde en onbetaalde arbeid door mannen en vrouwen dat de tijd die
gemiddeld door mannen én vrouwen wordt besteed aan familiehulp en niet-familiehulp
tussen 1975 en 2000 niet is afgenomen, terwijl de deelname aan betaalde arbeid door beide
groepen wél is toegenomen. Deze conclusie kan worden onderbouwd door gebruik te maken
van het materiaal dat door het SCP is verzameld in 1994 en 20018.
Deze gegevens laten ruimte voor twee conclusies: een aanzienlijk deel van de personen die
mantelzorg verlenen combineert deze taken ook nu al met betaalde arbeid, én een toename
van de arbeidsparticipatie hoeft niet gepaard te gaan met een afname van het aanbod van
personen dat bereid is om mantelzorg te verlenen.
Mantelzorg/ arbeidsverplichtingen
6 Zie noot 4
7 Zie voor al deze gegevens: SCP 2003: Mantelzorg in getallen, den Haag, oktober 2003
8 Zie: SCP 2002 Emancipatiemonitor, SCP 1994: mantelzorg, Rijswijk, maart 1994 , SCP 2001, Vrij om te
helpen, den Haag, maart 2001 en tevens SCP 2003, Mantelzorg, den Haag, maart 2003.
---
Er is beperkt onderzoeksmateriaal voorhanden over de invloed van mantelzorgtaken op de
uitstroom uit de bijstand.
De aanwezigheid van zorgtaken voor huisgenoten, familieleden of andere personen in de
nabije omgeving vormt soms een belemmering om uit te stromen uit de bijstand. En kan
daarom reden zijn voor het verlenen van een ontheffing van de arbeidsverplichtingen9. Uit
een representatief dossieronderzoek blijkt dat voor 20% van de cliënten de aanwezigheid
van zorgtaken geldt als een mogelijke hindernis om betaalde arbeid te aanvaarden. Een
groot deel van dit percentage (78%) is alleenstaand ouder, zodat ervan kan worden
uitgegaan dat voor hen de zorg voor kinderen als belemmerende factor genoemd is. Op
grond van een zeer grove schatting resteert dan een percentage van 22% oftewel circa 4,5 %
van de totale bijstandspopulatie waarvoor de zorg voor familieleden of personen in hun
nabije omgeving als belemmering beschouwd wordt. Voor de duidelijkheid: dit betreft een
zeer grove schatting. De definitie van `mantelzorg' die in dit onderzoek gehanteerd is is niet
nader gedefinieerd en zal bovendien per gemeente verschillen10
Een gedeelte van deze groep is ontheven van de arbeidsverplichtingen. Bij de evaluatie van
de Abw in 1999 bleek uit een steekproef van 50 gemeenten dat 4 gemeenten `zorgtaken
voor een derde persoon' expliciet hanteerden als grond voor het verlenen van een
ontheffing11. Hier geldt opnieuw dat er geen duidelijkheid is over de omschrijving die
gebruikt is. Het aantal bijstandsgerechtigden dat ontheven is vanwege de aanwezigheid van
zorgtaken voor familieleden of personen in hun nabije omgeving is niet bekend.
Mantelzorg en WWB
Arbeidsverplichtingen
De WWB legt het accent op het realiseren van economische zelfstandigheid door betaalde
arbeid. Een stijging van de arbeidsdeelname is niet alleen van belang om economische
redenen, maar zeker ook op grond van maatschappelijke en sociale overwegingen. Het
hebben van betaald werk vormt juist voor mantelzorgverleners vaak een belangrijke functie
als `uitlaatklep' en mogelijkheid voor individuele ontplooiing los van de zorgverlening 12. In
beginsel worden aan alle bijstandsgerechtigden arbeidsverplichtingen opgelegd. De
aanwezigheid van mantelzorgtaken is een reden voor ontheffing voorzover hiermee geen
rekening mee gehouden kan worden door middel van een voorziening. Bekende
voorzieningen die de verlener van mantelzorg kunnen ontlasten zijn de thuiszorg en het
PGB. Deze voorzieningen worden bekostigd uit de Algemene Wet voor Bijzondere
Ziektekosten (AWBZ) en komen dus niet ten laste van het reïntegratiebudget. De WWB
bevat geen sluitende definitie van het begrip `voorzieningen', wat tot gevolg heeft dat de
gemeente een grote vrijheid heeft bij de inzet van uitstroominstrumenten. De gemeente kan
er zelfs voor kiezen om, indien zij dat tijdelijk nodig acht, tijdelijk uit dit budget
huishoudelijke hulp te bekostigen als dat noodzakelijk is om reïntegratie in betaalde arbeid
mogelijk te maken. Bijkomend voordeel van de vrije besteding van het werkdeel is dat
relatief eenvoudig kan worden samengewerkt met instellingen als het RIAGG en de
stichting Thuiszorg. Verschillende gemeenten hebben in het kader van projecten gericht op
9 B Post, I Bakker, Een bestaan in de bijstand: belemmeringen en beleid. Elsevier, den Haag , Januari 2000.
10 Zie noot 9
11 Activeringsinstrumenten in de Bijstand: deelrapport: arbeidsverplichtingen, SZW, den Haag, 1999
12 Zie onder meer: noot 2 en bijv. `Als de mantel niet meer past...' stichting Pyloon, Zaandam mei 2002,SCP
2003, M. Moreé., W. Akkerman en W. Wisgerof (2002) Een leven naast de zorg, werkende mantelzorgers. In:
tijdschrift voor de sociale sector, jrg 56, nr 6, pp 24- 30
---
sociale activering reeds ervaring met deze samenwerking opgedaan13. Uit de WWB vloeit
voort dat de gemeente bij het opleggen van arbeidsverplichtingen rekening moet houden met
een eventuele aanwezigheid van zorgtaken. De verantwoordelijkheid voor het organiseren
van de combinatie arbeid en zorg ligt echter vanzelfsprekend niet alleen bij de gemeente,
maar voor een belangrijk deel ook bij de zorgverlener zelf. In veel gevallen kan daarbij
ondersteuning worden verleend vanuit het lokale steunpunt mantelzorg. Deze steunpunten
worden medegefinancierd vanuit het ministerie van VWS.
Maatwerk staat centraal in de WWB. Dit sluit bijzonder goed aan bij de randvoorwaarden
voor het ondersteunen van mantelzorg. Mantelzorg kenmerkt zich immers door een grote
diversiteit in zorgsituaties. Tijdelijke zorg na een ziekenhuisopname, sterfgevallen of
chronische zorg vallen niet over één kam te scheren14. Maatwerk in de WWB impliceert dat
bij het opleggen van de arbeidsverplichtingen er ook voor gekozen kan worden om
bijvoorbeeld tijdelijk afspraken te maken over een sollicitatieplicht voor een gedeelte van de
werkweek, of actieve oriëntatie op de arbeidsmarkt, zonder dat die oriëntatie direct
gekoppeld is aan een verplichting om actief te solliciteren. In de meeste gevallen zal het
uiteindelijk mogelijk zijn om een passende oplossing te vinden. Het SCP constateerde in
haar onderzoek dat slechts 7% van de mantelzorgverleners onder de 65 jaar niet kan gaan
werken omdat dit niet te combineren is met de zorg15.
Reïntegratieverordening
De WWB verplicht gemeenten om in de reïntegratieverordening te omschrijven op welke
wijze rekening wordt gehouden met zorgtaken. Dit vervult een dubbele functie. Enerzijds
kan de verordening voorkomen dat er willekeur optreedt in de individuele besluitvorming.
Anderzijds kan de verordening ook een belangrijke stimulans betekenen voor het debat en
bewustwording op lokaal niveau en zo een aanzet geven tot initiatieven vanuit andere
gemeentelijke sectoren. Sluitende mantelzorgarrangementen komen immers het best tot
stand op decentraal niveau waardoor optimaal kan worden aangesloten op de lokale sociale
infrastructuur.
In de reïntegratieverordening zelf kan de gemeente onder meer aangeven welke eisen op het
terrein van de combinatie arbeid en zorg gesteld worden bij de aanbesteding van trajecten,
welke voorzieningen de gemeente in wil zetten om zorgverleners te ontlasten en/of welke
criteria zij hanteert bij het opleggen van arbeidsverplichtingen en het verlenen van een
(tijdelijke) ontheffing.
De verordening kan ook benut worden voor het initiëren van bredere integrale
experimenten. Een goede bron van inspiratie daarvoor bieden bijvoorbeeld de ervaringen
met de stimuleringsmaatregel dagindeling16. Interessante voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld
een convenant dat negen zorginstellingen hebben afgesloten met de gemeente Leiden ter
ondersteuning van mantelzorg. 17
Reactie op aanbevelingen van de Landelijke Organisatie Thuisverzorgers (LOT)
13 Zie noot 10
14 SCP (2001) en onder meer M. Moree, Wie zorgt er straks voor ouderen, zieke en gehandicapten. In:
jaarboek Emancipatie, pp 50-60.
15 Zie noot 8
16 SCP, Beter voor de dag, Evaluatie van de stimuleringsmaatregel dagindeling, den Haag, maart 2003
17 NIZW (2002). Niet kiezen maar delen; naar een combinatiescenario voor werkende mantelzorgers. Utrecht:
NIZW
---
Het LOT heeft op grond van de reacties die ontvangen zijn tijdens de eerder genoemde
meldweek van 17 tot en met 26 september enkele relevante aanbevelingen gedaan voor het
gemeentelijk activeringsbeleid.
- De eerste aanbeveling betreft de mogelijkheid voor zwaar belaste mantelzorgers om
in aanmerking te komen voor een (tijdelijke) ontheffing van de sollicitatieplicht. Op
deze aanbeveling is hierboven reeds ingegaan.
- Een tweede aanbeveling is de aanbeveling om in reïntegratietrajecten ondersteuning
te bieden aan mantelzorgers, waaronder het regelen van overname van zorg tijdens
werktijden en het bemiddelen over afstemming op werktijden van zorg. Deze
aanbeveling sluit goed aan op de constatering dat een belangrijk deel van de
combinatieproblemen die mantelzorgverleners ondervinden veroorzaakt wordt door
onvoldoende kennis over de verschillende (wettelijke) mogelijkheden. De gemeente
moet bij het opleggen van arbeidsverplichtingen rekening houden met de
aanwezigheid van zorgtaken. Deze eis zal zich vaak doorvertalen in het formuleren
van de vraag aan reïntegratiebedrijven. Er is aanleiding om daar optimistisch over te
zijn. De combinatie arbeid en zorg is voor veel reïntegratiebedrijven niet nieuw
meer, onder meer als gevolg van de toenemende vraag naar reïntegratietrajecten voor
alleenstaande ouders in de bijstand, maar ook als gevolg van het forse ziekteverzuim
door overbelasting in bijvoorbeeld de zorg sector18. Goede voorbeelden op het
specifieke vlak van reïntegratie en mantelzorg zijn tevens te ontlenen uit enkele
methodieken die zijn ontwikkeld in Groot- Britannië. Relevante aanknopingspunten
uit deze methodieken zullen terug te vinden zijn in de handreiking
`arbeidsinschakeling' die eind 2003 wordt gepubliceerd door Stimulansz.
EVC
Ervaring met het verlenen van (informele) zorg kan een zeer positieve rol spelen bij de
activering van mantelzorgverleners. Verschillende zorginstellingen doen daarom ervaring
op met het waarderen van ervaring in de zorg als formele kwalificatie soms in plaats van
opleidingseisen. Deze werkwijze is beter bekend onder de noemer EVC (Erkenning Elders
Verworven Competenties). Op korte termijn komt een handreiking `klantprofielen' uit van
Stimulansz, waarin onder andere de EVC- methodiek wordt vertaald naar de reïntegratie en
bemiddeling van personen die een bijstandsuitkering ontvangen.
Relevante wetgeving op het terrein van de combinatie arbeid en zorg
De afgelopen jaren is de wetgeving om de combinatie arbeid en zorg mogelijk te maken
sterk uitgebreid. Op 1 december 2001 is de Wet arbeid en zorg (Wa&z) in werking
getreden. Deze wet kent onder meer de mogelijkheid voor een kortdurend zorgverlof. De
werknemer heeft recht op verlof van maximaal 10 dagen per jaar voor de noodzakelijke
verzorging van een ziek kind, een zieke partner of ouder. Voor werknemers die mantelzorg
verrichten zijn daarnaast ook de Wet aanpassing arbeidsduur en de Arbeidstijdenwet van
belang. Personen die uitstromen uit de bijstand zullen indien nodig van deze wet- en
regelgeving gebruik kunnen. Goede voorlichting door gemeenten is daarom van belang. Het
is daarom zaak om hier in het implementatietraject aandacht aan te besteden.
Toekomstige ontwikkelingen
18 J.W.M. Mevissen e.a., Op weg naar volwassenheid, Tweede inventarisatie van de stand van zaken op de
markt voor reïntegratiediensten, eindrapport.2002, den Haag, ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid
---
Door het kamerlid Bruls is tevens gevraagd om expliciete informatie om te kunnen
beoordelen welke gevolgen de WWB zou kunnen hebben op het aanbod van mantelzorg.
Door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is nagegaan hoe de
mantelzorg die men ontvangt zich zal ontwikkelen19. De WWR verwacht dat de
arbeidsdeelname tot 2020 zal toenemen. Door deeltijdarbeid, arbeidsduurverkorting (per
persoon) en de stijging van de arbeidsparticipatie zal de gemiddelde arbeidsduur tot 2020
gelijk blijven. Van verdringing van zorg door arbeid is daarom volgens de WRR geen
sprake. Deze bevinding ondersteunt de constatering die eerder in de brief is gedaan. Vraag
en aanbod van mantelzorg zijn tevens afhankelijk van de invloed van andere aspecten als
demografische ontwikkelingen, de kwaliteit van relaties en morele overtuigingen.
Veranderingen op het terrein van de bijstandswetgeving kunnen niet van deze
ontwikkelingen worden los gezien.
Gelet op het voorgaande is mijn conclusie geen andere zijn dan dat er voldoende
mogelijkheden zijn om de activerende doelstelling van de WWB te combineren met een
blijvend aanbod van mantelzorg. Aandacht voor de individuele situatie van de cliënt en voor
de mogelijkheden die aanwezig zijn om de combinatie van arbeid en zorg te ondersteunen
zijn een belangrijke succesfactoren.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(M. Rutte)
19 WWR: doorgroei naar arbeidsparticipatie (Rapport 57 aan de Regering). 2000