Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AI0294 Zaaknr: C02/140HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 5-12-2003
Datum publicatie: 8-12-2003
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
5 december 2003
Eerste Kamer
Nr. C02/140HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
1. ,
2. ,
3. ,
alle gevestigd te ,
VERWEERSTERS in cassatie,
advocaat: mr. H.J. Bronkhorst.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweersters in cassatie hebben bij exploit van 24 februari 1998 eiser
tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de
rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover
mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
a. te verklaren voor recht dat de Staat op de in de dagvaarding
genoemde gronden aansprakelijk is voor alle door c.s.
geleden en te lijden schade voortvloeiende uit de door de Staat
getroffen (wettelijke) regelingen op basis van de Beschikkingen
94/381/EG en 96/449/EG, niet alleen voortvloeiende uit het feit dat
c.s. in de toekomst geen eiwit meer kunnen produceren
welke bestemd is voor het verwerken in kalvermelk, doch ook ter zake
van het feit dat zij het tot 30 juli 1997 geproduceerde eiwit niet
voor het bestemde doel kunnen verkopen;
b. de Staat te veroordelen om aan c.s. te betalen hun
schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de Wet,
vermeerderd met de wettelijke rente over het bedrag van die schade,
zoals deze zich in de loop der tijd ontwikkelt, en wel vanaf 30 juli
1997.
Hierna zullen verweersters in cassatie verder tezamen in enkelvoud
worden aangeduid als: .
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 17 maart 1999 de vorderingen
afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft hoger beroep ingesteld bij het
gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 14 februari 2002 heeft het hof het vonnis waarvan
beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de Staat veroordeeld om aan
te betalen de door haar geleden schade op te maken bij
staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met de wettelijke
rente vanaf 30 juli 1997 tot aan de dag der voldoening, en het meer of
anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt
daarvan deel uit.
heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, voor de Staat
mede door mr. D. Stoutjesdijk, en voor mede door mr.
J.A.M.A. Sluysmans, beiden advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal D.W.F. Verkade strekt tot
verwerping van het beroep.
De advocaten van de Staat en van hebben beiden bij brief
van 11 juli 2003 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Verweersters sub 2 en 3, waarvan verweerster sub 1 de
moedermaatschappij is, houden zich bezig met de productie (sinds 1988)
en verkoop van onder meer eiwitten bestemd voor verwerking in
kalvermelk; deze eiwitten worden als eindproduct verkregen door het
verwerken van slachtvetten afkomstig van varkens.
(ii) In verband met de BSE-problematiek heeft de Commissie van de
Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) maatregelen getroffen
bij Beschikking 94/381/EG van 27 juni 1994 betreffende bepaalde
beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme
encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit,
PbEG L172. Artikel 1 daarvan luidt:
"1. Binnen 30 dagen na de kennisgeving van deze beschikking verbieden
de Lid-Staten het gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig
eiwit voor de voedering van herkauwers.
2. Lid-Staten evenwel die een systeem toepassen waarmee eiwit van
herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers,
worden door de Commissie volgens de procedure van artikel 17 van
Richtlijn 90/425/EEG gemachtigd om vervoedering van eiwit van
niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan."
Art. 17 van Richtlijn 90/425/EEG luidt:
"In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel
omschreven procedure, neemt het bij Besluit 68/361/EEG ingestelde
Permanent Veterinair Comité een besluit overeenkomstig de in artikel
17 van Richtlijn 89/662/EEG neergelegde regels."
Art. 17 van Richtlijn 89/662/EEG bepaalt:
"1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel
omschreven procedure, leidt de voorzitter van het bij Besluit
68/361/EEG ingestelde Permanent Veterinair Comité, hierna het "Comité"
genoemd, deze procedure, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek
van een Lid-Staat, onverwijld in bij het Comité.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comité een ontwerp
van de te nemen maatregelen voor. Het Comité brengt advies uit over
dit ontwerp binnen een termijn die de voorzitter naar gelang van de
urgentie van de betrokken aangelegenheid kan vaststellen. Het advies
wordt uitgebracht met de meerderheid van stemmen die voor de aanneming
van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te
nemen, in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven. Bij
stemming in het Comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van
de Lid-Staten overeenkomstig genoemd artikel gewogen. De voorzitter
neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt de voorgenomen maatregelen vast indien deze met
het advies van het Comité in overeenstemming zijn.
4. Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het
advies van het Comité of indien geen advies is uitgebracht, dient de
Commissie onverwijld bij de Raad een voorstel betreffende de te nemen
maatregelen in.
De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien na verloop van een termijn van vijftien dagen, te rekenen vanaf
de dag waarop het voorstel bij de Raad is ingediend, door deze geen
besluit is genomen, worden de voorgestelde maatregelen door de
Commissie vastgesteld, behalve indien de Raad zich met gewone
meerderheid tegen deze maatregelen heeft uitgesproken."
(iii) In de loop van 1994 is overleg gevoerd tussen de Staat, de
belangenorganisatie (BOVED), de Rijksdienst voor de keuring van Vee en
Vlees (RVV) en het Hoofd productschap Akkerbouw (HPA).
(iv) Op 8 augustus 1994 heeft de voorzitter van het Productschap voor
veevoeder (hierna: het productschap) een (voorlopig) besluit genomen
waarin is bepaald dat het de ondernemer verboden is om weefseleiwitten
van zoogdieren te verwerken in voeders voor herkauwers, tenzij het
gaat om weefseleiwitten van niet-herkauwers en de ondernemer ten
genoegen van het productschap kan aantonen dat de desbetreffende
eiwitten niet van herkauwers afkomstig zijn en gescheiden worden
opgeslagen.
(v) Daarna heeft het productschap in een ontwerp protocol (hierna: het
eiwitscheidingsprotocol) een productie- en controlesysteem vastgelegd
waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit van
niet-herkauwers, zoals varkens.
(vi) Het eiwitscheidingsprotocol is opgenomen als bijlage I bij de
Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders
1994 van 9 november 1994, hierna: de Verordening 1994. Deze
verordening bepaalt in artikel 2:
"1. Het is de bereider van diervoeders verboden om dierlijke produkten
te verwerken in voeders voor herkauwers.
2. Van het verbod in het eerste lid zijn uitgezonderd dierlijke
produkten, uitsluitend afkomstig van niet-herkauwers, indien
- de producent hiervan is erkend door het produktschap ingevolge deze
verordening en
- de betreffende partij is voorzien van de aanduiding bedoeld in
artikel 7."
en in artikel 4:
"1. De producent van dierlijke produkten, als bedoeld in artikel 2,
tweede lid, wordt erkend door het produktschap, indien hij werkt
volgens het produktieprotocol van bijlage I.
2. (...)."
(vii) De Staat heeft bij brief van 29 november 1994 de Commissie
verzocht Nederland via de procedure van art. 17 van Richtlijn
90/425/EEG ingevolge Beschikking 94/381/EG te machtigen tot het
gebruik van het eiwitscheidings-protocol.
In afwachting van de door de Commissie te verlenen machtiging keurde
de minister de betrokken verordening van het productschap nog niet
goed.
(viii) heeft haar productieproces aangepast aan het
eiwitscheidingsprotocol. De RVV heeft toestemming
gegeven aldus te werken. Zij was in Nederland de enige vetsmelterij
die werkte conform het in het eiwitscheidingsprotocol vastgelegde
systeem.
(ix) De BOVED en diverse overheidsinstanties hebben bij de Staat erop
aangedrongen niet een afwachtende houding aan te nemen, doch de
Commissie in positieve zin te adviseren.
(x) De Staat heeft bij brief van 18 december 1995 bij de Commissie
aangedrongen op het in gang zetten van de machtigingsprocedure. De
Staat heeft bij brief van 27 juni 1997 met klem aan de Commissie
verzocht uitsluitsel te geven over het verzoek, zodat Nederland
hierover duidelijkheid zou kunnen geven aan het bedrijfsleven.
(xi) In 1996 heeft de Commissie nadere maatregelen genomen in verband
met BSE. Deze maatregelen zijn vastgelegd in Beschikking 96/449/EG van
18 juli 1996 inzake de goedkeuring van alternatieve
warmte-behandelingssystemen voor de verwerking van dierlijke afvallen
met het oog op de inactivering van de agentia van spongiforme
encefalo-pathie, PbEG L184. Deze beschikking staat de verwerking van
dierlijke afvallen alleen toe indien het product conform een bepaald
procédé wordt verhit. Teneinde het bedrijfsleven in de gelegenheid te
stellen om de installaties aan te passen of te vervangen is
Beschikking 96/449/EG van toepassing verklaard met ingang van 1 april
1997.
(xii) De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft
aan Beschikking 96/449/EG uitvoering gegeven met de op de
Destructiewet en het Destructiebesluit gebaseerde ministeriële
regeling 'Regeling warmte-behandelingssystemen en eindproducten' van
25 maart 1997 (Stcrt. 61), zoals gewijzigd bij regeling van 23 juli
1997 (Stcrt. 141), in werking getreden op 30 juli 1997. Na
laatstgenoemde datum mochten eiwitten afkomstig van het weefsel van
zoogdieren alleen worden verkocht voor aanwending in diervoer van
herkauwers, indien de verhitting heeft plaatsgevonden.
(xiii) Deze maatregel (de verhittingsverplichting) was ook op het,
overeenkomstig het protocol uitgevoerde productieproces van
van toepassing. Voor betekende dit dat zij
met ingang van 30 juli 1997 het voorgeschreven verhittingsprocédé
diende toe te passen. Aangezien dit procédé evenwel aanzienlijke
investeringen voor zou meebrengen en nog steeds geen
zicht bestond op de door de Commissie te verlenen machtiging ingevolge
Beschikking 94/381/EG, heeft de productie van eiwit uit
varkensvet gestaakt.
(xiv) Bij brief van 9 maart 1998 heeft de minister het productschap
verzocht de Verordening 1994 en het voorzittersbesluit van 8 augustus
1994 met de Beschikking 94/381/EG in overeenstemming te brengen,
aangezien de Europese besluitvorming over het eiwitscheidingsprotocol
niet op korte termijn zou plaatsvinden. Dit betekende dat de
regelingen voor het toestaan van de aanwending van eiwit afkomstig van
niet-herkauwers conform het eiwitscheidingsprotocol moesten worden
verwijderd. Daarmee werd het verwerken van dierlijke producten in
voeders voor herkauwers verboden, ook al werd verwerkt conform het
eiwitscheidingsprotocol.
(xv) De voorzitter van het productschap heeft op 30 juni 1998 het
Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders
1998, Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie 1998 nr. 44, vastgesteld.
Art. 2 daarvan bepaalt dat het de bereider van diervoeders is verboden
om dierlijke producten te verwerken in voeders voor herkauwers, doch
dat van dit verbod zijn uitgezonderd (onder meer) dierlijke producten,
uitsluitend afkomstig van niet-herkauwers die in Nederland zijn bereid
overeenkomstig het als bijlage I opgenomen eiwitscheidingsprotocol
door producenten die zijn erkend door het productschap ingevolge dit
besluit en voorzien zijn van een in art. 8 bepaalde aanduiding.
Ingevolge art. 3 kan tot het verlenen van een erkenning ingevolge dit
Besluit eerst worden overgegaan nadat het eiwitscheidingsprotocol door
de Commissie is goedgekeurd.
(xvi) Op 22 februari 1999 heeft de staatssecretaris van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij de Regeling verbod diermelen in diervoeders
(Stcrt. 1999, nr. 37) uitgevaardigd, die in werking is getreden met
ingang van 1 maart 1999. Hierin werd het gebruik van dierlijke
eiwitten in diervoeders, bestemd voor vervoedering aan herkauwers,
zonder meer verboden (behoudens een paar beperkte, hier niet ter zake
doende uitzonderingen).
3.2 heeft vervolgens de hiervóór in 1 weergegeven
vordering ingesteld, ertoe strekkend dat de Staat wordt veroordeeld de
schade te vergoeden die lijdt doordat zij sinds 30 juli
1997 geen eiwit meer uit varkensvet produceert en de voor 30 juli 1997
opgebouwde voorraad na die datum niet meer mocht verkopen. Zij grondt
deze vordering, voorzover in cassatie van belang, op de stelling dat
de Staat is tekortgeschoten in het treffen van maatregelen om te
bereiken dat de Commissie de verzochte machtiging zou afgeven.
De rechtbank heeft de vordering afgewezen. Het hof heeft haar
toegewezen.
3.3.1 Het hof heeft, met verwerping van een desbetreffend verweer van
de Staat, allereerst geoordeeld dat niet zelf een beroep
wegens nalaten op grond van art. 175 EG-Verdrag (thans art. 232 EG)
had kunnen instellen bij het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie), omdat niet voldaan is
aan het daarvoor geldende vereiste dat individueel zou
zijn geraakt. (rov. 4.2)
Ook het verweer van de Staat dat voor de mogelijkheid
openstond om op grond van art. 215 EG-Verdrag (thans art. 288 EG)
schadevergoeding te vorderen op grond van het feit dat de Commissie in
strijd met de voor haar geldende verplichting naliet Nederland te
machtigen het eiwitscheidingsprotocol toe te passen, werd door het hof
verworpen. Op zichzelf, aldus het hof, is wel juist dat
schadevergoeding van de Europese Gemeenschap kan of kon vorderen op
grond van het bepaalde in art. 215 EG-Verdrag (thans art. 288). Die
procedure zou echter niet hetzelfde resultaat hebben opgeleverd als
het beroep wegens nalaten en van kan niet worden
verlangd dat zij genoegen neemt met schadevergoeding in plaats van de
machtiging die haar in staat zou stellen haar productieproces
ongestoord voort te zetten. Het enkele feit dat een
vordering tot schadevergoeding kon instellen, betekent dan ook volgens
het hof op zichzelf niet dat de Staat niet kan zijn tekortgeschoten in
het treffen van maatregelen om te bereiken dat de Commissie de
machtiging zou verlenen. (rov. 4.3)
Tegen deze oordelen zijn in cassatie geen klachten gericht. In deze
procedure moet derhalve van de juistheid van deze oordelen worden
uitgegaan.
3.3.2 Ook het derde verweer van de Staat, erop neerkomend dat de Staat
gedaan heeft wat redelijkerwijze in zijn macht ligt en dat hij niet
gehouden was meer te doen dan bij de Commissie aandringen op een
beslissing, werd door het hof verworpen.
Het onderhavige geval wordt volgens het hof hierdoor gekenmerkt dat
a. de Staat in overleg met onder meer als belanghebbende
een regeling heeft ontworpen,
b. toestaat dat deze - vooruitlopend op een door de Commissie te
verlenen machtiging - in de praktijk wordt gebracht en vervolgens
c. wanneer hij deze machtiging aanvraagt, van de Commissie geen enkele
reactie verneemt, ook niet nadat de Staat de Commissie tot tweemaal
toe om uitsluitsel had gevraagd.
Het hof achtte verder van belang dat
d. voor de Staat wel doch voor niet de weg openstond om
de Commissie te dwingen hierover een beslissing te nemen,
e. onweersproken heeft gesteld dat zij diverse malen bij
de Staat op duidelijkheid heeft aangedrongen, doch dat de Staat,
anders dan het versturen van twee rappellen, niets heeft ondernomen om
die duidelijkheid van de Commissie te krijgen,
f. de Staat kennelijk zelf van mening was dat het
eiwitscheidingsprotocol een zodanige inhoud had dat de machtiging
behoorde te worden verleend en dat de Staat in dit geding, afgezien
van het opwerpen van de vraag wat het Permanent Veterinair Comité zou
hebben geadviseerd, niet gemotiveerd heeft aangegeven welke gegronde
redenen de Commissie zou kunnen hebben om de machtiging te weigeren of
waarom, indien de Staat een procedure wegens nalaten aanhangig zou
hebben gemaakt, deze tot een andere uitkomst zou hebben geleid dan dat
de machtiging alsnog zou zijn verleend. (rov. 5.2)
Het hof was van oordeel dat onder deze omstandigheden van de Staat in
redelijkheid mocht worden gevergd dat hij in ieder geval de Commissie
op de voet van art. 175 EG-Verdrag formeel tot handelen had
uitgenodigd en dat hij, indien de Commissie dan nog geen machtiging
verleende althans voor de weigering daarvan geen steekhoudende redenen
aanvoerde, beroep wegens nalaten zou instellen. Nu de Staat dit heeft
nagelaten, heeft hij, aldus het hof, onrechtmatig gehandeld jegens
wier belang, naar de Staat wist, nauw bij het verkrijgen
van de machtiging was betrokken. (rov. 5.3)
3.3.3 Het hof achtte het voorts aannemelijk dat door het
nalaten van de Staat schade heeft geleden. Daaraan staat niet in de
weg dat de productie overeenkomstig het
eiwitscheidingsprotocol reeds had beëindigd voordat de regelgeving
aldus werd aangepast dat productie overeenkomstig het protocol niet
langer was toegestaan. Het hof achtte voldoende aannemelijk dat toen
besloot de productie van eiwit volgens het protocol te
beëindigen, bij haar gerede twijfel kon zijn ontstaan over de vraag of
de machtiging wel door de Commissie zou worden verleend. De aanvraag
van de machtiging dateerde toen immers van enkele jaren terug. De
beslissing van om, gezien de onzekere situatie ten
aanzien van de verlening van de machtiging, geen omvangrijke
investeringen te doen om aan de nieuwe, uit Beschikking 96/449/EG
voortvloeiende eisen te voldoen, werd kennelijk genomen ter beperking
van mogelijke toekomstige schade en verbrak het causaal verband om die
reden dan ook niet. (rov. 5.4)
3.3.4 Het middel richt klachten tegen de hiervóór in 3.3.2 en 3.3.3
weergegeven oordelen van het hof.
De Hoge Raad acht het voor de beoordeling van een deel van deze
klachten nodig om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van
Justitie. De Hoge Raad zal echter eerst de klachten behandelen
waarover thans reeds een beslissing kan worden gegeven.
3.4.1 De onderdelen 1.e en 2 klagen dat het hof (geheel) eraan is
voorbijgegaan dat gesteld noch gebleken is dat de Staat
op enig moment duidelijk heeft gemaakt dat - indien de Staat geen
formele stappen zou nemen op de voet van art. 175 EG-Verdrag - zij
zich genoodzaakt zou zien haar productie te beëindigen. Hiervan
uitgaande, aldus de onderdelen, geldt dat niet, of niet zonder meer,
valt in te zien dat het de Staat duidelijk was en/of duidelijk diende
te zijn dat het door het hof bedoelde nalaten tot genoemd gevolg zou
(kunnen) leiden. Het hof heeft ook niet vastgesteld dat
de Staat op dit punt heeft gewaarschuwd of in gebreke gesteld.
Bij gebreke van deze duidelijkheid voor de Staat valt, aldus onderdeel
1.e, niet zonder meer in te zien dat de Staat onrechtmatig heeft
gehandeld met het door het hof bedoelde nalaten en/of dit nalaten de
Staat kan worden toegerekend, onderscheidenlijk kan, aldus onderdeel
2, niet (zonder meer) worden gezegd - nu de gestelde schade niet
(zonder meer) kan worden aangemerkt als het redelijkerwijs te
verwachten gevolg van het nalaten van de Staat - dat de schade in
zodanig verband staat met dit nalaten dat zij de Staat als gevolg
daarvan kan worden toegerekend. Het hof heeft derhalve met zijn
hiervóór in 3.3.2 onderscheidenlijk 3.3.3 weergegeven oordelen blijk
gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, dan wel heeft het deze
oordelen niet naar behoren gemotiveerd.
3.4.2 De klachten kunnen niet tot cassatie leiden, aangezien zij
feitelijke grondslag missen.
Inzet van de procedure was, zowel van de kant van als
van de kant van de Staat, dat, wanneer geen machtiging van de
Commissie kon worden verkregen, een verbod van het gebruik van weefsel
van zoogdieren afkomstig eiwit voor de voedering van herkauwers ter
implementatie van art. 1 lid 1 van Beschikking 94/381/EG
onvermijdelijk was. Het hof heeft onderkend dat tot de
inwerkingtreding van het hiervóór in 3.1 onder (xv) genoemde besluit
van de voorzitter van het productschap van 30 juni 1998 een zodanig
verbod nog niet gold en dat derhalve na de
inwerkingtreding van de 'Regeling warmtebehandelingssystemen en
eindproducten' op 30 juli 1997 nog enige tijd had kunnen doorgaan met
de productie van eiwit uit varkensvet, mits zij voldeed aan de
verhittingsverplichting. Zoals hiervoor in 3.3.3 weergegeven was het
hof echter van oordeel dat de beslissing van om, gezien
de onzekere situatie ten aanzien van de verlening van de machtiging,
geen omvangrijke investeringen te doen om aan de nieuwe, uit
Beschikking 96/449/EG voortvloeiende eisen te voldoen, een
aanvaardbare maatregel ter beperking van mogelijke toekomstige schade
was. Het hof heeft voorts vastgesteld (zie hiervóór, 3.3.2) dat
onweersproken heeft gesteld dat zij diverse malen bij de
Staat op duidelijkheid heeft aangedrongen, en dat de Staat wist dat
het belang van nauw bij het verkrijgen van de machtiging
was betrokken.
3.5 Onderdeel 1.c klaagt dat, voorzover het hof in zijn hiervóór in de
laatste alinea van 3.3.2 weergegeven overweging heeft geoordeeld dat
van de Staat kon worden gevergd beroep wegens nalaten in te stellen
indien de Commissie voor de weigering de machtiging te verlenen geen
steekhoudende redenen aanvoerde, het heeft miskend dat een dergelijke
weigering neerkomt op een standpuntbepaling in de zin van art. 175
EG-Verdrag, hetgeen tot gevolg heeft dat het beroep wegens nalaten als
bedoeld in dat artikel niet-ontvankelijk is.
Op zichzelf is het juist dat een beroep tegen een weigering niet op
art. 175 EG-Verdrag (thans art. 232 EG) kan worden gebaseerd. Art. 173
EG-Verdrag (thans, na wijziging, art. 230 EG) stelt zo'n beroep echter
wel open. De bestreden overweging van het hof moet dan ook aldus
worden verstaan dat zij in zoverre op laatstbedoeld artikel is
gebaseerd. Onderdeel 1.c kan daarom wegens gebrek aan feitelijke
grondslag niet tot cassatie leiden.
3.6 Onderdeel 1.d houdt de klacht in dat het hof ten onrechte is
voorbijgegaan aan de stelling van de Staat dat, gelet op de procedure
bij het Permanent Veterinair Comité, te betwijfelen valt of het door
de Staat formeel tot handelen uitnodigen van de Commissie en bij
gebreke van een standpuntbepaling instellen van beroep wegens nalaten
op de voet van art. 175 EG-Verdrag zou hebben geleid tot het door
gewenste resultaat. Volgens het onderdeel is aan deze
stelling in de conclusie van dupliek onder 3 en in de memorie van
antwoord onder 2.13-2.14 een nadere, in het onderdeel weergegeven
uitwerking gegeven. Het onderdeel mist in zoverre echter feitelijke
grondslag, omdat die uitwerking daar niet te vinden is. De klacht dat
het hof aan de stelling zelf voorbij is gegaan, mist eveneens
feitelijke grondslag, aangezien het hof in zijn hiervóór in 3.3.2
onder f weergegeven - in cassatie niet bestreden - overweging daaraan
wel degelijk aandacht heeft besteed.
Onderdeel 1.d kan derhalve niet tot cassatie leiden.
3.7.1 Onderdeel 1.b klaagt dat het hof heeft miskend, althans
onvoldoende (kenbaar) in zijn oordeel heeft verdisconteerd, dat de
Staat, mede gelet op het bijzondere - zeldzame - karakter van het
beroep wegens nalaten van art. 175 EG-Verdrag, (een grote mate van)
beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of in een
bepaald geval het volgen van de weg van art. 175 aangewezen is. In
aangelegenheden betreffende het beleid op het gebied van de
internationale betrekkingen zoals (ook) de onderhavige komt de Staat
immers, aldus nog steeds het onderdeel, een grote beleidsvrijheid toe
en dient de burgerlijke rechter een dienovereenkomstige (grote)
terughoudendheid te betrachten.
3.7.2 Voor de beantwoording van de in dit onderdeel aan de orde
gestelde vraag is allereerst van belang of deze aan de hand van regels
van het nationale Nederlandse recht moet worden beantwoord of aan de
hand van regels van gemeenschapsrecht. Voor dit laatste pleit, dat een
beoordeling naar regels van nationaal recht tot rechtsongelijkheid
tussen de burgers van de Lid-Staten zou kunnen leiden in situaties,
waarin het juist gaat om rechten en aanspraken van de Lid-Staten - en
indirect hun burgers - jegens de organen van de Europese Gemeenschap.
Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht is het antwoord op deze
vraag niet duidelijk.
3.8 Onderdeel 1.a klaagt dat het hof heeft miskend dat het door de
Commissie overeenkomstig de procedure van art. 17 van Richtlijn
90/425/EEG in verbinding met art. 17 van Richtlijn 89/662/EEG aan het
Permanent Veterinair Comité voorleggen van een ontwerp van de te nemen
maatregel - de machtiging tot het door de Staat toepassen van het
eiwitscheidingsprotocol - behoort tot het exclusieve initiatiefrecht
van de Commissie, hetgeen meebrengt dat op de Commissie als zodanig
geen verplichting rust tot handelen zoals vereist is voor het slagen
van een beroep wegens nalaten op grond van art. 175 EG-Verdrag (thans
art. 232 EG). Ook hier gaat het om een vraag van uitleg van
gemeenschapsrecht, waarop het antwoord niet duidelijk is.
3.9 Voor de beslissing op de vragen die door de in 3.7 en 3.8 vermelde
onderdelen aan de orde zijn gesteld, acht de Hoge Raad het stellen van
prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie noodzakelijk.
3.10 In afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van
de aan dit Hof voor te leggen vragen wordt de verdere behandeling van
het door de Staat voorgedragen middel aangehouden.
4. Vragen van uitleg
4.1 Het Hof van Justitie kan bij beantwoording van de hierna te
stellen vragen uitgaan van de hiervóór in 3.1-3.6 vermelde feiten en
opgenomen beschrijvingen van de relevante bepalingen van het
Nederlandse recht.
4.2 De vragen van uitleg van gemeenschapsrecht, waarvan de Hoge Raad
de beantwoording voor zijn beslissing op het cassatieberoep
noodzakelijk acht, zijn de volgende:
(1) Moet de vraag of de Staat in een geval als het onderhavige jegens
een burger die daarbij belang heeft, zoals , verplicht is
van zijn beroepsmogelijkheden op grond van art. 175 EG-Verdrag (art.
232 EG) onderscheidenlijk art. 173 EG-Verdrag (art. 230 EG) gebruik te
maken en bij niet-nakoming van deze verplichting de dientengevolge
door de betrokken burger geleden schade te vergoeden, beantwoord
worden aan de hand van regels van het nationale Nederlandse recht of
aan de hand van regels van het gemeenschapsrecht?
(2) Indien de in (1) bedoelde vraag geheel of ten dele moet worden
beantwoord aan de hand van regels van gemeenschapsrecht:
(2.a) Kan onder omstandigheden het gemeenschapsrecht een verplichting
en aansprakelijkheid als in die vraag bedoeld meebrengen?
(2.b) Indien het antwoord op vraag (2.a) bevestigend is: welke regels
van gemeenschapsrecht dienen bij de beantwoording van de in (1)
bedoelde vraag in een concreet geval als het onderhavige als maatstaf
te worden gehanteerd?
(3) Moet art. 1 lid 2 van Beschikking 94/381/EG, voorzover nodig
gelezen in verbinding met het bepaalde in art. 17 Richtlijn 90/425/EEG
en art. 17 Richtlijn 89/662/EEG, aldus worden uitgelegd dat daaruit
een verplichting voortvloeit voor de Commissie, onderscheidenlijk de
Raad om een machtiging als daar bedoeld te verlenen, indien het
systeem dat de verzoekende Lid-Staat toepast/wil toepassen inderdaad
geschikt is om eiwit van herkauwers te onderscheiden van dat van
niet-herkauwers?
(4) In hoeverre brengt het antwoord op vraag (3) een beperking mee van
het recht, onderscheidenlijk de in vraag (1) bedoelde verplichting van
de Staat om op grond van art. 175 EG-Verdrag (art. 232 EG) op te komen
tegen een nalaten om een machtiging als in deze zaak aan de orde te
verlenen, onderscheidenlijk om op grond van art. 173 EG-Verdrag (art.
230 EG) op te komen tegen een weigering om zo'n machtiging te
verlenen? (Vraag (3) is zowel van belang indien de in (1) bedoelde
vraag naar nationaal Nederlands recht moet worden beoordeeld als
wanneer dit naar gemeenschapsrecht moet geschieden, dit laatste tenzij
het antwoord op vraag (2.a) ontkennend is. Vraag (4) is slechts van
belang in het verlengde van vraag (2.b).)
5. Beslissing
De Hoge Raad:
alvorens verder te beslissen:
verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak
te doen over de hiervóór onder 4.2 omschreven vragen van uitleg;
houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding totdat het
antwoord van het Hof van Justitie is ontvangen.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren H.A.M. Aaftink, O. de Savornin Lohman, A.M.J. van
Buchem-Spapens en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door
de raadsheer F.B. Bakels op 5 december 2003.
*** Conclusie ***
C02/140 HR
Mr. D.W.F. Verkade
Zitting 27 juni 2003
Conclusie inzake:
De Staat der Nederlanden
tegen
1.
2.
3.
1. Inleiding
1.1. Verweersters is cassatie tezamen zullen hierna, in enkelvoud,
worden aangeduid als: .
1.2. In 1994 hebben verweersters sub 2 en 3 hun productieproces
aangepast aan een voorlopig protocol van het Productschap voor
veevoeder (VVR). en de VVR zijn hiermee vooruitgelopen
op een door de Europese Commissie aan de Staat te verlenen machtiging.
1.3. De Staat heeft de machtiging aangevraagd. De Commissie heeft op
die aanvrage niet gereageerd. In de onderhavige zaak gaat het erom of
de Staat jegens gehouden was om op basis van het
EG-Verdrag de Commissie tot handelen te dwingen.
1.4. De rechtbank is aan deze vraag niet toegekomen. Het hof heeft de
vraag bevestigend beantwoord. In cassatie bestrijdt de Staat 's hofs
oordeel met rechts- en motiveringsklachten.
2. Feiten(1)
2.1. Verweersters sub 2 en 3, waarvan verweerster sub 1 de
moedermaatschappij is, houden zich bezig met de productie (sinds 1988)
en verkoop van onder meer eiwitten bestemd voor verwerking in
kalvermelk. Deze eiwitten worden als eindproduct verkregen door het
verwerken van slachtvetten afkomstig van varkens.(2)
2.2. In verband met de BSE-problematiek heeft de Europese Commissie
(hierna: de Commissie) maatregelen getroffen bij Beschikking van 27
juni 1994, 94/381/EG, hierna: Beschikking 94. Artikel 1daarvan luidt:
1. Binnen 30 dagen na de kennisgeving van deze beschikking verbieden
de Lid-Staten het gebruik van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit
voor de voedering van herkauwers.
2. Lid-Staten evenwel die een systeem toepassen waarmee eiwit van
herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers,
worden door de Commissie volgens de procedure van artikel 17 van
Richtlijn 90/424/EEG gemachtigd om vervoedering van eiwit van
niet-herkauwers aan herkouwers toe te staan.
2.3. In de loop van 1994 is overleg gevoerd tussen de Staat, de
belangenorganisatie (BOVED), de Rijksdienst voor de keuring van Vee en
Vlees (RVV) en het Hoofd Productschap Akkerbouw (HPA).
2.4. Op 8 augustus 1994 heeft de voorzitter van het Productschap voor
veevoeder (hierna: VVR, of: het productschap) een (voorlopig) besluit
genomen waarin is bepaald dat het de ondernemer verboden is om
weefseleiwitten van zoogdieren te verwerken in voeders voor
herkauwers, tenzij het gaat om weefseleiwitten van niet-herkauwers en
de ondernemer ten genoegen van het productschap kan aantonen dat de
betreffende eiwitten niet van herkauwers afkomstig zijn en gescheiden
worden opgeslagen.
2.5. Daarna heeft het productschap in een ontwerp protocol (hierna:
het eiwitscheidingsprotocol) een productie- en controlesysteem
vastgelegd waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van
eiwit van niet-herkauwers.
2.6. Het eiwitscheidingsprotocol is opgenomen als bijlage I bij de
Verordening VVR regeling verwerking dierlijke producten in
diervoerders d.d. 9 november 1994, hierna: de Verordening 1994. Deze
verordening bepaalt in artikel 2:
1. Het is de bereider van diervoeders verboden om dierlijke producten
te verwerken in voeders voor herkauwers.
2. Van het verbod in het eerste lid zijn uitgezonderd dierlijke
producten, uitsluitend afkomstig van niet-herkauwers, indien
- de producent hiervan is erkend door het produktschap ingevolge deze
verordening en
- de betreffende partij is voorzien van de aanduiding bedoeld in
artikel 7.
en in artikel 4:
1. De producent van dierlijke producten, als bedoeld in artikel 2,
tweede lid, wordt erkend door het produktschap, indien hij werkt
volgens het productieprotocol van bijlage I.
2. (...).
2.7. Aldus heeft het productschap aan de Beschikking 94 in Nederland
voorlopig uitvoering gegeven, eerst bij besluit van de voorzitter van
8 augustus 1994 (een voorlopige maatregel), daarna door voormelde
(concept) Verordening 1994.
De minister heeft de goedkeuring van deze Verordening 1994 uitgesteld
tot van de Commissie uitsluitsel over het eiwitscheidingsprotocol zou
zijn verkregen.
2.8. heeft haar productieproces aangepast aan het
eiwitscheidingsprotocol. Het RVV heeft toestemming
gegeven aldus te werken. Zij is in Nederland de enige vetsmelterij die
werkt conform het in het eiwitscheidingsprotocol vastgelegde systeem.
2.9. Bij brief van 29 november 1994 heeft de Staat de Verordening 1994
met het eiwitscheidingsprotocol ter goedkeuring voorgelegd aan de
Commissie.
2.10. De BOVED en diverse overheidsinstanties hebben er bij de Staat
op aangedrongen niet een afwachtende houding aan te nemen, doch de
Commissie in positieve zin te adviseren.
2.11. De Staat heeft bij brief van 18 december 1995 bij de Commissie
aangedrongen op het in gang zetten van de machtigingsprocedure. De
Staat heeft bij brief van 27 juni 1997 met klem aan de Commissie
verzocht uitsluitsel te geven over het verzoek, zodat Nederland
hierover duidelijkheid kan geven aan het bedrijfsleven.
2.12. In 1996 heeft de Commissie nadere maatregelen genomen in verband
met BSE. Deze maatregelen zijn vastgelegd in de Beschikking van 18
juli 1996, 96/449/EG (Pb EG L184), hierna: de Beschikking 96. Deze
beschikking staat de verwerking van dierlijke afvallen alleen toe
indien het product conform een bepaald procédé wordt verhit. Teneinde
het bedrijfsleven de gelegenheid te stellen om de installaties aan te
passen of te vervangen is de Beschikking 96 van toepassing verklaard
met ingang van 1 april 1997.
2.13. De minister van VWC heeft aan de Beschikking 96 uitvoering
gegeven met de ministeriële regeling 'Warmtebehandelingssystemen en
eindproducten' van 25 maart 1997(3). De regeling is in werking
getreden op 30 juni 1997. Na laatstgenoemde datum mochten eiwitten
afkomstig van het weefsel van zoogdieren alleen worden verkocht voor
aanwending in diervoer van herkauwers, indien de verhitting heeft
plaatsgevonden. De implementatie had voor tot gevolg dat
zij warmtebehandelingsapparatuur moest gaan aanbrengen om te kunnen
produceren.
2.14. heeft de desbetreffende apparatuur (nog) niet
aangebracht.
2.15. Bij brief van 12 augustus 1997 heeft de pl.v. directeur van de
RVV aan medegedeeld dat bij inventarisatie is gebleken
dat de bijproducten die afzet in het diervoedercircuit
niet aan de voorgeschreven hittebehandeling worden onderworpen,
hetgeen betekent dat per omgaande de afzet van deze onvoldoende
verhitte dierlijke eiwitten van zoogdieren naar het diervoedercircuit
van landbouwhuisdieren moet worden beëindigd. Over een verbod tot het
verwerken van dierlijke producten in voeders voor herkauwers conform
het eiwitscheidingsprotocol schrijft de RVV in de brief van 1 augustus
1997 niets.
2.16. Om de Verordening 1994 te kunnen goedkeuren heeft de minister
bij brief van 9 maart 1998 het productschap verzocht de Verordening
1994 en het voorzittersbesluit van 8 augustus 1994 met de Beschikking
94 in overeenstemming te brengen aangezien de Europese besluitvorming
over het eiwitscheidingsprotocol niet op korte termijn zou plaats
vinden. Dit betekende dat de regeling voor het toestaan van de
aanwending van eiwit afkomstig van niet-herkauwers conform het
eiwitscheidingsprotocol werd verwijderd. Daarmee werd het verwerken
van dierlijke producten in voeders voor herkauwers verboden, ook al
werd verwerkt conform het eiwitscheidingsprotocol.
3. Procesverloop
3.1. Bij exploit van 24 februari 1998 heeft de Staat
gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage.
heeft onder meer aangevoerd dat zij schade heeft geleden
omdat de Staat over het verlenen van de machtiging van de Commissie
niet voor de noodzakelijke duidelijkheid heeft gezorgd.(4) Zij heeft
de rechtbank gevraagd voor recht te verklaren dat de Staat voor de
schade aansprakelijk is, alsmede verzocht de Staat te veroordelen tot
vergoeding van die schade, op te maken bij Staat.
De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3.2. Bij vonnis van 17 maart 1999 heeft de rechtbank de vorderingen
van afgewezen. De afwijzing is onder meer gegrond op het
oordeel dat door het niet investeren in
warmtebehandelingsapparatuur, geen schade heeft geleden.(5)
3.3. heeft van dit vonnis beroep ingesteld bij het hof
te 's-Gravenhage. Na gemotiveerd verweer van de Staat heeft het hof
bij arrest van 14 februari 2002 het vonnis van de rechtbank vernietigd
en, opnieuw rechtdoende, de Staat veroordeeld aan te
betalen de door haar geleden schade op te maken bij Staat.
De in cassatie relevante rechtsoverwegingen luiden als volgt:
'2.2. Beschikking 94 laat (..) de mogelijkheid open om eiwit afkomstig
van andere zoogdieren dan herkauwers (zoals varkens) te gebruiken,
indien de betreffende Lid-Staat een systeem toepast waarmee eiwit van
herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers.
Indien een Lid-Staat een dergelijk systeem toepast wordt deze
Lid-Staat door de Commissie volgens de procedure van art. 17 van
Richtlijn 90/425/EEG gemachtigd om vervoedering van eiwit van
niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan. Art. 17 van Richtlijn
90/425/EEG voorziet er samengevat in dat advies wordt ingewonnen bij
het Permanent Veterinair Comité (PVC). Adviseert het PVC positief over
de voorgenomen maatregel dan stelt de commissie deze overeenkomstig
vast, anders beslist de Raad. Het hof verstaat de regeling van
Beschikking 94 en richtlijn 90/425/EEG op dit punt aldus, en ook
partijen gaan daar kennelijk van uit, dat indien het PVC positief
adviseert over het door een Lid-Staat ontworpen systeem om eiwit
afkomstig van herkauwers te onderscheiden van eiwit afkomstig van
niet-herkauwers, de Commissie gehouden is de Lid-Staat tot het gebruik
van dat systeem te machtigen.'
'5.2. Het onderhavige geval wordt hierdoor gekenmerkt dat de Staat in
overleg met onder meer als belanghebbende een regeling
heeft ontworpen, toestaat dat deze - vooruitlopend
op een door de Commissie te verlenen machtiging - in de praktijk wordt
gebracht en vervolgens, indien hij deze machtiging aanvraagt, van de
Commissie geen enkele reactie verneemt, ook niet nadat de Staat de
Commissie tot tweemaal toe om uitsluitsel had gevraagd. Tevens is van
belang dat, zoals hiervoor werd overwogen, voor de Staat wel doch voor
niet de weg openstond om de Commissie te dwingen
hierover een beslissing te nemen. Voorts neemt het hof in aanmerking
dat onweersproken heeft gesteld dat zij diverse malen
bij de Staat op duidelijkheid heeft aangedrongen, doch dat de Staat,
anders dan het versturen van twee rappellen, niets heeft ondernomen om
die duidelijkheid van de Commissie te krijgen. Tenslotte acht het hof
van belang dat de Staat kennelijk zelf van mening was dat het protocol
een zodanige inhoud had dat de machtiging behoorde te worden verleend
en dat de Staat in dit geding, afgezien van het opwerpen van de vraag
wat het PVC zou hebben geadviseerd (dupliek nr. 3), niet gemotiveerd
heeft aangegeven welke gegronde redenen de Commissie zou kunnen hebben
om de machtiging te weigeren of waarom, indien de Staat een procedure
wegens nalaten aanhangig zou hebben gemaakt, deze tot een andere
uitkomst zou hebben geleid dan dat de machtiging alsnog zou zijn
verleend.
5.3. Het hof is van oordeel dat onder de bijzondere omstandigheden van
het onderhavige geval van de Staat in redelijkheid mocht worden
gevergd dat zij in ieder geval de Commissie op de voet van art. 175
(oud) EG formeel tot handelen had uitgenodigd en dat hij, indien de
Commissie dan nog geen machtiging verleende althans voor de weigering
daarvan geen steekhoudende redenen aanvoerde, beroep wegens nalaten
zou instellen. Nu de Staat dit heeft nagelaten heeft hij onrechtmatig
gehandeld jegens wier belang, naar de Staat wist, nauw
bij het verkrijgen van de machtiging was betrokken.
5.4. Het hof acht ook aannemelijk dat door het nalaten
van de Staat schade heeft geleden. Daaraan staat niet in de weg dat
de productie overeenkomstig het protocol reeds had
beëindigd voordat de regelgeving aldus werd aangepast dat productie
overeenkomstig het protocol niet langer was toegestaan. Het hof acht
voldoende aannemelijk dat toen besloot de productie van
eiwit volgens het protocol te beëindigen, bij haar gerede twijfel kon
zijn ontstaan over de vraag of de machtiging wel door de Commissie zou
worden verleend. De aanvraag van de machtiging dateerde toen immers
van enkele jaren terug. De beslissing van om, gezien de
onzekere situatie ten aanzien van de verlening van de machtiging, geen
omvangrijke investeringen te doen om aan de nieuwe, uit Beschikking 96
voortvloeiende eisen te voldoen, werd kennelijk genomen ter beperking
van mogelijke toekomstige schade en verbrak het causaal verband om die
reden dan ook niet. Een en ander betekent dat grief III slaagt.'
3.4. De Staat heeft tijdig(7) beroep in cassatie ingesteld, onder
aanvoering van een uit twee onderdelen bestaand middel, dat tegen
(delen van) de hiervoor weergegeven rechtsoverwegingen is gericht.
heeft voor antwoord geconcludeerd. Beide partijen hebben
de zaak schriftelijk toegelicht.
4. Aan de bespreking van het cassatiemiddel voorafgaande opmerkingen
4.1. Alvorens ik overga tot bespreking van het cassatiemiddel, ga ik
in deze paragraaf eerst in op (a) de kern van de casus, (b) enkele
aspecten van Europese regelgeving in het algemeen en (c) die
regelgeving toegespitst op de onderhavige zaak, in het bijzonder.
(a) de kern van de casus
4.2. In afwachting van de machtiging van de Commissie heeft de Staat
voorlopig toegestaan met een voorlopig
scheidingsprotocol te produceren. heeft daartoe haar
apparatuur aangepast.
Hangende de productie onder het voorlopig protocol, en nog in
afwachting van de machtiging van de Commissie, kwam de Commissie met
een volgende maatregel in de vorm van het vereisen van
hittebehandeling.
Niet wetende wanneer de eerder bedoelde machtiging van de Commissie
zou afkomen, en óf deze ooit zou afkomen, heeft het niet
aangedurfd ter voldoening aan de tweede maatregel wederom in
apparatuur te investeren. Zij zou daarmee immers het risico lopen
zulks voor niets te doen.
De machtiging van de Commissie is niet afgekomen, het voorlopig
eiwitscheidingsprotocol is ingetrokken en de mogelijkheid tot
ontheffing op grond van eiwitscheiding is uiteindelijk niet in de
Nederlandse regelgeving geïmplementeerd.
4.3. In feitelijke instanties heeft onder meer betoogd
dat de Staat zich voor het verkrijgen van de machtiging méér had
moeten inspannen.
De rechtbank is aan deze vraag niet toegekomen. Zij heeft de vordering
laten afketsen op de overwegingen dat geen schade heeft
geleden. Kort gezegd was de redenering van de rechtbank (1e) dat van
best kon worden gevergd dat zij in
warmtebehandelingsapparatuur zou investeren omdat uit niets bleek dat
de machtiging niet zou afkomen en (2e) dat indien de machtiging
uiteindelijk toch niet afkomt geen schade heeft geleden,
omdat zij niet in de warmteapparatuur heeft geïnvesteerd.
Het hof heeft deze, m.i. minst genomen curieuze, redenering niet tot
de zijne gemaakt. Tevens heeft het hof geoordeeld dat zijdens de Staat
van onvoldoende inspanning sprake is: de Staat had in ieder geval de
weg van art. 175 (oud) EG-Verdrag moeten bewandelen.
4.4. Het cassatiemiddel tegen dit oordeel, in het bijzonder de eerste
drie subonderdelen en de daarbij behorende toelichting, leunt in
belangrijke mate op enkele argumenten, ontleend aan aspecten van
Europese regelgeving. Ik ga op die aspecten onder (b) en (c) in.
(b) enkele aspecten van Europese regelgeving in het algemeen
4.5. Het op 1 mei 1999 in werking getreden Verdrag van Amsterdam heeft
tot diverse wijzigingen in het EG-verdrag, hierna: Verdrag, geleid.
Tegelijkertijd zijn de artikelen in het Verdrag hernummerd.(8) Ten
tijde van de onderhavige zaak was het oude Verdrag van toepassing.
Voor de bepalingen hier aan de orde, maakt dit evenwel geen verschil.
Ik hanteer daarom primair de nieuwe nummering.
4.6. Met het oog op subonderdeel 1.a. is het zaak onderscheid te maken
tussen enerzijds wetgeving (richtlijnen en verordeningen), en
anderzijds uitvoering van wetgeving.
De wetgevende bevoegdheid berust in principe bij de Raad, dan wel bij
de Raad en het Europese Parlement samen.(9) De Commissie heeft die
bevoegdheid slechts bij uitzondering.(10)
Het initiatiefrecht berust bij uitstek bij de Commissie.
Totstandkoming van wetgeving zonder voorafgaand voorstel van de
Commissie is uitzondering.(11)
4.7. De uitvoering van wetgeving is doorgaans de taak van de
Commissie. Art. 202 EG (voorheen art. 145) bepaalt dat de Raad de
Commissie de bevoegdheden verleent ter uitvoering van de regels die
hij stelt.(12) De uitvoering omvat zowel de opstelling van
uitvoeringsvoorschriften als de toepassing van voorschriften op
bijzondere gevallen door middel van individuele besluiten.(13) De
Commissie móet de verleende uitvoeringsbevoegdheden toepassen. In de
literatuur spreekt men wel van taakopdracht.(14)
4.8. Op grond van art. 202 EG kan de Raad de uitvoering door de
Commissie aan voorwaarden onderwerpen. De Raad pleegt deze bevoegdheid
aldus te gebruiken dat hij de Commissie opdraagt de uitvoeringstaak te
behartigen in één of andere vorm van samenwerking met een door de Raad
ingesteld comité.(15)
4.9. De verschillende vormen van samenwerking tussen de Commissie en
de comités zijn geregeld in het zogenoemde Comitologiebesluit.(16)
Het eerste Comitologiebesluit dateert van 13 juli 1987(17). Het bevat
verschillende typen procedures (I, IIa/b en IIIa/b), al naar gelang de
bevoegdheden van het desbetreffende comité. Het betreft hier resp.
raadgevende, regelgevende en beheersbevoegdheid.(18)
Het huidige Comitologiebesluit, dat het besluit uit 1987 heeft
vervangen, is dat van 28 juni 1999.(19) Evenals de versie uit 1987
bevat het huidige besluit procedures voor samenwerking met comités met
resp. raadgevende, regelgevende en beheersbevoegdheid.(20) Het huidige
Comitologiebesluit verschilt in essentie niet van zijn voorganger. Wel
zijn er enkele verduidelijkingen, vereenvoudigingen en verbeteringen
in aangebracht.(21)
(c) de Europese regelgeving, toegespitst op de onderhavige zaak
4.10. Basis van de in de onderhavige zaak spelende Beschikking 94/381
is de Richtlijn van de Raad 90/425/EEG van 26 juni 1990. Deze
richtlijn geeft in de eerste plaats rechtstreekse instructies aan de
Lid-Staten. Daarnaast betrekt de Richtlijn in (onder meer) art. 10 lid
4, de Commissie bij de uitvoering. Art. 10 lid 4 bepaalt:
(...) Zij stelt volgens de procedure van art. 17
de nodige maatregelen vast voor de in artikel 1 bedoelde dieren en
produkten en, als dat gezien de omstandigheden nodig is, voor de
daarvan afgeleide produkten. De Commissie volgt het verdere verloop
van de situatie en wijzigt op grond daarvan volgens dezelfde procedure
de genomen beslissingen of trekt deze in.
Het in art. 10 lid 4 genoemde art. 17 verwijst voor de procedure op
zijn beurt naar een ander art. 17, en wel art. 17 van de Richtlijn
89/662/EEG. Art. 17 van de Richtlijn 89/662/EEG beschrijft een
procedure die overeenkomt met procedure IIIb (variant b van de
regelgevingsprocedure) in het oude Comitologiebesluit. In het nieuwe
Comitologiebesluit is de regelgevingsprocedure neergelegd in art.
5.(22)
De procedure is als volgt(23):
De Commissie legt aan het comité (i.c. het PVC) een ontwerpmaatregel
voor. Het comité brengt daarover advies uit. Is het advies conform de
voorgestelde maatregel dan stelt de Commissie deze vast. Is het advies
niet conform de voorgestelde maatregel dan dient de Commissie bij de
Raad een voorstel in. Wanneer de Raad binnen vijftien dagen geen
besluit neemt, stelt de Commissie de voorgestelde maatregel vast,
tenzij de Raad zich (met gewone meerderheid) tegen de maatregel
uitsprak.
4.11. In casu heeft de Commissie in het kader van haar
uitvoeringsbevoegdheid - zo men wil: uitvoeringsopdracht (vgl. § 4.7)
- de Beschikking 94/381/EG gegeven. Ik citeer, gemakshalve, nogmaals
artikel 1:
1. Binnen 30 dagen na de kennisgeving van deze beschikking verbieden
de Lid-Staten het gebruik van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit
voor de voedering van herkauwers.
2. Lid-Staten evenwel die een systeem toepassen waarmee eiwit van
herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers,
worden door de Commissie volgens de procedure van artikel 17 van
Richtlijn 90/425/EEG gemachtigd om vervoedering van eiwit van
niet-herkauwers aan herkouwers toe te staan.
4.12. De Beschikking, dus ook dit artikel, is tot stand gekomen in
samenwerking met het PVC. Gezien de tekst van het tweede lid moet
evenwel ook de machtiging, en wel conform de zelfde procedure, weer
aan dit comité worden voorgelegd.
Hoewel de tekst het verlenen van de machtiging - en dus het entameren
van de bewuste procedure voor het accorderen daarvan - dwingend
voorschrijft, is de Commissie daar niet toe overgegaan.
Dit nalaten brengt mij op art. 232 EG.
4.13. Dit art. 232 EG moet, in ieder geval in het licht van het
cassatiemiddel, niet los gezien worden van art. 230 EG, vandaar dat ik
beide bepalingen weergeef.
Art. 230 (voorheen art. 173)
Het Hof van Justitie gaat de wettigheid na van de handelingen (...)
van de Commissie (...).
Te dien einde is het Hof bevoegd uitspraak te doen inzake elk door een
Lid-Staat (...) ingesteld beroep wegens onbevoegdheid, schending van
wezenlijke vormvoorschriften, schending van dit Verdrag of van enige
uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.
(...)
Art. 232 (voorheen 175)
Ingeval het Europees Parlement, de Raad of de Commissie, in strijd met
dit Verdrag, nalaten een besluit te nemen, kunnen de Lid-Staten en de
overige instellingen van de Gemeenschap zich wenden tot het Hof van
Justitie om deze schending te doen vaststellen.
Dit beroep is slechts ontvankelijk indien de betrokken instelling
vooraf tot handelen is uitgenodigd. Indien deze instelling na twee
maanden, te rekenen vanaf de uitnodiging, haar standpunt nog niet
heeft bepaald, kan het beroep worden ingesteld binnen een nieuwe
termijn van twee maanden.
(...)
4.14. Een krachtens art. 230 of art. 232 gegrond beroep blijft niet
zonder gevolgen. Op grond van art. 231 (voorheen art. 174) heeft een
geslaagd beroep wegens onwettigheid, nietigverklaring van de betwiste
handeling tot gevolg, en op grond van art. 233 (voorheen art. 176) is
de instelling wier handeling nietig is verklaard of wier nalatigheid
strijdig met het Verdrag is verklaard, gehouden maatregelen te nemen
die nodig zijn ter uitvoering van het arrest. Daarnaast voorziet art.
288, tweede alinea van het Verdrag (voorheen art. 215) in een
verplichting tot schadevergoeding.
4.15. De artikelen 230 en 232 EG zijn overigens niet (volledig)
elkaars spiegelbeeld. De 'reikwijdte' van de rechtsgang van art. 232
is, om met Cras(24) te spreken, groter dan die van art. 230. Artikel
230 is alleen van toepassing op handelingen gericht op
rechtsgevolg.(25) Artikel. 232 daarentegen kan ook betrekking hebben
op niet bindende handelingen, waaronder aanbevelingen en adviezen.(26)
4.16. Een beroep wegens nalaten is slechts ontvankelijk indien (i.c.)
de Commissie binnen twee maanden haar standpunt nog niet heeft
bepaald. Aan de standpuntbepaling stelt het Verdrag geen formele
eisen. Voldoende is, aldus Kapteyn/VerLoren van Themaat, dat
'verzoeker weet waar hij aan toe is: gaat de instelling op zijn
verzoek tot handelen over of niet.'(27) Een en ander kan onder meer
blijken uit het verrichten van de handeling of uit een mededeling
waaruit een weigering de handeling te verrichten blijkt.
4.17. Is eenmaal de weg van art. 232 ingeslagen, dan leiden -
toegespitst op de onderhavige zaak - de voorgaande §§ 4.11 t/m 4.16
tezamen tot het volgende beeld.
- De Commissie bepaalt haar standpunt niet: zij gaat niet over tot
handelen, en zij laat ook niet blijken niet te zullen handelen. In dit
geval kan met succes de weg van art. 232 naar het Hof worden gevolgd.
- De Commissie laat weten art. 1 lid 2 van Beschikking 94/381/EG
terzijde te laten en de procedure niet in gang te zetten. In dat geval
leidt het vervolgen van de weg van art. 232 tot niet-ontvankelijkheid.
De Commissie heeft dan immers haar standpunt bepaald. Het komt mij
voor dat dit een handeling is die rechtsgevolgen beoogt, zodat
aansluitend de weg van art. 230 kan worden bewandeld.(28)
- De Commissie laat weten de procedure van art. 1 lid 2 van de
Beschikking 94/381/EG te starten. In dat geval is het voorlopig doel
bereikt. Dit voorlopig doel wordt einddoel indien de procedure tot het
verlenen van de machtiging leidt. Dit is anders indien de machtiging
niet wordt verleend. Daartegen kan - al dan niet met succes - echter
weer de procedure van art. 230 worden ingezet.
4.18. Dan komt ik nu tot de behandeling van het cassatiemiddel.
5. Bespreking van het cassatiemiddel
5.1. Subonderdeel 1.a (het inleidende onderdeel 1 bevat geen klacht)
verwijt het hof te hebben miskend dat het voorleggen door de Commissie
overeenkomstig de procedure van art. 17 Richtlijn 90/425/EEG in
verbinding met art. 17 Richtlijn 89/662/EEG aan het PVC, van een
ontwerp van de te nemen maatregel - in casu de machtiging tot het door
de Staat toepassen van het zogeheten eiwitscheidingsprotocol - behoort
tot het exclusieve initiatiefrecht van de Commissie, hetgeen met zich
brengt dat op de Commissie als zodanig geen verplichting rust tot
handelen zoals vereist is voor het slagen van een beroep wegens
nalaten op grond van art. 232 EG (voorheen art. 175).
5.2. In de s.t., nrs. 2.10 en 2.11, beroept de Staat zich ter
adstructie op het slot van onderdeel 7 van de considerans van het
huidige Comitologiebesluit. De considerans noemt daar de maatregelen
waarvoor van de regelgevingprocedure gebruik moet worden gemaakt. Dit
onderdeel luidt:
Overwegende dat van de regelgevingsprocedure gebruik moet worden
gemaakt voor maatregelen (...); dat die maatregelen volgens een
doeltreffende procedure moeten worden vastgesteld, met volledige
inachtneming van het initiatiefrecht van de Commissie op
wetgevingsgebied. (29)
De Staat maakt hieruit op dat art.1 lid 2 van de Beschikking 94/381 de
Commissie niet verplicht tot handelen waardoor zulks ook niet langs de
weg van art. 232 EG kan worden afgedwongen.
5.3. Deze opvatting van de Staat gaat uit van een verkeerde
rechtsopvatting. Nog daargelaten het feit dat het huidige
Comitologiebesluit in casu niet van toepassing is, gaat het bij het
door de Staat in het middelonderdeel bedoelde initiatiefrecht om
initiatief op wetgevingsgebied. Artikel 1 lid 2 van de Beschikking
94/381 behelst evenwel niet wetgeving maar (een verplicht handelen
tot) uitvoering van wetgeving.
Subonderdeel 1.a stuit hierop af.
5.4. Ten overvloede vermeld ik dat ook onderdeel 7 van de considerans
van het desbetreffende Comitologiebesluit het initiatiefrecht niet in
die context plaatst waarin de Staat het zou willen plaatsen. De
considerans doelt hier op art. 5 lid 6, tweede alinea, van het
Comitologiebesluit. Daaruit blijkt, kort gezegd, dat indien de
Commissie niet tot uitvoering kan komen omdat het niet lukt met
onderscheidenlijk het comité en de Raad tot overeenstemming te
geraken, de Commissie een gewijzigd voorstel kan indienen, dan wel
haar (oude) voorstel opnieuw kan indienen 'of een wetgevingsvoorstel
(kan) indienen op basis van het Verdrag.'
Anders gezegd: mocht de Commissie het uitvoeringsbesluit dat zij
wenst, niet kunnen realiseren omdat zij noch het comité, noch de Raad
meekrijgt, dan kan zij nog een voorstel tot wetgeving indienen waarmee
het door haar gewenste misschien wél weer kan worden bereikt.
5.5. Subonderdeel 1.b klaagt dat het hof heeft miskend, althans
onvoldoende (kenbaar) in zijn oordeel heeft verdisconteerd, dat de
Staat, mede gelet op het bijzondere - zeldzame - karakter van het
beroep wegens nalaten van art. 232 EG (voorheen art. 175), (een grote
mate van) beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of
in een bepaald geval het volgen van de weg van art. 232 EG aangewezen
is.
Het subonderdeel onderbouwt dit met de stelling dat in aangelegenheden
betreffende het beleid op het gebied van internationale
rechtsbetrekkingen zoals (ook) de onderhavige, de Staat een grote
beleidsvrijheid toekomt en dat de burgerlijke rechter
dienovereenkomstig (grote) terughoudendheid dient te betrachten.
5.6. Ook dit subonderdeel kan niet tot cassatie leiden, en wel bij
gebrek aan feitelijke grondslag. Het hof heeft een (niet gering)
aantal naar zijn oordeel bijzondere omstandigheden in rov. 5.2 ampel
aangegeven. Vervolgens heeft het hof in rov. 5.3. met de woorden:
'Het hof is van oordeel dat onder bijzondere omstandigheden van het
onderhavige geval van de Staat in redelijkheid mocht worden gevergd
dat zij in ieder geval de Commissie op de voet van art. 175 (oud) EG
formeel tot handelen had uitgenodigd'
duidelijk, en in het licht van rov. 5.2 niet onbegrijpelijk, tot
uitdrukking gebracht dat het hier naar zijn oordeel een zodanig
(bijzonder) geval betreft, dat de uitoefening door de Staat van zijn
beleidsvrijheid ook een terughoudende of marginale toetsing ('in
redelijkheid') niet kon doorstaan.
Laatstbedoeld oordeel geeft niet blijk van een onjuiste
rechtsopvatting en kan naar mijn mening, verweven als het is met
waarderingen van feitelijke aard, voor het overige in cassatie niet op
juistheid worden getoetst.
5.7. Subonderdeel 1.c klaagt dat het hof, voor zover het in rov. 5.3
oordeelt dat van de Staat kon worden gevergd een beroep wegens nalaten
in te stellen indien de Commissie voor de weigering(30) de machtiging
te verlenen geen steekhoudende argumenten aanvoert, miskent dat een
dergelijke weigering neerkomt op een standpuntbepaling in de zin van
art. 232 EG, hetgeen tot gevolg heeft dat het beroep wegens nalaten
niet ontvankelijk is.
5.8. Het subonderdeel gaat er m.i. op zichzelf terecht vanuit dat een
dergelijke weigering een standpuntbepaling is, en dat zulks leidt tot
niet-ontvankelijkheid van een beroep wegens nalaten. Toch faalt dit
subonderdeel, en wel bij gebrek aan belang.
Het hof heeft de zorgvuldigheidsverplichting in materieel opzicht
aldus ingevuld dat de Staat de door het Verdrag aangewezen formele weg
had moeten bewandelen. Die formele weg heeft het hof vervolgens aldus
ingevuld dat een formele uitnodiging tot handelen niet zonder meer
voldoende is doch dat de Staat, bij gebreke van een bevredigende
reactie, de vervolgmaatregelen moest nemen die hem onder het Verdrag
ten dienste staan. Dat de Staat bij deze vervolgmaatregelen wellicht
niet de weg van art. 232 maar (bijv.) de weg van art. 230 EG had
moeten bewandelen, is een gegeven dat logischerwijs uit de door het
hof bedoelde materiële zorgvuldigheidsverplichting voortvloeit en
waarop het hof, eveneens logischerwijs, kennelijk ook het oog heeft
gehad. De omstandigheid dat het hof in rov. 5.3 bij de eventuele
acties van de Staat onder vigeur van het Verdrag slechts één
verdragsbepaling, en niet ook andere heeft genoemd, brengt in (de
juistheid van) de door het hof aangenomen materiële
zorgvuldigheidsverplichting geen verandering.
5.9. Subonderdeel 1.d klaagt dat het hof ten onrechte, dan wel
ongenoegzaam gemotiveerd is voorbijgegaan aan de stelling van de Staat
dat het vanwege de procedure bij het PVC valt te betwijfelen of, kort
gezegd, een handelen van de Commissie wel tot een machtiging zou
hebben geleid. Het subonderdeel memoreert dat het comité advies moet
uitbrengen. Het memoreert ook dat de Staat, kort gezegd, heeft
aangegeven dat door het uitbreken van de BSE-crisis in maart 1996 en
de in dat verband genomen stringentere maatregelen, waaronder de
Beschikking 96/449, een positief advies van het comité niet (zonder
meer) viel te verwachten. Het subonderdeel verwijst hiervoor naar de
CvD sub 3 en de MvA sub 2.13-2.14.
5.10. Het onderdeel mist m.i. feitelijke grondslag. Het hof heeft ten
deze in rov. 5.2 overwogen:
'Tenslotte acht het hof van belang dat de Staat kennelijk zelf van
mening was dat het protocol een zodanige inhoud had dat de machtiging
behoorde te worden verleend en dat de Staat in dit geding, afgezien
van het opwerpen van de vraag wat het PVC zou hebben geadviseerd
(dupliek nr. 3), niet gemotiveerd heeft aangegeven welke gegronde
redenen de Commissie zou kunnen hebben om de machtiging te weigeren of
waarom, indien de Staat een procedure wegens nalaten aanhangig zou
hebben gemaakt, deze tot een andere uitkomst zou hebben geleid dan dat
de machtiging alsnog zou zijn verleend.'
Blijkens de geciteerde overweging is het hof dus niet aan de in
subonderdeel 1.d bedoelde stelling voorbij gegaan; het hof heeft die
stelling beoordeeld en verworpen.
5.11. Ten overvloede, voor zover in subonderdeel 1.d een
motiveringsklacht tegen deze verwerping zou moeten worden gelezen,
laat ik de eventueel relevante stellingen in de in het subonderdeel
genoemde vindplaatsen de revue passeren.
5.11.1. Onder 3 van de CvD heeft de Staat ten deze slechts vermeld dat
het vanwege de procedure voor het Comité nog maar de vraag was of een
actie op grond van art. 232 EG (art. 175 oud) tot een machtiging had
geleid. Enige motivering voor deze stelling heeft de Staat aldaar niet
gegeven.
5.11.2. Onder 2.13 MvA heeft de Staat op dit punt slechts vermeld dat
's besluit om de productie te staken kennelijk was
ingegeven door 's prognose dat de Commissie de machtiging
niet zou verlenen waarbij, aldus de Staat, de BSE-crisis en het
streven BSE-verspreiding te voorkomen, een rol zal hebben gespeeld.
Een onderbouwing voor de laatste vóóronderstelling heeft de Staat daar
overigens niet gegeven, en nr. 2.13 MvA vermeldt niets over een
prognose van de Staat.
In herinnering zij gebracht dat de Beschikking 94/381 niet was
ingetrokken, en dat lid 2 van het vaker geciteerde art. 1 luidt:
2. Lid-Staten evenwel die een systeem toepassen waarmee eiwit van
herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers,
worden door de Commissie volgens de procedure van artikel 17 van
Richtlijn 90/424/EEG gemachtigd om vervoedering van eiwit van
niet-herkauwers aan herkouwers toe te staan.
5.11.3. Ook in nr. 2.14 MvA valt niets over een prognose van de Staat
met betrekking tot de door de Commissie (op basis van de niet
ingetrokken Beschikking 94/381) te verlenen machtiging te lezen. Het
gaat daar alleen (m.i. niet vrij van hindsight) over de ontwikkeling
waarbij beschikking 94/381/EG later gevolgd werd door de beschikking
96/449/EG (die warmtebehandeling zou gaan voorschrijven).
5.12. Uit het voorgaande blijkt dat de Staat m.i. niet bij MvA heeft
verdedigd dat de - in 1994 gevraagde(31) - machtiging vanwege de
BSE-crisis (wel) zou uitblijven. Ook in de stukken in eerste aanleg
valt een en ander niet te lezen. Gezien de context in prima -
bijvoorbeeld CvA punten 3, 13 en 14 - is uit het onder 3 CvD gemaakte
voorbehoud veeleer op te maken dat dit slechts de techniek van de
eiwitscheiding betreft.(32)
Ook deze nadere exercitie kan de Staat derhalve niet baten.
5.13. Subonderdeel 1.e voert aan dat het hof eraan voorbij is gegaan
dat gesteld noch gebleken is dat de Staat op enig moment
duidelijk heeft gemaakt dat - indien de Staat geen formele stappen zou
ondernemen op de voet van art. 232 EG (art. 175 oud) - zij zich
genoodzaakt zou zien haar productie te beëindigen. Hiervan uitgaande
valt volgens het subonderdeel niet, of niet zonder meer, in te zien
dat het de Staat duidelijk was en/of duidelijk diende te zijn dat het
door het hof bedoelde nalaten tot genoemd gevolg zou (kunnen) leiden.
Het hof heeft, aldus het subonderdeel, ook niet vastgesteld dat
de Staat op dit punt heeft gewaarschuwd of in gebreke
heeft gesteld. Het subonderdeel besluit met de stelling dat (kort
gezegd) bij gebreke van deze duidelijkheid voor de Staat, niet zonder
meer is in te zien dat de Staat door dit nalaten onrechtmatig heeft
gehandeld en/of dat dit nalaten de Staat kan worden toegerekend.
5.14. Het subonderdeel faalt reeds omdat het niet aangeeft dat (en
waar) de Staat het hier bedoelde verweer, dat niet voor het eerst in
cassatie naar voren kan worden gebracht, eerder heeft gevoerd.
5.15. Overigens mist de klacht feitelijke grondslag, nu het hof aan
het slot van rov. 5.3 met zoveel woorden heeft overwogen dat het
'belang (van ), naar de Staat wist, nauw bij het
verkrijgen van de machtiging was betrokken'. In deze overweging ligt
besloten de wetenschap van de Staat omtrent het belang van
om de productie overeenkomstig het
eiwitscheidingsprocédé niet te behoeven beëindigen, respectievelijk om
over een en ander tijdig duidelijkheid te verkrijgen.
Nu de Staat tegen deze overweging geen klacht heeft gericht, moet
althans gelden dat de Staat geen belang heeft bij onderdeel 1.e.(33)
Voor zover het subonderdeel wil betogen dat voor het aannemen van
onrechtmatig handelen en/of toerekenbaarheid steeds een daarop
gerichte expliciete(r) ingebrekestelling of waarschuwing vereist zou
zijn, berust het op een onjuiste rechtsopvatting.
5.16. Onderdeel 2 verwijst naar 's hofs oordeel in rov. 5.4,
inhoudende dat aannemelijk is dat door het nalaten van
de Staat schade heeft geleden. Dit onderdeel, dat daartoe dezelfde
argumenten aanvoert als subonderdeel 1.e, verwijt het hof een rechtens
onjuist, dan wel onvoldoende gemotiveerd oordeel, thans omdat bij
ontbreken van door gegeven duidelijkheid,
's schade niet (zonder meer) kan worden aangemerkt als
het redelijkerwijs te verwachten gevolg van het nalaten van de Staat,
en omdat aldus niet (zonder meer) kan worden gezegd dat die schade in
zodanig verband staat met dit nalaten, dat zij de Staat als gevolg
daarvan kan worden toegerekend. Het gaat bij middel 2, kortom, om een
causaliteitsverweer.
5.17. Het onderdeel 2 faalt reeds op dezelfde gronden als hierboven
onder 5.14 aangegeven.
Daarnaast geldt ook voor dit onderdeel dat het feitelijke grondslag
mist, dan wel dat de Staat bij dit onderdeel belang mist, nu het hof -
zoals onder 5.15 uiteengezet - in rov. 5.3 de ten deze relevante
wetenschap van de Staat heeft vastgesteld, zonder dat daartegen een
klacht is gericht.
Voor zover dit onderdeel nog wil betogen dat voor het aannemen van een
redelijkerwijs te verwachten gevolg van een nalaten steeds een daarop
gerichte expliciete(r) ingebrekestelling of waarschuwing vereist zou
zijn, berust het op een onjuiste rechtsopvatting.
6. Conclusie
Mijn conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De procureur-generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
A-G
1 Feiten geheel ontleend aan de rovv. 1.1, 1.2 en 1.4 t/m 1.17 van het
vonnis van de rechtbank.
2 Ten overvloede, met het oog op het vervolg: varkens zijn geen
herkauwers, A-G.
3 Stcrt. 61, gewijzigd bij regeling van 23 juli 1997, Stcrt. 141; de
regeling is gebaseerd op de Destructiewet en het Destructiebesluit.
4 Zie (met name) punt 13 van de inleidende dagvaarding.
5 Zie rovv. 4.5 en 4.6 van het vonnis.
6 Toevoeging A-G met het oog op (verhoopte) betere leesbaarheid.
7 De cassatiedagvaarding vermeldt als datum van het arrest van het hof
14 februari 2000 in plaats van 14 februari 2002. Dit is een kennelijke
verschrijving. is (dan ook) verschenen.
8 Zie editie S&J 157-1a, 7e druk 2000, p. 5 en editie S&J 157a, 8e
druk 2002, p. 5.
9 Het betreft hier de zgn. medebeslissingsprocedure op grond van art.
251, geïntroduceerd in 1993 bij het EU-Verdrag; zie nader Lenaerts/Van
Nuffel, Europees Recht in hoofdlijnen, 1999, nrs. 528-529 en 536.
10 Binnen de marge van art. 211, derde streepje; zie ook Lenaerts/Van
Nuffel, a.w., nr. 378.
11 Lenaerts/Van Nuffel, a.w., nr. 530.
12 De schrijvers spreken hier van delegatie. Zie Kapteyn-VerLoren van
Themaat, Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen, 1995,
p. 152, en Barents/Brinkhorst, Grondlijnen van Europees recht, 2001,
p. 190.
13 Vgl. HvJ EG 24 oktober 1989 (zaak 16/88), Jur. 1989, p. 3457
(Commissie/Raad) (verkort weergegeven in editie S&J 157-1a, 7e druk
2000, p. 636).
14 Barents/Brinkhorst, t.a.p.
15 Lenaerts/Van Nuffel, a.w., nr. 567.
16 Het Comitologiebesluit is in de onderhavige zaak niet rechtstreeks
aan de orde; ik noem het toch, en wel met het oog op subonderdeel 1a.
17 Besluit 1987/373/EEG.
18 Daarnaast bevat het nog een afzonderlijke procedure, zonder
comité,voor het nemen van besluiten over vrijwaringmaatregelen.
19 Besluit 1999/468/EG, in werking getreden op 18 juli 1999.
20 Ook voor dit besluit geldt dat het in de onderhavige zaak niet
rechtstreeks aan de orde is, maar genoemd wordt met het oog op
subonderdeel 1a.
21 De toelichting en de considerans stellen bijv. dat het huidige
besluit aangeeft wánneer wélke procedure moet worden gevolgd, en dat
het beoogt een verbetering te realiseren inzake de betrokkenheid van
het Europese Parlement.
22 Het ware misschien eenvoudiger geweest indien art. 10 lid 4 van
Richtlijn 90/435/EG rechtstreeks had verwezen naar het (toenmalige)
Comitologiebesluit.
23 Ze ook rov. 2.2 van het hof en nr. 2.11 van de s.t. van de Staat.
24 S.P. Cras in SEW 2000/3, p. 98.
25 Zie bijv. Lenaerts/Arts, Europees Procesrecht (1999), nrs. 225-235.
Zie ook Kapteyn/VerLoren van Themaat, a.w., hst. VI, § 1.2.1, en
Barents, Procedures en procesvoering voor het Hof van Justitie en het
Gerecht van eerste aanleg van de EG (2002), p. 106.
26 Zie bijv. Cras t.a.p., en Lenaerts/Arts, a.w., nr. 369.
27 Kapteyn/VerLoren van Themaat, a.w., p. 286.
28 Zie over een beroep op nietigverklaring dat volgt op een
uitnodiging wegens nalaten: Van den Hende in TvP, 1995/1, p. 321 en
Barents, a.w., p. 208. Zie ook Lenaerts/Arts, a.w., nr. 371; vgl. ook
nr. 372: onder het EGKS-Verdrag wordt een weigering als een negatieve
beschikking beschouwd en kan een beroep wegens nalaten wél worden
ingesteld c.q. vervolgd. 29 Cursivering van mij, A-G.
30 Het woord 'wijziging' in het subonderdeel zal gelezen moeten worden
als 'weigering'.
31 Zie onder de feiten, par. 2.8.
32 Een positief advies van het Comité, en daarmee een machtiging van
de Commissie, zal immers pas kunnen worden verwacht indien het
protocol een dergelijke scheiding garandeert.
33 Het missen van feitelijke grondslag resp. belang valt ook te
ontlenen aan rov. 5.2 midden, waar het hof - in cassatie onbestreden -
heeft overwogen 'dat onweersproken heeft gesteld dat zij
bij de Staat diverse malen op duidelijkheid heeft aangedrongen'.
Hoge Raad der Nederlanden