Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de voorzitter van de Sociaal-Economische Raad, Postbus 90801
2509 LV Den Haag
de heer dr. H.H.F. Wijffels Anna van Hannoverstraat 4
Postbus 90405 Telefoon (070) 333 44 44
Telefax (070) 333 40 33
2509 LK 's GRAVENHAGE
Uw brief Ons kenmerk
SV/F&W/2003/92571
Onderwerp Datum
Adviesaanvraag over de afbakening en 1 december 2003
de reikwijdte van het begrip werknemer
in de werknemersverzekeringen.
Inleiding
Daartoe gemachtigd door de Ministerraad verzoek ik uw Raad mij te adviseren over enkele
aspecten van de personenkring van de werknemersverzekeringen. Centraal in deze
adviesaanvraag staat de vraag hoe het werknemersbegrip in de werknemersverzekeringen
zodanig kan worden afgebakend dat bij het aangaan van een arbeidsrelatie vooraf
duidelijkheid bestaat over de verzekering van de persoon die de arbeid zal verrichten en de
premieplicht van de (rechts)persoon die daartoe opdracht geeft. Duidelijkheid over deze
aspecten biedt ruimte voor de ontwikkeling van ondernemerschap en is daarmee van belang
voor de economische dynamiek.
De centrale vraagstelling wordt nader uitgewerkt in paragraaf Ia. In paragraaf 1b leg ik u
mijn vragen voor.
In deel II worden enkele onderwerpen onder uw aandacht gebracht ter zake waarvan
mogelijk kan worden gekomen tot vereenvoudiging en deregulering van die personenkring.
In paragraaf 2b leg ik u daarover enkele vragen voor.
I. Het werknemersbegrip en het zelfstandigenbegrip in de
werknemersverzekeringen
Ia Veranderende arbeidsrelaties en de behoefte aan duidelijkheid over
verzekeringsplicht
De bescherming van de werknemersverzekeringen is verbonden aan het verrichten van
arbeid in dienstbetrekking. Het begrip dienstbetrekking is in eerste instantie ontleend aan de
privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst van artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk
Wetboek (BW). Daarnaast wordt een aantal arbeidsrelaties, waarin wordt voldaan aan
voorwaarden die bij of krachtens de wet zijn gesteld, voor de werknemersverzekeringen als
dienstbetrekking aangemerkt.
---
De arbeidsovereenkomst wordt gekenmerkt door persoonlijke arbeidsverrichting, de
verplichting tot loonbetaling, en de aanwezigheid van werkgeversgezag. Ontwikkelingen in
de wijze waarop arbeid wordt verricht, maken het voor de partijen bij een arbeidsrelatie,
maar ook voor uitvoeringsorganisaties steeds lastiger om een onderscheid te maken tussen
arbeidsrelaties die een verzekering als werknemer tot gevolg hebben en arbeidsrelaties
waarbij dat niet het geval is. Op de arbeidsmarkt is in toenemende mate sprake van
arbeidsrelaties die zowel kenmerken van werknemerschap als van zelfstandig
ondernemerschap vertonen. In dit verband kunnen de zelfstandigen zonder personeel (zzp-
ers) worden genoemd. Zzp-ers hebben er een groot belang bij hun opdrachtgevers op
voorhand duidelijkheid te kunnen bieden over de juridische status waaronder zij hun arbeid
verrichten. Organisaties als de Raad voor het zelfstandig ondernemerschap (rZO), het
Platform zelfstandig ondernemers (PZO), FNV Zelfstandige bondgenoten en FNV Kiem,
pleiten frequent en met klem voor een regeling die opdrachtgevers en opdrachtnemers op
voorhand duidelijkheid biedt over de verzekerings- en premieplicht voor de
werknemersverzekeringen. De huidige onduidelijkheid wordt door de betrokken werkers als
remmend ervaren op de ontwikkeling van hun werkvoorraad en als nadelig voor hun
concurrentiepositie. Hierbij komt dat volgens de huidige systematiek verzekeringsplicht
veelal pas kan worden vastgesteld indien de arbeidsrelatie al een aanvang heeft genomen.
De arbeidsrelatie wordt materieel beoordeeld, aan de hand van de wijze waarop de
betrokken partijen in de praktijk met elkaar omgaan. Opdrachtgeversgezag en
werkgeversgezag lijken in de praktijk veel op elkaar. De vraag is opportuun of de
kenmerken van de arbeidsovereenkomst nog voldoen als onderscheidend kenmerk voor de
afbakening van het werknemersbegrip in de werknemersverzekeringen.
De wetgever is in 2001 tegemoet gekomen aan de toegenomen behoefte aan duidelijkheid.
De praktijk wijst echter uit dat de daarbij gerealiseerde oplossing, op grond waarvan een op
aanvraag verkrijgbare verklaring van de Belastingdienst dat het inkomen van de aanvrager
zal worden aangemerkt als winst uit onderneming, leidt tot zelfstandigheid voor de sociale
verzekeringswetgeving (WAZ en werknemersverzekeringen), onvoldoende tegemoet komt
aan de behoefte aan duidelijkheid. Naar aanleiding van deze constatering is een aanpak
langs drie sporen ontwikkeld.
In het kader van het eerste spoor hebben het UWV en de belastingdienst gezamenlijk een
beoordelingskader voor de beoordeling van de privaatrechtelijke dienstbetrekking
ontwikkeld (het zogenaamde `Besluit beoordeling dienstbetrekking'). Hiermee is beoogd
duidelijkheid te scheppen over de wijze waarop deze instanties arbeidsrelaties toetsen aan de
criteria van een dienstbetrekking.
In het kader van het tweede spoor wordt thans een wetswijziging voorbereid die mogelijk
maakt dat op aanvraag een beschikking kan worden verkregen die volledige uitsluitsel biedt
over het werknemerschap en daarmee over de verzekeringsplicht en premieplicht.
De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, waarbij het onderscheid tussen verschillende
arbeidsrelaties steeds minder scherp wordt, maakt ook een meer fundamentele benadering
van de vraag naar de invulling en afbakening van het werknemersbegrip wenselijk. Deze
benadering, het derde spoor, staat centraal in deze adviesaanvraag. De vraag hierbij is, wat
het beslissende onderscheid dient te zijn om te beoordelen of iemand zelfstandige is of
werknemer. Het gaat hierbij om een materiële beoordeling van de arbeidsrelatie. De
beantwoording van deze vraag uitsluitend te laten afhangen van de aard van de contractuele
afspraken die tussen zelfstandige/werknemer en opdrachtgever/werkgever bestaan, lijkt een
---
veel te smalle en formele basis die ook teveel ruimte laat voor oneigenlijk gebruik. Het
onderscheid zou wellicht meer gevonden moeten worden in de mate van risico die de
opdrachtnemer draagt. Als men bewust de onzekerheid verkiest die aan een
`ondernemersrisico' verbonden is, ligt het in de rede dit niet te verenigen met de plicht om
deel te nemen aan de werknemersverzekeringen. Dit leidt tot de vraag welk risico voldoende
is om een werkrelatie te beschouwen als een relatie tussen een opdrachtgever en een
opdrachtnemer die werkt voor eigen winst en verlies. Niet minder belangrijk is de vraag
hoe, als men het over dit criterium eens is, men in de praktijk dit zal kunnen gaan toepassen.
De invulling van het zelfstandigheidsbegrip is thans geënt op het ondernemersbegrip in de
zin van de Wet op de inkomstenbelasting. De hier besproken problematiek vindt echter voor
een deel zijn oorzaak in het feit dat als men zelfstandige is, het toch kan voorkomen dat van
alle arbeidsrelaties waarin betrokkene zijn beroepsmatige activiteiten uitoefent, een of meer
als dienstbetrekking worden aangemerkt.
Ten opzichte van de huidige situatie waarin iedere arbeidsrelatie apart wordt beoordeeld of
van werknemerschap of zelfstandigheid sprake is, kan worden gedacht aan een
verdergaande variant, waarbij inkomensvormende arbeid van verzekeringsplicht wordt
uitgesloten indien men ter zake van de betreffende beroepsmatige activiteiten als geheel
genomen zelfstandige is. In deze variant is derhalve de hoofdbron van inkomsten bepalend.
Ook de nog verdergaande variant van opting-out zou aan de genoemde behoefte aan
duidelijkheid over verzekeringsplicht tegemoet komen. Het hebben van een inkomensbron
als zelfstandige zou dan de keuzevrijheid geven om ook voor de overige inkomensbronnen
als zelfstandige te worden aangemerkt. Hier staat echter tegenover dat verzekeringsplicht als
voorwaarde geldt voor de handhaving van risicosolidariteit. Keuzevrijheid ten aanzien van
verzekering staat hiermee op gespannen voet vanwege het risico op draagvlakversmalling,
risicoselectie en afwenteling. Hier komt nog bij dat vanuit de publieke sfeer werknemers
niet geweigerd kunnen worden als zij, na kortere of langere tijd van verzekering te hebben
afgezien, weer tot de verzekering willen toetreden. Het grote gevaar ontstaat dan dat men in
perioden van een laag risico opteert voor opting-out, en zich in minder gunstige tijden wel
verzekert.
Ib. Vraagstelling
In verband met het vorenstaande leg ik de Raad als centrale vraag voor, hoe de
personenkring voor de werknemersverzekeringen zodanig vorm kan worden gegeven dat,
tegen de achtergrond van veranderende arbeidsrelaties, voldoende duidelijkheid vooraf over
de verzekeringsstatus wordt geboden.
In verband hiermee leg ik de Raad tevens de volgende vragen voor:
1. Moet de invulling van het dienstbetrekkingsbegrip die in het Burgerlijk Wetboek is
neergelegd, voor de werknemersverzekeringen het leidende principe blijven. Zo nee,
welke andere invulling daarvan zou dan als leidend principe kunnen worden
gehanteerd?
2. Zijn er heldere en eenvoudig toetsbare criteria die, in hun onderlinge samenhang,
onderscheidend zijn voor de vraag of sprake is van zelfstandigheid? Verdient het de
voorkeur om het zelfstandigheidsbegrip te formuleren in termen van de
bedrijfseconomische risico's die zelfstandigen lopen? Welke voor de wetgever
bruikbare formuleringen adviseert de Raad en waarom?
3. Zijn er mogelijkheden om niet langer, zoals thans, de verzekeringsplicht per
arbeidsrelatie te beoordelen, en wat zijn de voor- en nadelen daarvan? Zou hier het
fiscale ondernemerschap een rol kunnen spelen?
---
4. Hoe beoordeelt u in dit licht het hierboven genoemde feit dat het `Beleidsbesluit
dienstbetrekking' onvoldoende duidelijkheid biedt?
II. Deregulering en vereenvoudiging van de personenkring voor de
werknemersverzekeringen
De toepassing van de bepalingen rondom de verzekeringsplicht stelt hoge eisen aan de
uitvoering. Het stelsel dient dan ook vergaand vereenvoudigd te worden om de
uitvoerbaarheid te vergroten en de administratieve lasten te verminderen. In verband
hiermee heeft het UWV in het kader van de Stuurgroep Deregulering Sociale Verzekeringen
voorgesteld om de personenkring voor de werknemersverzekeringen uit te breiden tot
iedereen met een arbeidsinkomen, met uitzondering van degenen die de betreffende arbeid
verrichten in de zelfstandige uitoefening van een bedrijf of een beroep.1
Tegen deze achtergrond merk ik het volgende op.
Fictieve dienstbetrekkingen
De bescherming bij of krachtens de WW, de ZW en de WAO is ook verbonden aan
arbeidsrelaties die, maatschappelijk gezien, met een dienstbetrekking vergelijkbaar zijn
(fictieve dienstbetrekkingen). Voorbeelden hiervan zijn de arbeidsrelaties van aannemers,
thuiswerkers, artiesten en anderen die tegen betaling persoonlijk werken.
Diverse van deze gelijkstellingen kwamen decennia geleden tot stand. Bovendien is ten
aanzien van de diverse doelgroepen sprake van voorwaarden die verre van eenduidig zijn,
en variëren in detaillering en concreetheid. Ten slotte zijn bepaalde arbeidsrelaties op hun
beurt weer van gelijkstelling met een dienstbetrekking uitgezonderd. Dit geheel heeft geleid
tot een complexe regelgeving en uitvoering, terwijl de huidige maatschappelijke betekenis
naar verwachting gering is.
Kruimelverzekeringen
Ook aan arbeidsverhoudingen van zeer geringe omvang kan verzekeringsplicht verbonden
zijn. Bij de verzekering op basis van een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke
dienstbetrekking speelt de omvang van de arbeidsverhouding geen rol. Bovendien brengt
een `kleine' verzekeringsplicht voor de werknemersverzekeringen tegen een geringe
loongerelateerde premie een volledige verzekering voor de Ziekenfondswet met zich mee.
De vrijwillige verzekering voor zelfstandigen
De ZW en de WAO bieden aan personen die na de beëindiging van hun verplichte
verzekering als zelfstandige gaan werken, de mogelijkheid hun verzekering op vrijwillige
basis voort te zetten. In het licht van de maatschappelijke opvattingen over de eigen
verantwoordelijkheid en een terugtredende overheid, speelt de vraag of deze mogelijkheid
van vrijwillige verzekering moet worden gehandhaafd.
Vragen over dereguleringsmogelijkheden
Tegen de achtergrond van het vorenstaande leg ik de Raad de volgende vragen voor.
1. Bestaat er thans tegen de achtergrond van de maatschappelijke opvattingen over
de eigen verantwoordelijkheid en een terugtredende overheid nog behoefte aan
fictieve dienstbetrekkingen? Indien daar behoefte aan bestaat, zouden deze dan
1 Zie hiervoor mijn brief met bijlagen aan de Raad van 27 mei 2003, nr. SV/F&W/03/24331.
---
beperkt moeten worden tot bepaalde groepen (zo ja, welke en onder welke
voorwaarden), of zou, uit een oogpunt van deregulering en vereenvoudiging,
verzekeringsplicht verbonden moeten zijn aan alle niet als zelfstandige verrichte
inkomensvormende arbeid?
2. Zou verzekeringsplicht alleen verbonden kunnen worden aan
arbeidsverhoudingen met een bepaalde minimale omvang en, zo ja, hoe kan dat
het beste worden vormgegeven?
3. Dient de mogelijkheid van een vrijwillige ZW- en WAO-verzekering voor
zelfstandigen te blijven bestaan of moet deze worden afgeschaft, en waarom?
De relaties tussen arbeidsrecht, verzekeringsplicht en fiscaliteit
In verband met vraag 1 en vraag 2 wijs ik op het belang van handhaving van de huidige
mate van overeenstemming in het werknemers- en zelfstandigheidsbegrip in de fiscale sfeer
en die van de werknemersverzekeringen. Bij de verzekerdenkring voor de
werknemersverzekeringen dient thans het werknemersbegrip in het BW als uitgangspunt.
Aldus maakt het stelsel van werknemersverzekeringen onderdeel uit van het arbeidsrecht.
Ook in het kader van het loonbelastingstelsel geldt het werknemersbegrip in het BW als
uitgangspunt. Door de overeenkomsten in de gelijkstellingen met en de uitzonderingen op
het dienstbetrekkingsbegrip in de sfeer van de werknemersverzekeringen en die van de
loonbelasting is het werknemersbegrip in beide sferen in hoge mate aan elkaar gelijk. Het
uit elkaar trekken van het werknemersbegrip in de fiscale en sociale wetgeving zou het
bedrijfsleven een grote lastenverzwaring opleveren. Ook om uitvoeringstechnische redenen
acht ik de handhaving van die overeenkomsten van groot belang.
Overigens geldt voor de heffing van de inkomstenbelasting dat wie met arbeid winst uit
onderneming geniet, voor al zijn voordelen uit dat ondernemerschap als winstgenieter in de
inkomstenbelastingheffing wordt betrokken. Dat geldt ook voor arbeidsinkomsten die,
afzonderlijk beoordeeld, loon uit dienstbetrekking vormen. Als de betreffende arbeid wordt
verricht in het kader van het ondernemerschap, vormt dat loon voor die belastingplichtige
winst uit onderneming. De daarover al ingehouden loonbelasting is als voorheffing
verrekenbaar met de verschuldigde inkomstenbelasting.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)